摘要：新時(shí)代推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村“廁所革命”是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進(jìn)城鄉(xiāng)文明建設(shè)的重要舉措, 是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性民生工程。當(dāng)前, 我國(guó)鄉(xiāng)村“廁所革命”在推進(jìn)過(guò)程中面臨著治理主體單一、“上熱中溫下冷”、基層組織力量薄弱等諸多難題, 只有深化認(rèn)識(shí)和轉(zhuǎn)變觀念, 在充分借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 立足國(guó)情、突出重點(diǎn)、創(chuàng)新方法, 積極構(gòu)建“一主多元”治理格局, 強(qiáng)化基層治理、文化治理和法律治理, 才能更好地推進(jìn)“生態(tài)宜居”等鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí), 加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)步伐。
在我國(guó), “廁所問(wèn)題”被多方關(guān)注始于改革開(kāi)放后。20世紀(jì)90年代初, 我國(guó)廁所問(wèn)題被國(guó)內(nèi)外眾多新聞媒體批評(píng)過(guò), 相關(guān)報(bào)道數(shù)以萬(wàn)計(jì)[1]。這些批評(píng)在讓國(guó)人汗顏的同時(shí), 也推動(dòng)了廁改的進(jìn)程。到2016年我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率為80.3%, 較1993年上升了72.9個(gè)百分點(diǎn), 農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生明顯改善[2]。雖然農(nóng)村“廁所革命”取得了巨大成績(jī), 但仍存在各地治理不均衡、“上熱中溫下冷”、實(shí)施主體單一、力量不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在新時(shí)代背景下, 如何以治理理論指導(dǎo)鄉(xiāng)村“廁所革命”, 是我們必須面對(duì)和解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。
一、治理歷程
民國(guó)時(shí)期“廁所革命”呈現(xiàn)為“運(yùn)動(dòng)式”治理形態(tài)。1928—1937年上海市的衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)大會(huì)[3]及同期興起的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)構(gòu)成了此類治理模式的初期代表性做法。1949年中華人民共和國(guó)成立后, 開(kāi)展了“愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”, 特別是20世紀(jì)60年代, 在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展了管水、管糞、改水井、改廁所、改畜圈、改爐灶、改進(jìn)環(huán)境的“兩管五改”[4], 對(duì)治理農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生起到了積極的推動(dòng)作用, 但仍未擺脫“運(yùn)動(dòng)式”治理的“影子”。然而, “運(yùn)動(dòng)式”治理具有時(shí)空的限定性, 其在“政府全能主義”盛行的“大政府、小社會(huì)”特殊歷史時(shí)期, 具備通過(guò)自上而下的公權(quán)力發(fā)動(dòng)民間社會(huì)治理的合理性。但是, 隨著國(guó)家的治理能力的提升, 以及治理體系現(xiàn)代化的加快推進(jìn), 治理路徑由“運(yùn)動(dòng)式”治理向常態(tài)化、規(guī)范化治理的轉(zhuǎn)變是必然趨勢(shì)。
進(jìn)入21世紀(jì)之后農(nóng)村逐漸成為我國(guó)民生發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域, 鄉(xiāng)村也成為我國(guó)廁所問(wèn)題的主要治理場(chǎng)域。2002年, 中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》, 將改水和改廁列為整治農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、預(yù)防疾病和促進(jìn)文明村鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)。2009年, 作為重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目, 農(nóng)村改廁被納入“醫(yī)改”項(xiàng)目。2010年, 全國(guó)范圍的城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)啟動(dòng), 農(nóng)村廁改被列為重點(diǎn)。2004-2013年, 為推進(jìn)農(nóng)村廁改國(guó)家財(cái)政投入82.7億元資金, 累計(jì)改造2 103萬(wàn)戶[2]。