從黨的十六大報(bào)告一直到黨的十九大報(bào)告,中央和國(guó)務(wù)院的一系列政策文件中對(duì)農(nóng)村人口向各類城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過(guò)程的表述都是”城鎮(zhèn)化”,而國(guó)際上普遍用的則是“城市化”。為什么我們不采用國(guó)際上通行的“城市化”提法呢？

其實(shí)在國(guó)內(nèi)制定相關(guān)政策的時(shí)候，有關(guān)部門和很多專家都曾經(jīng)提出最好按照國(guó)際慣例使用“城市化”的提法，但是相繼都被否決了。其實(shí)如果我們了解一下有關(guān)城市和城鎮(zhèn)的中國(guó)特點(diǎn)，對(duì)于城鎮(zhèn)化的提法就可能會(huì)有更深刻的理解。

首先，中國(guó)的設(shè)市城市當(dāng)時(shí)就是五六百個(gè)，而且在九十年代中期以后，設(shè)市審批已經(jīng)被嚴(yán)格限制。而中國(guó)有2萬(wàn)個(gè)左右的建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口從幾千人到幾十萬(wàn)人不等。如果我們提出城市化，等于給地方政府一個(gè)明確的信號(hào)，就是發(fā)展城市，發(fā)展設(shè)市城市的主城區(qū)。而與農(nóng)村保持著密切聯(lián)系并可以承擔(dān)大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的小城鎮(zhèn)就會(huì)被嚴(yán)重忽視。在廣東、浙江、江蘇、山東、福建等沿海省區(qū)，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是在小城鎮(zhèn)里，甚至在村里。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小企業(yè)包括大型企業(yè)，是支撐小城鎮(zhèn)發(fā)展、接納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移就業(yè)的最主要的產(chǎn)業(yè)載體。農(nóng)村人口向各類城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，特別是向小城鎮(zhèn)和縣城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，無(wú)論在發(fā)達(dá)地區(qū)還是在中西部地區(qū)，不僅具有經(jīng)濟(jì)成本低的特點(diǎn)，而且所受的戶籍以及土地管理制度的約束也少一些。所以提出“城鎮(zhèn)化”而不是“城市化”,符合中國(guó)的國(guó)情。

其次，提出“城鎮(zhèn)化”，更要顧及到廣大農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，需要有一個(gè)與他們的就業(yè)能力、受教育水平以及生活環(huán)境相適應(yīng)的過(guò)渡空間。其實(shí)，在我國(guó)的一些城市，特別是在大城市和省會(huì)城市以及直轄市，城鎮(zhèn)戶籍人口的就業(yè)能力和受教育水平以及對(duì)城市文化的適應(yīng)能力，已經(jīng)與小城市、小城鎮(zhèn)以及農(nóng)村形成了巨大的差異。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的提高，城市形象和面貌發(fā)生了天翻地覆的變化。但是也相對(duì)固化了城鄉(xiāng)居民的利益結(jié)構(gòu)。很多城市居民甚至包括知識(shí)分子和中產(chǎn)階級(jí)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民有著嚴(yán)重的心理排斥，更是擔(dān)心新進(jìn)城的外來(lái)農(nóng)村人口影響到他們已經(jīng)擁有的所謂高質(zhì)量的生存環(huán)境。從事實(shí)上看，發(fā)達(dá)地區(qū)的戶改嚴(yán)重滯后，特大城市和一線城市的嚴(yán)控人口甚至排斥所謂低端產(chǎn)業(yè)政策，都反映出這種利益結(jié)構(gòu)的差異導(dǎo)致的政策后果。這種區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的利益反差會(huì)影響到社會(huì)輿論的變化。因此提出“城鎮(zhèn)化”，也就是試圖利用我國(guó)存在的數(shù)量龐大的小城市和小城鎮(zhèn)，能夠更多地容納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，也有利于緩解長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)利益固化導(dǎo)致的社會(huì)矛盾激化。

