內容提要：在中國，城鄉(xiāng)二元結構不僅是一種自然的產業(yè)結構差異，更是一種國家主導的制度設置。在新中國成立后的前30年，城鄉(xiāng)二元結構因為存在明顯的“城市偏向”和對農村的政策歧視而具有某種意義上的“剝削性”。1990年代末期以來，隨著市場經濟的發(fā)展、人口流動的加劇以及國家惠農政策的推行，中國城鄉(xiāng)二元結構的“剝削性”不斷弱化，而“保護性”的功能則不斷增強。維持“保護型”的城鄉(xiāng)二元結構，使廣大農民在市場經濟中“進可攻退可守”，不僅對農民的利益保障意義重大，而且有利于維護社會結構的彈性，對農村的社會穩(wěn)定和國家的經濟發(fā)展具有戰(zhàn)略性的價值。從這個意義講，國家推行新型城鎮(zhèn)化建設，其目標不應是以激進的方式打破城鄉(xiāng)二元結構甚至消滅農村，而應是進一步削弱城鄉(xiāng)二元結構的“剝削性”，強化其對農民的保護功能。
關鍵詞：城鄉(xiāng)二元結構/剝削型/保護型/社會結構的彈性/新型城鎮(zhèn)化
城鄉(xiāng)關系的核心問題是城鄉(xiāng)二元結構，這種二元結構在多數發(fā)展中國家都存在，主要表現為產業(yè)結構的城鄉(xiāng)差異。在中國，城鄉(xiāng)二元結構不僅僅是一種內生的產業(yè)結構差異，更是一種國家政策主導的制度設置。在新中國成立后的前30年，城鄉(xiāng)二元結構因為存在明顯的“城市偏向”和對農村的政策歧視而具有某種意義上的“剝削性”。對于這種“剝削性”的城鄉(xiāng)二元結構，一直遭受學者的激烈抨擊，認為城鄉(xiāng)二元結構是造成城鄉(xiāng)對立并最終制約中國整體經濟社會發(fā)展的根本因素。半個多世紀過去了，中國在很多方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，那么當前的城鄉(xiāng)二元結構是否也不同于以往呢？可能的結果有4種：(1)在各種因素的影響之下，城鄉(xiāng)二元結構進一步固化，城鄉(xiāng)之間的不公平日益嚴重。(2)沒有變好也沒有變壞，城鄉(xiāng)二元結構一如既往地存在。(3)城鄉(xiāng)二元結構逐漸松動，城鄉(xiāng)之間的不公平慢慢減少。(4)城鄉(xiāng)二元結構逐漸從原來的“剝削型”轉變?yōu)椤氨Ｗo型”，使農民可以從中獲得收益。這也是最為樂觀的結果。為了弄清楚當前城鄉(xiāng)二元結構的性質，我們需要從經驗入手，對城鄉(xiāng)關系的歷史變遷進行仔細梳理。
一、城鄉(xiāng)二元結構的概念與歷史
(一)城鄉(xiāng)關系與城鄉(xiāng)二元結構
城鄉(xiāng)關系是指城市與鄉(xiāng)村在人、財、物等方面的各種關聯(lián)，包括城鄉(xiāng)經濟關系、城鄉(xiāng)社會關系、城鄉(xiāng)政治關系、城鄉(xiāng)文化關系等。在所有的城鄉(xiāng)關系中，經濟關系是最為重要的一種，它在很大程度上決定了城鄉(xiāng)之間的社會、政治和文化關系。
在城鄉(xiāng)經濟關系中，最為典型的是存在于多數發(fā)展中國家的城鄉(xiāng)二元結構。在《二元社會經濟學與經濟政策》(1953年)一書中，荷蘭經濟社會學家伯克最早指出：荷蘭殖民地印度尼西亞是一個典型的二元結構社會，即殖民主義輸入的現代社會與當地傳統(tǒng)社會并存[1]，該理論對后來的經濟社會研究產生了很大的影響，其中以美國經濟學家劉易斯的“二元經濟結構理論”最為知名。在1954年發(fā)表的《勞動無限供給條件下的經濟發(fā)展》一文中，劉易斯指出：發(fā)展中國家一般都存在2種性質不同的經濟部門，即農業(yè)部門和工業(yè)部門，2個部門在生產規(guī)模、生產方式、生產效率、資本運用、收入水平等方面都存在明顯的差異，而且農業(yè)部門依附于工業(yè)部門；同時，劉易斯將經濟發(fā)展的過程歸結為經濟結構轉變的過程，即農業(yè)比例逐漸下降而工業(yè)比例逐漸上升的過程[2]。二元經濟結構進一步塑造了城鄉(xiāng)之間的政治、社會、文化差異，從而形成城鄉(xiāng)區(qū)隔的二元結構社會。
從世界歷史看，絕大多數國家都經歷了城鄉(xiāng)二元結構的發(fā)展階段。城鄉(xiāng)二元結構體現了工業(yè)化進程中“城鄉(xiāng)分離”的基本特征，是“工農業(yè)發(fā)展水平還不夠高的表現”[3]。實際上，“城鄉(xiāng)分離”在古希臘羅馬時期就已經出現，而工業(yè)革命則進一步加速了“城鄉(xiāng)分離”的進程，使其從地中海和大西洋沿岸蔓延到整個歐洲大陸。而隨著歐洲殖民主義的輸出，“城鄉(xiāng)分離”的范圍進一步向美洲、東亞和南亞次大陸蔓延[4]。
農業(yè)部原政策研究中心“農村工業(yè)化、城市化課題組”較早對中國的城鄉(xiāng)二元結構展開研究。課題組于1988年發(fā)表了題為《二元社會結構——城鄉(xiāng)關系、工業(yè)化、城市化》的研究報告，該報告將城市社會作為一元，農村社會作為另一元，并指出兩者在戶籍制度、住宅制度等方面存在巨大的差異，儼然形成了兩大社會階層[5]。此后，有關中國城鄉(xiāng)二元結構的研究始終沒有停止過，然而主要的觀點幾乎沒有大的變化，即強調城鄉(xiāng)二元結構對農村的歧視和“剝削”。
