摘要：本文通過對多個省份的糧食生產(chǎn)和儲備情況調(diào)研, 對糧食減產(chǎn)影響我國糧食安全進(jìn)行了系統(tǒng)地分析。認(rèn)為今年夏糧減產(chǎn)雖受天氣因素突發(fā)的影響, 但也是多種因素疊加產(chǎn)生的必然結(jié)果, 包括有效糧田面積與糧食播種面積的減少, 種糧勞動力短缺, 種糧成本上升和種糧利潤降低, 以及基層農(nóng)業(yè)技術(shù)力量薄弱等原因。從宏觀層面看, 新時代我國糧食安全面臨著挑戰(zhàn)。為此作者提出了新時代應(yīng)樹立新的國家糧食生產(chǎn)安全觀、從“以主攻糧食產(chǎn)量為重”的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙员ＷC糧食有效供給為重”的導(dǎo)向, 以及保障糧食安全三個重點。最后, 提出了新時代保障我國糧食安全, 貫徹落實糧食提質(zhì)保量增效的政策建議。
關(guān)鍵詞：夏糧減產(chǎn); 有效糧田面積; 新的糧食安全觀; 政策建議;
糧食安全, 關(guān)系國家長治久安, 關(guān)系國計民生, 是頭等大事, 一刻也不能放松。但是, 進(jìn)入二十一世紀(jì)以來, 我國實現(xiàn)了“十二連豐”糧食連續(xù)增長的奇跡, 2017年我國糧食生產(chǎn)再獲豐收, 成為歷史上第二高產(chǎn)年。但是我國進(jìn)口糧食也連年增加, 造成國內(nèi)糧食市場供過于求表象, 出現(xiàn)了史無前例的政府糧食超高庫存現(xiàn)象。這些成績使得一些政府官員、學(xué)者和平民百姓產(chǎn)生了盲目樂觀心理, 認(rèn)為糧食安全已不成問題, 從而自覺不自覺地減輕了對糧食安全問題的重視程度。
根據(jù)國家統(tǒng)計局2018年8月的統(tǒng)計數(shù)據(jù), 2018年我國夏糧總播種面積40054萬畝, 比2017年下降0.6%;總產(chǎn)量13872萬噸, 比2017年下降2.2%;糧食單產(chǎn)346.3公斤/畝, 比2017年下降1.6%, 這是近13年來罕見的“三量齊降”現(xiàn)象。有專家認(rèn)為, 今年全國夏糧產(chǎn)量雖然略有下降, 但仍屬于較好收成, 同時糧食品質(zhì)明顯提高, 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)一步深化, 為全年糧食豐收及經(jīng)濟(jì)平衡穩(wěn)健運(yùn)行奠定了堅實的基礎(chǔ)。實際上, 這種“三量齊降”并非偶然現(xiàn)象。2016年以來, 課題組對黑龍江、遼寧、吉林、河南、湖南、廣西、廣東、海南等省區(qū)的糧食生產(chǎn)與儲備問題進(jìn)行了廣泛調(diào)研, 雖然近幾年, 我國糧食供給充足, 糧倉爆滿, 糧食基本安全, 但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 在我國糧食生產(chǎn)微觀層面和糧食安全宏觀層面產(chǎn)生了一些問題, 威脅我國未來糧食安全, 應(yīng)高度重視積極應(yīng)對。
一、今年我國夏糧減產(chǎn)原因分析
2018年夏糧減產(chǎn)問題的嚴(yán)重性, 不在于糧食減少的數(shù)量, 而在于造成減產(chǎn)的原因。課題組最近三年連續(xù)在我國糧食主產(chǎn)省區(qū), 如包括河南、湖南、黑龍江、吉林等省, 針對國家糧食安全問題進(jìn)行重點調(diào)研。通過大量實地考察和對有關(guān)糧食問題的文件與資料的系統(tǒng)研究, 根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期規(guī)律, 我國糧食生產(chǎn)在2017年達(dá)到歷史上第二高產(chǎn)年后, 預(yù)計2018年全國糧食產(chǎn)量下降將成必然趨勢。因為一系列因素正在深層次影響我國糧食產(chǎn)業(yè)的健康長遠(yuǎn)發(fā)展。
(一) 災(zāi)害性天氣
冷凍、連續(xù)低溫、陰雨等不利氣候條件所形成的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的確是造成今年夏糧減產(chǎn)的原因之一。我國夏糧主要是小麥, 占夏糧總量的92%以上。2018年強(qiáng)降溫造成小麥嚴(yán)重受凍面積在100萬畝左右, 部分葉片發(fā)黃、葉片皺縮。受災(zāi)最嚴(yán)重的是河南省鶴壁市、安陽縣、湯陰縣等局部地區(qū), 減產(chǎn)幅度約為20-30%。由于大片小麥主產(chǎn)區(qū)在臨近收獲時節(jié)遭遇低溫和連續(xù)陰雨天氣, 導(dǎo)致穗芽發(fā)生率和霉變粒率顯著上升, 大量小麥難以達(dá)到收購入庫的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)國家糧食和物資儲備局統(tǒng)計, 截至2018年8月15日, 主產(chǎn)區(qū)小麥累計收購4105.9萬噸, 同比去年減少6139萬噸, 其中河南減55.1%, 安徽減45.9%。小麥?zhǔn)召徚看蠼? 主要是受天氣災(zāi)害導(dǎo)致小麥質(zhì)量下滑造成的。當(dāng)前我國很多糧農(nóng)防災(zāi)意識不強(qiáng), 糧食生產(chǎn)依然靠天吃飯, 聽之任之。如果糧食生產(chǎn)遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害影響, 勢必造成糧食減產(chǎn), 種糧效益下降。但災(zāi)害性天氣只是我國糧食減產(chǎn)的淺層次因素。實際上, 以下因素正在更深層面影響著我國糧食生產(chǎn)。
(二) 有效糧田面積與糧食播種面積的減少
糧田, 即真正種糧食的農(nóng)田是保障我國糧食安全的根基。離開糧田有效面積和實打?qū)嵉募Z田播種面積, 糧食安全就是空談。根據(jù)“十三五”全國計劃生育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃, 2020年, 我國人口將突破14億, 2033年前后達(dá)到峰值15億人左右。按照年人均480公斤的糧食需求量, 最少需要年產(chǎn)7.2億噸糧食。我國歷史上最高的糧食年產(chǎn)量是2015年6.2億噸, 即便假設(shè)能夠維持這一產(chǎn)量水平, 仍然還有1億噸的缺口, 需要每年從國外進(jìn)口。所以, 保障我國糧食安全已經(jīng)成為迫在眉睫的重要任務(wù)。如果現(xiàn)有的糧田面積和糧食播種面積再減少, 必定會帶來災(zāi)難性后果。
1. 城鎮(zhèn)化占地增加。