再次，提出“城鎮(zhèn)化”也反映出黨對(duì)農(nóng)村工作的重視。兩萬(wàn)多個(gè)小城鎮(zhèn)，在政策制定和管理層次上列入農(nóng)村工作的范疇。這一方面說(shuō)明，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平嚴(yán)重滯后，基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足，在一定程度上與農(nóng)村的聯(lián)系更為緊密。另一方面，在統(tǒng)計(jì)工作中，縣以下的小城鎮(zhèn)包括縣城還是在農(nóng)村的統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)。發(fā)展小城鎮(zhèn)也曾經(jīng)在黨的十五屆三中全會(huì)上，被列入未來(lái)農(nóng)村發(fā)展的大戰(zhàn)略。即使現(xiàn)在提出的鄉(xiāng)村振興政策中，小城鎮(zhèn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化問(wèn)題也是工作內(nèi)容的重點(diǎn)之一。支持小城鎮(zhèn)的發(fā)展，不僅說(shuō)明中央政府對(duì)農(nóng)村工作的支持，而且也是對(duì)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移選擇了適合國(guó)情的低成本道路的支持。

更為重要的是，提出“城鎮(zhèn)化”也是基于吸取發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程中盲目進(jìn)入大城市的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的必要選擇。我們看到，在拉美、南亞、非洲以及東南亞，在城市化發(fā)展的過(guò)程中，都出現(xiàn)了人口大量地涌入首都和特大城市，產(chǎn)生了嚴(yán)重的城市病。例如在這些國(guó)家的首都和特大城市出現(xiàn)的貧民窟現(xiàn)象、公共衛(wèi)生安全問(wèn)題、交通問(wèn)題、毒品問(wèn)題和環(huán)境污染問(wèn)題等十分突出，也是形成中等收入陷阱的重要原因之一。避免這些國(guó)家所出現(xiàn)的嚴(yán)重“城市病”，我們要發(fā)揮各類城鎮(zhèn)的疏解作用，承擔(dān)更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，也是符合我們的基本國(guó)情。畢竟中國(guó)的農(nóng)村人口遠(yuǎn)超出其他國(guó)家，我們面臨著世界上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我們當(dāng)然更要謹(jǐn)慎穩(wěn)步地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

當(dāng)然，提出“城鎮(zhèn)化”更是要考慮到中國(guó)的城鎮(zhèn)管理的特點(diǎn)。中國(guó)的“市”并不是嚴(yán)格意義上的城市，其實(shí)是行政區(qū)。而國(guó)際上的城市就是指的主城區(qū)的范疇。中國(guó)的“市”還管理著更低等級(jí)的“市”、縣和鎮(zhèn)。我們看到很多學(xué)者在研究中國(guó)的城市時(shí)，經(jīng)常把“市”和城市混為一體，甚至這種混淆也嚴(yán)重地影響了城市政策的制定。例如在新型城鎮(zhèn)化政策提出的時(shí)候，里面一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是嚴(yán)格控制特大城市人口?？墒撬^的特大城市還包括了下轄的地級(jí)區(qū)和縣級(jí)市以及數(shù)量眾多的建制鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，是不是這些下轄的地級(jí)、縣級(jí)以及鎮(zhèn)級(jí)單位，也要實(shí)行嚴(yán)格控制人口政策？實(shí)際上等于把中國(guó)的城市政策和行政區(qū)域政策混為一談。所以在提到“城市化”的時(shí)候，也會(huì)影響到我們的政策更多的關(guān)注行政等級(jí)高的“市”，而忽視了行政等級(jí)低的“鎮(zhèn)”。所謂城鎮(zhèn)化，其實(shí)更重要的是指包含了城市的主城區(qū)和建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)以及同樣作為鎮(zhèn)一級(jí)建制的縣城。在這些已經(jīng)形成了城市特點(diǎn)的城區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)，重點(diǎn)是要解決農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和接納問(wèn)題。

黨的十九大報(bào)告中提出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，這等于明確了城鎮(zhèn)化的基本含義。城市群里包括了大中小城市和小城鎮(zhèn)，在全國(guó)范圍內(nèi)也是要建立各類城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。所以城鎮(zhèn)化的含義在這句表述中得到了最明確的解答。

作者系中國(guó)城市中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)城市中心 頭條號(hào)

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