【摘要】新時代國家宏觀政策導(dǎo)向和基層治理政策的調(diào)整、農(nóng)村經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)性變遷等重構(gòu)了村民自治的環(huán)境，決定了新時代的村民自治將在發(fā)展中實現(xiàn)回歸與拓展：在進一步完善政府指導(dǎo)的前提下回歸自治本質(zhì)，突出村民自治的自主性，更好地實現(xiàn)村民群眾自己治理自己；在進一步深化改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上回歸自治本位，突出村民自治的基礎(chǔ)性，更好地協(xié)同推進農(nóng)村社區(qū)治理；在進一步完善制度建構(gòu)的基礎(chǔ)上拓展村民自治形式，突出村民自治的有效性，更好地促進村民自治的多樣化；在進一步加強民主管理的基礎(chǔ)上拓展村民自治的內(nèi)容，突出村民自治的廣泛性和全面性，更好地體現(xiàn)“三個自我”。

【關(guān)鍵詞】村民自治；回歸；拓展；新時代；治理環(huán)境

一、問題的提出

村民自治是農(nóng)民群眾為應(yīng)對農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展于1980年代初做出的偉大創(chuàng)造，隨后政府對其給予了充分肯定和積極推動，并于1987年11月出臺《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，將村民自治納入法制軌道。三十多年來，村民自治依據(jù)國家相關(guān)法律制度的規(guī)定逐步向前推進，取得了重要成就，有力地促進了中國農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展和社會治理水平的提升，成為一項具有中國特色的社會主義政治制度。然而，新世紀以來，隨著中國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，中國特色社會主義進入新時代，農(nóng)村社會形成了新的主要矛盾，新時代村民自治的社會基礎(chǔ)發(fā)生了并且還在發(fā)生著重大變化，面臨一系列新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。新時代的村民自治向何處去，成為當(dāng)下面臨的一項重要課題。

在1980年代專門研究村民自治成果不多。進入1990年代后，在政府的推動下，作為一項基層民主政治制度，村民自治獲得了重大發(fā)展，并建構(gòu)了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治基本框架。相應(yīng)地，村民自治研究也進入了黃金時期。許多學(xué)科的學(xué)者紛紛加入村民自治研究行列，多數(shù)研究者對村民自治的民主政治價值充滿期待。在此背景下，學(xué)界特別注重村民自治民主價值和基本制度的研究，形成了獨特的“價值——制度”研究范式。

進入新世紀后，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民群眾對美好生活的需要日益增長，在村民自治實踐中形成了日益擴大的民主參與需求與制度供給不足、不斷增長的民主發(fā)展需求與相對滯后的民主發(fā)展環(huán)境、逐漸提升的服務(wù)需求與自我服務(wù)發(fā)展落后之間的矛盾。村民自治在實際運作中，因村干部素質(zhì)較低、村民自治制度尚不完善、一些地方政府過度的行政介入等因素，出現(xiàn)了種種治理問題。同時，伴隨農(nóng)村人口的大規(guī)模流動，農(nóng)村社會日益開放化、異質(zhì)化，農(nóng)村社會需求日益多樣化、復(fù)雜化，建立在戶籍制度、土地邊界和集體經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，組織封閉、政經(jīng)不分、城鄉(xiāng)分割的村民自治制度也日益呈現(xiàn)出不適應(yīng)性，“在組織、管理和服務(wù)中日益失去效能和正當(dāng)性”，致使“以行政村為單位實施村民自治的通行做法陷入了日漸明顯的困境”。在實行村民自治的過程中，撤鄉(xiāng)并村、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與一體化等國家主導(dǎo)的諸多制度（機制）的同時性構(gòu)建，造成了鄉(xiāng)村政治行為主體的分化與多元化，使鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)“碎片化”，村民自治遭遇瓶頸。然而，遭遇難題和挑戰(zhàn)并非表明村民自治已經(jīng)失敗。近年來，為了破解村民自治在實踐中面臨的突出問題，國家大力推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，各地政府也因地制宜地實施了一系列村民自治的制度和機制創(chuàng)新，取得了較好效果。但是，實踐中村民自治的創(chuàng)新始終未能開辟一條公認可行的發(fā)展道路。