(二)中國城鄉(xiāng)二元結構的形成與發(fā)展
中國城鄉(xiāng)二元結構的形成與發(fā)展，不僅有與其他國家相同的原因，如市場分工的深化，更有中國自身特殊的原因。大致而言，中國城鄉(xiāng)二元結構的形成與發(fā)展可以分為3個階段。
第一階段(1840-1949年)。在國外工業(yè)文明與市場經濟的沖擊下，中國傳統(tǒng)的“城鄉(xiāng)分離”進一步加速。在這一階段，中國農民一方面受到外國資本的掠奪與剝削，另一方面則受到城市官僚資本、買辦資本甚至民族資本的掠奪與剝削。這一階段的城鄉(xiāng)二元結構與外國殖民侵略有關，也受到國內資本主義興起的影響。
第二階段(1949-1978年)。在這一階段，社會主義新中國面臨著全球資本主義的封鎖，如何快速實現工業(yè)尤其是重工業(yè)的發(fā)展成為當時最為緊迫的戰(zhàn)略問題。在中國共產黨看來，只有實現工業(yè)化才能最終解決中國的貧困落后，并逐漸打破資本主義的封鎖。在這種理念的指導下，中國逐漸采取了蘇聯(lián)的社會主義工業(yè)化模式，即依靠建立單一的公有制和計劃經濟來推行優(yōu)先快速發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。為確保該戰(zhàn)略的有效實現，新中國實施了農業(yè)產品不等價交換、農業(yè)合作化、統(tǒng)購統(tǒng)銷和要素流動控制等一系列固化城鄉(xiāng)差異的法律政策。這些法律政策造成了農業(yè)對工業(yè)、鄉(xiāng)村對城市長期而巨大的貢獻與犧牲。
第三階段(1978-2003年)。改革開放以來直至農村稅費改革，在以經濟建設為中心的市場化導向的驅使下，國家逐漸從農村公共服務中退出，導致中國城鄉(xiāng)二元結構進一步激化。城市尤其是東部沿海城市由于國家政策的支持，取得了突飛猛進的發(fā)展，而農村尤其是中西部農村則長期處于落后的狀態(tài)，城鄉(xiāng)之間的區(qū)隔日益擴張。
1978-2013年的中國城鄉(xiāng)居民收入比，從中可以發(fā)現，在2003年之前，除了少數幾個年份，城鄉(xiāng)居民收入比一直呈上升趨勢。這從一個側面反映了中國城鄉(xiāng)二元結構的固化?？梢哉J為：從1949年新中國建立到2003年，城鄉(xiāng)關系的實質基本上是農業(yè)和農村支持工業(yè)和城市的發(fā)展。1978年以前，在農業(yè)剩余非常有限、工業(yè)資金不足的條件下，農民主要是通過提供農副產品而不進入城市的方式，來為工業(yè)和城市的發(fā)展提供農業(yè)剩余產品和降低工業(yè)發(fā)展成本；而1978-2003年，當農副產品在1980年代前期已經基本滿足城市需求的條件下，農民和農村則主要是通過直接投資(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))和提供廉價勞動力(大量農民工)等方式，推動工業(yè)化和城市化的發(fā)展[6]。
總體而言，2003年之前中國的城鄉(xiāng)二元結構具有明顯的“城市偏向”，農村的發(fā)展空間受到強烈的擠壓，從而導致城鄉(xiāng)之間的差異越來越大。
二、“剝削型”城鄉(xiāng)二元結構的制度基礎
作為中國城鄉(xiāng)關系的核心內容，城鄉(xiāng)二元結構是通過一系列的制度建立起來的。這些制度包括戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食品與燃料供給制度、生產資料供給制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度、勞動保護制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等[7]，它們共同形成了一種“城市偏向”，對鄉(xiāng)村具有“剝削性”的城鄉(xiāng)二元結構。陸學藝先生甚至認為：“三農問題的病根是城鄉(xiāng)二元結構。”[8]概括而言，城鄉(xiāng)二元結構的制度基礎主要包括3類：一是人口流動管理制度，二是城鄉(xiāng)產品交換制度，三是財政資源分配制度。
(一)人口流動管理制度