一直以來(lái)對(duì)農(nóng)村“廁所問(wèn)題”高度重視:2014年12月在江蘇調(diào)研時(shí)就強(qiáng)調(diào)解決廁所問(wèn)題在新農(nóng)村建設(shè)中有標(biāo)志性意義;2015年7月, 在吉林調(diào)研時(shí)進(jìn)一步指出, 要來(lái)場(chǎng)“廁所革命”, 讓農(nóng)村群眾用上衛(wèi)生廁所。2017年11月, 再次指示要求補(bǔ)齊這塊影響群眾生活品質(zhì)的短板, 并將其作為一項(xiàng)具體工作納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來(lái)推進(jìn)和落實(shí)。2015-2017年, 全國(guó)新建、改擴(kuò)建旅游廁所5.7萬(wàn)座, 其中新建3.3萬(wàn)座, 改擴(kuò)建2.4萬(wàn)座。自此, “廁所革命”———這一中國(guó)社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的重大變革在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)[5]。
二、實(shí)施困境
近年來(lái), 我國(guó)“廁所革命”雖然取得了很大成效, 但仍存在諸多問(wèn)題。
1.地域性差異明顯, 各地區(qū)治理能力不均衡。我國(guó)不同地區(qū)的地形、氣候、經(jīng)濟(jì)、文化等條件差異較大, 廁改進(jìn)程也存在很大差距。例如, 位于我國(guó)東部沿海地區(qū)的江蘇省農(nóng)村地區(qū)以推進(jìn)“改廁普及村”建設(shè)為典型, 以點(diǎn)帶面、逐步推進(jìn), 廁改能力及質(zhì)量在全國(guó)也處于先進(jìn)水平。而我國(guó)西部, 氣候干旱, 缺雨少水, 依然存在大量傳統(tǒng)露天旱廁, 廁改進(jìn)程大幅度地落后于全國(guó)平均水平。
2.“上熱”“中溫”“下冷”問(wèn)題突出。由于農(nóng)村居民居住分散, 這使得改廁工作難以形成連片效應(yīng), “沒(méi)人、沒(méi)錢(qián)、沒(méi)觀念”是推進(jìn)農(nóng)村廁改需要解決的三個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題[4]?！斑^(guò)疏化”“空心村”現(xiàn)象和薄弱的鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施都對(duì)農(nóng)村“廁所革命”構(gòu)成客觀制約。因此, 農(nóng)村廁改“上熱”“中溫”“下冷”問(wèn)題突出。
3.鄉(xiāng)村基層組織治理能力薄弱。“廁所革命”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一項(xiàng)重要工作, 該項(xiàng)工作在推進(jìn)中普遍存在著基層治理能力不足、水平不高以及基層黨組織作用難以發(fā)揮的問(wèn)題。一些農(nóng)村基層黨組織機(jī)構(gòu)不健全, 且軟弱渙散, 村集體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱, 阻滯了鄉(xiāng)村治理的步伐。
4.鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體單一。廁所問(wèn)題的解決需要社會(huì)各方的共同努力。通過(guò)取消稅費(fèi)和加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付將國(guó)家對(duì)農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系[5]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在稅費(fèi)改革以后與鄉(xiāng)村社會(huì)的聯(lián)系溝通減弱。村莊內(nèi)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“退出”以及村級(jí)組織的“退場(chǎng)”, 推動(dòng)了“村莊自治”向“能人治村”的轉(zhuǎn)變, 在相當(dāng)程度上, 普通村民實(shí)際上已喪失了對(duì)村莊事務(wù)的話語(yǔ)權(quán), 演變成為“失語(yǔ)者”。一些村莊“能人”往往利用自身掌控的權(quán)力、權(quán)威及關(guān)系網(wǎng)等資源, 損公肥私, 阻滯了近年來(lái)的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。此外, 城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展催生了鄉(xiāng)村的“打工經(jīng)濟(jì)”, 大批農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出打工, 常年不在家, 優(yōu)秀人力資源匱乏, 有生力量短缺, 難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體的多元化, 從而阻礙農(nóng)村“廁所革命”的步伐。
三、域外經(jīng)驗(yàn)借鑒
梁實(shí)秋先生曾說(shuō):“察人觀耳后, 看國(guó)家則看廁所?！睅彩玛P(guān)國(guó)家的形象, 世界各國(guó)都非常重視廁所問(wèn)題。其中, 一些國(guó)家的治理模式與實(shí)踐探索值得我國(guó)參考和借鑒。