對于新時代的村民自治發(fā)展走向，學(xué)界也做出了積極回應(yīng)。近年來，圍繞村民自治發(fā)展的研究形成了三種主要思路：

1.探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式。2014年中央一號文件提出“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”。這一全新提法立刻引起了村民自治研究者的關(guān)注，一些學(xué)者更期待以有效性為取向的村民自治進入一個新的發(fā)展階段。他們認為，村民自治具有強大的內(nèi)在價值，面對經(jīng)濟社會的發(fā)展，需要不斷探索不同條件下村民自治的有效實現(xiàn)形式，建構(gòu)多層次、多類型、多樣式的村民自治體系。

2.從村民自治走向社區(qū)自治。隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點與推廣，社區(qū)治理逐漸進入學(xué)者的研究視野，一些學(xué)者主張以社區(qū)自治取代村民自治，解決村民自治的現(xiàn)實危機。他們認為，中國農(nóng)村社區(qū)自治是村民自治在新形勢新條件下的發(fā)展，它意味著通過體制改革和制度創(chuàng)新讓公民能夠更自由、更切實地行使憲法賦予的基本權(quán)利，并更平等、更公正地維護和增進合法權(quán)益，從而為包括戶籍農(nóng)民和流動人口在內(nèi)的所有農(nóng)村社區(qū)居民創(chuàng)造一個更加公平正義、開放自由、和諧穩(wěn)定、民主包容的利益協(xié)調(diào)機制。社區(qū)自治這一新的基層治理形態(tài)更加具有開放性，不僅是現(xiàn)實且必須做出的選擇，也意味著基層民主治理步入新階段。

3.從村民自治走向總體性治理。一些學(xué)者認為，當(dāng)前村民自治的實際治理效果不理想，基本原因在于治理邏輯的多元性及碎片化，村民自治的未來走向應(yīng)該是總體性治理?？傮w性治理是一種以鄉(xiāng)村居民為核心，以解決人民的生產(chǎn)、生活問題為宗旨的運作方式，這不但要靠地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的努力，需要政府各部門的通力合作，更需要農(nóng)村社區(qū)、社會甚至市場力量的共同參與，意味著制度設(shè)計與建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、全面性、協(xié)同性。

這些村民自治和鄉(xiāng)村治理的發(fā)展思路分別從不同視角對破解村民自治發(fā)展困境做出了構(gòu)想和設(shè)計，具有一定的合理性，但也存在局限性。第一種思路主要強調(diào)了以村民小組或自然村等為基本單元的村民自治探索與創(chuàng)新，主張通過自治單元下沉找回自治，更好地實現(xiàn)村民參與和群眾自主，但未能回答如何衡量村民自治的有效性，如何在實現(xiàn)自我決策管理的同時更好地開展自我教育、自我服務(wù)，如何實現(xiàn)村民自治與國家治理的有效銜接和良性互動等問題，也沒有考慮互聯(lián)網(wǎng)+時代村民自治突破傳統(tǒng)空間阻隔的可能性，等等。第二種思路充分關(guān)注了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟社會的流動性和開放性，強調(diào)了農(nóng)村治理中多元行為主體的協(xié)同，促使村民自治適應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展的新形勢，由封閉走向開放，實現(xiàn)所有農(nóng)村社區(qū)居民的共享共治，但未能明確界定社區(qū)自治中政府、村民、社會組織、市場主體等各個行為主體的權(quán)責(zé)，回答各行為主體如何相互配合，以及村民自治在社區(qū)自治中的地位等問題。第三種思路強調(diào)了當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理的整合，試圖以西方治理理論作為理想的“透鏡”來衡量中國鄉(xiāng)村治理實踐，但未能充分考慮西方治理理論在當(dāng)下中國農(nóng)村基層治理中的適用性，特別是未能回答總體性治理中各行為主體承擔(dān)怎樣的角色，誰居于主導(dǎo)地位的問題。可見，新時代的村民自治發(fā)展仍是一個有待進一步探討的課題。

二、新時代村民自治發(fā)展的影響因素

新時代村民自治的發(fā)展勢必受諸多環(huán)境因素的影響，最為核心的因素主要有以下幾個方面：

（一）國家宏觀政策取向和基層治理政策的調(diào)整

村民自治是國家治理的基礎(chǔ)，其發(fā)展勢必要遵循國家的法律制度以及宏觀政策導(dǎo)向，緊緊圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標，特別是要以黨和國家當(dāng)前的基層治理政策為指導(dǎo)。黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標，十八屆四中全會提出了推進依法治國的總目標，十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念作為引領(lǐng)新時期改革發(fā)展的指導(dǎo)思想，十九大明確提出中國特色社會主義進入新時代，我國主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，并進一步部署了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在近年來黨和國家提出的宏觀戰(zhàn)略和政策的指導(dǎo)下，以憲法和法律為基本規(guī)范，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，村民自治通過創(chuàng)新發(fā)展，必將推動農(nóng)村基層治理體系的重構(gòu)。