農村人口被捆綁在土地上，無法自由流動，為城鄉(xiāng)二元結構奠定基礎。對農村人口流動的限制，主要是通過糧食供應制度和戶籍制度實現的。為了確保城市居民的商品糧供應，中國從1953年開始實行糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，限制農村剩余勞動力進城就業(yè)。1956-1957年，國家先后6次作出關于制止農村人口外流的指示。1958年，第一屆全國人民代表大會常務委員會頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，規(guī)定“公民由農村遷往城鎮(zhèn)必須持有勞動部門錄用證明、學校的錄取證明，或者城鎮(zhèn)戶口登記機關的準予遷入的證明”。1962年，第1個人口遷移規(guī)定《公安部關于處理戶口遷移問題的通知》正式出臺，明確規(guī)定“對農村遷往城市的，必須嚴格控制；城市遷往農村的，應一律準予落戶，不要控制”，以嚴格控制鄉(xiāng)城遷移(農轉非)為基本特征的傳統(tǒng)戶籍制度基本確立。1975年，第四屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》，刪除了原有的“居民有居住和遷徙的自由”條款。1977年，國務院批轉公安部第2個《關于戶口遷移的規(guī)定》，首次明確“商品糧人口”和“農轉非”概念，進一步強化了城鄉(xiāng)人口的界限和城鄉(xiāng)分離的二元社會結構。
(二)城鄉(xiāng)產品交換制度
城鄉(xiāng)產品的不等價交換，形成農村支援城市的經濟格局。從1950年代開始，中國實行對糧、棉、油、生豬等重要農副產品的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。農民必須按政府規(guī)定的價格和指定的品種、數量向國家出售農副產品，而國家也為此向農民提供某些限價生產資料和生活用品。該政策的后果是：農副產品的收購價格大大低于它們的市場價格和實際價值，而限價提供給農民的生產資料和生活資料又不足以補償農民的損失，兩者之間存在價格剪刀差，農民在無形之中處于“被剝削”的狀態(tài)。據統(tǒng)計，1952-1989年，國家通過工農產品“剪刀差”和農業(yè)稅收，從農村中吸取資金7000多億元，約占農業(yè)新創(chuàng)造價值的1/5，超過了當時國有工業(yè)企業(yè)固定資產原值；1990-1998年，國家通過財政、稅收、工農產品價格“剪刀差”和銀行儲蓄等渠道，又從農村吸取資金19 222.5億元(見表2)。由此可見，從新中國誕生到1990年代末，我國農民為國家工業(yè)化和城市化的發(fā)展提供資金積累達2萬多億元，大約相當于同期我國社會資本存量的2/3[9]。從這個意義上講，農村為城市工業(yè)的發(fā)展作出了巨大的貢獻。
(三)財政資源分配制度
國家對農村的財政投入嚴重不足，城鄉(xiāng)社會資源分布不平等。在“剝削型”城鄉(xiāng)二元結構下，我國的財政支出絕大部分用于城市，社會福利制度只針對城市居民。1953-1978年，在城鄉(xiāng)基本建設構成中用于農村的，除3年調整時期達到26.2%外，其余幾個五年計劃都在16%以內；而城市工業(yè)的投資比例卻長期高于70%，有的甚至達到75%。1979-1990年，國家基本建設投資總額由501億元增加到1703億元，增長2.4倍；而農業(yè)基建投資總額由53.3億元增加到70.4億元，僅增加了32%。期間，農業(yè)占基建投資總額的比例從10.6%下降到4.1%，1992年降到2.8%，1993年降到1.9%，1994年降到1.7%(見表3)。在衛(wèi)生資源方面，國家的投資一直都是向城市傾斜。1990-2000年，在農村衛(wèi)生總費用中，政府投入的比例由12.5%下降到6.6%；全國新增的衛(wèi)生經費投入中只有14%投到農村，其中有89%成了“人頭費”，真正成為專項經費的只有1.3%。2000年農村人均衛(wèi)生事業(yè)費僅有12元，相當于城市人均衛(wèi)生事業(yè)費的27.6%。在教育資源方面，城鄉(xiāng)之間也有非常大的差別。2000年全國教育經費為3 849億元，其中用于農村義務教育的經費為919.9億元，僅占全部教育經費的23.9%①。
(四)城鄉(xiāng)二元結構的歷史意義
戶籍制度以及附著在戶籍制度之上的各種資源的不平等分布，構成了“剝削型”城鄉(xiāng)二元結構的內核。農民無法自由流動，城鄉(xiāng)產品的不平等交易以及“城市偏向”的財政投入，造就了“一個中國，兩種身份”的城鄉(xiāng)分割體系，嚴重影響了農村的可持續(xù)發(fā)展，最終也不利于國家的整體發(fā)展。
對于新中國成立以來通過人為制度建構所形成的不平等的城鄉(xiāng)二元結構，學者舉出大量的證據加以批判。這些批判不無道理，但是作為一種客觀的研究，需要更冷靜地分析城鄉(xiāng)二元結構產生的歷史背景及其特殊意義。
作為社會主義新興政權，新中國一成立就面臨國際資本主義勢力的封鎖，發(fā)展獨立自主的經濟體系必須建立自己的工業(yè)化體系尤其是重工業(yè)體系。發(fā)展工業(yè)體系，一方面是國家經濟建設的基本需求，另一方面也是當時冷戰(zhàn)形勢下備戰(zhàn)的軍事需要。因此，不盡快發(fā)展自己的工業(yè)化體系，中國新生的政權將無法在世界民族之林立足。
在資源稟賦先天不足的情況下，要在短期內實現優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，尤其是重工業(yè)的趕超任務，只能借助于強有力的政治動員機器，在有限的時間內集中全國并不富裕的物質資源用于工業(yè)生產。正是在這樣的歷史情境下，國家作出了城鄉(xiāng)分割發(fā)展的政策設計和制度安排，通過“犧牲”農村，為城市發(fā)展現代工業(yè)提供盡可能多的資源。
