摘要：改革開放40年中國城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成就。中國城鎮(zhèn)化的歷程可以根據(jù)城鎮(zhèn)化率的標(biāo)準(zhǔn)劃分為三個(gè)階段, 也可以根據(jù)中國城鎮(zhèn)化內(nèi)涵特征劃分為四個(gè)階段。立足社會(huì)主義國家的制度特征、轉(zhuǎn)型期的時(shí)代特征、空間和規(guī)模上的大國特征等基本國情, 堅(jiān)持以人為本、漸進(jìn)式、多元化的推進(jìn)方式, 是中國城鎮(zhèn)化取得卓越成就的關(guān)鍵。在遵循以往成功路徑穩(wěn)步推進(jìn)制度創(chuàng)新的同時(shí), 積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化與高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化、與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、與智能化聯(lián)動(dòng)探索第四次工業(yè)革命時(shí)代的城鎮(zhèn)化, 將是未來一段時(shí)期中國城鎮(zhèn)化面臨的新的重要議題。

改革開放40年來, 中國城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成就。回顧中國城鎮(zhèn)化歷程, 總結(jié)中國城鎮(zhèn)化成功經(jīng)驗(yàn), 對(duì)新時(shí)期中國城鎮(zhèn)化進(jìn)行展望, 將關(guān)于城鎮(zhèn)化的中國經(jīng)驗(yàn)和中國故事提升到理論層面, 不僅對(duì)中國城鎮(zhèn)化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和歷史價(jià)值, 對(duì)城鎮(zhèn)化理論和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展具有一定的推動(dòng)作用, 而且對(duì)世界城鎮(zhèn)化和反貧困具有積極的參考價(jià)值。

一、改革開放以來中國城鎮(zhèn)化的歷程

改革開放以來, 伴隨中國經(jīng)濟(jì)快速增長, 城鎮(zhèn)化快速推進(jìn), 城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2017年的58.5%, 城鎮(zhèn)常住人口從1.72億人增長到8.13億人, 約占同期世界新增城鎮(zhèn)人口的26%, 對(duì)世界城鎮(zhèn)化起到了極大的促進(jìn)作用。對(duì)于中國城鎮(zhèn)化的歷程, 一是可以根據(jù)城鎮(zhèn)化率的標(biāo)準(zhǔn)劃分為三個(gè)階段, 二是可以根據(jù)中國城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵特征劃分為四個(gè)階段。

從城鎮(zhèn)化率的角度來看, 結(jié)合國際上對(duì)城鎮(zhèn)化階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)[1], 改革開放以來中國城鎮(zhèn)化可以分為三個(gè)階段, 分別以30%和50%為分界點(diǎn) (見圖1) 。第一個(gè)階段是1978年底至1995年底的初期階段, 城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到29.0%, 年均提高0.65個(gè)百分點(diǎn), 臨近30%的分界點(diǎn)。第二個(gè)階段是1995年底至2010年底的快速推進(jìn)階段, 城鎮(zhèn)化率從29.0%提高到50.0%, 年均提高1.39個(gè)百分點(diǎn), 達(dá)到50%的分界點(diǎn)。需要說明的是, 1996~2000年城鎮(zhèn)化率的跳躍式提高, 主要是城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑的調(diào)整和數(shù)據(jù)修正引起的。周一星指出, “四普”和“五普”城鎮(zhèn)人口新老統(tǒng)計(jì)口徑在2000年出現(xiàn)了大約4.7個(gè)百分點(diǎn)的差值, 為了前后銜接, 有關(guān)部門把4.7個(gè)百分點(diǎn)的差值分?jǐn)傇?996~2000年[2]。第三個(gè)階段是2010年底至今的快速推進(jìn)但速度放緩階段, 城鎮(zhèn)化率從50.0%提高到2017年的58.5%, 年均提高1.22個(gè)百分點(diǎn), 相對(duì)于前一階段有所放緩。

考慮到統(tǒng)計(jì)口徑的調(diào)整和數(shù)據(jù)修正影響了按照城鎮(zhèn)化率劃分階段的準(zhǔn)確性, 我們進(jìn)一步從中國城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵變遷進(jìn)行劃分。與中國改革的歷程及其對(duì)應(yīng)的人口遷移特征、外出務(wù)工情況、城市規(guī)模導(dǎo)向等相結(jié)合, 改革開放以來中國城鎮(zhèn)化可以劃分為四個(gè)階段 (見表1, 下頁) 。