進入新世紀以來，黨和國家一直關(guān)注農(nóng)村基層社會治理和社區(qū)建設(shè)，有針對性地制定了一系列相關(guān)政策。2006年中共十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。2014年中共中央一號文件提出了“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治的試點”，允許和鼓勵各地結(jié)合具體情況進行村民自治形式的探索與創(chuàng)新。2015年5月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》，旨在創(chuàng)新農(nóng)村基層社會治理，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。2016年8月30日，民政部下發(fā)《關(guān)于開展全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范創(chuàng)建活動的通知》，強調(diào)充分發(fā)揮典型引路、輻射帶動的作用，推動新形勢下農(nóng)村社區(qū)建設(shè)再上新臺階。2017年6月12日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，對未來一個時期城鄉(xiāng)社區(qū)治理做出了明確部署，這也是中華人民共和國成立以來第一個以中央名義頒布的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，對于新時代的村民自治具有指導(dǎo)性意義，充分強調(diào)了城鄉(xiāng)社區(qū)治理在社會治理中的重要地位和在國家治理現(xiàn)代化中的特殊意義，明確了群眾自治在社區(qū)治理中的基礎(chǔ)性地位和作用。黨的十九大、2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和十九屆三中全會進一步提出了“治理有效”，堅持“自治、法治、德治相結(jié)合”，“推動鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層”，建設(shè)“簡約高效的基層治理體制”等重要布置。總之，進入新時代以來，黨和國家就村民自治和農(nóng)村基層治理提出了一系列新要求，形成了新的政策導(dǎo)向，為新時代村民自治的發(fā)展確定了新的發(fā)展方位。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)性變遷

村民自治總是以特定時代農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展為基礎(chǔ)的。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)性變遷勢必對新時代的村民自治發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，并在很大程度上決定了村民自治未來的發(fā)展趨向。

農(nóng)村經(jīng)濟的“去集體化”改革導(dǎo)致部分村莊出現(xiàn)集體經(jīng)濟薄弱的局面。改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟改革的“去集體化”趨向突出地表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)的家庭承包和家戶經(jīng)營、農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體企業(yè)的承包和租賃經(jīng)營、農(nóng)村集體合作經(jīng)濟的股份化等方面，這些改革導(dǎo)致當(dāng)前不少村莊集體經(jīng)濟薄弱，缺乏提供公共服務(wù)的經(jīng)濟實力。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在浙江這樣相對發(fā)達的地區(qū)，也存在不少集體經(jīng)濟年收入不到10萬元甚至不足5萬元的村。村民自治制度因無錢辦事而“制度空轉(zhuǎn)”，因缺乏強有力的集體經(jīng)濟支撐而難以有效實施，這種狀況對改革現(xiàn)行村民自治的經(jīng)濟和財政支持制度，拓寬村民自治的經(jīng)濟來源提出了要求。

農(nóng)村社會的流動性、開放性日益加大，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)型。改革開放以來，特別是1990年代以后，農(nóng)村人口出現(xiàn)了大規(guī)模、持續(xù)性、多元化的流動。據(jù)統(tǒng)計，“2017年全國鄉(xiāng)村人口比2010年減少了9081萬，比2000年減少了3.127億”。這種大規(guī)模的人口流動從根本上打破了傳統(tǒng)村落的封閉性，重構(gòu)了村落社會成員的結(jié)構(gòu)，形成了農(nóng)村社會的開放性格局。一方面，在農(nóng)村人口流出地，因青壯年勞動力大量外出，形成了村莊空心化、村民老齡化，以及家庭分離和“三留守”問題；另一方面，在一些人口流入地，因大量創(chuàng)業(yè)、務(wù)工人員和房租客的進入，村落社會不再僅僅由原來的村籍人口構(gòu)成，形成了本村人、本地人、外地人等同時并存的局面，傳統(tǒng)的均質(zhì)性“熟人社會”演變?yōu)楫愘|(zhì)化的“半熟人社會”，甚至是“陌生人社會”。村落社會成員結(jié)構(gòu)的根本性改變，致使基于戶籍制度的、封閉性的村民自治難以運轉(zhuǎn)，這對突破村民自治的封閉性，逐漸走向開放性的農(nóng)村社區(qū)治理提出了要求。