歷史地看，通過新中國成立后前30年的努力，中國建立了完整的工業(yè)化體系，甚至研發(fā)了自己的“兩彈一星”，為改革開放之后中國的大發(fā)展奠定了堅實的產業(yè)基礎。毋庸置疑，改革開放以來中國的迅猛發(fā)展令世人矚目，而這其中就有城鄉(xiāng)二元結構的歷史功勞。雖然中國的經濟大發(fā)展是以廣大農村的犧牲為代價而得來的，這一點并不令我們引以為豪，但是在當時冷戰(zhàn)的國際格局和國內一窮二白的歷史情境中，國家制定工業(yè)發(fā)展的趕超計劃，并據此設置城鄉(xiāng)分割的二元體制，有著難以超脫的歷史合理性。
三、“保護型”城鄉(xiāng)二元結構的形成
2003年以來，隨著市場經濟的進一步開放和人口的大規(guī)模流動以及國家惠農政策的推行，城鄉(xiāng)二元結構的“剝削性”不斷弱化。當前，戶籍已經不再是一個影響農民市民化意愿的主要因素，很多農民不愿意為了城市戶口而放棄農村的土地，有些地方甚至出現了“非轉農”的現象。可以認為：“保護型”的城鄉(xiāng)二元結構正在形成，其核心要義是：在經濟發(fā)展尚無法為絕大多數農民提供穩(wěn)定的城市就業(yè)，且國家尚無法為絕大多數進城農民提供高水平社會保障的情況下，讓農民可以在務工失敗后回歸農村是一項最基本的人權。
“剝削型”城鄉(xiāng)二元結構是建立在戶籍制度以及附著在戶籍制度之上的各種資源不平等分配的基礎之上的，其核心要義在于農民相對于市民的不自由和不平等。2003年以來，隨著農業(yè)稅費的取消以及各項惠農政策的推行，城鄉(xiāng)二元結構的“剝削性”不斷弱化，而“保護性”功能則不斷增強，城鄉(xiāng)居民收入比逐漸縮小(見圖1)。
作為學術化的概念，城鄉(xiāng)二元結構第1次在黨的文件中出現是十六屆三中全會的公告。十六屆三中全會提出要逐步改變城鄉(xiāng)二元結構，建立社會主義市場經濟體制。十六大以來，中央之所以強調通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來解決“三農”問題，一是中央對當時的城鄉(xiāng)矛盾有危機感，意識到如果城鄉(xiāng)差距進一步擴大，城鄉(xiāng)矛盾進一步尖銳，將對整個經濟社會發(fā)展非常不利；二是國家改變城鄉(xiāng)二元結構的各方面條件逐步具備，2004年我國的GDP已經超過13萬億元，財政收入達到2.6萬億元，完全可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面有所作為[10]。
近年來，公共財政覆蓋農村的范圍不斷擴大，初步建立了促進城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展的制度框架：取消農業(yè)稅費，對農民實行直接補貼；全面實施農村義務教育經費保障機制改革；個人繳費、集體補助、政府資助相結合的新型農村合作醫(yī)療制度等。其中，2003年開始試點和推廣的新型農村合作醫(yī)療制度，到2013年年底已全面覆蓋有農業(yè)人口的縣(市、區(qū))，參合農民達8.02億人，參合率為98.7%。2013年，全國累計19.42億人次享受到補償，當年基金支出達2909.2億元。全面建立和完善農村最低生活保障制度，截至2013年年底已將5388萬人納入農村低保，全年各級財政共支出農村低保資金866.9億元，比上年增長20.7%，其中中央補助資金612.3億元，占總支出的70.6%。2013年全國農村低保平均標準2434元/人、年，比上年提高366元，增長17.7%。2003-2007年的5年間，中央財政用于“三農”的資金投入累計達1.56萬億元，相當于前10年(1993-2002年)的總和，年均增長17.8%，高出同期中央財政支出增長率1.9個百分點②。
農業(yè)稅費的取消、農業(yè)補貼的增加以及農民可以自由到城市務工，使得城鄉(xiāng)二元結構的“剝削性”不斷淡化。為緩解農村社會矛盾，減輕農民負擔，國家從2003年開始進行農村稅費改革，到2006年直接取消了農村稅費制度?，F在農民種田不僅不需要繳納稅費，而且還能享受國家不斷增長的農業(yè)補貼。附著在土地上的價值不斷增長，不少原來放棄土地的農民又返回來要求重新分地。當然，當前農民的收入只有一半來自務農，另外一半則來自于城市務工。隨著糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策在1985年被取消，中國最后一種票證——糧票在1992年也被廢止，中國的市場經濟不斷開放，城市經濟對勞動力的需求與日俱增，國家對農村人口流動的控制逐漸放松。從1990年代末期開始，大量農村剩余勞動力涌入城市，推動了中國的城市建設和制造業(yè)的發(fā)展。
隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進，附著在戶籍制度(城市戶籍)上的利益正在不斷減少。1980年代，就業(yè)福利取消，國家不再負責城市居民的就業(yè)分配；1990年代，糧油福利取消，分配住房的福利也隨著房改而逐步剝離。伴隨國企改革的推行，各種單位福利也在減少。隨著農村醫(yī)保、社保的建立和完善，目前附著在城市戶籍上的福利已經所剩無幾。在大多數城市，只要進城務工人員有一份穩(wěn)定的工作，其享受的社會保障與城市居民無異。當然，由于受制于財政體制以及社會保障的統(tǒng)籌層級，外來人口在社會保障上無法享受來自本地的財政補貼，比如教育和醫(yī)療等，但這已經不再是城鄉(xiāng)二元結構本身的問題了。
有些學者將征地制度視為新時期城市“剝削”農村的典型，亦即當前城鄉(xiāng)二元結構的“剝削性”并未弱化，只是轉換成其他形式而已。需要指出的是：改變土地的性質(農轉非)屬于一種土地開發(fā)權，而在多數國家，土地開發(fā)權及其相應的開發(fā)價值被收歸國有，以實現土地“漲價歸公”的正義要求[11]。而根據美國學者丁成日教授的研究，中國征地補償的法律規(guī)定實際上是比較高的標準[12]，而且在征地實踐中的補償往往還要高于這個標準，從而促生了一個土地食利階層[13]。難怪乎大多數的農民都期盼著征地的到來[14]。
相反，農村集體土地制度使得農民在城市務工失敗之后依然可以回到農村生活，而城市居民則不允許到農村買地買房，城鄉(xiāng)二元結構越來越表現為對農民的利益保護。一方面，城市戶籍上的利益正不斷減少；另一方面，當前農村戶籍上附著的福利則日益彰顯。這些福利主要有3種：一是耕地承包權，二是宅基地使用權，三是自有自建的住房所有權。這些福利尤其是表現在城中村和城郊農民征地時的巨大利益。在沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)，農村戶籍的含金量已經遠遠超過了城市戶籍。從這個意義上講，城鄉(xiāng)二元結構對農民利益開始起到保護的作用[15]。
一方面，農民不愿意為了城市戶口而放棄農村土地。根據2007年武漢大學《農民工問題研究》課題組的調查數據，在農民工不希望成為市民的原因中排在前4位的依次是“城市壓力大，不如農村生活舒適”“城市就業(yè)風險大，害怕失業(yè)后生活沒有保障”“城市房價太高，買不起住房”“城市生活費用太高”，分別占22.7%、21.9%、14.6%、11.2%，而選擇“沒有城市戶口，享受不到市民待遇”的農民工比例僅為1.7%。與農民工不希望成為市民的原因的調查結果相類似，農民工的最大愿望同樣不是“得到城鎮(zhèn)戶口，成為市民”(僅占3.6%)，而是“增加工資”“擁有穩(wěn)定職業(yè)”“子女能正常上學”和“在城里擁有自己的住房”(分別占37.8%、33.1%、16.9%、8.7%)。這些調查結果說明農民工對是否取得城鎮(zhèn)戶口并不看重[16]。另據“2010年國家人口和計劃生育委員會流動人口監(jiān)測調查”的數據，如果不涉及承包地等問題，“80前”農民工愿意轉變?yōu)椤胺寝r戶口”的人數占20.15%；如果要求農民交回承包地，愿意轉變?yōu)榉寝r戶口的人數比例下降到11.04%。而“80后”農民愿意轉為非農戶口的人數占24.66%，如果要求其交回承包地，則愿意轉戶口的比例就降低到12.80%。換言之，如果要交回承包地才能夠轉戶口，則大約90%的農民工不愿意轉為非農戶口[17]。
另一方面，個別地方出現了“非轉農”現象。近年來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，使得農村尤其是近郊農村的土地大幅升值。很多農民即便長期在城市務工，也不愿意將農村戶口轉變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，因為變成城鎮(zhèn)戶口后就會失去分享農村土地紅利的機會。而一些城鎮(zhèn)戶籍人口也千方百計想轉變成農村戶口，希望通過轉為農村戶口而獲得更多經濟利益。最為典型的就是2010年浙江義烏發(fā)生的195名公務員戶口“非轉農”事件，當地民間盛傳“義烏一個農村戶口價值百萬”的說法③。
四、新時期城鄉(xiāng)二元結構的功能
隨著各項制度的變革以及國家資源不斷向農村傾斜，中國城鄉(xiāng)二元結構的性質逐漸發(fā)生變化，農民受到的不公平待遇日益減少，而享受的福利則越來越多。從根本上講，當前的城鄉(xiāng)二元結構有利于維護社會結構的彈性，使中國的現代化建設得以穩(wěn)步推進。
(一)新時期的城鄉(xiāng)二元結構與農民生活
農民工之所以沒有轉為城市戶籍的積極性，是因為當前城市戶籍不能為進城農民帶來在城市安居的充分保障，他們也難以在城市獲得體面安居所需的最低收入條件。相反，當前的城鄉(xiāng)二元結構讓農民在務工失敗之后可以返回家鄉(xiāng)，這就使得城鄉(xiāng)二元結構有可能成為保護農民這一市場經濟中的弱勢群體的制度安排[18]。
1.有效降低農民的生活成本