1.日本。被冠以擁有世界上最干凈廁所國(guó)度的美譽(yù)的日本, 其廁所潔凈卻并非自始就有。基于旅游景區(qū)沒(méi)有公廁以及雖有公廁但因衛(wèi)生條件差而無(wú)法正常使用的現(xiàn)實(shí)窘境, “日本公廁協(xié)會(huì)”于1985年成立, “廁所革命”在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展, 通過(guò)綜合施策, 形成了聞名于世的“廁所文化”。
2.新加坡。當(dāng)下的新加坡以清潔、文明著稱, 但是早年也曾被如廁問(wèn)題所困擾。新加坡政府對(duì)公共衛(wèi)生高度重視, 政府機(jī)構(gòu)配有專人嚴(yán)格管理。強(qiáng)化立法, 嚴(yán)格執(zhí)法。新加坡的法律規(guī)定, 對(duì)于在使用廁所后不主動(dòng)進(jìn)行抽水沖洗的, 其行為將被視為違法, 證據(jù)確鑿、充分的處以罰款。經(jīng)過(guò)多年的不懈努力, 文明如廁已經(jīng)被新加坡人視為一種最為基本的行為規(guī)范。
3.韓國(guó)。韓國(guó)于1999年10月成立了廁所協(xié)會(huì), 其受政府委托實(shí)施等級(jí)制度, 對(duì)全國(guó)公廁品質(zhì)實(shí)施認(rèn)證, 強(qiáng)化對(duì)公廁管理人員的教育, 促進(jìn)了韓國(guó)公廁品牌開(kāi)發(fā)事業(yè)的健康發(fā)展。韓國(guó)國(guó)會(huì)于2006年4月通過(guò)了《公共衛(wèi)生間法》, 為廁所協(xié)會(huì)管理工作提供了法律依據(jù)和支撐。公廁協(xié)會(huì)于2009年2月設(shè)立了衛(wèi)生間品質(zhì)認(rèn)證委員會(huì), 公廁評(píng)價(jià)認(rèn)證制度于2010年5月正式實(shí)施, 他們用了20年時(shí)間完成“廁所革命”, 但當(dāng)下韓國(guó)絕大多數(shù)的城市公共廁所窗明幾凈, 為公眾提供了優(yōu)質(zhì)的如廁體驗(yàn)。
4.美國(guó)。美國(guó)大多數(shù)公廁里, 輪椅專用扶手、給嬰兒換尿布的專用臺(tái)、廁紙、消毒水、濕紙巾、洗手液及一次性馬桶墊等都屬“標(biāo)配”。即使是位于郊外或鄉(xiāng)村的公廁內(nèi), 也都備有廁紙、洗手液、冷熱水等, 廁內(nèi)十分干凈。對(duì)于城市公共廁所的設(shè)計(jì), 美國(guó)除了男、女衛(wèi)生間外, 還有家庭衛(wèi)生間以及中性衛(wèi)生間等。獨(dú)立設(shè)置的公廁在美國(guó)較為少見(jiàn), 大多數(shù)公廁設(shè)置依附于某公共設(shè)施或者商業(yè)機(jī)構(gòu)。這樣既可以使得廁所得到有效管理, 又極大地提高了使用效率, 避免了不必要的重復(fù)投資和建設(shè)。
5.加拿大。加拿大自稱是無(wú)警察、無(wú)防盜門(mén)、無(wú)公共廁所的“三無(wú)”國(guó)家。加拿大從保護(hù)人的自然生理需求出發(fā), 馬路兩側(cè)的任何一個(gè)單位、部門(mén)的廁所均可供行人使用, 而且不收取任何費(fèi)用。加拿大對(duì)公共廁所管理采取“公共財(cái)政+出租資源”的模式, 公共廁所的廣告收入用以支付人員工資和購(gòu)買(mǎi)部分廁所用品。公廁內(nèi)有沖洗設(shè)施, 并配有洗手池、洗手液、衛(wèi)生紙等, 大都可以達(dá)到星級(jí)酒店廁所標(biāo)準(zhǔn)。
6.印度。大約一半的印度人口沒(méi)有室內(nèi)廁所, 露天大小便的現(xiàn)象在印度的農(nóng)村地區(qū)尤為突出。圣雄甘地早在1927年就提出, 廁所是印度文明和健康的一項(xiàng)主要指標(biāo)。莫迪在就任印度總理后, 于2014年發(fā)起了“清潔印度”計(jì)劃, 將打造一個(gè)衛(wèi)生、清潔的印度作為5年內(nèi)奮斗的目標(biāo)。
前5個(gè)國(guó)家的廁所改革實(shí)踐, 都經(jīng)歷了從“臟、亂、差”到“潔、凈、美”的轉(zhuǎn)變。各國(guó)廁所革命的實(shí)施及其成效一方面受本土文化及國(guó)民基本素質(zhì)的影響, 另一方面與執(zhí)政者, 特別是政府的推動(dòng)力度有著直接的關(guān)系。日本重視廁所的文化治理, 將文化引入廁改實(shí)踐, 借助文化的功能破解廁所改革實(shí)踐中的困難和問(wèn)題。新加坡和韓國(guó)深入推進(jìn)廁所的法律治理, 通過(guò)立法、執(zhí)法、司法使得廁所改革的實(shí)踐有規(guī)可守、有章可循、有法可依。美國(guó)和加拿大在廁所的建設(shè)、管理和使用方面, 重視協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量的參與和廁所這一公共衛(wèi)生資源的共享。而印度堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向, 直面問(wèn)題不回避, 強(qiáng)力推進(jìn)“清潔印度”計(jì)劃, 雖然這種“運(yùn)動(dòng)式”治理的成效與預(yù)想有一定的差距, 但其自上而下的推動(dòng)在一定程度上起到了發(fā)動(dòng)群眾的目的。
四、四維治理進(jìn)路