農(nóng)民群體的多元分化導(dǎo)致意愿訴求、行為方式、組織形式的多元化。農(nóng)村經(jīng)濟社會的多元性發(fā)展造成了農(nóng)村社會成員的多元性分層、分派。在此背景下，原來同質(zhì)化的農(nóng)民群體產(chǎn)生了明顯的職業(yè)分化、產(chǎn)權(quán)分化、收入分化、利益分化，使農(nóng)民的美好生活需求多元化、意愿訴求和行為方式多元化、組織形式多樣化，以普遍平等為原則的村民自治由此遭遇空前的挑戰(zhàn)。不僅人人平等參與的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督難以落實，而且對于村民多元化的美好生活需求也難以有效滿足。這些現(xiàn)實情況不僅要求積極探索新時代基層民主和村民自治的有效實現(xiàn)形式，而且需要拓展新時代村民自治的內(nèi)容，由重在推進以民主為導(dǎo)向的自我管理，轉(zhuǎn)向積極探索在民主管理基礎(chǔ)上提供更多更好的自我服務(wù)與自我教育。

農(nóng)民的“原子化”導(dǎo)致其共同體意識減弱。農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展有力地激發(fā)了農(nóng)戶個體發(fā)展經(jīng)濟、改善生活的積極性，推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，與此同時，也瓦解了一些農(nóng)村傳統(tǒng)的經(jīng)濟和社會合作機制，強化了農(nóng)民個體意識、自主意識，弱化了農(nóng)民對村莊生產(chǎn)生活共同體的認同。這就要求新時代的村民自治應(yīng)在進一步加強村民民主參與、民主協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新動員農(nóng)民、組織農(nóng)民、凝聚農(nóng)民的制度機制，借助新的治理方式建構(gòu)新時代的農(nóng)村社會生活共同體。

農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡導(dǎo)致了農(nóng)村治理環(huán)境的多樣化。改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展具有典型的不平衡性，各地農(nóng)村不同村莊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)等方面的差異日益明顯，形成了多樣性的村民自治環(huán)境。統(tǒng)一性的村民自治制度輸入到多樣化的治理環(huán)境中，在實踐中勢必需要采用多元化的治理形式，從而對積極探索不同情況下的村民自治有效實現(xiàn)形式提出了新的要求。

此外，在推進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，政府提出的大量建設(shè)任務(wù)和中心工作需要村民自治組織來完成；在城鄉(xiāng)一體化和城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的過程中，許多支農(nóng)惠民政策和工程需要村民自治組織來承接；在服務(wù)型政府和創(chuàng)新型國家建設(shè)過程中，大量的公共服務(wù)和創(chuàng)新創(chuàng)建工作也需要村民自治組織來落實?？傊吧厦媲l線，下面一根針”，政府各個部門方方面面的工作往下延伸到村，構(gòu)成了繁雜的村級事務(wù)，使得村民自治組織窮于應(yīng)付，無暇顧及自治，成為一個準行政機構(gòu)。并且由于村民自治組織的單一性，村干部能力的局限性，政務(wù)下延到村時常常缺乏有力的承接機構(gòu)和適合的工作人員，導(dǎo)致了特殊意義上的“社會失靈”、“社區(qū)失靈”。這些都對積極培育多樣性的農(nóng)村社會組織，促進農(nóng)村社區(qū)治理主體的多元化，協(xié)同推進農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化提出了新的要求。

總之，當(dāng)前中國農(nóng)村的經(jīng)濟社會狀況與1980年代初建構(gòu)村民自治制度時相比已發(fā)生重大變化，因經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)性變遷和農(nóng)村基層治理社會基礎(chǔ)的重大改變，原有的村民自治制度已經(jīng)呈現(xiàn)出各種不適應(yīng)的狀況，引發(fā)了一系列問題，甚至在一些地區(qū)陷入了危機，急需做出與時俱進的調(diào)整，實現(xiàn)進一步的創(chuàng)新與拓展。

三、回歸自治：新時代村民自治發(fā)展的重要定位

根據(jù)新時代國家政策的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟社會的變遷，在未來一個時期里，村民自治的發(fā)展需要重新定位，回歸自治本質(zhì)和自治本位。