首先，通過城鄉(xiāng)之間的代際分工，年輕夫妻一起外出打工獲得務工收入，老人在家照顧小孩并繼續(xù)從事耕作獲得務農收入。務農的收入用于日常的生活開支，務工的收入則可以存下來用于子女教育、回家蓋房等。其次，農民在生命周期的不同階段處于不同身份和社會結構位置中，根據需要可以在城鄉(xiāng)之間自由切換。年輕時，農民在城市務工，在城市是消費者，在農村贍養(yǎng)老人、撫育小孩；年老時，農民在城市難以生存，心態(tài)也逐漸發(fā)生變化，回到村莊則成為低成本的生活者。最后，農民的生產生活始終有一定的自給自足性。農村生活所需的糧食、蔬菜以及很多副食，都是老年人利用剩余勞動力依托于土地生產的，這極大地減少了全家的生活支出。相同的生活消費，在城市將是一筆巨大的開支，而在農村卻是日耗而不見形的[19]。
2.有效規(guī)避市場的風險
在城市務工雖然能獲得比務農更高的收入，但是市場并不穩(wěn)定，一旦經濟不景氣，技能水平較低的農民工最容易被淘汰。正因為中國獨特的城鄉(xiāng)二元結構，使進城失敗的農民仍可返回家鄉(xiāng)，從而不至于形成大規(guī)模的城市貧民窟。有人將城中村當做中國的貧民窟，實際上兩者有本質的區(qū)別。在城中村租房的農民工，一方面希望在城市務工、經商，獲得體面的經濟收入；另一方面若進城不順利，他們也會底氣十足地說：“大不了回家種田?！盵15]2008年受經濟危機的影響，大量農民工失業(yè)卻沒有造成巨大的社會動蕩，其根源就在于“保護型”城鄉(xiāng)二元結構在發(fā)揮作用[20]。
3.使老年農民獲得應有的尊嚴
在新農保政策實施前，農村老年人到了70歲，老兩口種兩三畝地，搞點副業(yè)養(yǎng)點雞，一年幾千元收入，也沒有什么大的支出。菜是自己種的，房子是自己蓋的，基本可以自給自足，甚至每年還可以給孫輩壓歲錢。即使種地不利索了，他們卻仍然可以種菜，仍然可以養(yǎng)豬養(yǎng)雞，仍然可以從事力所能及的副業(yè)。因為有土地，他們可以通過勞動來鍛煉身體，從勞動中獲得意義，從而維持老年人應有的尊嚴[21]。
4.維系農民生活的意義與價值
雖然農民(農民工)在整個經濟社會分化結構中處于下層，但他們的比較對象往往不是其工作所在城市的市民，而是老家村莊熟人社會的鄰里親戚。通過外出務工，農民工在城市賺到了相比老家農村更高的收入，不僅可以改善生活狀態(tài)，還大大提高了在村莊中的聲望和地位。對于多數農民來說，村莊熟人社會是生產價值的場所，是他們的最終歸屬，而進城務工只是提升村莊生活水準的手段[19]。城鄉(xiāng)二元結構使農民能保持與村莊社會的密切關聯(lián)，從而為農民提供源源不斷的生活意義，不至于成為城市底層一個孤獨的游魂。
5.城市居民并不比農村居民更幸福
根據中國綜合社會調查(CGSS)2006年的數據，盡管城市居民在收入、醫(yī)療、教育等方面均優(yōu)于農村，然而，在控制絕對收入、相對收入及個體特征等相關變量之后，城市居民并不比農村居民更幸福；如果除絕對收入之外的其他條件都相同，則那些絕對收入達到或超過71.6%的均值水平的城鄉(xiāng)居民中，農村居民(占農民樣本量的19.02%)的幸福感超過城市居民(占城市居民樣本量的60.82%)的幸福感[22]。這意味著，隨著農民收入的增加和農村生活生產條件的改善，農民其實更愿意留在農村。
(二)社會結構的彈性
所謂社會結構的彈性，是指一個社會抵御市場風險和政治風險的能力，抵御能力越強，社會結構的彈性就越好。任何一個國家尤其是發(fā)展中國家，都需要維持一定的社會結構彈性，從而確保社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。在當前發(fā)達國家主導的世界政治經濟格局中，發(fā)展中國家往往處于依附地位，并且隨著全球資本市場的擴張，發(fā)展中國家很容易因為大規(guī)模失業(yè)而陷入政治動蕩、經濟動蕩和社會動蕩的惡性循環(huán)之中。
如果一個國家的社會結構有較大的彈性，則可以較好地化解市場風險與政治風險。而提高社會結構彈性的主要方法是建立良好的社會保障制度，使得人們在失業(yè)之后能獲得基本的生活保障而不至于流離失所。當然，建立健全良好的社會保障制度需要付出較大的成本，這對于發(fā)展中國家來說往往是一種不能承受之重。另外，如果一個國家的人民恰好有真誠的宗教信仰，這個國家的社會結構往往也較有彈性，人們更容易通過宗教來緩解現實生活中的不幸所帶來的困擾。作為一個人口大國，中國尚未建立健全良好的社會保障制度，也沒有宗教信仰的傳統(tǒng)，那么當農民在城市生活難以為繼的時候，能回家務農也許正是中國得以保持社會彈性的秘密所在。
實際上，中國經濟發(fā)展的劉易斯拐點并未到來，勞動力無限供給的局面尚未改變，短期內在城市為農民工建立高水平的社會保障制度，會因為農村勞動力的無限供給而幾乎不可能實現。所謂的劉易斯拐點，即從勞動力過剩向勞動力短缺的轉折點，是指在工業(yè)化過程中，隨著農村富余勞動力向非農產業(yè)的逐步轉移，農村富余勞動力逐漸減少，勞動力成本逐漸提升，最終達到瓶頸狀態(tài)。近年來，由于東部沿海城市經常出現“民工荒”，民工工資也逐年上漲，因此有些學者認為：中國的經濟發(fā)展已經出現了劉易斯拐點，勞動力無限供給的歷史已經一去不復返，即使提高農民工的社會保障水平，也不會帶來更多的農村勞動力供給[23]。事實上，當前中國的農業(yè)勞動力約有3億左右，若算上可以參加農業(yè)生產的60歲以上老年人和16歲以上青少年等半勞動力，則有效的農業(yè)勞動力數量超過4億。