近年來, 各省市區(qū)城鎮(zhèn)化加速推進(jìn), 部分地區(qū)無序發(fā)展, 向周邊大舉擴(kuò)張, 把大片耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地, 導(dǎo)致耕地面積年年減少 (見表1) 。雖然2016年國土資源部印發(fā)《關(guān)于補(bǔ)足耕地數(shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見》, 我國耕地面積依然處于凈減少狀態(tài)。2015—2017年, 我國新增建設(shè)用地152.91萬公頃, 但通過土地整治新增耕地面積只有54.13萬公頃。根據(jù)《2015年度全國土地變更調(diào)查》、《2016中國國土資源公報》和《2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報》, 我國耕地2015—2017年分別凈減少5.95萬公頃、4.35萬公頃和6.09萬公頃。
2017年11月全國耕地保護(hù)工作會議的報告中指出, 近五年來, 全國建設(shè)占用耕地1560萬畝, 同期補(bǔ)充2259萬畝, 實現(xiàn)了占補(bǔ)有余。但是城鎮(zhèn)化占用了大量好地、熟地, 其中很多是多年種植糧食的良田, 而我國耕地后備資源普遍匱乏, 很多地方不得不將補(bǔ)充地塊選擇在偏遠(yuǎn)的山區(qū)丘陵地帶。新補(bǔ)充的土地很多是條件較差的生荒地、非農(nóng)用地。有些補(bǔ)充地還不具備種植糧食的條件, 需要經(jīng)過平整修復(fù)和必要的基本建設(shè)才能達(dá)到基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)。從糧食綜合生產(chǎn)力角度評估, 在最初兩年, 新墾殖的補(bǔ)充土地糧食單產(chǎn)遠(yuǎn)低于被占用良田的單產(chǎn)。2畝以上補(bǔ)充地的糧食產(chǎn)量才能大致與1畝良田持平。因此, 五年來, 我國耕地被城鎮(zhèn)化連年擠壓和蠶食, 有效糧田面積在逐年縮小。
2. 調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的政策導(dǎo)向變化。
為了提高經(jīng)濟(jì)效益, 各地采取多種方式引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu), 如推廣“糧改飼、糧改草、糧改經(jīng)”, 提倡耕地休閑與輪作, 發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等。由于種糧不賺錢, 農(nóng)民改種瓜菜、藥材、果樹等等, 原來的糧田, 不再播種糧食。為了獲得更多經(jīng)濟(jì)收入, 農(nóng)民非常樂意響應(yīng)政府號召, 把農(nóng)田的糧食生產(chǎn)用途改變?yōu)樾蓍e、娛樂、旅游等項目。原來種糧的農(nóng)田不見了, 代之以“亭臺樓閣”、“飯店旅館”、“花草樹木”。
2015年11月, 農(nóng)業(yè)部制定了《“鐮刀彎”地區(qū)玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見》, 提出到2020年調(diào)減玉米面積5000萬畝以上, 調(diào)減的重點是東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)、西北風(fēng)沙干旱區(qū)、太行山沿線區(qū)及西南石漠化區(qū)。這些地區(qū)將少種玉米, 而改種豆類、飼草、經(jīng)濟(jì)林果、青儲玉米等適宜種植的植物。與2015年相比, 2017年我國糧食作物播種面積減少了112.3萬公頃, 其中玉米播種面積減少267.4萬公頃。此外, 稻谷和小麥播種面積也分別減少了4萬公頃和15.4萬公頃 (見表2) 。
3. 農(nóng)地撂荒。
2016年, 課題組通過對湖南、河南、安徽、廣西、海南、江西等省區(qū)的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn), 經(jīng)濟(jì)窮縣和外出農(nóng)民多的大縣, 都是糧田撂荒較多的地區(qū)。留守勞動力年紀(jì)較大, 并且婦女居多, 承受糧食生產(chǎn)強(qiáng)度較低, 偏遠(yuǎn)、土質(zhì)差的田土不愿耕種, 種植幾畝地的分散小農(nóng)戶棄耕撂荒, 甚至也有種植幾百畝的產(chǎn)糧大戶, 因怕種糧虧損, 單方面終止轉(zhuǎn)包合同, 被迫撂荒。江西省萍鄉(xiāng)市農(nóng)村2016年幾乎有30%的耕地撂荒。據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門調(diào)查, 海南省撂荒2年以上的耕地共18.14萬畝, 其中, 儋州4.37萬畝, ?？?.35萬畝, 文昌2.16萬畝, 屯昌1.97萬畝, 澄邁1.58萬畝, 東方1.48萬畝, 昌江1.47萬畝。廣西產(chǎn)糧大縣橫縣也有近8%的耕地出現(xiàn)撂荒。以種水稻、小麥和玉米為主的地區(qū)也面臨大面積撂荒現(xiàn)象, 如河南的固始縣, 有近7%的耕地撂荒。農(nóng)戶的糧食播種面積減少, 將對后期我國的糧食產(chǎn)量穩(wěn)定帶來影響。
糧田撂荒有兩個特點。一是大面積撂荒以季節(jié)性撂荒為主。原本可種兩季作物水稻和小麥的農(nóng)田, 冬小麥大面積撂荒, 如安徽省的霍邱縣。二是從地形上來看, 旱地比水田、山區(qū)坡地比低地平壩撂荒更為嚴(yán)重。
(三) 農(nóng)業(yè)勞動力短缺, 用工成本增加
經(jīng)過十幾年我國農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移, 目前農(nóng)村出現(xiàn)“70后不愿種田, 80后不會種田, 90后不談種田”的局面, 2017年7月, 課題組在河南省的兩個產(chǎn)糧大縣 (固始縣、息縣) 調(diào)查發(fā)現(xiàn), 在110戶, 190個主要留在村里種糧的勞動力中, 年齡最大的77歲, 年齡最小的34歲。從年齡構(gòu)成上看, 其中60歲以上的占27.4%;50—59歲的占42.1%;40—49歲的占24.2%;34—39歲的占6.3%。從性別構(gòu)成上看, 其中女性占63.7, 男性占36.3%。下田勞動的農(nóng)民, 大約四分之一是老年男性, 四分之三是婦女。農(nóng)業(yè)勞動力的稀缺凸顯在兩方面:一是春種、夏收和秋收三個大忙時期, 種糧大戶雇工難。二是農(nóng)業(yè)雇工的日工資逐年上升, 平時, 雇長期工, 三年前, 月工資要800—1000元;現(xiàn)在要1500—2500元。雇短期工, 三年前, 每天要50—100元, 現(xiàn)在要100—200元, 一般勞力工資低些, 農(nóng)機(jī)手等技術(shù)工工資高些。現(xiàn)在農(nóng)忙時節(jié)雇工, 每人每天要150元以上, 還要管午餐 (有葷有素有飲料或酒) 并給一盒煙。外村路途遠(yuǎn)的要車接車送。
從全國情況看, 根據(jù)全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2012—2017的數(shù)據(jù), 自2011年以來, 我國農(nóng)業(yè)勞動力費用不斷提高。稻谷、小麥和玉米三大谷物生產(chǎn)每畝所需人工成本分別提高了51%、64.4%和55%。2016年稻谷、小麥和玉米每畝人工成本分別高達(dá)495.3元、371.0元和458.1元。雇工每天費用翻了一番, 由2011年日均40元, 提高到81.4元。