第一個(gè)階段是1978年至1991年, 城鎮(zhèn)化緩慢推進(jìn), 以就近城鎮(zhèn)化為主, 對(duì)應(yīng)中國改革開放的啟動(dòng)和目標(biāo)探索階段。這一階段中國城鎮(zhèn)化的主要特征, 是在黨的十一屆三中全會(huì)開啟改革開放歷史新時(shí)期和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下, 農(nóng)民外出務(wù)工以“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”為主。特別是1984年至1988年, 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速轉(zhuǎn)移, 累計(jì)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力5566萬人, 農(nóng)村非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力所占比重由1984年的8.8%迅速提高到1988年的21.5%, 全國建制鎮(zhèn)從6211個(gè)增加到10 609個(gè)[3]。在此背景下, 這一階段的城鎮(zhèn)化以小城鎮(zhèn)為主導(dǎo), 提出要“控制大城市規(guī)模, 合理發(fā)展中等城市, 積極發(fā)展小城市”, 其理念在費(fèi)孝通所著的《小城鎮(zhèn)大問題》中得到充分體現(xiàn), 即“小城鎮(zhèn)建設(shè)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、解決人口出路的一個(gè)大問題”[4]。之后, 城鎮(zhèn)化規(guī)模導(dǎo)向也成為學(xué)術(shù)界長期爭論的議題和中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)內(nèi)容[5]。

第二個(gè)階段是1992年至2001年, 城鎮(zhèn)化由慢到快過渡, 外出務(wù)工人口在制度約束下規(guī)模逐步增長、就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化并存, 對(duì)應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架初步建立的階段。這一階段中國城鎮(zhèn)化的特征主要表現(xiàn)在, 以1992年南方談話和黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制為契機(jī), 東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展, 農(nóng)民外出務(wù)工規(guī)模逐步增加, 到2000年全國外出農(nóng)民工7849萬人[6]。與此同時(shí), 就近城鎮(zhèn)化在這一時(shí)期仍然比較重要, 到2000年, 全國建制鎮(zhèn)超過20 000個(gè), 比1988年增加1倍[3]?？梢哉f, 這一時(shí)期農(nóng)村富余勞動(dòng)力的流動(dòng), 已經(jīng)逐步打破傳統(tǒng)“離土不離鄉(xiāng)”的束縛, 逐步跨出鎮(zhèn)界、縣界、省界, 由此拉開了中國區(qū)域間、城鄉(xiāng)間大規(guī)模人口遷移的序幕。從城市規(guī)模戰(zhàn)略來看, 這一階段依然要求“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”。

第三個(gè)階段是2002年至2011年, 城鎮(zhèn)化快速推進(jìn), 以異地城鎮(zhèn)化為主, 對(duì)應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)初步完善的階段。這一階段主要是在黨的十六大和十六屆三中全會(huì)關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略任務(wù)指導(dǎo)下, 更加強(qiáng)調(diào)市場在資源配置 (勞動(dòng)力遷移) 中的作用?！笆濉庇?jì)劃決定“取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制, 引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動(dòng)”, 各部門陸續(xù)出臺(tái)了一系列支持農(nóng)村富余勞動(dòng)力外出務(wù)工的政策1。在這些政策支持下, 從2002年開始, 外出務(wù)工人口規(guī)?？焖僭鲩L, 從2001年的8399萬人快速提高到2002年的10 470萬人, 之后以年均600萬人的增速提高到2012年的16 336萬人 (見圖2, 下頁) 。相應(yīng)地, 這一階段的城市規(guī)模戰(zhàn)略導(dǎo)向開始轉(zhuǎn)向“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。由于遷移人口在市場機(jī)制作用下大規(guī)模向大城市集中, 有學(xué)者指出這一階段的“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的道路實(shí)際表現(xiàn)為追求大城市擴(kuò)張的偏向[8]。