中國有18億畝耕地，根據一個農戶家庭(夫妻2個勞動力)可以有效經營30畝耕地來計算，農業(yè)僅需要1億勞動力，即可以滿足農業(yè)生產的要求。且隨著農業(yè)機械化的發(fā)展和農業(yè)技術的推廣，勞均耕地面積還可以繼續(xù)擴大，農業(yè)所需勞動力還可以進一步下降。如此看來，中國農村的剩余勞動力幾乎是無限的，中國經濟發(fā)展的劉易斯拐點遠未到來。城市民工荒和農民工工資的上漲，主要是因為近年來中央惠農政策力度的不斷加大，而不是因為農村剩余勞動力的枯竭。因此，只要進城農民工的收入和保障水平有較大幅度的提高，就可以吸引幾乎無限的農業(yè)勞動力轉移進城。而大量農業(yè)勞動力轉移進城的結果必然是就業(yè)競爭加劇，農民工的收入和保障水平也會隨之下降[24]。
如此看來，受制于幾乎無限的農村勞動力供給，在中國尋求經濟發(fā)展的當前階段，試圖通過在短期內為農民工建立高水平的社會保障體系，來提升整個社會抵抗因為經濟發(fā)展可能帶來的市場風險和政治風險，不僅成本巨大，而且在實踐中也幾乎不具有可行性。
當前中國的城鄉(xiāng)之間存在著對農民有利的保護性結構，使得中國社會結構富有彈性。當前的城鄉(xiāng)二元結構并不限制農民進城，只要他們能在市場中找到獲得體面生活的條件，可以自由地選擇是否在城市安居。相反，城鄉(xiāng)二元結構卻限制那些有閑錢的城市人和強勢的資本下鄉(xiāng)買房買地，使農民不至于在城市務工失敗之后卻無法回歸村莊。有了農村的后盾，農民在市場經濟中“進可攻退可守”，整個轉型社會就保持了較好的彈性，不會因為一時的經濟危機而造成社會動蕩。
限制城市人和資本下鄉(xiāng)，是因為農村(尤其是集體土地制度)對農民來說具有社會保障的功能，而社會保障是不允許進行市場交換的。表面看來，阻止城市人和資本下鄉(xiāng)，限制了市場對資源的有效配置。然而，需要指出的是：當前農民的住房、宅基地和土地承包經營權不僅僅是市場經濟的生產要素，更重要的是作為農民的基本保障和社會保險。顯然，基本社會保障是不能自由交易的，因為這是生存底線。城市人到農村買房子，是要為過剩資本找到儲值手段，或要在農村多一個休閑去處，而對農民來講，一旦失去農村的土地、住房，他們進城失敗就不再能返鄉(xiāng)，也就失去了安身立命的根基。不是一個農民，而是在當前中國經濟發(fā)展階段，9億農民絕大多數都很難在城市體面安居，一旦農民失去返鄉(xiāng)退路，中國當前的彈性社會結構也就不存在了。到那個時候，再談走出中等收入陷阱幾乎就沒有可能了[21]。
隨著經濟社會的發(fā)展和國家政策的調整，中國的城鄉(xiāng)關系已經發(fā)生了重大變化，其中最為關鍵的變化是“保護型”城鄉(xiāng)二元結構的形成。因此，在討論中國城鄉(xiāng)關系的未來時，需要重新認識城鄉(xiāng)二元結構，堅持穩(wěn)健的城市化道路，這對中國而言是根本利益所在。
(一)重新認識城鄉(xiāng)二元結構
當前中國城鄉(xiāng)二元結構的“剝削性”正逐漸淡化，而其對于農民群體的保護性功能則不斷強化。可以容納無法進城的農民，可以讓進城失敗的農民返鄉(xiāng)，這種城鄉(xiāng)二元結構的存在，使中國社會結構具有極大的彈性，可以應對各種危機沖擊，成為中國現代化的穩(wěn)定器和蓄水池[21]。
維持“保護型”城鄉(xiāng)二元結構是在提升社會結構彈性的作用，而不是在短期內建立高水平的社會保障體系，有利于減輕國家的社會福利負擔，使其能集中優(yōu)勢資源發(fā)展高新產業(yè)，實現轉型升級，參與全球競爭。中國城鄉(xiāng)之間存在著對農民的保護性結構，這樣的結構使中國的社會保持了較好的彈性，使國家有能力相對自主地分配經濟增長剩余，從而使中國有可能走出中等收入陷阱。
當前城鄉(xiāng)二元結構在推動國家經濟發(fā)展的同時，也使得國家能循序漸進地進行社會改革，在較強的經濟實力和政治實力背景下不斷提升農民和城市居民的福利水平。因此，中國并不是不要建立較高水平的社會保障體系，而是要循序漸進地完成這個目標。等到有一天，中國的經濟發(fā)展及社會保障能為絕大多數的農民提供體面的城市安居生活，城鄉(xiāng)二元結構也就完成了自身的歷史使命。
維持“保護型”的城鄉(xiāng)二元結構，要謹防激進的城市化道路。在激進的城市化路線下，為了滿足城市閑置資本的逐利性，往往會推動農村土地、住房的私有化和永久性流轉，從而瓦解“保護型”城鄉(xiāng)二元結構。
(二)謹防激進的城市化道路
激進的城市化道路將損害“保護型”的城鄉(xiāng)二元結構，使農民在進城務工失敗之后無路可退，很容易引發(fā)社會的動蕩。
多數農民“出賣”土地和房屋的收入根本無法支撐其在城市穩(wěn)定生活的成本。土地與其他商品不同，最大的特點在于不可移動性。因此，土地的價值直接取決于其所在的區(qū)位，靠近城市或資源密集的區(qū)域，則地價較高，遠離城市或資源密集的區(qū)域，則地價較低。那些區(qū)位較好、地價較高的農村土地，大概只占所有農地的5%。這意味著，有95%的農地根本賣不出好價錢。在中西部地區(qū)，甚至出現“搭地賣房”的現象，農民以極低的價格“出賣”房屋，順便搭上10畝的良田。即使如此“實惠”，還有大量的土地因為區(qū)位偏遠而永遠無人問津。從這個意義上講，即使農民能“出賣”土地和房屋，也幾乎不可能換取體面的城市生活。