(四) 種糧成本上升, 糧農(nóng)收益逐年減少
自2011年以來, 隨著我國農(nóng)業(yè)勞動成本、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格和土地流轉(zhuǎn)費用不斷上升, 糧食生產(chǎn)成本的提高快于單位面積產(chǎn)值的增加, 從而導(dǎo)致單位面積的凈收益不斷下降。由于農(nóng)民大多數(shù)文化素質(zhì)不高, 對種植新技術(shù)接受能力差, 對糧食生產(chǎn)質(zhì)量關(guān)注很少, 仍然延續(xù)著依靠增加農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)要素的投入量來增加產(chǎn)量, 導(dǎo)致要素投入結(jié)構(gòu)不合理, 資源浪費嚴(yán)重, 生產(chǎn)成本升高。一些產(chǎn)糧縣農(nóng)戶還因汽油等農(nóng)資價格上漲, 在已有微耕機(jī)情況下反而減少機(jī)耕作業(yè)面積, 不但造成農(nóng)機(jī)閑置, 也將導(dǎo)致人工成本攀高, 糧食生產(chǎn)效益難以保障。課題組根據(jù)2018年對河南小麥生產(chǎn)經(jīng)營情況的調(diào)查, 按平均畝產(chǎn)700斤, 不計算糧農(nóng)本人勞務(wù)費和耕地補(bǔ)貼款情況下, 種糧小戶每畝凈收益100—150元, 種糧大戶每畝虧損450—650元。
從全國情況看, 根據(jù)全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2012—2017的數(shù)據(jù), 2011—2016年我國農(nóng)民稻谷、小麥和玉米每畝凈收益一路下滑。2016年, 只有稻谷略有微利, 每畝凈利潤141.96元, 凈利潤比2011年降低了61.8%。小麥和玉米都有不同程度的虧損。其中, 玉米虧損最多, 每畝凈利潤由2011年的263.09元變?yōu)榉N玉米不賺錢, 反而每畝要虧損近300元。小麥2013年每畝虧損12.8元。2014年、2015年有所好轉(zhuǎn), 2016年每畝已虧損82.2元。
(五) 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)升級難
我國大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施均建設(shè)于20世紀(jì)六七十年代, 雖然近年我國大力開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè), 以水田為例, 很多地區(qū)依然農(nóng)田灌排渠年久失修、機(jī)耕道路奇缺、水田基礎(chǔ)設(shè)施差現(xiàn)象嚴(yán)重。特別是農(nóng)民的機(jī)耕道路。第一段——從村里農(nóng)民家到水田邊的道路, 路窄彎多面軟, 大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械很難通過。第二段——田間機(jī)耕道, 家庭經(jīng)營承包責(zé)任制實施后, 農(nóng)民為了增加糧食產(chǎn)量, 通過占用機(jī)耕道來擴(kuò)大糧食種植面積, 目前機(jī)耕道越來越狹窄, 大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械很難下田作業(yè)?，F(xiàn)行家庭承包責(zé)任制以及土地流轉(zhuǎn)制度, 使農(nóng)民個人集資維護(hù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施存在較大困難。種糧大戶無錢又無力向基礎(chǔ)設(shè)施投資, 因此, 造成種糧大戶基本沒有抵御自然災(zāi)害的能力, 一旦出現(xiàn)極端氣候, 就會造成糧食大量減產(chǎn)甚至絕收的慘痛損失。
近幾年, 中央和地方政府不斷向水利設(shè)施建設(shè)投入大量資金, 但真正落實到田間地頭的不多。目前, 種糧大戶迫切盼望政府幫助維修整治大片灌排渠系統(tǒng), 修建、拓寬和改善從村頭到地頭的機(jī)耕道。
(六) 基層農(nóng)業(yè)技術(shù)力量薄弱
糧食產(chǎn)業(yè)要持續(xù)發(fā)展, 必須靠先進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的支撐與推動, 必須靠農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)人才。沒有人才, 科技是空談?；鶎愚r(nóng)業(yè)技術(shù)隊伍是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣主要的橋梁和傳導(dǎo)力量, 特別是縣鄉(xiāng)兩級的農(nóng)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu), 包括農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、種子站、植保站、畜牧獸醫(yī)站、土肥站等等。當(dāng)前, 我國縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)經(jīng)過調(diào)整以后, 農(nóng)業(yè)推廣力量減弱。一是專業(yè)化水平低, 開展農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣普及難?？h級農(nóng)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)技術(shù)人才奇缺, 難以履行本部門的職能, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)業(yè)技術(shù)部門沒有真正懂的農(nóng)業(yè)技術(shù)的人員, 無法承擔(dān)農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣的重任, 最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣缺乏基本的隊伍保障, 新技術(shù)、新品種無法得到有效示范、推廣。二是人員青黃不接, 后繼乏人。許多產(chǎn)糧縣都撤銷了鄉(xiāng)一級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站, 而整編為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心, 在中心里只保留1-2名在編的農(nóng)業(yè)技術(shù)員和3—4名合同工。