新時(shí)代下我國(guó)通過(guò)啟動(dòng)“廁所革命”以期實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破, “廁所革命”的提出是治理態(tài)度和立場(chǎng)的話語(yǔ)表達(dá)更迭, 具體推動(dòng)“廁所革命”實(shí)施的路徑是話語(yǔ)表達(dá)向行動(dòng)表達(dá)的深化, 應(yīng)以鄉(xiāng)村社會(huì)治理的時(shí)空?qǐng)鲇蚩疾爨l(xiāng)村廁所問(wèn)題, 從而形成科學(xué)有效的治理進(jìn)路。我國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理主要經(jīng)歷了三個(gè)階段, 形成了三種進(jìn)路: (1) 1949年之前的“縣政紳治”進(jìn)路。舊中國(guó)從中央到地方的社會(huì)治理依托“皇權(quán)代理人”, 但“皇權(quán)不下縣”。在傳統(tǒng)的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系中, 官治體制及宗族組織分別是皇權(quán)與族權(quán)的代表和象征。這兩者與掌握權(quán)力的鄉(xiāng)紳一起共同構(gòu)建起了較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村政治體系, 可謂“國(guó)權(quán)不下縣、縣下惟宗族、宗族皆自治、自治靠倫理、倫理出鄉(xiāng)紳”[6]。因此, 在傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì), 國(guó)家政權(quán)通過(guò)鄉(xiāng)紳實(shí)現(xiàn)控制鄉(xiāng)村社會(huì)的目的, 這種治理模式的主要短板在于治理資源投入的不平衡, 在治理場(chǎng)域方面則是對(duì)于縣以下行政區(qū)域缺乏重視。 (2) 1949年至1978年的“政社合一”進(jìn)路。新中國(guó)成立后, 我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸以“全能政府”的權(quán)威角色強(qiáng)力構(gòu)建起了“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”的社會(huì)治理格局, “政治權(quán)威延續(xù)的權(quán)力觀念介入整個(gè)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)體生活諸多方面, 難以受到現(xiàn)有法律、道德和規(guī)則的有效限制”[7]。因?yàn)槿狈γ耖g力量的有效參與, 這種一元治理模式容易對(duì)政府形成過(guò)度的依賴, 群眾的自主性不能得到充分發(fā)揮。 (3) 1978年之后的“鄉(xiāng)政村治”進(jìn)路。費(fèi)孝通認(rèn)為, “在鄉(xiāng)村社會(huì)中村民更重視的并非有法律保障的契約, 而是相互交往過(guò)程中逐漸形成的村民之間的信任感”[8]?！班l(xiāng)政村治”進(jìn)路“既堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo), 又重視農(nóng)民群眾參與, 體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)分權(quán)原則”[9]。然而“鄉(xiāng)政村治”通過(guò)壓力型體制并運(yùn)用數(shù)字化考核機(jī)制實(shí)現(xiàn)調(diào)動(dòng)基層政府積極性和監(jiān)督地方政府雙重目的, 對(duì)當(dāng)下基層組織力量不足的現(xiàn)實(shí)考量不足, 容易導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重, 引發(fā)干群關(guān)系的緊張。因此, 回顧我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理史, 三種形態(tài)各異、重點(diǎn)有別的治理進(jìn)路皆存在短板, 治理鄉(xiāng)村廁所問(wèn)題無(wú)法完全依托既往的治理進(jìn)路以達(dá)成鄉(xiāng)村環(huán)境治理的“善治”狀態(tài), 而需要結(jié)合既有的治理經(jīng)驗(yàn)在治理主體、場(chǎng)域、文化及規(guī)范等4個(gè)維度實(shí)現(xiàn)治理進(jìn)路的有效嬗變。
(一) “一主多元”治理:多元主體協(xié)同合力, 共建共治
鄉(xiāng)村社會(huì)訴求呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢(shì), 這一現(xiàn)實(shí)呼喚著鄉(xiāng)村治理在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下走向多元共治, 實(shí)現(xiàn)“善治”?！吧浦巍钡倪^(guò)程, 不只是還政于民的過(guò)程, 還是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程?！吧浦巍奔入x不開(kāi)政府, 更離不開(kāi)村民[10]。在社會(huì)治理層面, 黨在十九大報(bào)告中就明確提出, 要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”?！叭巍钡娜诤? 既落實(shí)了法治與德治相結(jié)合的法治建設(shè)原則, 還有利于鄉(xiāng)村社會(huì)“善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。構(gòu)建“一主”背景下的“多元”治理格局既是國(guó)情的需要, 更是現(xiàn)實(shí)的需要。“一主”是指黨委和政府?！岸嘣? 既包括基層自治組織, 還包括人民團(tuán)體、企事業(yè)單位及其他社會(huì)組織等主體。