第四個(gè)階段是2012年以來城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)但速度放緩, 再次進(jìn)入就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化并重的新階段, 對(duì)應(yīng)中國進(jìn)入全面深化改革的新階段。這一階段, 黨的十八屆三中全會(huì)明確了市場在資源配置中的決定性作用, 中國改革進(jìn)入“五位一體”全面改革的新階段, 城鎮(zhèn)化相關(guān)政策改革逐步全面深化。隨著中國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn), 受戶籍制度約束, 常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化2的差距越來越大, 從1978年的2.1個(gè)百分點(diǎn), 提高到2002年的11.7個(gè)百分點(diǎn), 再到2012年的17.1個(gè)百分點(diǎn) (見圖3) , “不完全城鎮(zhèn)化”“半城鎮(zhèn)化”等概念日益受到重視, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題成為中國城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在此背景下, 以2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014~2020年) 》以及《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》為標(biāo)志, 中國城鎮(zhèn)化全面進(jìn)入以“人的城鎮(zhèn)化”為核心、以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為主的新階段。之后, 兩類人口城鎮(zhèn)化率的差距開始縮小, 從2014年的18.9個(gè)百分點(diǎn)逐步降到2017年的16.2個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí), 近年來, 隨著國家對(duì)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、促進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化的鼓勵(lì)、引導(dǎo)與支持, 以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施, 外出務(wù)工人口增長規(guī)模開始下降[9]。

圖2 2000年以來中國外出務(wù)工人口增長情況 (2000~2017年)

二、中國城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)啟示

改革開放以來, 中國城鎮(zhèn)化立足社會(huì)主義國家的制度特征、轉(zhuǎn)型期的時(shí)代特征、空間和規(guī)模上的大國特征等基本國情, 堅(jiān)持以人為本推進(jìn)、漸進(jìn)式推進(jìn)、多元化推進(jìn)等方式, 取得了舉世矚目的成就。

(一) 按照中國特色社會(huì)主義制度基本要求, 堅(jiān)持以人為本推進(jìn)城鎮(zhèn)化

黨的十九大報(bào)告將堅(jiān)持以人民為中心作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的重要內(nèi)容。改革開放以來, 中國的城鎮(zhèn)化正是堅(jiān)持以人為本的推進(jìn)方式, 避免了其他發(fā)展中大國的“貧民窟”現(xiàn)象, 通過全面提高農(nóng)民收入水平為世界減貧事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn), 不斷提高了人民群眾獲得感。

第一, 保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城返鄉(xiāng)的自主選擇權(quán), 避免出現(xiàn)“貧民窟”。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家普遍存在的現(xiàn)象。伴隨城鄉(xiāng)發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進(jìn), 中國的城鄉(xiāng)二元體制, 經(jīng)歷了“城市偏向”向“農(nóng)村偏向”的轉(zhuǎn)變[10,11], 與經(jīng)濟(jì)體制改革和城鎮(zhèn)化階段一致, 其過渡期在20世紀(jì)90年代、節(jié)點(diǎn)在2002年左右 (鼓勵(lì)農(nóng)民外出務(wù)工) 、2012年以來不斷強(qiáng)化。近年來, 國家陸續(xù)出臺(tái)了支持外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和市民化的政策[12], 為其自愿“返鄉(xiāng)”“留城”提供政策支持:一方面支持其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè), 促進(jìn)就近城鎮(zhèn)化, 另一方面支持其享受均等化的基本公共服務(wù), 維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán), 促進(jìn)有序市民化。一般認(rèn)為, 在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下, 中國大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能融入城市會(huì)帶來一些社會(huì)問題, 但是從農(nóng)民主體角度看, 農(nóng)民正是在“進(jìn)可自由進(jìn)城、退可順利返鄉(xiāng)”的雙向流動(dòng)過程中有序?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化的, 這是中國在快速城鎮(zhèn)化過程中保持社會(huì)秩序的關(guān)鍵[13]]。在中國城鎮(zhèn)化和大規(guī)模人口遷移過程中, 在以人為本理念指導(dǎo)下, 以尊重遷移人口的主觀能動(dòng)性、維護(hù)遷移人口的自主選擇權(quán)、提高遷移人口的可選擇性為基本出發(fā)點(diǎn)和政策著力點(diǎn), 加強(qiáng)遷移人口“進(jìn)城”政策支持和“返鄉(xiāng)”政策保障, 是中國城鎮(zhèn)化避免“貧民窟”的重要成功經(jīng)驗(yàn)。