在編1—2名農(nóng)業(yè)技術(shù)人員, 平常并非專門搞農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù), 而是常常被抽調(diào)去搞鄉(xiāng)里其他行政工作。因此, 除了農(nóng)業(yè)部樹立的個別典型站以外, 多數(shù)鄉(xiāng)一級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣有名無實。例如河南省息縣農(nóng)業(yè)種子站17名工作人員中, 只有站長1人是種子技術(shù)人員, 而且已臨近退休年齡, 中間沒有30-50歲的合適人才接班, 面臨著后繼無人的危機(jī)。該縣的鄉(xiāng)級農(nóng)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)也有類似情況。如息縣八里岔鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站的9名工作人員中, 只有1名事業(yè)編制技術(shù)人員。近10年來, 很少有農(nóng)科院校的大學(xué)生愿意來產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)技術(shù)部門工作, 很多新入職的人都是復(fù)員軍人和其他需要照顧安置的非專業(yè)人員, 不懂農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)。基層真正搞農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣的人少。多年來, 我國農(nóng)科院校的畢業(yè)生留城市的多回農(nóng)村的少, 改行的多對口的少, 考公務(wù)員進(jìn)企業(yè)的多, 搞農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的少。以上問題導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作日益弱化。
綜合上述幾點因素, 如果不創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策, 采取有效措施, 改變當(dāng)前的糧食產(chǎn)業(yè)疲弱趨勢, 我國的糧食產(chǎn)量會在2018—2020三年間出現(xiàn)連續(xù)下滑。
二、新時代我國糧食安全依然面臨挑戰(zhàn)
除了上述影響我國糧食生產(chǎn)的現(xiàn)實問題外, 宏觀層面影響我國糧食安全的一系列問題依然沒有解決。我們必須清醒地認(rèn)識到, 在舉國邁進(jìn)新時代的重要時刻, 我國糧食安全正面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn), 亟需妥善應(yīng)對。
(一) 糧食階段性和結(jié)構(gòu)性過剩并未完全化解
近幾年, 我國糧食總供給量持續(xù)超過總需求量, 出現(xiàn)了階段性和結(jié)構(gòu)性過剩。雖然一系列結(jié)構(gòu)調(diào)整政策已付諸實施[1], 2010—2016年, 我國糧食的總產(chǎn)量和凈進(jìn)口量不斷攀升, 而糧食自給率卻隨之下降。2017年糧食自給率由2010年的90.21%下到82.86%, 已遠(yuǎn)低于國家糧食中長期規(guī)劃綱要 (2008—2020) 保障自給率在95%以上的要求。我國這種隨著糧食連年增產(chǎn), 糧食進(jìn)口量不降反而增加, 而國內(nèi)糧食消費量基本平穩(wěn)或增長緩慢的情況, 是一種新的不平衡, 實質(zhì)屬于新的潛在的糧食不安全。糧食連年供大于求的是受國內(nèi)外價格倒掛影響, 國外進(jìn)口糧豆擠占國內(nèi)糧食市場影響所致。這種供求不平衡不僅造成了極大的資源過度消耗與浪費, 給國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展帶來不利。
(二) 我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力嚴(yán)重不足
當(dāng)前, 雖然我國有2億多農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 農(nóng)業(yè)勞動力有近4億人, 其中, 從事糧食生產(chǎn)的約占80%以上, 但支撐我國糧食產(chǎn)業(yè)的大多數(shù)農(nóng)民素質(zhì)較低且種糧積極性不高。受城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的拉力和農(nóng)村科教文衛(wèi)等方面推力的雙重影響, 僅剩下年老體弱的農(nóng)民及兒童留守農(nóng)村, 農(nóng)村空巢、農(nóng)業(yè)空心化, “老年農(nóng)業(yè)”難以支撐可持續(xù)的糧食生產(chǎn)[2]。
糧食種植的風(fēng)險性強(qiáng)。無論是自然災(zāi)害, 還是市場行情, 農(nóng)民都無法把握。我國農(nóng)民的抗風(fēng)險能力極其微弱。加之近三年, 種糧農(nóng)民收益一年不如一年。從我國三大谷物近6年的成本利潤率變化來看, 其整體均呈下降趨勢, 這極大地降低了農(nóng)民種糧意愿, 尤其是種糧大戶, 普遍對種糧預(yù)期感到迷茫, 出現(xiàn)了季節(jié)性撂荒甚至毀約退地的現(xiàn)象。甚至很多地區(qū)農(nóng)民嚴(yán)重缺乏種糧積極性。他們種糧目的只是為了不放棄土地和自家食用, 根本不是為向市場提供商品糧。目前, 多數(shù)農(nóng)村家庭, 種糧成了副業(yè), 而進(jìn)城打工成了主業(yè)。
(三) 支撐糧食安全的耕地和水資源減少
雖然我國以世界9—10%的耕地和6%的淡水資源, 解決了占全球1/5人口的溫飽問題, 本來就短缺的耕地和水資源已經(jīng)長期被超強(qiáng)度開發(fā)利用。近幾年, 中央對農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)極為重視, 下達(dá)了一系列文件, 保護(hù)耕地和農(nóng)業(yè)用水資源。但是, 隨著城鎮(zhèn)化的強(qiáng)力推進(jìn), 消耗大量土地資源和水資源。為了實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡, 我國后備耕地已被大面積開發(fā)。很多地區(qū)因沒有后備耕地, 建設(shè)占地只能通過異地購買占補(bǔ)平衡指標(biāo)實現(xiàn)。由于我國農(nóng)田水利設(shè)施老化, 農(nóng)業(yè)用水有效利用率只有40%[3]。隨著城市和工業(yè)用水量不斷加大, 導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水量日趨減少, 再加上工業(yè)與城市造成的地表水和地下水的污染加劇, 使得農(nóng)業(yè)灌溉用水的數(shù)量減少、質(zhì)量下降, 分?jǐn)偟郊Z食生產(chǎn)的可用水資源更少。加之, 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施陳舊失修導(dǎo)致水資源浪費嚴(yán)重, 使我國糧食安全的自然資源基礎(chǔ)越來越薄弱。據(jù)中國水資源模擬模型 (CWSM) 推算, 中國的城鎮(zhèn)化率每增加一個百分點, 將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水量所占比重下降0.47個百分點[4]。
