2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施以來，我國農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)快速擴張，截至2018年底，在國家市場監(jiān)督管理總局注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社突破217.3萬家，其中當年新登記23.1萬家，占全國各類市場主體總量的1.97%，平均每個行政村有3—4家農(nóng)民專業(yè)合作社。另外，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提供的數(shù)據(jù)顯示，實際利用農(nóng)民專業(yè)合作社服務(wù)和培訓(xùn)的農(nóng)戶突破1.3億戶，占到全國農(nóng)戶總量的50.1%。與此同時，社會上對農(nóng)民專業(yè)合作社的質(zhì)疑聲也持續(xù)不斷。有學(xué)者認為，有效發(fā)揮作用的農(nóng)民專業(yè)合作社占比不高，存在大量流于形式、沒有開展任何業(yè)務(wù)活動，又沒有注銷的空殼農(nóng)民專業(yè)合作社。從筆者近年來在十余個省份調(diào)研的情況看，縣市級對于“空殼社”占比有三成、四成、七成甚至是九成等不同說法。學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究，在過去的十余年里，經(jīng)歷了從論證合作社質(zhì)的規(guī)定性、基本特征及其組織邊界，到探究農(nóng)民專業(yè)合作社的真?zhèn)涡裕俚浇忉屴r(nóng)民專業(yè)合作社不規(guī)范背后的成因，研究在不斷深化。但是在已有文獻中，缺乏跳出價值判斷和學(xué)理性判斷，僅是客觀地回答這些在市場監(jiān)管部門已經(jīng)注冊登記的龐大農(nóng)民專業(yè)合作社群體中“空殼社”存在的比例有多大，背后的原因是什么，帶來的負面影響有多大等問題的研究成果。

1、問題的提出與數(shù)據(jù)來源

從政府政策制定方面看，近年來，政府部門密切關(guān)注“空殼社”問題。2014年，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部等九部門印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和促進農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》，要求加強農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化建設(shè)，對農(nóng)民專業(yè)合作社實行年度報告制度，規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社要通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)定期向原工商部門報送年度報告，以便政府有關(guān)部門根據(jù)年報公示信息加強對農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)督管理和配套服務(wù)，同時通過對每年農(nóng)民專業(yè)合作社的年報提交比例的分析，可以從一定程度上推測出“空殼社”占本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社的比例，即“空殼率”。但是，年報制度實施以來，由于一些地方政府出于政績考核對農(nóng)民專業(yè)合作社的年報制度過度干預(yù)，將年報率與考核指標掛鉤，造成年報制度沒有產(chǎn)生制度設(shè)計的預(yù)期效果。因此，當前缺乏根據(jù)權(quán)威部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)判斷合作社空殼率的統(tǒng)計機制。

為此，原國家工商行政管理總局個體司委托課題組開展調(diào)研，以摸清真實情況。雙方合作制定了調(diào)研方案，按照合作社的發(fā)展水平、區(qū)域分布和產(chǎn)業(yè)類型等綜合因素，選擇具有代表性的8個?。ㄗ灾螀^(qū)）12個縣（市、區(qū)）開展調(diào)研。調(diào)研方法包括與當?shù)厥袌霰O(jiān)管、農(nóng)業(yè)、供銷等部門座談，在了解當?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展基本情況的基礎(chǔ)上，對農(nóng)民專業(yè)合作社和市場監(jiān)管部門開展抽樣問卷調(diào)研，并深入農(nóng)民專業(yè)合作社進行案例調(diào)研。其中，農(nóng)民專業(yè)合作社問卷調(diào)研抽樣的具體方案是，由所在縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管部門對2007年7月1日至2016年6月30日注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社進行等距抽樣100個樣本，再通過電話等方式通知抽取到的樣本合作社負責(zé)人來縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管部門集中填寫問卷，最終獲得614家農(nóng)民專業(yè)合作社負責(zé)人有效問卷。市場監(jiān)管部門問卷采取選取所在縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管部門主要負責(zé)人以及基層工商所負責(zé)人代表參與座談會并同時填寫問卷的方式，共獲得98個基層市場監(jiān)管部門負責(zé)人的有效問卷。樣本的具體分布如表1所示。

