——《鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵是激活“人、地、錢”三要素》之二

鄉(xiāng)村振興出路在改革創(chuàng)新，改革的主線是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。農(nóng)村土地包括屬于集體所有的農(nóng)用地、未利用地以及集體建設(shè)用地三種類型。農(nóng)用地是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、牧草地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、坑塘水面等，農(nóng)用地可用來(lái)進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)。農(nóng)村集體建設(shè)用地包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地，可發(fā)展加工以及商貿(mào)、旅游、養(yǎng)老、倉(cāng)儲(chǔ)、物流等產(chǎn)業(yè)。未利用地指除農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。農(nóng)村土地保國(guó)家糧食安全和保生存穩(wěn)定的特殊功能，決定了它不可能像一般的財(cái)產(chǎn)可以隨意讓渡和處置。2021年中央一號(hào)文件提出：“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，研究制定依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法?！北Ｕ限r(nóng)民“三權(quán)”，重點(diǎn)是搞好農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村土地征收制度與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度“四項(xiàng)改革”，關(guān)鍵是探索依法自愿有償轉(zhuǎn)讓（不是退出）的具體辦法，釋放農(nóng)村土地制度改革紅利，讓農(nóng)村的資源要素充分利用起來(lái)，讓農(nóng)民的積極性創(chuàng)造性充分迸發(fā)出來(lái)，讓全社會(huì)惠農(nóng)的力量充分匯聚起來(lái)，為鄉(xiāng)村振興添活力、強(qiáng)動(dòng)力、增后勁。

一、農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革：前提是堅(jiān)持土地集體所有權(quán)，根本是保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)，重點(diǎn)是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度核心在“三個(gè)堅(jiān)持”：堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。表現(xiàn)在“三權(quán)分置”：集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，堅(jiān)持土地集體所有權(quán)是前提，保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)是根本，這兩個(gè)權(quán)利是底線要求，沒有改革余地，黨的十九大明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。延長(zhǎng)承包期30年，意味著在第二輪土地承包到期后30年內(nèi)，農(nóng)村集體所有的土地制度不會(huì)改變，農(nóng)民對(duì)土地的承包關(guān)系不會(huì)改變，農(nóng)民已經(jīng)承包的土地不能隨便調(diào)整。所以農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革的重點(diǎn)是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（一）政策梳理

一是土地確權(quán)是基礎(chǔ)。黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2009年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確，將權(quán)屬落實(shí)到法定行使所有權(quán)的集體組織;穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實(shí)到農(nóng)戶。2011年，國(guó)土資源部、中農(nóng)辦、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》。2013年正式開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作，并計(jì)劃到2018年完成。通過(guò)確權(quán)登記頒證，摸清承包地底數(shù)，解決地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等歷史遺留問(wèn)題，保護(hù)農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)利。

二是經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是路徑。2014年9月，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上習(xí)近平總書記指出：現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促進(jìn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。 2014年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，就是農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民擁有土地的承包權(quán)，農(nóng)民可依法依規(guī)流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！叭龣?quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的持久活力，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益，有利于促進(jìn)土地資源合理利用，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

三是明確經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能是補(bǔ)充。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，明確了經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，經(jīng)營(yíng)主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲得相應(yīng)收益，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地，經(jīng)過(guò)承包農(nóng)戶同意，經(jīng)營(yíng)主體可以依法依規(guī)，改善土壤、提升地力、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設(shè)施。還可以經(jīng)承包農(nóng)戶同意，向農(nóng)民集體備案后再流轉(zhuǎn)給其他主體，或者依法依規(guī)設(shè)定抵押。

四是經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是方向。2018年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，是深化農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重要舉措，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要途徑。

（二）經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取方式

一是轉(zhuǎn)讓。即在發(fā)包方(一般為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)同意的前提下，受讓方與土地承包人簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同協(xié)議，獲得其所擁有的未到期土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地轉(zhuǎn)讓成功后，原土地承包人所享有的使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出等各項(xiàng)權(quán)能將轉(zhuǎn)移給受讓對(duì)象。土地轉(zhuǎn)讓程序較為嚴(yán)格，需經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意，如果出現(xiàn)承包方不具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來(lái)源，或者轉(zhuǎn)讓合同不符合平等、自愿、有償原則，或者受讓方改變了承包土地的農(nóng)業(yè)用途，不是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主要目的，或者本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他成員提出要優(yōu)先享有等情況，發(fā)包方有權(quán)不同意承包方與受讓方之間的合同。

二是租賃。土地承包人與土地承租方在進(jìn)行洽談磋商的基礎(chǔ)上，以承租的方式，簽訂土地租賃合同協(xié)議，獲得一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并按一定方式付給出租方實(shí)物或貨幣。土地租賃合同要上報(bào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存檔，但農(nóng)村集體組織無(wú)許可權(quán)。