資料來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)年份數(shù)據(jù)計(jì)算整理。2013年之后統(tǒng)計(jì)口徑有所調(diào)整。2013年前農(nóng)村居民收支數(shù)據(jù)來源于獨(dú)立開展的農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查。從2013年起, 國家統(tǒng)計(jì)局開展了城鄉(xiāng)一體化住戶收支與生活狀況調(diào)查。

第二, 鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工, 全面提高農(nóng)民收入水平, 為世界減貧事業(yè)作出巨大貢獻(xiàn)。從20世紀(jì)80年代的農(nóng)民外出務(wù)工“離土不離鄉(xiāng)”, 到90年代初期開始跨省流動(dòng)規(guī)模逐步提高, 再到2000年之后農(nóng)村富余勞動(dòng)力大規(guī)模外出務(wù)工, “農(nóng)民進(jìn)城”在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足勞動(dòng)力保障的同時(shí), 極大地提高了農(nóng)民收入, 改善了農(nóng)民生活水平, 逐步穩(wěn)定和縮小了城鄉(xiāng)居民收入差距。從數(shù)據(jù)來看, 農(nóng)村居民家庭平均每人工資性純收入及其占農(nóng)民人均純收入的比重快速提高, 從1991年的152元、21.44%提高到2001年的772元、32.62%, 再提高到2012年的3448元、43.55% (見圖4) , 為農(nóng)村居民家庭平均每人純收入的提高作出了較大貢獻(xiàn)。城鄉(xiāng)居民收入差距也在經(jīng)歷波動(dòng)和不斷擴(kuò)大之后, 2002年開始逐步減緩、穩(wěn)定并降低 (見圖5) 。由于統(tǒng)計(jì)口徑變化, 圖5中沒有合并2012年之后的數(shù)據(jù)和趨勢(shì)圖, 實(shí)際上, 2012年之后依然維持著城鄉(xiāng)收入比不斷降低的趨勢(shì)。與此同時(shí), 隨著中國經(jīng)濟(jì)快速增長和農(nóng)民收入快速提高, 中國農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2017年的3046萬人, 對(duì)全球減貧貢獻(xiàn)率超過70%。

第三, 積極推進(jìn)市民化和基本公共服務(wù)均等化, 提高人民群眾獲得感。自2002年左右農(nóng)村富余勞動(dòng)力大規(guī)模外出務(wù)工開始, 國家出臺(tái)了多項(xiàng)政策支持農(nóng)民工享受均等的權(quán)益, 關(guān)于農(nóng)民市民化、農(nóng)民工市民化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的研究和社會(huì)關(guān)注越來越多, 之后, “市民化”與“戶口”作為中國特色城鎮(zhèn)化的專業(yè)詞匯逐漸在國際廣泛傳播。從2002年以來市民化和基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)來看, 主要體現(xiàn)在不斷降低的戶籍壁壘以及教育、醫(yī)療及其他公共服務(wù)的日趨均等化。當(dāng)前, 中國戶籍制度改革的方案基本成熟, 各地積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度, 降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的門檻, 除極少數(shù)超大城市外, 其他城市已經(jīng)全面放開對(duì)高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)歸國人員的落戶限制。教育方面, 1992年至今, 國家出臺(tái)了多項(xiàng)政策法規(guī)保障流動(dòng)人口子女教育, 相關(guān)政策不斷完善, 經(jīng)歷了“以借讀方式為主解決入學(xué)問題”“探索平等接受九年義務(wù)教育問題”“破解異地升學(xué)難題”等三個(gè)階段[14], 到2016年, 流動(dòng)兒童的失學(xué)率為4%~5%, 受高考制度影響, 16~18周歲流動(dòng)人口子女失學(xué)率相對(duì)較高 (25%左右) [15], 這也是未來需要破解的難題。與此同時(shí), 隨著以賦權(quán)功能為核心的《居住證暫行條例》推進(jìn)實(shí)施, 持證人在居住地作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利將逐步全面實(shí)現(xiàn)。