2、空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的現(xiàn)狀

課題組發(fā)現(xiàn)，所有調(diào)研地區(qū)都不同程度地存在“空殼社”現(xiàn)象，但是對于“空殼社”的比例，市場監(jiān)管部門和農(nóng)民專業(yè)合作社的認知存在較大差異。調(diào)研問卷顯示，33.7%的市場監(jiān)管部門樣本認為“空殼社”占本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社的比例為20%—39%（見表2），21.4%的樣本認為占比為40%—59%，還有近30%的樣本選擇了60%及以上。在農(nóng)民專業(yè)合作社樣本中，有32.1%表示“不清楚”，有17.4%的認為該比例應(yīng)該為1%—19%，9.5%的認為該比例應(yīng)該為20%—39%，12.7%的認為該比例應(yīng)該為40%—59%，20%的認為在60%以上?？傮w來看，農(nóng)民專業(yè)合作社對“空殼社”比例的判斷低于市場監(jiān)管部門。從訪談中課題組了解到，不同于基層市場監(jiān)管部門面對本轄區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社信息掌握相對系統(tǒng)、全面，農(nóng)民領(lǐng)辦人群體的社會交往范圍有限，大多僅了解村里、身邊的情況，因而只是從周邊情況來判斷當?shù)氐摹翱諝ど纭北壤?，很多農(nóng)民專業(yè)合作社對全縣合作社的整體發(fā)展情況普遍不了解，也不關(guān)心。

課題組發(fā)現(xiàn)，幾乎所有調(diào)研地區(qū)的市場監(jiān)管部門都在使用年報率來推算空殼率。例如，陜西省鳳翔縣市場監(jiān)管部門表示：“2016年1月至6月，通過采取主動找農(nóng)民專業(yè)合作社理事長填寫年報的方式，年報率達到了100%。但是，如果采取自主年報的方式，年報率可能下降到30%左右，由此推測未申請年報的空殼率在70%左右?！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)固原市原州區(qū)2016年底注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社為868家，年報率達到88.7%，2017年推行自主年報，年報率下降到66%。市場監(jiān)管部門反映，如果完全不采取相關(guān)措施，由農(nóng)民專業(yè)合作社自主申報的話，實際年報率可能會下降到30%，那么“空殼社”率應(yīng)該在70%左右。該區(qū)經(jīng)管站的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)經(jīng)部門注冊登記的有517家，其中規(guī)范運營的占30%，“半死不活”的占40%，空殼的占30%。由于在農(nóng)經(jīng)部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量占同期工商注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量的59.6%，因此推算實際空殼率應(yīng)在40%以上。

山東省平邑縣市場監(jiān)管部門反映，“全縣共登記農(nóng)民專業(yè)合作社1629家，現(xiàn)在換證、新發(fā)照736家，未換照893家，未換照率為55%?！彼拇ㄊ∫速e縣市場監(jiān)管部門介紹，“如果完全推行自主年報的話，年報率會下降到40%左右?！闭憬∨R海市市場監(jiān)管部門表示，取消年報制度考核后，2016年全市農(nóng)民專業(yè)合作社的年報率是76%，其中正常運作的農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)該超過一半以上，空殼率初步判斷在30%左右。吉林省德惠市市場監(jiān)管部門反映，2017年，在市場監(jiān)管部門通過采取多次打電話、發(fā)微信、出租車上打出霓虹燈廣告，甚至找上門主動服務(wù)等多種措施后，全市農(nóng)民專業(yè)合作社的年報率達到68%。但根據(jù)他們掌握的情況，“當?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社實際經(jīng)營的比例在30%左右”。廣東省珠海市斗門區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社187家，當?shù)厥袌霰O(jiān)管部門反映，“通過全部排查，發(fā)現(xiàn)有68家為真實存在，占36.4%”。

綜合課題組的問卷分析及訪談，可以初步推斷，“空殼社”現(xiàn)象在各地普遍存在，且比例較高，至少在1/3以上，一些地區(qū)甚至達到了60%以上，但是各地區(qū)的“空殼社”比例存在較大差異。近幾年來，浙江等發(fā)達地區(qū)率先出臺文件清理“空殼社”，取消年報制考核等，使得“空殼社”問題在少數(shù)地區(qū)得到明顯改觀。