(四) 全社會關(guān)注與憂慮糧食質(zhì)量安全問題
隨著我國人民健康意識和維權(quán)意識的不斷增強(qiáng), 糧食質(zhì)量和安全日益成為民生的重要問題。不論是城市居民, 還是農(nóng)村居民, 都對我國糧食產(chǎn)品的品質(zhì)要求越來越高, 更加注重?zé)o公害、有機(jī)、綠色及安全。土地、水資源是糧食安全的源頭, 對糧食質(zhì)量有直接影響。如果土壤被污染, 所產(chǎn)出的糧食就會通過食物威脅人民健康和生命安全。當(dāng)前依然有很多農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)過量施用化肥, 且僅注重氮、磷、鉀等主要元素, 而無視了硼、鎂、鐵、鋅、鈣等微量元素, 無法做到科學(xué)合理地施肥;雖各地區(qū)嚴(yán)格管控高毒、高殘留農(nóng)藥的生產(chǎn)和出售, 但農(nóng)民私下噴施高毒農(nóng)藥的現(xiàn)象仍很難消除。此外, 一些工廠隨意違法排放廢水, 農(nóng)村土地被污染, 造成糧食減產(chǎn)甚至絕收。2016年我國制定了耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn), 從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)角度出發(fā), 對耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的滿足農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)產(chǎn)出和質(zhì)量安全的能力進(jìn)行評價。據(jù)2018年5月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報, 2017年我國質(zhì)量較差 (耕地等級為七至十等) 的耕地還占耕地總面積近1/3。農(nóng)村面源污染令人擔(dān)憂, 治理艱巨復(fù)雜, 土地和水一旦污染, 整治時間長、難度大、花費巨大。
三、新時代推進(jìn)我國糧食安全的新導(dǎo)向
經(jīng)過40年改革開放, 我國已進(jìn)入決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵階段。新時代要求我國糧食產(chǎn)業(yè)不斷深化改革、轉(zhuǎn)型升級、攻堅克難。我們應(yīng)重新審視糧食安全觀, 滿足人民群眾對糧食日益增長的個性化需求。維護(hù)國家糧食安全。
(一) 樹立新的國家糧食安全觀
基于以上我國糧食產(chǎn)業(yè)微觀層面深層次問題和宏觀層面面臨的挑戰(zhàn), 新時代應(yīng)當(dāng)樹立新的糧食安全觀念, 即“在質(zhì)與量兩方面同時滿足全社會對糧食日益增長的需求的基礎(chǔ)上, 改善自然環(huán)境, 促進(jìn)生態(tài)良性循環(huán), 使糧食綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)化效率穩(wěn)步提升”。其內(nèi)容主要包括:數(shù)量平衡安全、質(zhì)量無害安全、效益遞增安全、生態(tài)環(huán)境安全等四大組成部分。它們之間相輔相成, 缺一不可。其具體內(nèi)涵是:第一, 糧食生產(chǎn)在數(shù)量、在品種上要符合我國居民的糧食消費需求;第二, 所產(chǎn)出的糧食必須保證居民能夠安全食用;第三, 農(nóng)民糧食生產(chǎn)純收入必須不斷增加;第四, 應(yīng)在對生態(tài)環(huán)境友好條件下進(jìn)行糧食生產(chǎn)。
(二) 從“以主攻糧食產(chǎn)量為重”的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙员ＷC糧食有效供給為重”的導(dǎo)向
當(dāng)前, 面對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾, 我國糧食生產(chǎn)必須從追求高產(chǎn)和增產(chǎn)的“高產(chǎn)量”導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)優(yōu)結(jié)構(gòu)、注重提高品質(zhì)的“以糧食有效供給為重”的發(fā)展導(dǎo)向。糧食的有效供給主要包括有效果、有效率和有效益三大要點。 (1) 糧食供給有效果, 即某種一定量的糧食只有進(jìn)入消費者口中被真正食用, 使其營養(yǎng)被吸收, 產(chǎn)生有利于人類正常生長發(fā)育的效果, 才能算作“有效果”。若糧食在運(yùn)輸、倉儲、加工、食用等過程中因多種原因被損耗、拋棄或浪費;或者糧食中含有超標(biāo)的重金屬和農(nóng)藥殘留等物質(zhì)和因長期存儲或其他原因, 造成營養(yǎng)價值嚴(yán)重下降或極低等情況均屬于無效供給。 (2) 糧食供給有效率, 是指糧食的生產(chǎn)、運(yùn)輸、加工、存儲、營銷、食用等各環(huán)節(jié)都要講求效率。這些生產(chǎn)與消費鏈條中各個環(huán)節(jié)的效率歸根結(jié)底是農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)化為糧食使用價值的轉(zhuǎn)化率。 (3) 糧食供給有效益, 表示糧食供給主要依靠本國的糧食生產(chǎn)。糧食生產(chǎn)作為一種產(chǎn)業(yè), 必須努力追求社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的和諧統(tǒng)一。
(三) 今后我國糧食安全應(yīng)突出三大重點
1. 有效的糧食生產(chǎn)。
糧食作為一種特殊商品, 要堅持適銷對路。從供給側(cè)改革角度出發(fā), 今后的糧食生產(chǎn)應(yīng)從三個方面加強(qiáng)有效供給:第一, 注重提高質(zhì)量, 保障糧食的無害性, 提高營養(yǎng)價值;推進(jìn)糧食品牌建設(shè), 增加“無公害、綠色、有機(jī)”的中高檔糧食產(chǎn)量;第二, 注重優(yōu)化品種結(jié)構(gòu), 我國糧食品種結(jié)構(gòu)應(yīng)隨著城鄉(xiāng)居民糧食需求變化而調(diào)整, 注重種地養(yǎng)地的合理輪作與種養(yǎng)結(jié)合, 進(jìn)行糧飼、糧豆、糧經(jīng)等輪作模式的合理推廣;第三, 從糧食收割、運(yùn)輸、儲存、加工、消費等環(huán)節(jié)要遏止浪費, 減少無效損耗, 保障糧食有效供給。