(二) 順應(yīng)轉(zhuǎn)型期特征, 漸進(jìn)式推進(jìn)城鎮(zhèn)化

漸進(jìn)式推進(jìn)既是中國改革的成功經(jīng)驗(yàn), 又是中國城鎮(zhèn)化的典型經(jīng)驗(yàn)。漸進(jìn)式改革的過程, 實(shí)際上是以“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式進(jìn)行創(chuàng)新, 之后進(jìn)行“總結(jié)推廣”的過程。中國城鎮(zhèn)化的漸進(jìn)式推進(jìn)主要體現(xiàn)在土地制度、戶籍制度以及社會(huì)保障制度等領(lǐng)域的漸進(jìn)式改革等方面。

一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度的漸進(jìn)式改革。改革開放之初的農(nóng)村土地制度改革, 激活了大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力, 為中國大規(guī)模人口遷移和快速城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了原動(dòng)力。中國的土地制度改革, 自始便是在法律約束下, 以“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的漸進(jìn)式方式推進(jìn)的。早在政府允許實(shí)行家庭承包制之前, 一些邊遠(yuǎn)的貧困農(nóng)村就悄悄試驗(yàn)包產(chǎn)到戶, 隨著1978年底黨的十一屆三中全會(huì)的召開, 這種改革方式逐漸得到默許、認(rèn)可直至推廣3。之后, 隨著以人口鄉(xiāng)城/區(qū)域間遷移、行政區(qū)劃調(diào)整等為主的城鎮(zhèn)化的推進(jìn), 中國土地制度改革在城市土地利用、農(nóng)村土地利用以及城鄉(xiāng)區(qū)域土地統(tǒng)籌利用等方面逐步深化。從2002年左右開始, 隨著城鎮(zhèn)化與城市空間快速擴(kuò)張, 中央要求各地大力推行并逐步完善土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌交易, 由此, 逐步確立和完善了市場配置土地資源的基本制度。2012年之后, 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展階段, 關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革、以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用為目的的“農(nóng)村土地征收制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革”三項(xiàng)試點(diǎn)以及以統(tǒng)籌區(qū)域土地為目的的“跨省域補(bǔ)充耕地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的辦法”等逐步探索實(shí)施 (見表2, 下頁) 。

二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中戶籍制度的漸進(jìn)式改革。中國戶籍制度的基本依據(jù)是1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》, 伴隨改革開放和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn), 在社會(huì)各界廣泛關(guān)注和呼吁中逐步調(diào)整。20世紀(jì)80年代, 在“離土不離鄉(xiāng)”背景下, 《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》出臺(tái)。1992年之后市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和勞動(dòng)力跨省流動(dòng)的大規(guī)模增加, 戶籍及其附屬權(quán)益的“不可遷移性”與勞動(dòng)力自由流動(dòng)之間的矛盾日益凸顯, 逐漸引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注, 由此拉開了中國戶籍制度改革的序幕。之后, 在各地試點(diǎn)、實(shí)踐基礎(chǔ)上, 從20世紀(jì)90年代后期以小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革為突破口逐步推進(jìn), 到2014年確立了“進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策, 統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度, 全面實(shí)施居住證制度……建立以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度, 努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的目標(biāo), 再到2016年1月1日正式實(shí)施的《居住證暫行條例》, 戶籍制度改革方案逐步成熟。

三是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)保障制度的漸進(jìn)式改革。伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革和城鎮(zhèn)化推進(jìn), 中國社會(huì)保障制度逐步實(shí)現(xiàn)了從低水平到全覆蓋、從城市偏向到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)型[16,17]。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面, 1991年起逐步實(shí)現(xiàn)了從政府包辦到政府、企業(yè)、個(gè)人多方共擔(dān)的繳費(fèi)型養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)型;繼而在20世紀(jì)90年代后期建立完善了統(tǒng)賬結(jié)合的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;2009~2011年, 建立、完善了農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度4, 并逐步推進(jìn)全覆蓋和城鄉(xiāng)統(tǒng)一;2015年將國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度, 完全建立了繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。醫(yī)療保險(xiǎn)制度方面, 1994年開始試點(diǎn)、1998年正式確定職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度并向全國推廣;2003年開始試點(diǎn)、2006年向全國推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療5, 2007年將基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度推廣到城鎮(zhèn)居民;2009年確立全民醫(yī)保為目標(biāo)并逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋;2016年開始推進(jìn)整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度, 并開始逐步推進(jìn)跨省異地就醫(yī)結(jié)算工作。與此同時(shí), 失業(yè)保險(xiǎn)制度、工傷保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度等逐步建立完善。