3、空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的形成原因

對于“空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的形成原因”問題，市場監(jiān)管部門和農(nóng)民專業(yè)合作社樣本同樣存在較大的認知差異。在選擇最多的前三位選項中，市場監(jiān)管部門樣本選擇了“為了套取國家項目資金”（占90.8%），“為了獲得稅收優(yōu)惠”（占50.0%），“隨大溜”（占40.8%）（見表3）。在座談與訪談中，市場監(jiān)管部門負責(zé)人普遍反映，十余年來，隨著國家不斷加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度，大量新成立的農(nóng)民專業(yè)合作社有明顯的套取政策紅利傾向，往往是為了獲取國家優(yōu)惠政策，或者為了符合申請某一特定項目的規(guī)定而設(shè)立。例如在吉林省某市座談中，一位基層工商所負責(zé)人介紹，他們轄區(qū)注冊的22家農(nóng)民專業(yè)合作社，全部是經(jīng)銷農(nóng)資的個體戶，都是為了獲取稅收優(yōu)惠才注冊成立農(nóng)民專業(yè)合作社。另外，很多基層市場監(jiān)管部門負責(zé)人認為，從眾心理也是出現(xiàn)“空殼社”的重要原因，一些農(nóng)民看到周圍其他人登記成立了農(nóng)民專業(yè)合作社，雖然不知道可以獲得什么具體實惠，但是“為了抓住機會”，抱著“有棗兒沒棗兒，先打一竿子”心理，也就“隨大溜”注冊了農(nóng)民專業(yè)合作社。課題組在開展農(nóng)民專業(yè)合作社案例調(diào)研時，也驗證了這一點，例如陜西省寶雞市的某農(nóng)民專業(yè)合作社理事長反映：“聽周邊農(nóng)戶和部分村干部講農(nóng)地今后只向農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，自己雖然無法判斷傳言的真?zhèn)危强吹街車讼群笞猿闪⒘宿r(nóng)民專業(yè)合作社，自己也就注冊了?！庇秩缯n題組在吉林某市市場監(jiān)管部門農(nóng)民專業(yè)合作社庫隨機抽取并現(xiàn)場調(diào)查的某農(nóng)民專業(yè)合作社，是一個典型的“空殼社”。該合作社理事長的妻子介紹說：“看見村里有人注冊了農(nóng)民專業(yè)合作社，怕自家以后錯失優(yōu)惠政策，于是隨大溜，借了幾戶親戚的身份證，夫妻二人也就匆匆注冊了一家，但是注冊后，從未開展過經(jīng)營活動。”陪同課題組調(diào)研的當?shù)鼗鶎庸ど趟撠?zé)人表示，這種情況在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幾個村莊較為普遍，從一個側(cè)面反映了投機創(chuàng)立農(nóng)民專業(yè)合作社在一些地區(qū)已經(jīng)成為一個較為突出的問題。

從農(nóng)民專業(yè)合作社問卷樣本看，雖然部分也認為是“為了套取國家項目資金”（占29.3%），但該選項比例較低，排在第三，而選擇最多的是“響應(yīng)上級政府要求”（占47.5%），其次是“引導(dǎo)農(nóng)民進入市場”（占37.2%），二者合計達到了84.7%。課題組在座談和訪談中進一步了解到，很多農(nóng)民專業(yè)合作社負責(zé)人認為，農(nóng)民創(chuàng)辦合作社的主流動機是好的，是響應(yīng)政府的號召，試圖形成合力帶著農(nóng)民闖市場，解決農(nóng)民“買難”“賣難”問題，但是，政策因素客觀上催生了一批“空殼社”。例如，一些基層政府將績效指標與干部年終獎勵掛鉤，層層分解到村。而一些村干部或出于配合完成績效考核，或期望有朝一日獲得財政扶持資金和項目支持，注冊了農(nóng)民專業(yè)合作社。還有一些地方政府利用農(nóng)民專業(yè)合作社開展精準扶貧，要求村村新建精準扶貧合作社，引發(fā)了新一輪“空殼社”急劇增加的風(fēng)險。課題組在某縣調(diào)研中了解到，該縣政府發(fā)現(xiàn)一個村創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社開展精準扶貧的成功典型后，召開全縣村支書大會，要求村村建精準扶貧合作社。在縣政府的大力推進下，不到兩個月，全縣所有的行政村全部完成了政府下達的任務(wù)。課題組隨機調(diào)查了一家精準扶貧合作社的法人代表，他表示，“政府承諾可以獲得無息扶貧貸款，精準扶貧合作社注冊登記的所有手續(xù)都是村干部代辦的，但是，自己還不知道扶貧合作社成員都有誰，扶貧合作社也沒有開展過什么業(yè)務(wù)?！绷硗?，還有一些地區(qū)在中央提出實施精準扶貧戰(zhàn)略后，為了落實相關(guān)扶持政策，要求每個貧困村新建1—2家村集體經(jīng)濟組織性質(zhì)的農(nóng)民專業(yè)合作社，將扶持資金直接劃撥到該農(nóng)民專業(yè)合作社賬戶，并由其運營，每年提取一定比例的資金分紅，用于扶持村里的貧困戶，從而刺激產(chǎn)生了一批扶貧合作社。課題組在西部某區(qū)縣調(diào)研中了解到，該縣2017年上半年就新增了100多家農(nóng)民專業(yè)合作社，該地政府推動成立了這些新增農(nóng)民專業(yè)合作社之后，就不再繼續(xù)跟進幫助合作社提升服務(wù)能力，這些新成立的農(nóng)民專業(yè)合作社只是有了一個可以獲得扶貧資金的賬戶，并沒有開展具體運營活動，結(jié)果變成了“空殼社”。

