摘 要:新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府始終致力于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作化，尋找有效的方式載體來(lái)降低交易成本等。梳理研究新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作化的基本邏輯，厘清組織農(nóng)民和農(nóng)民合作等本質(zhì)差異，并探討農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作化的發(fā)展趨勢(shì)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)等振興尋找實(shí)現(xiàn)路徑，從而有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。
關(guān)鍵詞:農(nóng)民合作化 農(nóng)民合作社 農(nóng)村治理
農(nóng)民合作化的探索
新中國(guó)成立后，農(nóng)民通過(guò)土地改革獲得了土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也由此激發(fā)了極大的生產(chǎn)積極性。但是，單個(gè)農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)潛力有限，難以滿足新中國(guó)成立初期國(guó)家快速發(fā)展的客觀需要。為此，政府開(kāi)始引導(dǎo)農(nóng)民建立互助組和初級(jí)社，走農(nóng)業(yè)合作化的發(fā)展道路。互助組和初級(jí)社以農(nóng)民自愿加入為前提，具有一定的歷史傳統(tǒng)和社會(huì)根基。傳統(tǒng)的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期存在著與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的耕作、收獲等活動(dòng)有關(guān)的各種各樣的社會(huì)結(jié)合或關(guān)系，農(nóng)民習(xí)慣于互助幫工、合養(yǎng)合用牲畜、共用水井、共租土地等合作活動(dòng)。這樣的合作行為是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的常態(tài)性現(xiàn)象，只不過(guò)其合作規(guī)模相對(duì)較小，合作對(duì)象相對(duì)穩(wěn)定，基本屬于家族內(nèi)部或鄰里之間的互助合作。因?yàn)橛羞@樣的合作歷史與傳統(tǒng)，在部分適宜的農(nóng)村地區(qū)，互助組和初級(jí)社能夠得到村民的自發(fā)支持，從而逐步發(fā)展起來(lái)。
但是，農(nóng)民合作起來(lái)所取得的實(shí)踐成效遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國(guó)家的理想預(yù)期。20世紀(jì)50年代，我國(guó)實(shí)施的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國(guó)家戰(zhàn)略，在一窮二白的基礎(chǔ)上迫切需要從農(nóng)村汲取小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余，走“向自我要潛力”的發(fā)展道路，需要農(nóng)民暫時(shí)犧牲“小我”利益以滿足國(guó)家的“大我”需要。然而，農(nóng)民并不愿意過(guò)多地承擔(dān)公糧任務(wù)之外的余糧征收任務(wù)，不愿將有限的余糧賣(mài)給政府。
為此，國(guó)家要最大限度地降低從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中過(guò)度提取剩余資本的交易成本，就必須將農(nóng)民更好組織起來(lái)。實(shí)踐證明，農(nóng)民自發(fā)合作的穩(wěn)健模式已經(jīng)滿足不了國(guó)家發(fā)展的迫切需要。從1955年開(kāi)始，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)掀起新高潮，出現(xiàn)了日益高漲的互助社轉(zhuǎn)初級(jí)社、初級(jí)社轉(zhuǎn)高級(jí)社運(yùn)動(dòng)。在這個(gè)過(guò)程中，絕大多數(shù)地方的農(nóng)民幾乎是一夜之間從單干戶(hù)直接跨進(jìn)高級(jí)社，將農(nóng)民組織起來(lái)替代讓農(nóng)民合作起來(lái)成為當(dāng)時(shí)政府的基本政策導(dǎo)向。
1956年到1958年，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)取得了一定的成效。隨著農(nóng)業(yè)合作化的推進(jìn)，國(guó)家開(kāi)始對(duì)土地利用進(jìn)行合理規(guī)劃，推進(jìn)大規(guī)模的水利灌溉、農(nóng)田基本建設(shè)和田間林網(wǎng)化建設(shè)，逐步推廣機(jī)械耕作、施肥、殺蟲(chóng)等農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。但是，隨著“大躍進(jìn)”“浮夸風(fēng)”愈演愈烈，各種高指標(biāo)、瞎指揮現(xiàn)象層出不窮，農(nóng)業(yè)合作化最終偏離了發(fā)展方向。
農(nóng)村治理體系的發(fā)展
人民公社制度
1960年11月，黨中央發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》，否定了“一平二調(diào)”與“共產(chǎn)風(fēng)”，肯定了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度框架。1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》頒布實(shí)施，標(biāo)志著農(nóng)村基層治理體制基本形成。人民公社制度的本質(zhì)是以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)，將農(nóng)民無(wú)一例外地組織起來(lái)。由于生產(chǎn)隊(duì)或內(nèi)嵌于自然村或與自然村重疊，既為以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理找到了傳統(tǒng)資源，也找到了國(guó)家治理與村社傳統(tǒng)的有機(jī)銜接點(diǎn)。