（一）回歸自治本質(zhì)，突出村民自治的自主性

基于不同的視角，人們對自治做出了多種解釋?！恫既R克維爾政治學(xué)百科全書》將自治定義為“實行自我管理的國家，或國家內(nèi)部享有很大程度的獨立和主動性機構(gòu)”。戴維·赫爾德則認為：“自治意味著自覺思考、自我反省和自我決定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇和根據(jù)不同可能的行動路線行動的能力?！毙煊碌仍诖迕褡灾窝芯恐刑岢鲎灾沃辽侔ㄈ齻€核心要素：一是自主性，即個人或群體能夠自主支配自己的行為；二是自力，即自我的力量，自身具有治理的能力；三是自律性，即對自己的行為加以約束。我們認為，應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上再加一個核心要素——自為性，即個人親自處理自己的事務(wù)。

可以肯定的是，在過去的幾十年里，村民自治獲得了長足發(fā)展，并為推動中國社會主義民主政治的完善做出了重要的貢獻。然而，也要理性地認識到，在一段時期里“村民自治的發(fā)展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪。伴隨村民自治進入鄉(xiāng)村的是，‘三農(nóng)問題’突出，特別是農(nóng)民負擔(dān)加重。村民自治不僅難以維護農(nóng)民的利益，而且其自身的成長空間也愈來愈小”，在很多地方，“村民自治有自治形式而無自治內(nèi)容，因此淪為空殼化”。作為一項在現(xiàn)代民主國家建構(gòu)過程中產(chǎn)生和發(fā)展起來的，具有明顯國家賦權(quán)特點的中國特色社會主義基層政治制度，村民自治的落實在很大程度上取決于行政放權(quán)提供的體制空間。面對村民自治發(fā)展的現(xiàn)實困境，黨和國家逐漸調(diào)整宏觀政策，為農(nóng)村社區(qū)治理中村民自治的回歸創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

事實上，伴隨著改革開放以來中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，新事物、新情況層出不窮，新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn)，村民自治也面臨著新的挑戰(zhàn)。促進農(nóng)村發(fā)展和滿足農(nóng)民群眾對美好生活的需要，都要求村民自治從當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膶嶋H出發(fā)來加強和完善基層群眾的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。然而，在過去一個時期，一些地方政府過度的行政介入和控制，導(dǎo)致了村民自治組織的角色偏離：過于強調(diào)村民自治組織接受政府指導(dǎo)，致使村民自治組織在一定程度上成為基層政府的“代理人”；忽略了對村民自治組織自治職責(zé)的界定與完善，致使其無力承擔(dān)自我管理、自我教育、自我服務(wù)工作，造成了“村民當(dāng)家人”角色的缺失和特殊意義上的“社區(qū)失靈”。這些問題的解決都急需糾正過度行政化的傾向，切實轉(zhuǎn)變村民自治方式，由主要協(xié)助政府完成政務(wù)轉(zhuǎn)向致力于開展群眾自治，在進一步完善政府指導(dǎo)的前提下回歸自治本質(zhì)，突出村民自治的自主性，更好地實現(xiàn)村民群眾自己治理自己。

（二）回歸自治本位，突出村民自治的基礎(chǔ)性

1980年代初，村民自治制度的推行重構(gòu)了中國鄉(xiāng)村治理體制，形成了“鄉(xiāng)政村治”格局。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的政府管理與村民自治之間的有效銜接成為一個現(xiàn)實的實踐難題。雖然相關(guān)的法律法規(guī)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的關(guān)系有明確的規(guī)定，但由于缺乏操作性的細則和程序，加之鄉(xiāng)村治理實踐中政府的行政強勢地位，導(dǎo)致很多地方村民自治難以切實開展，急需通過創(chuàng)新驅(qū)動，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理中政府管理與村民自治的關(guān)系，使兩者形成良性互動。此外，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展，農(nóng)民群體的日益分化和農(nóng)村社會的逐漸發(fā)育，各種類型、各種形式的組織日益興起并通過不同方式和途徑介入鄉(xiāng)村基層治理過程，成為農(nóng)村社區(qū)治理的重要力量和重要資源，這種形勢也要求新時代農(nóng)村社區(qū)治理具有更大的包容性和協(xié)同性。