當然，也有少量“空殼社”是由于市場環(huán)境發(fā)生重要變化、被迫關(guān)門而造成的。如課題組從寧夏回族自治區(qū)原州區(qū)了解到，該區(qū)2013年馬鈴薯合作社曾達到130家，后來因為市場不景氣，合作社抗風(fēng)險能力弱，到2017年實際還在運作的馬鈴薯合作社只剩下10余家。又如浙江省提出污水、洪水、澇水、供水和節(jié)水“五水共治”政策后，抬高了養(yǎng)殖門檻，在一些地區(qū)采取全面禁養(yǎng)，導(dǎo)致一大批小規(guī)模散養(yǎng)戶關(guān)門，這些養(yǎng)殖戶成立的養(yǎng)殖合作社也因此停止運營；還有少數(shù)個別地處城郊的農(nóng)民專業(yè)合作社，城鎮(zhèn)化后農(nóng)民的承包土地全部被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，原來的合作社也不再經(jīng)營。但總體而言，因上述情況而成為“空殼社”的所占比例相對較低。

4、空殼農(nóng)民專業(yè)合作社存續(xù)的原因

“空殼社”為什么未注銷，而得以長期存續(xù)呢？對此，市場監(jiān)管部門與農(nóng)民專業(yè)合作社樣本的看法較為一致。具體來講，二者第一選項都是“為了享受政府的優(yōu)惠政策或申請財政項目”，分別占樣本量的75.5%和62.9%（見表4）。二者都認為，加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度是中央當前倡導(dǎo)的大方向，保留農(nóng)民專業(yè)合作社，可能會在今后申請財政扶持項目時比較有利，因此，寧可空置也不愿意主動注銷。

第二選項均為“（當事人）不清楚保存空殼農(nóng)民專業(yè)合作社的危害”，占各自樣本量的64.3%和47.5%。課題組在與市場監(jiān)管部門的座談中了解到，我國實施商事制度改革以來，雖然放寬了注冊前期審查手續(xù)，但是加大了對市場主體的市場行為的監(jiān)管。例如，如果農(nóng)民專業(yè)合作社未能如期提供年報，那么會被系統(tǒng)移至“異?！泵?，從而影響到農(nóng)民專業(yè)合作社貸款征信。如果連續(xù)三年不提交年報的話，會被轉(zhuǎn)移到“黑名單”，影響到合作社法人乘坐飛機、高鐵甚至申請貸款和財政項目。但是，市場監(jiān)管部門除了注冊登記、注銷之外，平時與農(nóng)民專業(yè)合作社很少發(fā)生業(yè)務(wù)往來，缺少有效途徑傳遞這些信息。一些部門可能是出于政府績效考核等原因，對于農(nóng)民專業(yè)合作社的宣傳基本上都是免稅、扶持等正面信息，很少有人提及經(jīng)營風(fēng)險。課題組與農(nóng)民專業(yè)社負責(zé)人進行訪談中發(fā)現(xiàn)，由于獲取相關(guān)政策信息的途徑匱乏，他們幾乎都不知道保留“空殼社”的風(fēng)險，存在嚴重信息不對稱問題。