在人民公社制度下，村社集體掌握著土地等基本生產(chǎn)資料，通過(guò)下達(dá)指令組織農(nóng)民開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以工分制進(jìn)行生活資料再分配，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活的有效管理。
經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，國(guó)家通過(guò)將農(nóng)民組織起來(lái)，在政治、社會(huì)和文化等各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管理。新中國(guó)成立后三十年間，政府有效降低了與分散農(nóng)民打交道的交易成本，使政府能夠從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余中汲取資金用來(lái)推動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展。通過(guò)將農(nóng)民組織起來(lái)，國(guó)家以較低的經(jīng)濟(jì)投入和持續(xù)的勞力投入，在鄉(xiāng)村社會(huì)建立起一套比較完善的農(nóng)田水利灌溉系統(tǒng)，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件。同時(shí)，以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的公社體制也為農(nóng)民提供了最基本的保護(hù)，“瞞產(chǎn)私分”等群體性自治行為在當(dāng)時(shí)也幫助農(nóng)民維護(hù)其基本的生存權(quán)益。
以村民委員會(huì)為代表的村民自治
20世紀(jì)80年代初，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的快速推行，農(nóng)民的物質(zhì)生活逐步得到改善。但是，將集體所有的土地承包給農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)，也在一定程度上瓦解了人民公社制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使公社制度的治理功能受到嚴(yán)重影響，并引發(fā)鄉(xiāng)村公共品短缺和社會(huì)秩序混亂的問(wèn)題出現(xiàn)。為此，廣西宜山等地的農(nóng)民自發(fā)探索成立村民委員會(huì)，借助農(nóng)民自我組織的方式取得了良好的治理效果。
1982年，村民委員會(huì)被寫(xiě)入新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》。1983年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的通知》，決定撤銷(xiāo)人民公社、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，撤銷(xiāo)生產(chǎn)大隊(duì)、建立村民委員會(huì)。1988年6月，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》正式實(shí)施，明確村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村民委員會(huì)可以分設(shè)若干村民小組，小組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議選舉產(chǎn)生。隨著村民自治制度的推行，“鄉(xiāng)政村治”成為鄉(xiāng)村治理的基本制度框架。
村民委員會(huì)作為村民自治組織，仍然是將農(nóng)民組織起來(lái)的重要載體。這是因?yàn)榇迕褡鳛榇迕褡灾蔚膶?shí)踐主體，是由其擁有的村社成員的身份決定的，并非建立在農(nóng)民自由自愿的基礎(chǔ)上。村民委員會(huì)擁有集體所有土地的發(fā)包權(quán)，可以通過(guò)發(fā)包與調(diào)整農(nóng)民承包地，處理與村民的關(guān)系。在這一時(shí)期，村民委員會(huì)一方面作為基層群眾性自治組織，擁有“統(tǒng)”的權(quán)利和能力，能夠?yàn)榇迕竦娜粘Ｉa(chǎn)生活提供單個(gè)家庭所不能提供的各種公共品，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，滿足村民的基本需要，并維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序穩(wěn)定；另一方面需要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開(kāi)展工作，完成自上而下傳達(dá)的各項(xiàng)工作。因此，村民委員會(huì)在實(shí)踐中享有一定的準(zhǔn)行政權(quán)，需要完成行政系統(tǒng)傳遞下來(lái)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等各項(xiàng)工作。