(三) 尊重大國特征, 多元化推進(jìn)城鎮(zhèn)化

中國的大國特征決定了各地城鎮(zhèn)化各具特色, 其城鎮(zhèn)化水平和速度各不相同, 為此, 按照頂層設(shè)計(jì)的要求, 各地以“自主探索”和“設(shè)計(jì)試驗(yàn)”6相結(jié)合的方式, 因地制宜實(shí)施多元化推進(jìn)[18], 這是中國城鎮(zhèn)化取得成功的重要經(jīng)驗(yàn)。

第一, 中國城鎮(zhèn)化的多元化特征最直接體現(xiàn)在各地不同的城鎮(zhèn)化水平和速度上。從2017年各地城鎮(zhèn)化率及2008~2017年各地城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度來看, 主要表現(xiàn)出以下方面的特征:上海、北京、天津的城鎮(zhèn)化率較高, 均在80%以上, 西藏城鎮(zhèn)化率最低, 僅30.90%, 其余省份城鎮(zhèn)化率分布在45%至70%之間 (見圖6, 下頁) 。城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度方面, 上海、北京的城鎮(zhèn)化率基本穩(wěn)定, 吉林和黑龍江的城鎮(zhèn)化率推進(jìn)速度較慢, 其余大部分省份的推進(jìn)速度在年均1~2個(gè)百分點(diǎn)。除省級(jí)差異之外, 不同規(guī)模、不同區(qū)域的城市之間、縣城之間、鎮(zhèn)之間, 在城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度、城鎮(zhèn)人口增長、人口遷入遷出等方面均存在較大的差異, 對(duì)應(yīng)著不同的城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式。

第二, 各地以“自主探索”和“設(shè)計(jì)試驗(yàn)”相結(jié)合的方式實(shí)施不同的城鎮(zhèn)化舉措。由于各地城鎮(zhèn)化階段、發(fā)展水平、人口遷移情況等方面的差異, 在戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度等政策方面, 往往以“自主探索”和“設(shè)計(jì)試驗(yàn)”相結(jié)合的方式多元化推進(jìn)。在“自主探索”方面, 以戶籍制度改革為例, 自江蘇省從2003年開始按照實(shí)際居住地登記戶口以來, 一些省市先后開始取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口, 統(tǒng)一為居民戶口, 原各類戶口依法享有的政策原則上不變。在《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》指導(dǎo)下, 各地按照“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”的基本要求, 分別因地制宜出臺(tái)了相應(yīng)的戶籍制度改革實(shí)施意見。另外, 2017年初以來, 約60個(gè)城市先后制定了“零門檻落戶”及家屬隨遷、人才公寓、租房購房補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼和優(yōu)惠貸款等, 掀起“搶人大戰(zhàn)”。在“設(shè)計(jì)試驗(yàn)”方面, 在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014~2020年) 》基礎(chǔ)上, 2014年起國家發(fā)展和改革委員會(huì)會(huì)同有關(guān)部門分三批將2個(gè)省和246個(gè)城市 (鎮(zhèn)) 列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn), 率先探索城鎮(zhèn)化關(guān)鍵制度改革, 在市民化、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、城市要素下鄉(xiāng)、行政管理體制等方面形成了一批可借鑒和推廣的經(jīng)驗(yàn) (4) 7。土地制度改革方面, 2015年以來在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 實(shí)施的農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作, 在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、征地制度改革等方面形成了一些可復(fù)制、可推廣的制度性成果。