在第三項選擇中，39.8%的市場監(jiān)管部門樣本選擇了“注銷成本高”。按照課題組調(diào)研時的相關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社在申請注銷時必須在市級以上媒體上公告45天，花費400—600元。同時，要投入大量的人力與物力，收集齊全《清算清單》《完稅證明》等材料。但是，不少農(nóng)民專業(yè)合作社當初都是借親朋或其他村民身份證辦理的，很多所謂的成員早已外出務(wù)工、不在當?shù)?，因此發(fā)起人很難按照程序召開成員（代表）大會作出解散決議，組成清算組，完成《清算清單》。即便能夠做到，也需要花費大量時間和精力。如果委托給第三方代辦機構(gòu)，又要產(chǎn)生1000元左右的中介服務(wù)成本。農(nóng)民專業(yè)合作社樣本的第三選項是“不知道應(yīng)該怎么辦理注銷手續(xù)”（占23.0%），這反映了一些農(nóng)民專業(yè)合作社即使想注銷退出，也不清楚注銷的手續(xù)。

5、空殼農(nóng)民專業(yè)合作社引致的負面效應(yīng)

市場監(jiān)管部門樣本與農(nóng)民專業(yè)合作社樣本對于“空殼社”的負面影響意見基本一致。第一選項都認為它們“損害農(nóng)民專業(yè)合作社的整體社會信譽”，分別占78.1%和57.6%（見表5）。課題組調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社和市場監(jiān)管部門普遍反映，“空殼社”是“害群之馬”，導(dǎo)致社會上不少人認為農(nóng)民專業(yè)合作社就是套取國家扶持政策和項目支持的工具，嚴重影響到正常運作的農(nóng)民專業(yè)合作社的社會聲譽，也影響到其在金融機構(gòu)獲得與其他市場主體平等的貸款機會。有的農(nóng)民專業(yè)合作社甚至反映，在日常經(jīng)營中會出現(xiàn)商業(yè)合作伙伴對農(nóng)民專業(yè)合作社不認可的情況，導(dǎo)致他們只能另外注冊新的公司，影響了農(nóng)民專業(yè)合作社的健康可持續(xù)發(fā)展。

第二選項是影響農(nóng)民專業(yè)合作社的政策效率。67.7%的市場監(jiān)管部門樣本和53.7%的農(nóng)民專業(yè)合作社樣本認為“空殼社”的一個主要危害是“侵占了真正的農(nóng)民專業(yè)合作社的財政補助資源”。從國際慣例看，對于農(nóng)民專業(yè)合作社的支持基本采取普惠政策，我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法初衷也是如此，專門強調(diào)了國家要通過財政扶持、稅收優(yōu)惠等促進農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。在實踐中，稅收優(yōu)惠采取普惠方式，但財政扶持主要是通過申請項目的方式，“空殼社”的存在，增加了政府甄別的難度，導(dǎo)致一些本可以得到扶持的農(nóng)民專業(yè)合作社失去了機會，降低了財政資金的使用效率。關(guān)于“空殼社”的存在對行政機關(guān)的影響，市場監(jiān)管部門樣本的前三個選項依次是：“增加了市場監(jiān)管部門的市場監(jiān)管成本”，占85.7%；“增加了市場監(jiān)管部門的登記工作量”，占77.6%；“增加了行政指導(dǎo)部門的服務(wù)成本”，占66.3%（見表6）。

在與課題組座談中，市場監(jiān)管部門認為，目前推行的商事制度改革，雖然取消了驗資要求，但是加強了對年報內(nèi)容的檢查。按照現(xiàn)行規(guī)定，省、市級市場監(jiān)管部門都要對年報的市場主體按照3%的比例隨機抽查，“空殼社”的存在增加了應(yīng)檢市場主體的數(shù)量，加大了市場監(jiān)管部門的工作成本。另外，在“三證合一”之后，市場監(jiān)管部門換證工作量相對增加，“空殼社”增加了行政機構(gòu)的管理成本。為降低監(jiān)管成本，少數(shù)地區(qū)市場監(jiān)管部門甚至采取了極端的方式，如限制當?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作社的新增數(shù)量規(guī)模。

對此，農(nóng)民專業(yè)合作社樣本的看法與市場監(jiān)管部門基本相同，前三個選項依次是：“增加了市場監(jiān)管部門的登記工作量”，占59.1%；“增加了市場監(jiān)管部門的市場監(jiān)管成本”，占53.8%；“增加了行政指導(dǎo)部門的服務(wù)成本”，占46.6%。