取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，各地紛紛推行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組和撤銷(xiāo)村民小組長(zhǎng)等各項(xiàng)鎮(zhèn)村綜合改革。隨著新時(shí)期國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力建設(shè)的不斷推進(jìn)，行政下鄉(xiāng)的現(xiàn)象更趨明顯，國(guó)家機(jī)構(gòu)和公職人員向鄉(xiāng)村延伸，以村民委員會(huì)為組織載體的村民自治出現(xiàn)了新變化，主要表現(xiàn)為：村干部的職業(yè)化、村級(jí)組織的科層化、服務(wù)型村級(jí)組織建設(shè)和村民自治功能虛化等。在這種形勢(shì)下，村民自治實(shí)踐出現(xiàn)了一些新變化，自治單位逐漸從行政村向自然村或村民小組下沉，社區(qū)社會(huì)組織開(kāi)始興起，鄉(xiāng)村治理的組織體系建設(shè)不斷推進(jìn)。由此，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)組織體系成為鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，成為農(nóng)村社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。
農(nóng)民合作社的產(chǎn)生與發(fā)展
農(nóng)民合作社的產(chǎn)生與面臨的挑戰(zhàn)
20世紀(jì)80年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激發(fā)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，農(nóng)村土地的畝均產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)收益很快得到提升。但是，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，將農(nóng)民裹挾進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，使農(nóng)民面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。作為獨(dú)立的個(gè)體，農(nóng)民迫切需要提高組織化程度，以合作與聯(lián)合的力量進(jìn)入市場(chǎng)，贏得企業(yè)等市場(chǎng)利益主體的重視，獲得平等的對(duì)話權(quán)和談判權(quán)。由此，各種不同類(lèi)型的農(nóng)民合作組織獲得了廣闊的發(fā)展空間。但由于缺乏法律的支持和保護(hù)，農(nóng)民合作組織的制度異化和功能異化現(xiàn)象非常普遍。
2007年7月1日，為了支持、引導(dǎo)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展，《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》正式實(shí)施，農(nóng)民合作組織的發(fā)展有了正式的法律依據(jù)。10年后，為了順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》，農(nóng)民合作社的發(fā)展進(jìn)入新階段。截至2018年底，注冊(cè)登記的農(nóng)民合作社數(shù)量達(dá)到217.3萬(wàn)家，平均每個(gè)行政村有3—4家合作社。
整體來(lái)看，農(nóng)民合作社的發(fā)展有助于提高農(nóng)民的組織化程度，保障社員正當(dāng)?shù)陌l(fā)展權(quán)益，這既促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，也提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益。但是，農(nóng)民合作社仍然面臨嚴(yán)峻的發(fā)展局面：一是空殼農(nóng)民合作社的數(shù)量龐大，“空殼率”高。有關(guān)課題組經(jīng)過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和訪談分析后推斷，空殼合作社的比率至少在三分之一，部分地區(qū)甚至超過(guò)60%。二是農(nóng)民合作社發(fā)展不規(guī)范，制度表達(dá)與制度實(shí)踐相背離的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致合作社發(fā)展中出現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)社員獲大利而弱勢(shì)社員的利益得不到合理保障的發(fā)展亂象。三是單個(gè)合作社的規(guī)模過(guò)小，合作社難以發(fā)揮規(guī)模聚集和資源聚集的組織優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力依然很弱。四是部分合作社的壽命較短，容易因?yàn)槭袌?chǎng)變動(dòng)、精英競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目資源爭(zhēng)奪、發(fā)展項(xiàng)目失利等原因陷入發(fā)展困境，進(jìn)而失去運(yùn)作空間而走向衰亡。
農(nóng)民合作社迎來(lái)新的發(fā)展方向
然而，經(jīng)過(guò)10多年的探索發(fā)展，在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，農(nóng)民合作社作為農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者和利用者、自愿聯(lián)合與民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織，逐漸找到了新的發(fā)展方向，主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：
一是一些農(nóng)民合作社開(kāi)始掙脫血緣關(guān)系和地緣關(guān)系的束縛，擺脫“人情困境”走出村莊，跨村莊、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)地汲取發(fā)展資源，建立起理性的經(jīng)濟(jì)規(guī)則和制度規(guī)范，并逐步發(fā)展壯大。
二是部分農(nóng)民合作社采取土地入股、農(nóng)地托管等模式，擴(kuò)增土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，發(fā)揮出較好的示范帶動(dòng)作用。