1. 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo), 發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。
黨委政府必須實(shí)現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變, 具體講, 要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變: (1) 實(shí)現(xiàn)行動(dòng)理念上的轉(zhuǎn)變, 即由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。 (2) 實(shí)現(xiàn)行動(dòng)主體上的轉(zhuǎn)變, 即由“絕對(duì)一元”向“相對(duì)一主”的轉(zhuǎn)變。在社會(huì)治理創(chuàng)新中, 政府既要充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用, 又要依托其職能, 充分動(dòng)員和調(diào)動(dòng)各方社會(huì)力量積極參與。 (3) 實(shí)現(xiàn)行動(dòng)取向上的轉(zhuǎn)變。即, 實(shí)現(xiàn)從“管控—專斷”到“協(xié)商—合作”的轉(zhuǎn)變。進(jìn)行鄉(xiāng)村“廁所革命”, “一主”與“多元”之間要進(jìn)行平行式溝通, 強(qiáng)化協(xié)作與協(xié)商, “廁所革命”才能穩(wěn)步推進(jìn)。
2. 各主體分工協(xié)作, 相互補(bǔ)強(qiáng), 發(fā)揮好“多元”功能。
(1) 調(diào)適多元主體之間的角色定位。各主體既有明確定位分工, 又相互協(xié)作聯(lián)系, 充分發(fā)揮各主體的自身作用, 做到占位不越位、補(bǔ)臺(tái)不拆臺(tái), 各主體之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。 (2) 充分尊重農(nóng)民的主體地位。農(nóng)民既是鄉(xiāng)村的真正主人, 也是鄉(xiāng)村振興的主體, 是推進(jìn)鄉(xiāng)村“廁所革命”的主力軍。多次強(qiáng)調(diào), 鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位, 發(fā)揮農(nóng)民主體作用。只有把廣大農(nóng)民對(duì)美好生活的向往化為動(dòng)力, 充分堅(jiān)持農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的建設(shè)主體、治理主體、受益主體地位, 鄉(xiāng)村“廁所革命”才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
總之, “一主多元”治理模式將傳統(tǒng)的單主體、單向管制轉(zhuǎn)變成了多主體、雙向互動(dòng), 將黨委政府、鄉(xiāng)村社會(huì)及市場(chǎng)這三駕馬車(chē)有機(jī)結(jié)合, 在鄉(xiāng)村治理中均發(fā)揮各自的積極作用。具體而言, 黨委政府積極發(fā)揮其對(duì)鄉(xiāng)村公共資源的調(diào)控權(quán), 鄉(xiāng)村社會(huì)組織及個(gè)人充分發(fā)揮各自主觀能動(dòng)性, 社會(huì)各界積極響應(yīng), 以實(shí)際行動(dòng)支持鄉(xiāng)村廁改工作, 這樣既可以大幅降低行政管理成本及政府行為的失范概率, 又可以極大地激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生治理動(dòng)力。
(二) 基層治理:抓基層、重基礎(chǔ)
1. 將農(nóng)村作為“廁所革命”的重點(diǎn)地區(qū), 堅(jiān)持治理場(chǎng)域的重心下移。
廁所問(wèn)題看似小問(wèn)題, 但其關(guān)乎大民生和大文明。2018年3月30日, 以“推進(jìn)廁所革命, 共創(chuàng)美好生活”為主題的世界廁所工作大會(huì)在西安召開(kāi), 大會(huì)發(fā)布了《2018西安世界廁所工作大會(huì)倡議書(shū)》, 將“廁所革命”再次推向深入。我國(guó)第三次農(nóng)業(yè)普查表明, 全國(guó)2.3億的農(nóng)戶僅36.2%的農(nóng)戶使用衛(wèi)生廁所。農(nóng)村廁所改造既要安全衛(wèi)生, 還要立足實(shí)際, 切忌“一刀切”, 不顧地方實(shí)際將所有旱廁改為水廁。在廁改中, 要著力避免廁所污水對(duì)水和土壤造成不必要的污染。研究表明, 農(nóng)村環(huán)境已成為影響人們是否愿意居住在鄉(xiāng)村及資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)的重要制約因素之一[11]。因此, 要進(jìn)行綜合治理。農(nóng)村的“廁所革命”是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程, 既要確保生態(tài)環(huán)保、衛(wèi)生健康, 又要與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)融合發(fā)展相融合。要不斷健全自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系, 通過(guò)推進(jìn)“廁所革命”, 促進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗、環(huán)境衛(wèi)生改善、擴(kuò)大招商引資引智。