此外，還有31.6%的市場監(jiān)管部門樣本和32.5%的農(nóng)民專業(yè)合作社樣本認為，“空殼社”存在會增加行政指導(dǎo)部門被尋租的風(fēng)險。課題組在訪談和現(xiàn)場調(diào)研中了解到，注冊“空殼社”的法人往往都擁有一定的人脈關(guān)系，一旦發(fā)現(xiàn)機會，很容易進行尋租活動。

6、結(jié)論與政策建議

“空殼社”問題已經(jīng)成為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的突出現(xiàn)象，在農(nóng)村各地不同程度地存在，對農(nóng)民專業(yè)合作社的健康可持續(xù)發(fā)展帶來了不良影響，損害了農(nóng)民專業(yè)合作社的整體社會信譽，侵占了正常開展業(yè)務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作社的財政補助資源，并增加了行政機構(gòu)的市場監(jiān)管成本、服務(wù)成本和被尋租的風(fēng)險。因此，及時解決“空殼社”問題已經(jīng)成為當務(wù)之急。

2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部啟動了農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升行動，確定河北、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、廣東、陜西8省的30個縣（市、區(qū)）為全國農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升整縣推進試點單位，開展“清理整頓一批、規(guī)范提升一批、提升壯大一批”行動。2018年7月1日開始施行的修訂后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第七十一條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社連續(xù)兩年未從事經(jīng)營活動的，吊銷其營業(yè)執(zhí)照?！?019年2月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家市場監(jiān)管總局等11部門聯(lián)合印發(fā)關(guān)于《開展農(nóng)民專業(yè)合作社““空殼社””專項清理工作方案》的通知，以加強合作社規(guī)范管理，提升整體素質(zhì)。建議各級政府以此為契機，以新修訂實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》為依據(jù)，進一步改進政策、完善制度，努力消除“空殼社”存在的土壤。具體建議如下：

第一，強化《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的普法力度。進一步加強基層農(nóng)民專業(yè)合作社輔導(dǎo)員隊伍建設(shè)，面向社會公開招聘，提升輔導(dǎo)員隊伍整體實力，將宣傳普及《農(nóng)民專業(yè)合作社法》作為一項長期化、常態(tài)化任務(wù)來抓，讓廣大農(nóng)民知法、懂法、守法、護法，讓農(nóng)民專業(yè)合作社以法律為基本準繩，實現(xiàn)規(guī)范化運行，讓政府相關(guān)部門人員按照法律要求依法行政。

第二，改進現(xiàn)行政府考核機制。正確處理政府與市場關(guān)系，改進地方政府對基層政府政績的考核指標體系，取消關(guān)于本地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展數(shù)量規(guī)模及其年報率的考核指標，促進農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展以及工商年報制度體現(xiàn)真實性，回歸其本源，尤其是應(yīng)避免地方政府在實施精準扶貧戰(zhàn)略中設(shè)置不符合當?shù)匕l(fā)展條件和發(fā)展實際的硬性數(shù)量指標要求，防范出現(xiàn)新一輪的“空殼社”風(fēng)險。

第三，完善現(xiàn)行農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策。應(yīng)從社會公平、營造平等競爭環(huán)境的角度出發(fā)，改進政府財政扶持項目的申請條件，將農(nóng)民專業(yè)合作社納入小微企業(yè)扶持政策，逐步弱化政府按照市場主體的組織屬性進行扶持的方式，取消一些財政扶持項目規(guī)定實施主體必須是農(nóng)民專業(yè)合作社的做法，從源頭消除建立農(nóng)民專業(yè)合作社的投機行為。

第四，因地制宜依法清退“空殼社”。在落實中央農(nóng)辦等11部門針對“空殼社”的專項清理工作中，應(yīng)嚴格按照新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的相關(guān)規(guī)定依法行動，各地政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實際情況制定具體方案，防止采取過激行為，避免使用大規(guī)模、疾風(fēng)驟雨式的清理整頓方式，努力營造農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)提升農(nóng)民專業(yè)合作社整體素質(zhì)的發(fā)展目標。

第五，修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》。建議配合落實新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，及時啟動修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》，進一步完善、細化對農(nóng)民專業(yè)合作社的注冊登記規(guī)定，以及吊銷連續(xù)兩年未經(jīng)營的農(nóng)民專業(yè)合作社營業(yè)執(zhí)照的具體辦法。

作者系"促進農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展研究"課題組  苑鵬 曹斌 崔紅志

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2019年04期

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