2. 有效的糧食進(jìn)口。
在全球化和市場化的背景下, 要從宏觀上把握我國的糧食供需平衡, 根據(jù)國內(nèi)糧食生產(chǎn)情況, 利用糧食配額和關(guān)稅與非關(guān)稅措施, 合理調(diào)控各種糧食的進(jìn)口量。對于我國產(chǎn)能強(qiáng)、庫存大的糧食品種, 要少進(jìn)口或不進(jìn)口, 避免出現(xiàn)“進(jìn)口糧”把“國產(chǎn)糧”擠進(jìn)倉庫積壓的怪現(xiàn)象。
3. 有效的糧食儲備。
繼續(xù)執(zhí)行糧食“去庫存”政策, 從種產(chǎn)加銷等環(huán)節(jié)采取措施, 堅決解決好“超高庫存”問題。糧食安全不是“越多越安全”, 而是“適量安全, 過多會形成新的不安全”。我國糧食儲備既有“北糧南運(yùn)”的地域彈性, 也有“南方地區(qū)一年可種糧兩到三季”的時間彈性。充分認(rèn)識和把握這兩大彈性對保障我國糧食安全有重要意義。為了保障我國糧食安全, 應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國國情特點, 并參照聯(lián)合國糧農(nóng)組織的標(biāo)準(zhǔn), 制定我國糧食儲備的科學(xué)界限。我國糧食儲備量占消費總量的比例設(shè)定在25%為宜, 其中, 戰(zhàn)略應(yīng)急儲備15%, 商業(yè)調(diào)劑儲備10%。根據(jù)我國目前的糧食消費量、糧食產(chǎn)能預(yù)測, 我國未來5年的適宜糧食儲備總量應(yīng)為1.5億噸左右, 具體來說, 糧食儲備總量上限1.8億噸, 中值1.5億噸, 下限1.3億噸。所以, 中儲糧等相關(guān)部門應(yīng)繼續(xù)大力壓縮現(xiàn)有超高庫存, 做好糧食儲存方案的合理調(diào)整。糧食儲備建設(shè)的重點不是增建新庫、擴(kuò)大倉容, 而是加強(qiáng)糧庫的現(xiàn)代化建設(shè), 提高庫存效率, 降低儲備成本, 杜絕虛增庫存, 減少違法違規(guī)操作, 減少損耗。
四、新時代保障我國糧食安全的政策建議
我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從高速增長轉(zhuǎn)向了中高速增長。應(yīng)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域深化改革、破除體制機(jī)制弊端, 釋放糧食產(chǎn)業(yè)潛力, 為未來我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的糧食安全保障。
(一) 強(qiáng)化耕地資源法律保護(hù)制度, 嚴(yán)守糧田有效面積和糧食播種面積紅線
鑒于我國未來持續(xù)增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景, 農(nóng)村工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快必將日益加劇耕地資源供需矛盾, 政府應(yīng)不斷強(qiáng)化耕地資源法律保護(hù)制度, 切實提高耕地保護(hù)的有效性;加快開展土地整理和村莊整治, 提高農(nóng)村各類用地的利用率;盡快改革我國目前實行的農(nóng)地征用制度, 嚴(yán)格區(qū)分公益性征地和經(jīng)營性征地, 政府應(yīng)退出經(jīng)營性征地, 建立規(guī)范、透明的市場化征地制度[5]。在此基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步完善和強(qiáng)化實施《基本農(nóng)田保護(hù)制度》、《耕地占補(bǔ)平衡制度》、《基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制度》、《耕地保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度》、《政府領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)離任審計制度》等一系列制度, 形成基本農(nóng)田保護(hù)的長效制度體系, 將本地區(qū)的耕地保護(hù)情況納入當(dāng)?shù)馗刹空兛己梭w系, 確保耕地數(shù)量和質(zhì)量的動態(tài)平衡, 切實有效保護(hù)和穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力。
此外, 從中央到縣鄉(xiāng)的各級政府應(yīng)從以下三方面加強(qiáng)管控:第一, 嚴(yán)格管控耕地, 防止因城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)開發(fā)而侵蝕占用基本農(nóng)田;第二, 充分利用耕地。從政策上和實際行政管理中嚴(yán)禁棄耕撂荒, 每年定期加強(qiáng)督查, 落實問責(zé)制, 遏止農(nóng)田大面積撂荒;第三, 切實維護(hù)好耕地。加強(qiáng)科學(xué)管理, 積極推廣實用的先進(jìn)種養(yǎng)技術(shù), 培肥地力, 加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)項目, 防止和減少農(nóng)田污染, 逐年提高耕地的綜合生產(chǎn)能力, 面向市場, 持續(xù)提高耕地資源的轉(zhuǎn)化效率。
(二) 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 夯實我國糧食安全基礎(chǔ)
資源環(huán)境約束下, 新的國家糧食生產(chǎn)安全觀決定了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施在糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會中具有特別重要的作用。目前, 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足與錯配制約了我國糧食產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展, 需要通過制定相關(guān)政策, 對當(dāng)前的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制進(jìn)行調(diào)整, 使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施滿足糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化發(fā)展要求。