2. 加大投入, 夯實(shí)基層治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。
(1) 堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)和底線。當(dāng)前, 農(nóng)村廁所普遍存在重廁所建設(shè)輕配套設(shè)施、重建設(shè)輕管理等問(wèn)題。推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”關(guān)鍵在于嚴(yán)守污染防控底線, 堅(jiān)持衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。指出, “廁所革命”要從小處著眼, 從實(shí)處著手。因此我們要立足地方實(shí)際, 在廁所設(shè)計(jì)的完善、坑廁的清潔以及糞污的收集處置等方面下功夫。對(duì)于已經(jīng)廁改的, 要因地制宜抓好配套收集系統(tǒng)、糞污處置系統(tǒng)及管理維護(hù)系統(tǒng)建設(shè)和完善。對(duì)即將進(jìn)行改建的, 要合理規(guī)劃和科學(xué)運(yùn)營(yíng)。對(duì)于衛(wèi)生保障和環(huán)境污染控制目標(biāo), 要一次性投入, 一次性實(shí)現(xiàn), 避免重復(fù)投資和建設(shè)。沒(méi)條件的地區(qū)要?jiǎng)?chuàng)造條件, 有條件的地區(qū)更要積極主動(dòng)作為, 精心謀劃, 用心設(shè)計(jì), 將廁所系統(tǒng)融入農(nóng)村污水收集管網(wǎng)及處理系統(tǒng)。 (2) 注重經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣。農(nóng)村廁改既要注重頂層設(shè)計(jì), 自上而下推動(dòng), 又要匯聚基層智慧, 在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上, 循序漸進(jìn)加以推廣。全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)在總結(jié)多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 積極推薦六種農(nóng)村廁所整治技術(shù)模式。截至2015年, 三格化糞池式、雙甕漏斗式以及三聯(lián)沼氣池式這三種技術(shù)模式的應(yīng)用比例分別為47.9%、20.9%和19.5%[12], 完整下水道式、糞尿分集式以及雙坑交替式另三種技術(shù)模式也極具推廣使用價(jià)值。 (3) 加大科技投入。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向, 緊盯全面建成小康社會(huì)目標(biāo), 立足鄉(xiāng)村實(shí)際, 在充分總結(jié)既有改廁經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 梳理出存在的突出問(wèn)題, 著力解決好特殊氣候地區(qū)的旱廁、冰廁等技術(shù)難題, 為“如廁難”“排污難”“處理難”問(wèn)題的解決提供技術(shù)支持;緊盯生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo), 大力推進(jìn)新的廁所系統(tǒng)研發(fā), 使其能夠達(dá)到節(jié)能、節(jié)水、舒適、安全、廉價(jià)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。在完善水沖廁所系統(tǒng) (或者抽水馬桶) 的基礎(chǔ)上, 全力推進(jìn)能夠滿足人性化需求的智能廁所系統(tǒng) (或者智能馬桶) 的研發(fā)和推廣應(yīng)用, 使其兼具休閑娛樂(lè)、健康服務(wù)、公共服務(wù)等功能。通過(guò)不斷深化新材料、新能源、生物等先進(jìn)技術(shù)在廁所生態(tài)設(shè)計(jì)中的運(yùn)用, 進(jìn)一步增強(qiáng)廁所的服務(wù)功能, 降低其運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)成本。 (4) 注重統(tǒng)籌各方協(xié)調(diào)推進(jìn)。廁所雖小, 卻承載著民生、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多重功能要求。解決農(nóng)村廁改中的系統(tǒng)性、普遍性問(wèn)題, 必須要統(tǒng)籌好規(guī)劃、環(huán)保、市政、衛(wèi)生、制造、建設(shè)等多重目標(biāo)要求, 制定更加完備統(tǒng)一的農(nóng)村廁所規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。首先, 要高度重視并協(xié)同推進(jìn)廁所相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展?！度珖?guó)旅游廁所建設(shè)管理新三年行動(dòng)計(jì)劃 (2018—2020) 》提出, 全國(guó)擬新、改、擴(kuò)建旅游廁所64 000座。如果附帶環(huán)保、旅游、高新技術(shù)等周邊產(chǎn)業(yè), 將催生出千億元產(chǎn)業(yè)規(guī)模群。其次, 立足地方實(shí)際, 因地制宜, 厘清并明確農(nóng)村廁所管護(hù)及糞污處置的相關(guān)責(zé)任主體, 探索“以商養(yǎng)廁、以商管廁”的廁所商業(yè)化運(yùn)作新模式。有條件地區(qū), 應(yīng)積極鼓勵(lì)將廁所系統(tǒng)建設(shè)與農(nóng)業(yè)沼氣化系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)有機(jī)肥生產(chǎn)系統(tǒng)和農(nóng)村污水處理系統(tǒng)統(tǒng)一規(guī)劃。