第三, 各地因地制宜形成了不同的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式。改革開放以來, 中國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn), 各地因地制宜, 形成了各種不同的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式。除就地就近城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化、不同規(guī)模不同城市發(fā)展思路等之外, 在人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化方面也形成了不同的典型經(jīng)驗(yàn)。人口就近城鎮(zhèn)化方面, 有學(xué)者將就近城鎮(zhèn)化分為三類, 通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化 (以內(nèi)地強(qiáng)縣為代表) 、強(qiáng)鎮(zhèn)崛起帶動(dòng)農(nóng)業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化 (以沿海地區(qū)強(qiáng)鎮(zhèn)為代表) 、以地市為單位推進(jìn)全域的城鄉(xiāng)一體化和就近城鎮(zhèn)化 (以區(qū)域內(nèi)的主要地級(jí)市為中心, 以縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)形成多級(jí)城鎮(zhèn)體系) [19]。農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化方面, 有學(xué)者從農(nóng)房改造視角將其劃分為房地產(chǎn)商開發(fā)、企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)、集中居住或項(xiàng)目統(tǒng)籌、村集體籌資建設(shè)、政府保障性住房、偏遠(yuǎn)農(nóng)區(qū) (中心村) 建設(shè)和慈善組織資助等七種類型[20]。土地城鎮(zhèn)化方面, 有學(xué)者根據(jù)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的動(dòng)力機(jī)制和空間模式, 將中國的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式歸納為建立開發(fā)區(qū)、建設(shè)新區(qū)和新城、城市擴(kuò)展、舊城改造、建設(shè)中央商務(wù)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化和村莊產(chǎn)業(yè)化等七種類型[21]。除此之外, 中央政府對(duì)耕地保護(hù)和糧食安全的重視, 迫使城鎮(zhèn)化的土地來源由耕地轉(zhuǎn)向農(nóng)民的宅基地, 由此圍繞城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“土地經(jīng)營”問題, 在純農(nóng)區(qū)出現(xiàn)了“農(nóng)民上樓”和“資本下鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式[22]。

三、推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化的未來展望

改革開放以來, 中國城鎮(zhèn)化遵循中國的基本國情, 堅(jiān)持以人為本、漸進(jìn)式、多元化推進(jìn), 取得了舉世矚目的成就。當(dāng)然, 中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題還比較突出, 主要體現(xiàn)在城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)明顯、土地資源空間錯(cuò)配、外出務(wù)工人員就業(yè)質(zhì)量低、城市治理水平有待提升等方面。未來, 中國的城鎮(zhèn)化在遵循以往成功路徑穩(wěn)步推進(jìn)制度創(chuàng)新、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的同時(shí), 亟待進(jìn)一步處理好與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、“四化”關(guān)系, 要通過積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化與高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、智能化等聯(lián)動(dòng), 實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、探索第四次工業(yè)革命時(shí)代的城鎮(zhèn)化。

第一, 通過城鎮(zhèn)化相關(guān)制度改革, 破解當(dāng)前城鎮(zhèn)化重點(diǎn)難點(diǎn)問題。當(dāng)前城鎮(zhèn)化還存在一些亟待解決的問題, 歸根究底, 在快速城鎮(zhèn)化與人口大規(guī)模遷移背景下, 隨著各地戶籍人口和常住人口的差距不斷擴(kuò)大, 在原有按戶籍人口配置資源的標(biāo)準(zhǔn)下, 各地“按常住人口計(jì)算的人均資源”與“按戶籍人口計(jì)算的人均資源”的差距越來越大, 主要表現(xiàn)在土地、住房、公共服務(wù)和社會(huì)保障等資源在人口遷出地和遷入地之間的結(jié)構(gòu)性過剩與短缺問題。在漸進(jìn)式、多元化城鎮(zhèn)化以及地方分權(quán)體制約束下, 政府主導(dǎo)的相關(guān)資源不能及時(shí)跟隨人口遷移進(jìn)行調(diào)整或進(jìn)行跨區(qū)統(tǒng)籌, 因而, 這種城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資源錯(cuò)配問題表現(xiàn)得越來越顯著。為此, 未來推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化, 要在穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革的基礎(chǔ)上, 明確按常住人口配置各類資源, 以人地掛鉤、居住市民化、常住人口與服務(wù)掛鉤、幸福遷移等為重點(diǎn), 促進(jìn)土地、住房、公共服務(wù)和社會(huì)保障等資源的優(yōu)化配置, 同時(shí)要積極鼓勵(lì)和支持就近遷移、舉家遷移等幸福遷移模式, 降低資源優(yōu)化配置的難度。