正是基于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需求和具體環(huán)境，為實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中共中央、國務(wù)院專門出臺了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（以下簡稱《意見》），重新建構(gòu)了城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，明確了農(nóng)村社區(qū)治理中各主體的地位和作用，即基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，基層政府起主導(dǎo)作用，村民自治組織發(fā)揮基礎(chǔ)作用，社會力量發(fā)揮協(xié)同作用。村民自治在農(nóng)村社區(qū)治理中的基礎(chǔ)性地位再次得到中央的肯定?！兑庖姟肥侵笇?dǎo)今后一個時期中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的綱領(lǐng)性文件，對未來村民自治的發(fā)展有重要的規(guī)范和指導(dǎo)作用。根據(jù)《意見》精神，新時代的村民自治將在農(nóng)村社區(qū)治理框架下，按照現(xiàn)代社區(qū)治理的原則和當(dāng)前中國農(nóng)村社會實際實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，回歸自治本位，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮村民自治的基礎(chǔ)性作用，與政府治理良性互動、有效銜接，與其他組織協(xié)同共治，逐步提升農(nóng)村社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

同時，鄉(xiāng)村治理具有自身的獨特性，需要從新時代中國農(nóng)村社會實際出發(fā)，既要注重運用現(xiàn)代治理理念和方式，更要發(fā)揮農(nóng)村傳統(tǒng)治理資源和農(nóng)民行為習(xí)慣的作用，“以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)攬全局，加快形成自治為基、法治為本、德治為先‘三治’結(jié)合的治理格局”。

四、拓展自治：新時代村民自治發(fā)展的重要任務(wù)

拓展自治是新時代村民自治根據(jù)國家政策調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟社會變遷而呈現(xiàn)的又一重要的發(fā)展趨向。也就是說，在未來一個時期，村民自治發(fā)展的重要任務(wù)就是在回歸自治的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新實現(xiàn)形式和內(nèi)容的拓展。

（一）拓展村民自治形式，突出村民自治的有效性和多樣化

基于村民自治的發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展日益多樣化、多元化的事實，在中央的積極鼓勵和推動下，鄉(xiāng)村治理實踐中一些地方的干部和群眾根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的具體情況進行了多種形式的村民自治創(chuàng)新。如，浙江省率先探索和創(chuàng)新的村務(wù)監(jiān)督委員會制度、小微權(quán)力清單制度、民主懇談、網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)等，都取得了獨特的治理功效，形成了一些有益經(jīng)驗，不同程度地推動著村民自治的提升與拓展。學(xué)界也及時介入村民自治的創(chuàng)新實踐，廣泛考察各地關(guān)于村民自治有效實現(xiàn)形式的創(chuàng)新經(jīng)驗。實踐表明，村民自治的有效實現(xiàn)形式是多樣化的，一方面不應(yīng)以某種既有原則為標準做簡單評判，另一方面也不應(yīng)過度擴大個案經(jīng)驗的功能與價值。一個時期以來，學(xué)界之所以會將村民自治有效實現(xiàn)形式的探索與研究聚焦于村民自治單元下沉，在一定程度上與2014年中央一號文件的政策精神有關(guān)。事實上，對于不同情況下村民自治有效實現(xiàn)形式的探索和研究應(yīng)該是多層次、多方面的，應(yīng)當(dāng)更加具有包容性。依據(jù)當(dāng)前國家政策的導(dǎo)向，中國經(jīng)濟社會的多元性、不平衡發(fā)展的現(xiàn)狀，以及科學(xué)技術(shù)的新發(fā)展提供的新的治理條件等，新時代的村民自治發(fā)展需要各地進一步圍繞有效性探索多樣化的實現(xiàn)方式。可以預(yù)見，新時代的村民自治在方式上將呈現(xiàn)出以下一些趨勢：

一是村民自治將以不同形式的共同體為單元，由利益相關(guān)的共同體成員自主處理共同體事務(wù)，探索和創(chuàng)新村民自治的有效實現(xiàn)形式，建構(gòu)起多類型、多層次、多形態(tài)的村民自治格局。

二是村民自治將在進一步完善和提升基層民主的基礎(chǔ)上，突破僅僅關(guān)注民主自治的局限，在實現(xiàn)方式上形成更具包容性、多元性、有效性的局面。村民自治需要實現(xiàn)民主管理，但又不僅僅是民主管理。從一定意義上說，民主只是村民群眾自我管理的一種實現(xiàn)形態(tài)，事實上，村民自治還包括自我教育、自我服務(wù)等內(nèi)容，這些方面更難以簡單地用民主的方式去實現(xiàn)。因此，還需積極探索不同情況下村民群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的有效實現(xiàn)形式。