3. 強(qiáng)化基層黨組織建設(shè), 提升基層治理能力和治理水平。
基層是黨的執(zhí)政之基石和力量之源。只有選好一個(gè)支書(shū)、配強(qiáng)一個(gè)班子, 才能實(shí)現(xiàn)帶好一個(gè)集體、致富一個(gè)村子的目標(biāo)。嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村基層組織工作條例》《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)規(guī)定, 對(duì)村“兩委”的地位及職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位, 充分發(fā)揮其在農(nóng)村廁改工作中的作用
(三) 文化治理:注重教育, 強(qiáng)化引導(dǎo), 營(yíng)造良好廁所文化氛圍
對(duì)于廁所文化, 民間認(rèn)為是“如廁者在廁所墻壁、門(mén)板等載體上留下的各種圖文等物質(zhì)痕跡資料的總和”[13]。也有學(xué)者認(rèn)為“廁所文化是廁所建筑與管理的綜合文化呈現(xiàn)”[14], “廁所文化是與人類排泄行為及其場(chǎng)所相關(guān)的人造物 (包括精神和物質(zhì)) 的總和”[15]。物質(zhì)文明看廚房, 精神文明看茅房。作為衡量一個(gè)國(guó)家和地方文明程度的重要標(biāo)志, 廁所文明的推進(jìn)必須以廁所文化的優(yōu)化為依托。
1. 轉(zhuǎn)變舊思想, 樹(shù)立新觀念。
“廁所革命”看似改善廁所衛(wèi)生, 其實(shí)質(zhì)是革除舊思想、改變落后習(xí)慣。要通過(guò)多種宣傳方式讓廣大老百姓充分認(rèn)識(shí)到各種不文明行為的危害性;各級(jí)黨委、政府要充分認(rèn)識(shí)這個(gè)問(wèn)題的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性。廁所文化建設(shè)非一朝一夕之功, 以日本為例, 其花費(fèi)了30年的時(shí)間, 方才構(gòu)建起了賦以清潔、人性、文明等核心內(nèi)涵的廁所文化。我國(guó)的廁所文化建設(shè)尚處于起步階段, 任重而道遠(yuǎn)。
2. 探索多元化的文化治理形式。
加強(qiáng)輿論宣傳教育, 將宣傳教育活動(dòng)在農(nóng)村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)、單位常態(tài)化。諸如在每年11月19日“世界廁所日”等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn), 采取舉辦科普講座等方式, 全方位、多形式宣傳衛(wèi)生知識(shí), 引導(dǎo)人們養(yǎng)成文明如廁習(xí)慣;在廁所內(nèi)顯眼位置安裝或張貼廁所文明宣傳牌或文明提示語(yǔ), 引導(dǎo)群眾從小事做起, 從自身抓起。
3. 引入政府績(jī)效考核機(jī)制。
各地要結(jié)合實(shí)際, 建立美麗鄉(xiāng)村建設(shè)考核指標(biāo)體系, 將公廁建設(shè)數(shù)量和質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況及廁所文明作為重要考核內(nèi)容, 不斷改善農(nóng)村廁所衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施, 堅(jiān)決克服公廁運(yùn)營(yíng)中表面上“多頭管理”與實(shí)質(zhì)上“無(wú)人管理”的問(wèn)題。對(duì)廁所的軟硬件建設(shè)及廁所的建設(shè)者、使用者和維護(hù)者等要提出不同要求, 充分發(fā)揮考核指標(biāo)的指揮棒和導(dǎo)向作用, 進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村廁所的改造力度, 改善農(nóng)村的衛(wèi)生環(huán)境和農(nóng)民的衛(wèi)生習(xí)慣。
(四) 法律治理:科學(xué)立法, 嚴(yán)格執(zhí)法, 公正司法
作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在黨的十九大報(bào)告中被明確提出, 并作為七大戰(zhàn)略之一被寫(xiě)入黨章。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一, 鄉(xiāng)村“廁所革命”不僅引領(lǐng)著鄉(xiāng)村文明, 更關(guān)系著廣大農(nóng)民對(duì)幸福的獲得感。為了保障和推動(dòng)“廁所革命”的順利推進(jìn), 深入推進(jìn)法律治理是必然的選擇。
1. 高度重視鄉(xiāng)村法治建設(shè)。
推進(jìn)鄉(xiāng)村“廁所革命”, 一是靠深化改革, 二是靠健全法治。鄉(xiāng)村作為我國(guó)最基本的治理單元, 在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用, 但鄉(xiāng)村法治建設(shè)與城市法治建設(shè)之間存在著嚴(yán)重不平衡問(wèn)題。從法制建構(gòu)的角度來(lái)看, 鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)務(wù)之急就是要以法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)高效民主的鄉(xiāng)村治理體系, 為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略提供重要的政治基礎(chǔ)保障[16]。