1. 構(gòu)建對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的穩(wěn)定投入機(jī)制。
結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實施, 中央、省等各級財政大幅度增加對產(chǎn)糧縣、村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入;積極引入社會主體投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 政府應(yīng)給予社會投資者一定的優(yōu)惠和獎勵政策[6]。
2. 明確基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點。
有選擇性地建設(shè)一批農(nóng)民生產(chǎn)和生活急需的項目, 主要包括:農(nóng)田水利設(shè)施, 特別是大力興建和發(fā)展小型農(nóng)田水利, 著力改造大中型灌區(qū)末級渠系、小型排澇設(shè)施;加緊完成村內(nèi)道路建設(shè), 逐步幫助農(nóng)民拓寬機(jī)耕道等。
3. 加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。
高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)強(qiáng)調(diào)整體規(guī)劃, 統(tǒng)一實施[7]。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的項目經(jīng)費, 應(yīng)由市縣統(tǒng)一安排部署, 統(tǒng)一監(jiān)督實施, 統(tǒng)一建成驗收, 糾正目前存在的多頭管理的亂象。
4. 健全農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管護(hù)制度。
各地區(qū)可以根據(jù)各種基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、使用年限、運(yùn)行管護(hù)費用、受益人管護(hù)的便利程度等因素的差異, 選擇契合各自實際、易于操作、較為可行的運(yùn)行管護(hù)制度和管護(hù)模式。
(三) 實行節(jié)本與增效雙管齊下, 增強(qiáng)農(nóng)民種糧積極性
1. 設(shè)立種糧大戶扶持資金和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種糧達(dá)人培養(yǎng)基金。
在種、收、銷等重要環(huán)節(jié)對種糧合作社、家庭農(nóng)場及種糧專業(yè)農(nóng)戶實行專項補(bǔ)貼, 同時繼續(xù)提高對大中型農(nóng)機(jī)具的補(bǔ)貼力度, 鼓勵種糧大戶購買農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù), 通過規(guī)?；⑿б婊?、專業(yè)化生產(chǎn)降低種糧生產(chǎn)成本, 從農(nóng)業(yè)科技服務(wù)到補(bǔ)貼, 為種糧大戶把薪助火, 保駕護(hù)航[8]。
2. 積極引導(dǎo)種糧大戶發(fā)展循環(huán)種養(yǎng)技術(shù), 提高糧田經(jīng)濟(jì)效益。
如湖南省則在全省推廣了稻田綜合種養(yǎng), 通過將水稻栽培、水產(chǎn)養(yǎng)殖技術(shù)對接和集成, 做到一地雙業(yè)、一水雙用、一田雙收、糧漁雙贏。
(四) 優(yōu)化種糧補(bǔ)貼方式和標(biāo)準(zhǔn), 保護(hù)種糧農(nóng)民利益
對種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼應(yīng)繼續(xù)遵循“動態(tài)調(diào)整”的原則, 可以從對主體利益補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償、產(chǎn)銷協(xié)調(diào)補(bǔ)償、宏觀治理機(jī)制補(bǔ)償四個方面著手, 將糧食主產(chǎn)區(qū)相關(guān)經(jīng)營主體的糧食生產(chǎn)行為與空間區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來, 將補(bǔ)償系統(tǒng)化、階段化, 確保糧食安全生產(chǎn)的可持續(xù)性[9]。例如對種糧進(jìn)行專項補(bǔ)貼, 對種糧農(nóng)民按糧食產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼;分品種施策, 玉米每畝補(bǔ)150元, 水稻和小麥每畝補(bǔ)250元, 大豆每畝補(bǔ)300元。這樣, 一方面可切實增加農(nóng)民種糧的畝收益;另一方面, 如果糧食減產(chǎn)或絕收, 補(bǔ)貼款加上農(nóng)業(yè)保險賠付額, 也可基本拿回種植糧食的成本, 減少損失, 給種糧農(nóng)民吃上“定心丸”。分品種施策, 有利于調(diào)控玉米播種面積, 增加大豆播種面積, 穩(wěn)定水稻和小麥的播種面積。此外, 應(yīng)對一生致力于種糧的農(nóng)民, 生病住院由國家給予住院補(bǔ)貼, 60歲以后退休發(fā)放足夠生活支出的養(yǎng)老金等。
(五) 加快培育新型職業(yè)農(nóng)民, 逐步實現(xiàn)糧食生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型升級
1. 加強(qiáng)培育現(xiàn)代種糧新農(nóng)人。
要充分抓住農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重大機(jī)遇, 對農(nóng)村剩余勞動力定期開展一系列糧食專題培訓(xùn), 既要傳送有關(guān)糧食的國家新政策、新動態(tài), 又要進(jìn)行關(guān)于糧食規(guī)模種植、科學(xué)管理、休閑觀光功能等方面的專項培訓(xùn), 將糧食產(chǎn)業(yè)提升至新的高度, 它不僅具有溫飽功能, 還可進(jìn)行產(chǎn)品精深加工、工藝品制作以及向農(nóng)村休閑觀光等新業(yè)態(tài)的拓展[10];
2. 大力鼓勵和支持糧食產(chǎn)業(yè)逐步向資本密集型轉(zhuǎn)變。
適度地引入真正扶農(nóng)的社會資本, 以加大對農(nóng)村糧食規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)的投資力度;在尊重南北方地理環(huán)境差異基礎(chǔ)上, 加大對各類糧食作物設(shè)備的研發(fā)力度, 不斷提高糧食作物在播種、生長和收獲期的機(jī)械化水平, 并在政府補(bǔ)貼扶持下, 要提高設(shè)備使用的普及率, 減少農(nóng)戶的生產(chǎn)成本;還要重視糧食作物的生物化治理, 培育耐澇和耐旱、抗貧瘠、抗蟲害的優(yōu)良品種。