退一步講，即使在政府的扶持下，農民可以住進城市的商品房，也難以保障體面的城市就業(yè)。一方面是因為中國的經濟結構以低端制造業(yè)為主，并不足以支持整個農民家庭的城市生活；另一方面，多數農民的技能水平并不高，就是再努力也不可能找到一個可以為其家庭提供體面城市生活的職業(yè)。農民一家老小都住在城市商品房，所有日常的吃喝拉撒都需要現錢支付，其成本大大超出了在農村生活的成本。換言之，老年人的勞動力在市場中不具有任何價值，但是在農村卻可以大有作為，這些原本無價值的勞動力一旦與土地、農副業(yè)相結合，就會產生極大的收益。老人的務農收入，加上年輕人的務工收入，完全可以為整個農民家庭提供一個體面的農村生活。
事實上，當前激進的城市化道路并不是農民的真正需求，而是政府與資本聯(lián)手推動的產物。為了獲得更多的土地，一些地方政府和資本一拍即合，想方設法將農民趕出農村，并且美其名曰只要先在“農村斷根”，才有可能在“城市扎根”。如果充分尊重農民的意愿而不強行推動，多數農民都愿意保留“在城市工作失敗后回歸農村”的權利。
考慮到國家不可能在短時間內為絕大多數進城農民提供穩(wěn)定就業(yè)和高水平的社會保障，一旦全面推行激進的城市化道路，讓農民在“農村斷根”，其結果必然是中國社會結構喪失彈性，一旦經濟形勢不景氣，大量人口失業(yè)又無路可退，很容易導致社會不穩(wěn)定進而影響政治的穩(wěn)定。
(三)堅持溫和的城市化道路
走溫和的城市化道路，讓多數弱勢農民的利益在城市二元結構中得到保障，這是未來中國發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一。
從發(fā)達國家的經驗看，良性城市化需要長期的時間來完成?？陀^而言，城市化本來就應當是一個自然發(fā)生的過程，根據經濟正常發(fā)展的需要，一步步將農村納入城市的范疇。任何拔苗助長的城市化舉措，往往都得不償失。在當前中國，大量農民工在城市務工，能力較強或者運氣較好的農民可以逐漸脫離農村，融入城市生活，自動完成市民化的進程；而能力較弱或者運氣較差的農民則需要給他們一個退路。
溫和的城市化應當允許農民不斷試錯，在城市失敗之后依然有路可退。除了少數農民之外，絕大多數農民都沒有足夠的能力或足夠的運氣在城市一舉成功，獲得體面的城市生活。他們在城市和鄉(xiāng)村之間不斷往返，不斷尋找各種機會，一旦失敗，他/她仍然可以回歸農村，將原本價值不高的勞動力轉化為農業(yè)收入，繼續(xù)支持下一代人到城市打拼，為年輕人的城市化創(chuàng)造更多的條件。從這個意義上講，中國的城市化不僅僅是國家的事業(yè)，也不僅僅是農民個人的事業(yè)，更是農民家庭幾代人共同完成的事業(yè)。
溫和的城市化應當給國家發(fā)展留有足夠的空間，過分擠壓國家發(fā)展的資源，最終也不利于對農民的保護。作為后發(fā)國家，要實現經濟的跨越式發(fā)展，只能集中優(yōu)勢資源奮力一搏。如果在發(fā)展的初期階段就要承擔過重的社會福利負擔，必然會擠壓國家用于發(fā)展的有限資源，使國家始終停留在低水平的發(fā)展階段。因此，溫和的城市化主張認為：不宜在短期內建立過高的社會保障水平，而應當隨著經濟的發(fā)展穩(wěn)步提高。幸運的是，當前的城鄉(xiāng)二元結構在一定程度上承擔了社會保障的功能，較好地維持了中國社會結構的彈性。
從根本上講，城市化本身并不是中國社會經濟發(fā)展的最終目標，而僅僅是提升人民群眾福祉的手段而已。增加農民收入，為農民提供便利的公共基礎服務，在農村同樣能增強人們的福祉。因此，溫和的城市化道路并不排斥新農村建設，相反，通過新農村建設，為留在農村的農民提供良好的公共基礎服務，如道路、水利、農技服務、基礎教育等以及不斷提升農民的社會保障水平，能更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)二元結構的保護性，從而為城市發(fā)展提供更為穩(wěn)定的社會環(huán)境。
總而言之，當前中國城鄉(xiāng)二元結構的“剝削性”已經大為弱化，而其“保護性”的功能則不斷凸顯出來。從本質上講，“保護型”城鄉(xiāng)二元結構是通過保留農民回歸農村的權利來提升整個中國社會結構的彈性，從而大大稀釋了國家發(fā)展可能帶來的政治社會風險。在未來較長的一段時期內，中國應當進一步弱化城鄉(xiāng)二元結構的“剝削性”，強化其對農民的保護功能；繼續(xù)采取溫和而不是激進的城市化道路，使得經濟的發(fā)展不至于打破“保護型”城鄉(xiāng)二元結構和社會結構的彈性。這是中國應當極為珍視的制度紅利之一。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：北京工業(yè)大學學報：社會科學版
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