2. 健全完善鄉(xiāng)村振興法律體系。
我國(guó)涉農(nóng)立法總量不足、質(zhì)量不高, 主要依靠政策進(jìn)行指導(dǎo)、管理“三農(nóng)”工作。 (1) 我們要以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī), 借鑒國(guó)外先進(jìn)的理念和成功的經(jīng)驗(yàn)做法, 加快健全完善廁所文明法律法規(guī)體系。在立法過(guò)程中, 既要做好國(guó)家硬法與民間軟法之間的銜接, 又要做好國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法之間的融合。特別要重視對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定、修訂, 充分發(fā)揮其規(guī)范、引導(dǎo)及評(píng)價(jià)作用, 規(guī)范如廁行為, 引導(dǎo)鄉(xiāng)村文明建設(shè)。 (2) 立法機(jī)關(guān)要充分學(xué)習(xí)借鑒新加坡、韓國(guó)、美國(guó)等鄉(xiāng)村建設(shè)起步較早的國(guó)家的鄉(xiāng)村振興法治經(jīng)驗(yàn), 重視鄉(xiāng)村的建設(shè)管理, 并將涉及“三農(nóng)”的相關(guān)政策法規(guī)的制定擺在優(yōu)先位置。就廁改而言, 聯(lián)合國(guó)將“實(shí)現(xiàn)人人享有適當(dāng)和公平的環(huán)境衛(wèi)生和清潔水, 消除露天排便習(xí)慣”作為2030年可持續(xù)發(fā)展議程確定的奮斗目標(biāo)[17], 我國(guó)的《全國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)方案 (2015—2020年) 》將85%的全國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率作為奮斗目標(biāo)[18], 《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》[19]《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》[20]也均明確要求堅(jiān)持不懈推進(jìn)廁所革命, 因此, 健全法律體系尤為重要和必要。
3. 全面貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興相關(guān)法律法規(guī)。
(1) 通過(guò)傳統(tǒng)媒體和現(xiàn)代媒體、自媒體等平臺(tái), 以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式和方式, 宣傳落實(shí)公眾文明如廁規(guī)范。 (2) 健全自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系, 積極引導(dǎo)農(nóng)民有序參與鄉(xiāng)村治理, 提升農(nóng)民自我管理和自我服務(wù)的水平。 (3) 通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法, 為鄉(xiāng)村“廁所革命”的順利推進(jìn)提供強(qiáng)有力的法治保障。
五、結(jié)語(yǔ)
鄉(xiāng)村興則國(guó)家興, 鄉(xiāng)村衰則國(guó)家衰。作為補(bǔ)齊民生短板、改善農(nóng)村人居環(huán)境和落實(shí)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！编l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重要舉措, 鄉(xiāng)村“廁所革命”的推進(jìn), 既要基于發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)實(shí)國(guó)情, 又要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)的理念和做法。在治理模式上, 實(shí)現(xiàn)由“絕對(duì)一元”向“一主多元”的轉(zhuǎn)變, 全方位調(diào)動(dòng)社會(huì)各方治理資源, 自治、法治與德治相結(jié)合, 協(xié)同共建, 合力攻堅(jiān)。在治理重點(diǎn)上, 強(qiáng)化基層治理, 著力解決對(duì)鄉(xiāng)村治理關(guān)注不夠、投入不足、治理不力等問(wèn)題。在治理方法上, 從“內(nèi)”打破觀念瓶頸, 重塑廁所文化, 從“外”強(qiáng)化法律治理, 確保治理有效。
作者簡(jiǎn)介：劉寶林 , 男, 西安交通大學(xué)法學(xué)院博士研究生, 主要研究方向?yàn)榉芍卫怼?
基金： 陜西省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目 (2015ZD007);
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2019年02期
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