三是越來(lái)越多的農(nóng)民合作社轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)重心，踏足農(nóng)業(yè)產(chǎn)前和產(chǎn)后階段，通過(guò)為家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)技標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)資和農(nóng)技配套、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)供銷(xiāo)、互助合作金融、電子商務(wù)等全方位的社會(huì)化服務(wù)，極大地拓展了自主發(fā)展的空間。
四是農(nóng)民合作社的經(jīng)營(yíng)范圍越來(lái)越廣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了單一農(nóng)產(chǎn)品和單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的范疇，探索走出一條“生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用+X”的綜合性發(fā)展模式，使當(dāng)前農(nóng)民合作社的發(fā)展呈現(xiàn)出專(zhuān)業(yè)合作+綜合合作并存的基本格局。
如何回應(yīng)國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系問(wèn)題
通過(guò)前文的敘述，我們可以發(fā)現(xiàn)，將農(nóng)民組織起來(lái)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作化的基礎(chǔ)，具有強(qiáng)制性特征。新中國(guó)成立初期，國(guó)家高度重視糧食問(wèn)題，既要保證軍隊(duì)用糧、供給城鎮(zhèn)居民生活和賑濟(jì)救災(zāi)，還要保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和維持農(nóng)民生活。但是，經(jīng)過(guò)土地改革，獲得生產(chǎn)資料后的農(nóng)民卻將新增余糧用于自身消費(fèi)和發(fā)展生產(chǎn)，不愿意主動(dòng)將余糧賣(mài)給國(guó)家。為此，國(guó)家開(kāi)始推行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，增強(qiáng)對(duì)糧食的控制能力。這在當(dāng)時(shí)引發(fā)了討論，其中，照顧農(nóng)民，注重的是局部利益和短期利益；而發(fā)展重工業(yè)，注重的是整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
隨著統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策迅速推開(kāi)，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的壓力增加，政府客觀上需要激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力以“解決年年增長(zhǎng)的商品糧食和工業(yè)原料的需要同現(xiàn)時(shí)主要農(nóng)作物一般產(chǎn)量很低之間的矛盾”。為此，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)作為推動(dòng)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展和增加糧食產(chǎn)量的主要舉措得以順利推行。
行政性的治理單位不能有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理問(wèn)題
人民公社時(shí)期，核算單位從公社或生產(chǎn)大隊(duì)下放到生產(chǎn)隊(duì)，生產(chǎn)隊(duì)作為最基層的單位，組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并進(jìn)行勞動(dòng)成果分配，這說(shuō)明行政體制、經(jīng)濟(jì)制度和國(guó)家政策可以在極短的時(shí)間里發(fā)生質(zhì)性變化，但是鄉(xiāng)村的社會(huì)文化和農(nóng)民心理素質(zhì)的變遷卻需要漫長(zhǎng)的時(shí)間，二者的不匹配會(huì)對(duì)雙方產(chǎn)生巨大的影響。實(shí)踐證明，激進(jìn)的制度變遷沒(méi)能戰(zhàn)勝落后的社會(huì)文化，直到雙方找到革命與傳統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合點(diǎn)，以生產(chǎn)隊(duì)為單位將農(nóng)民組織起來(lái)。
改革開(kāi)放以后，國(guó)家也始終在探索將最基礎(chǔ)的行政或準(zhǔn)行政單位建立在哪個(gè)層級(jí)。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征繳時(shí)代，部分地方政府就有很大的動(dòng)力推行合村并組的改革，以壓縮村組干部的規(guī)模。當(dāng)時(shí)類(lèi)似的改革動(dòng)作不大，原因在于基層政府需要依靠村組干部完成農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)的收繳，需要激發(fā)村組干部的積極性督促其將人情、面子等私人資源用以彌補(bǔ)正式權(quán)力的不足。由此，縣級(jí)政權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織結(jié)成了利益共同體，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，國(guó)家順勢(shì)推進(jìn)鄉(xiāng)村體制改革，壓縮村組干部數(shù)量，減少財(cái)政開(kāi)支。