三是村民自治將在應(yīng)用新科技的條件下，進一步拓展有效的實現(xiàn)形式，逐漸形成“互聯(lián)網(wǎng)+村民自治”的局面。相對于城市社區(qū)治理而言，當(dāng)下科技的發(fā)展與應(yīng)用對村民自治的影響比較滯后，還沒有十分明顯的表現(xiàn)。但是，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能設(shè)施等新科技成果勢必會在新時代的村民自治發(fā)展中呈現(xiàn)出強大功能，不僅推動村民自治手段和工具的改造與創(chuàng)新，而且將促進村民自治方式的變革，如農(nóng)村電商的發(fā)展，就帶來了村民自治形態(tài)的重大創(chuàng)新與拓展。新科技對村民自治的影響將不只是呈現(xiàn)為“村民自治+互聯(lián)網(wǎng)”，更重要的是實現(xiàn)真正意義上的“互聯(lián)網(wǎng)+村民自治”?？傊?，新時代村民自治的發(fā)展將在進一步完善制度建構(gòu)的基礎(chǔ)上拓展形式，突出村民自治的有效性，以多樣化的村民自治助力鄉(xiāng)村振興。

（二）拓展村民自治內(nèi)容，突出村民自治的廣泛性和全面性

從一定意義上說，村民自治是在現(xiàn)代民主國家建構(gòu)中形成的基層群眾自治制度，其制度設(shè)計蘊含著現(xiàn)代民主理念，正因為這樣，過去一個時期村民自治的制度建設(shè)和實踐發(fā)展更多地致力于追求民主價值，主要以推動基層民主為旨歸，在很大程度上忽略或忘記了民主管理之外的其他內(nèi)容，影響了村民自治的發(fā)展和運行。

“自治不一定有民主，而民主一定需要自治”。具體來說，在村民自治產(chǎn)生和發(fā)展的早期階段，關(guān)注的并非是民主，而是自己處理自己的事務(wù)，在國家主動建構(gòu)和推行村民自治制度后，村民自治的發(fā)展重心才逐漸地轉(zhuǎn)向了民主。特別是1990年代以來，國家圍繞“四個民主”出臺了一系列文件，有力地促進了以民主為取向的村民自治的發(fā)展。然而，村民自治在推進基層民主政治的同時，也出現(xiàn)了很多問題，如“四個民主”不配套、“三個自我”不同步，即民主選舉先行，選舉后的民主決策、管理和監(jiān)督滯后；民主管理獨強，自我教育、自我服務(wù)缺失。這在相當(dāng)程度上加劇了“三農(nóng)”問題，因而新時代的村民自治在理念和策略上都要實現(xiàn)相應(yīng)轉(zhuǎn)換，在進一步完善民主管理的基礎(chǔ)上拓展自治內(nèi)容，更加注意村民自治的廣泛性和全面性，更好地體現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的內(nèi)在統(tǒng)一。依據(jù)近年國家政策調(diào)整呈現(xiàn)的新取向，以及農(nóng)村經(jīng)濟社會變遷帶來的村民自治社會基礎(chǔ)的重構(gòu)，新時代村民自治在內(nèi)容上的拓展將呈現(xiàn)以下兩個重要趨勢：

一是進一步創(chuàng)新和拓展民主管理。特別是在新發(fā)展理念和新時期黨的治國理政思想的指導(dǎo)下，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新情況和新要求、新任務(wù)和新條件，村民自治將不斷創(chuàng)新和拓展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)容，進一步全面提升村民自治的民主水平。

二是在加強和完善民主管理的同時，積極開展村民群眾的自我教育和自我服務(wù)，更加突出村民自治的廣泛性和全面性。伴隨經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，新時代農(nóng)民群眾的美好生活需求日益增長和多元化，逐漸由求生存、求溫飽轉(zhuǎn)向追求全面小康生活，因而提出了更多更高的教育和服務(wù)需求，勢必進一步倒逼村民自治內(nèi)容的拓展和創(chuàng)新，促使村民自治從片面強調(diào)民主管理轉(zhuǎn)向“三個自我”同步推進。

作者系杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《天津社會科學(xué)》2018年第5期

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