(六) 促進(jìn)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè), 著力構(gòu)建現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系
繼續(xù)鼓勵發(fā)展與土地流轉(zhuǎn)相配套的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù), 同時, 專業(yè)服務(wù)還需從單純的生產(chǎn)環(huán)節(jié)向加工、運(yùn)輸?shù)染C合性服務(wù)擴(kuò)展, 更注重產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)[11]。積極支持與鼓勵農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)經(jīng)營實體進(jìn)行類似的探索與創(chuàng)新, 鼓勵有條件的社會組織機(jī)構(gòu)和服務(wù)企業(yè)拓展農(nóng)村訂單式托管服務(wù)內(nèi)容, 提升糧食質(zhì)量, 更好服務(wù)農(nóng)戶。如學(xué)習(xí)借鑒湖南省益陽市農(nóng)田謀士現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)有限公司由“九代”服務(wù)模式向“九化”發(fā)展模式轉(zhuǎn)變, 即由代育秧、代旋耕、代機(jī)插、代肥水管理、代病蟲害防治、代機(jī)收、代烘干、代存糧、代銷售向?qū)I(yè)化服務(wù)、區(qū)域化布局、集團(tuán)化結(jié)盟、多元化解難、機(jī)械化作業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)化操作、契約化約束、數(shù)字化管控、規(guī)?；七M(jìn)轉(zhuǎn)變。
(七) 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融和保險機(jī)制, 支持農(nóng)民糧食生產(chǎn)
1. 加快化解制約糧食新型經(jīng)營主體的融資壓力, 構(gòu)建市場化的融資框架。
加快推進(jìn)土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的產(chǎn)權(quán)改革與法制建設(shè);鼓勵地方政府出資或參股成立擔(dān)保公司, 并由中央政府給予適當(dāng)政策和資金扶持;廣泛推廣運(yùn)用政府與社會資本合作 (PPP) 模式, 鼓勵社會資本積極參與糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施等項目建設(shè), 緩解規(guī)模經(jīng)營主體的資金壓力;創(chuàng)新糧食產(chǎn)業(yè)鏈融資模式, 發(fā)展大型農(nóng)機(jī)具質(zhì)押、糧食訂單質(zhì)押及倉儲質(zhì)押等金融工具;提升糧食種植保險保障水平, 探索政策險與商業(yè)險的結(jié)合模式, 盡快建立巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制[12]。推進(jìn)對種糧大戶金融服務(wù)改革, 針對種糧大戶“難貸款”問題, 商業(yè)銀行縣域分支機(jī)構(gòu)和農(nóng)信社要把種糧大戶作為優(yōu)先支持對象, 每年安排一定額度的農(nóng)業(yè)信貸資金, 緩解規(guī)模經(jīng)營者季節(jié)性、臨時性的資金需求。對不同種植規(guī)模大戶進(jìn)行相應(yīng)合理的授信額度, 對種糧大戶購買大中型農(nóng)機(jī)具, 貸款期限應(yīng)適當(dāng)延長。加快探索農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、大型農(nóng)機(jī)具融資租賃試點, 積極推動糧食銷售保單、定向生產(chǎn)合同質(zhì)押等業(yè)務(wù), 拓寬抵質(zhì)押物范圍和領(lǐng)域[13]。
2. 增加農(nóng)業(yè)保險的品種與力度。
一是創(chuàng)新財政扶持農(nóng)業(yè)保險的政策工具, 針對蓬勃發(fā)展的各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營實體, 及時研究推出助力農(nóng)業(yè)保險的新政策。根據(jù)種糧大戶實際需求, 促進(jìn)保險公司量身定做農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。在糧食作物的播種、成長、收獲、銷售等階段, 開發(fā)涉農(nóng)保險新品種, 不斷提高農(nóng)業(yè)保險覆蓋面, 使種糧大戶能最大程度合理規(guī)避與分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場風(fēng)險。二是繼續(xù)探索開展保證保險的覆蓋范圍, 建立分散銀行和保險公司借貸風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度, 充分發(fā)揮保險的資金融通功能[14]。
(八) 進(jìn)一步調(diào)整國家糧食收儲政策, 建立多元化糧食儲備體系
要優(yōu)化國家糧食儲備布局。一方面, 在糧食主產(chǎn)區(qū), 要壓縮政府的糧食儲備, 確保適宜的糧食戰(zhàn)略應(yīng)急儲備量。基于我國糧食有地域調(diào)劑與季節(jié)調(diào)劑的空間優(yōu)勢, 按糧食品種分類, 可采取不同的措施:玉米應(yīng)在減少儲備量的基礎(chǔ)上, 將三年輪換制改為兩年輪換制;稻谷可在穩(wěn)定儲備量的基礎(chǔ)上, 減少春季稻谷收購量, 增加秋季稻谷收購量;而小麥應(yīng)增加強(qiáng)筋與弱筋小麥的收購量。另一方面, 在糧食主銷區(qū)強(qiáng)化國家的戰(zhàn)略應(yīng)急糧食儲備能力, 尤其是三市 (上海、北京、天津) 五省 (廣東、浙江、福建、青海、海南) 的糧倉建設(shè), 作為國家糧食安全的建設(shè)重點;同時, 在距離中心城市和交通樞紐有一定距離的山區(qū)建設(shè)具有隱蔽性和耐用性的大型現(xiàn)代化國家戰(zhàn)略應(yīng)急糧食儲備庫。此外, 加大國有企業(yè)和民營企業(yè)的糧食儲備, 增強(qiáng)糧食儲備多元調(diào)節(jié)能力。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)學(xué)家, 2018(12)
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