然而，新的改革雖然有助于增強(qiáng)農(nóng)民認(rèn)同感，卻沒(méi)能從根本上改善鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量，使基層政府面臨著更大的治理壓力。由此，農(nóng)村社會(huì)組織如雨后春筍般快速發(fā)展起來(lái)，以填充行政村以下的治理單元。
處理好國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系需要把握好“變”與“不變”的辯證關(guān)系
“變”主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是作為地方自治單位的自然村的變化，改革開(kāi)放40多年來(lái)，村莊一直在從封閉走向開(kāi)放，從熟人社會(huì)走向半熟人社會(huì)。作為村莊的主人，農(nóng)民的流動(dòng)區(qū)域不斷擴(kuò)大、流動(dòng)頻率越來(lái)越高，他們的家計(jì)模式已經(jīng)從傳統(tǒng)的“男耕女織”型演變成亦工亦農(nóng)或半工半耕型，家庭經(jīng)濟(jì)收入的增長(zhǎng)越來(lái)越依靠非農(nóng)就業(yè)。在這樣的情況下，農(nóng)民的生活重心已經(jīng)由村莊向外轉(zhuǎn)移，社會(huì)關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜化，整合的難度也持續(xù)加大。二是農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)加速分化和重組，農(nóng)民的利益結(jié)構(gòu)異質(zhì)化特征明顯，利益訴求多元化、復(fù)雜化?！安蛔儭北憩F(xiàn)在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作化，需要處理好與地方自治單位的關(guān)系。自然村和宗族作為歷史傳承下來(lái)的農(nóng)民認(rèn)同與行動(dòng)單位，對(duì)農(nóng)民行為邏輯的影響是長(zhǎng)期和深遠(yuǎn)的。雖然現(xiàn)代性不斷浸入村莊，實(shí)體意義上的宗族也在逐步消亡，但是農(nóng)民的村落共同體意識(shí)和宗族意識(shí)依然存在，農(nóng)民的“自己人”觀念也沒(méi)有完全消失，農(nóng)民習(xí)慣的地方性共識(shí)尚未能被國(guó)家法所完全替代。因此，70年來(lái)，國(guó)家不斷調(diào)整基層治理單元，尋找行政權(quán)與自治權(quán)有機(jī)銜接的節(jié)點(diǎn)，雖然國(guó)家一直希望將最基層的治理單元上移，但任何時(shí)期治理單元一旦上移，基層治理就會(huì)陷入困境。這客觀上要求現(xiàn)階段的國(guó)家政權(quán)建設(shè)依然不能打碎地方自治單位而使國(guó)家權(quán)力直面分散的農(nóng)民家庭，必須重視農(nóng)村社會(huì)組織的培育和社區(qū)自治能力的提升。
鄉(xiāng)村的“兩變”使傳統(tǒng)農(nóng)村基層治理難度加大
古時(shí)，由皇帝派遣的官員止于知縣，知縣再雇傭皂隸、公人、班頭和差人之類(lèi)的胥吏，由他們代表縣政府來(lái)傳達(dá)命令。命令并未直接傳達(dá)給地方自治單位，而是經(jīng)由鄉(xiāng)約傳遞給董事、理事或紳士等地方領(lǐng)袖，由他們來(lái)處理與農(nóng)民的關(guān)系。由此，皇權(quán)并不需要直接面對(duì)分散的農(nóng)民家庭，而是依靠地方領(lǐng)袖來(lái)辦理各項(xiàng)具體事宜。然而，新中國(guó)成立以來(lái)的鄉(xiāng)村變遷使農(nóng)民可以通過(guò)現(xiàn)代媒體或各種信訪渠道，直接面對(duì)縣及以上的國(guó)家政權(quán)。而且，農(nóng)民已經(jīng)分化成多元化的利益主體，所反饋的信息非常龐雜，既有正當(dāng)?shù)睦嬖V求，也有無(wú)理甚至胡攪蠻纏的成分，使中央政府無(wú)法有效甄別，只能通過(guò)“屬地管理”施壓地方政府。一旦地方政府和村級(jí)組織無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)，就會(huì)帶來(lái)信息的淤塞，使矛盾不斷累積。這會(huì)造成農(nóng)村基層行政的僵化，不利于持續(xù)改善國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。
如何回應(yīng)市場(chǎng)與農(nóng)民的關(guān)系問(wèn)題
讓農(nóng)民合作起來(lái)是以農(nóng)民自由、自愿為前提，要回應(yīng)的首要問(wèn)題是市場(chǎng)與農(nóng)民的關(guān)系問(wèn)題。2007年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》為農(nóng)民合作社的設(shè)立提供了寬松的法律依據(jù)，僅需要5名符合條件的成員即可注冊(cè)成立。合作建立在信任的基礎(chǔ)上，絕大多數(shù)農(nóng)民合作社的成立都從先天已有的信任資源中選擇合作對(duì)象。農(nóng)民對(duì)有共同血緣關(guān)系或擬血緣關(guān)系的人相對(duì)更加信任，他們習(xí)慣于從“自己人”圈子中遴選合適的人選，使合作社從成立之初就建立在特殊信任的基礎(chǔ)上，這雖然有助于合作組織的成立和初期的發(fā)展，但是也限制了合作社可選合作對(duì)象的范圍，使合作社社員規(guī)模的擴(kuò)張存在一定的限度，從而不利于合作社規(guī)模的擴(kuò)大和理性經(jīng)濟(jì)組織的建立。正因此，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民合作社的社員都來(lái)自于單一的村莊，使“村莊吸納合作”成為合作組織發(fā)展的常態(tài)，合作社提升社員市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的功能沒(méi)能得到有效發(fā)揮。
信任關(guān)系決定了農(nóng)民合作社的運(yùn)營(yíng)