第二, 通過城鎮(zhèn)化與高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)動(dòng), 促進(jìn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。黨的十九大報(bào)告作出明確判斷, 中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在此之前, 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014~2020年) 》已經(jīng)提出要促進(jìn)“城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升”, 在中國經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的背景下, 探索一條高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化道路顯得更加緊迫。高質(zhì)量發(fā)展離不開五大新理念的引領(lǐng)[23], 從城鎮(zhèn)化角度來說, 創(chuàng)新發(fā)展意味著進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中戶籍、土地、投融資等體制機(jī)制創(chuàng)新, 提高要素流動(dòng)效率和資源配置效率;協(xié)調(diào)發(fā)展意味著在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中深入推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展, 積極優(yōu)化城市規(guī)模體系和空間體系, 促進(jìn)產(chǎn)城人融合發(fā)展;綠色發(fā)展意味著要積極提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境效率和質(zhì)量, 優(yōu)化“三生”空間, 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化;開放發(fā)展意味著在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩種資源、兩個(gè)市場, 積極建設(shè)世界級(jí)城市群和全球城市, 輻射帶動(dòng)城、鎮(zhèn)、村體系開放合作發(fā)展;共享發(fā)展意味著堅(jiān)定“以人民為中心”推進(jìn)城鎮(zhèn)化, 堅(jiān)持普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)方向, 從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手, 提供更充分、更均等的公共服務(wù)[23], 提高“進(jìn)城”“返鄉(xiāng)”的可選擇性和主觀能動(dòng)性, 維持較高的社會(huì)流動(dòng)性。

第三, 通過城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動(dòng), 促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。從城鄉(xiāng)關(guān)系的視角來看, 城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是互相關(guān)聯(lián)、互相依存的兩個(gè)戰(zhàn)略。第一, 快速城鎮(zhèn)化和人口大規(guī)模鄉(xiāng)城遷移之后, 鄉(xiāng)村凋敝及其引致的一系列問題日益凸顯, 中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化并沒有必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)一體化, 在此背景下, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為進(jìn)一步提高農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展權(quán)、平衡城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要戰(zhàn)略舉措。第二, 城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)推進(jìn), 資本下鄉(xiāng)、勞動(dòng)力返鄉(xiāng)的數(shù)量和質(zhì)量將不斷提升, 城鄉(xiāng)土地也將得到更加有效的統(tǒng)籌利用, 由此實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素共享, 推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)共榮。第三, 從中國漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化角度來看, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將通過改善鄉(xiāng)村風(fēng)貌、豐富鄉(xiāng)村功能、提升鄉(xiāng)村價(jià)值, 影響人口遷移的決策變量、效用水平和遷移決策, 進(jìn)一步引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化從快速推進(jìn)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型, 以此在漸進(jìn)式聯(lián)動(dòng)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。第四, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn), 將逐步改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系的理念, 在兩類戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)推進(jìn)下, 城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系將逐步向城鎮(zhèn)村融合共生體系轉(zhuǎn)變, 成為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要表征。

第四, 通過城鎮(zhèn)化與智能化聯(lián)動(dòng), 探索第四次工業(yè)革命時(shí)代的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化與智能化聯(lián)動(dòng), 既體現(xiàn)了新技術(shù)革命對(duì)城鎮(zhèn)化的影響, 又體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與新產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的要求, 同時(shí)還賦予了“四化同步”新內(nèi)涵。第一, 第四次工業(yè)革命以智能化為核心, 是工業(yè)化與信息化融合跨越發(fā)展的結(jié)果, 未來推進(jìn)城鎮(zhèn)化與智能化聯(lián)動(dòng), 是新技術(shù)革命對(duì)中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化與農(nóng)村現(xiàn)代化同步發(fā)展提出的新要求和新命題。第二, 第四次工業(yè)革命是一次全面系統(tǒng)的技術(shù)變革, 會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)力需求帶來巨大沖擊, 比如新技術(shù)的發(fā)展會(huì)提高對(duì)開發(fā)設(shè)計(jì)人員的需求, 人工智能的發(fā)展將減少藍(lán)領(lǐng)工人需求, 等等, 由此會(huì)產(chǎn)生城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)重新匹配問題, 并由此引致新的勞動(dòng)力遷移和人口布局問題。第三, 城鎮(zhèn)化與智能化聯(lián)動(dòng), 意味著智慧城市、智慧小鎮(zhèn)、智慧鄉(xiāng)村的大規(guī)模建設(shè), 由此, 未來的城鎮(zhèn)化將以智慧城鄉(xiāng)建設(shè)為抓手、以智能化為驅(qū)動(dòng)力、以新一代信息技術(shù)為支撐, 推進(jìn)智慧型城鎮(zhèn)村體系建設(shè), 促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

注釋：略

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革,2018(11)

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