起初，農(nóng)民合作社的社員被限定為同類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，走的是專(zhuān)業(yè)合作的發(fā)展道路。但是，在中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品種類(lèi)往往不止一種，需要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)非常多樣化。專(zhuān)業(yè)合作只能滿足農(nóng)民的部分需求，也不利于提高社員與合作社的交易頻率。合作社要走出“自己人”圈子的約束，在更大的人群中擴(kuò)增社員規(guī)模，就需要在陌生人中建立信任關(guān)系。而后天信任關(guān)系的建立是一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，并主要建立在公平合理的頻繁交易的基礎(chǔ)上。在信任關(guān)系建立的過(guò)程中，客觀上需要有人進(jìn)行信任投資。由于多數(shù)農(nóng)民無(wú)法承擔(dān)合作的初始成本，這使合作社離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)精英的領(lǐng)辦。在合作社運(yùn)轉(zhuǎn)的過(guò)程中，自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目運(yùn)作失敗等風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)影響合作社的凝聚力。專(zhuān)業(yè)合作使社員的利益過(guò)分集中，一時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)造成普通社員紛紛退社。弱勢(shì)的普通社員基本不會(huì)選擇與合作社共渡難關(guān)，而是率先躲避風(fēng)險(xiǎn)。這就使信任關(guān)系的建立成為空話，而這也是經(jīng)濟(jì)精英領(lǐng)辦合作社并享有主要的合作剩余控制權(quán)和索取權(quán)的核心原因，還是多數(shù)專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)過(guò)短暫的興盛后，成為空殼的重要原因。
綜合性農(nóng)民合作社比專(zhuān)業(yè)性農(nóng)民合作社表現(xiàn)出相對(duì)較強(qiáng)的抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力
綜合性農(nóng)民合作社開(kāi)辦的合作業(yè)務(wù)普遍較多，會(huì)涉及到不同類(lèi)型的農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、互助合作金融等多個(gè)方面，可以為社員提供多樣化的便捷服務(wù)。合作社在運(yùn)作的過(guò)程中可以將其提供的多樣化服務(wù)關(guān)聯(lián)起來(lái)，建立起合作業(yè)務(wù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使農(nóng)民不能選擇單一的服務(wù)。如此，即便合作社經(jīng)營(yíng)的某項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)作失敗，社員的利益暫時(shí)受損，其他項(xiàng)目仍有可能盈利，社員整體的合作收益仍然是正數(shù)。農(nóng)民加入合作社，根本目的是盈利、享有合作收益。此項(xiàng)目失敗而彼項(xiàng)目盈利，會(huì)使農(nóng)民留在合作社中繼續(xù)與合作社發(fā)生交易，這有助于社員對(duì)合作社信任關(guān)系的形成。因此，實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)良好的合作社基本上都走出了專(zhuān)業(yè)的限定范疇，并不同程度地走上了綜合性合作的發(fā)展道路。
讓農(nóng)民合作起來(lái)，也關(guān)乎國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系
首先，國(guó)家允許合作社發(fā)展，為其提供法律保障，就是要以合作社為組織載體處理好與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，提升農(nóng)民參與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。其次，合作社在發(fā)展過(guò)程中，也需要處理好與政府的關(guān)系。2013年，中央“一號(hào)文件”提出“農(nóng)民合作社是帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)進(jìn)入市場(chǎng)的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實(shí)體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體”。從中可見(jiàn)，農(nóng)民合作社不僅是經(jīng)濟(jì)組織，而且還是準(zhǔn)社會(huì)組織，承擔(dān)著一定的社會(huì)治理職能。隨著農(nóng)民合作社在實(shí)踐中紛紛邁向綜合合作，意味著農(nóng)民合作社在不斷拓展自身經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)邊界，承擔(dān)起越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能。而這些職能極有可能會(huì)突破《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》的現(xiàn)有覆蓋范圍，比如合作社信用合作、合作社進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域等。在實(shí)踐中，多數(shù)合作社通過(guò)加強(qiáng)與地方政府的溝通，贏得政府官員的支持，以政府增信的方式推動(dòng)信用合作等業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。第三，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織的本質(zhì)也是讓農(nóng)民合作起來(lái)，讓農(nóng)民根據(jù)自身需要精準(zhǔn)設(shè)立各類(lèi)社會(huì)組織，發(fā)揮傳統(tǒng)自治資源的現(xiàn)代治理價(jià)值，為營(yíng)造善治的鄉(xiāng)村治理秩序服務(wù)。
農(nóng)民合作與鄉(xiāng)村振興
黨的十九大報(bào)告指出，要“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”。2018年，中央“一號(hào)文件”提出，“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”，“充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”，“不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感”。
根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查，中國(guó)農(nóng)村有3億多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員，超過(guò)2億的全國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)，而規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)僅有398萬(wàn)。因此，新時(shí)期的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作化除了要繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，深化村民自治實(shí)踐，推動(dòng)自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)外，還需要將著力點(diǎn)放在讓農(nóng)民合作起來(lái)，尤其是讓2億多農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)參與到合作中來(lái)。
鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。讓農(nóng)民合作起來(lái)，需要推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)組織健康發(fā)展，推動(dòng)各地因地制宜發(fā)展老年人協(xié)會(huì)、社區(qū)建設(shè)理事會(huì)和紅白理事會(huì)等社區(qū)社會(huì)組織，將不同類(lèi)型的農(nóng)村社會(huì)組織納入鄉(xiāng)村治理的組織體系中。按照健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制的要求，激活鄉(xiāng)村組織體系的活力，使各類(lèi)鄉(xiāng)村組織成為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的組織載體。同時(shí)，落實(shí)縣鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確黨委和政府部門(mén)職責(zé)，有效劃分政府行政權(quán)和村民自治權(quán)的邊界，不斷調(diào)適政府與鄉(xiāng)村組織的關(guān)系，重視發(fā)揮社區(qū)建設(shè)理事會(huì)和紅白理事會(huì)等鄉(xiāng)村組織的治理價(jià)值，推動(dòng)鄉(xiāng)村組織嵌入多元治理網(wǎng)絡(luò)并服務(wù)于農(nóng)民需求，使其成為多元化解農(nóng)村矛盾糾紛、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力的有效載體，以探索多元主體共建共治共享的治理模式，促進(jìn)鄉(xiāng)村善治格局的形成。
同時(shí)，讓農(nóng)民合作起來(lái)需要將重心放到促進(jìn)農(nóng)民合作社可持續(xù)發(fā)展上來(lái)，一方面要有序引導(dǎo)土地入股和農(nóng)地托管等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新發(fā)展，逐步推進(jìn)農(nóng)地集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平；另一方面引導(dǎo)合作社進(jìn)入產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮合作社的社會(huì)化服務(wù)能力，助力服務(wù)規(guī)?；降目焖偬嵘?。后一種發(fā)展模式，意味著合作社要走“生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用+X”的綜合性發(fā)展道路，使中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化能夠適當(dāng)兼顧小農(nóng)戶(hù)的發(fā)展權(quán)益，使合作社作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體成為完善“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的重要組織力量，從而引導(dǎo)小農(nóng)戶(hù)步入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展軌道，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序?qū)嵤?/p>
本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)民合作社信用合作的生長(zhǎng)機(jī)制及培育路徑研究”（編號(hào)：16BSH117）階段性成果
作者系西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、教授；
參考文獻(xiàn):略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家治理》周刊
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