三是入股。在自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上，土地權(quán)利人與投資者簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股(股份合作)合同，將自身?yè)碛械耐恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)和投資者的投資共同組成一個(gè)公司或經(jīng)濟(jì)實(shí)體。一般土地權(quán)利人僅提供土地，不參與日常管理，資金、管理、運(yùn)營(yíng)等由投資者負(fù)責(zé)。入股的土地一般按照產(chǎn)量評(píng)定股數(shù)，作為取得土地收益分紅的依據(jù)。這一模式與前兩種模式相比，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有改變，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效果影響，收益不固定。

（三）結(jié)論

農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是黨的農(nóng)村政策的基石，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度改革的目標(biāo)，就是在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。一要堅(jiān)持集體所有權(quán)根本地位，保障集體組織對(duì)承包地的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)能；二要嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，即農(nóng)戶通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益；有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地；三是加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)民依法將經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)主體在流轉(zhuǎn)土地上，享有占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利；經(jīng)營(yíng)主體享有優(yōu)先續(xù)租的權(quán)利；經(jīng)承包戶同意，經(jīng)營(yíng)主體可再流轉(zhuǎn)或抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

二、農(nóng)村宅基地制度改革:前提是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，根本是保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，重點(diǎn)是適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)“三塊地改革”正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。宅基地制度改革是三塊地改革中進(jìn)展最慢的，也是最艱難的。2018年，宅基地“三權(quán)分置”的提出為宅基地改革指明了方向，即宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，宅基地資格權(quán)歸農(nóng)戶所有，這兩個(gè)權(quán)利是底線要求，沒有改革余地，所以宅基地制度改革重點(diǎn)是放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

（一）政策梳理

一是宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。2015年國(guó)土資源部批準(zhǔn)15個(gè)縣市作為農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。2016年中央一號(hào)文件提出要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2017年中央一號(hào)文件提出全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

二是建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。2017年也是宅基地改革快速推進(jìn)的一年，宅基地試點(diǎn)從15個(gè)擴(kuò)大到33個(gè)。8月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》印發(fā)，啟動(dòng)租賃住房試點(diǎn)，并確定了13個(gè)改革試點(diǎn)城市，分別為北京、沈陽(yáng)、鄭州、合肥、南京、武漢、上海、杭州、成都、廣州、肇慶、佛山、廈門。試點(diǎn)城市均為租賃住房需求較大，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織有建設(shè)意愿、有資金來(lái)源，政府監(jiān)管和服務(wù)能力較強(qiáng)的城市，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房。

三是宅基地“三權(quán)分置”。2018年中央一號(hào)文件首次正式提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。宅基地“三權(quán)分置”的提出，旨在加快補(bǔ)足農(nóng)地制度改革中宅基地這塊最短板，增強(qiáng)新時(shí)期農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。

四是全面試點(diǎn)階段。2017年11月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》，強(qiáng)調(diào)在已經(jīng)試點(diǎn)的33個(gè)基礎(chǔ)上，再次拓展宅基地改革試點(diǎn)范圍。2019年9月11日印發(fā)的《中農(nóng)辦農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》(中農(nóng)發(fā)〔2019〕11號(hào))明確，農(nóng)村宅基地管理和改革是黨和國(guó)家賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的重要職責(zé)，具體承擔(dān)指導(dǎo)宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標(biāo)準(zhǔn)、違法用地查處，指導(dǎo)閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用等工作。2020年8月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，在保留原有33個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到100個(gè)縣市區(qū)和3個(gè)地級(jí)市，時(shí)間跨度2年?！对圏c(diǎn)方案》指出，本輪試點(diǎn)是為了進(jìn)一步破解農(nóng)村宅基地制度改革的深層次矛盾和問(wèn)題，探索完善宅基地分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度的方法路徑，總結(jié)一批可復(fù)制、能推廣、惠民生、利修法的制度創(chuàng)新成果。試點(diǎn)地區(qū)在確權(quán)登記發(fā)證基礎(chǔ)上，圍繞宅基地有償使用、自愿有償退出、完善宅基地管理等方面進(jìn)行制度探索。一是確權(quán)的宅基地，可與房屋一同申請(qǐng)貸款；二是超標(biāo)的宅基地，可授權(quán)有償使用費(fèi)；三是退出的宅基地，可整理支持發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)。

（二）宅基地使用權(quán)獲取方式

一是轉(zhuǎn)讓與出租。探索建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，這將派生出有償使用費(fèi)、租賃費(fèi)等，從而增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。資格權(quán)人將一定年限的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或出租，獲取出讓金或租金，承租者獲得宅基地使用權(quán)。在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中，允許更新改造后的村莊農(nóng)戶宅基地使用權(quán)可以在本市集體經(jīng)濟(jì)組織成員間跨村轉(zhuǎn)讓并辦證。

二是退出與入市。實(shí)行宅基地使用權(quán)有償退出，退出的宅基地，通過(guò)村莊整治和拆除復(fù)墾，產(chǎn)生建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)，利用“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，調(diào)整入市，通過(guò)交易異地使用。

三是建設(shè)租賃住房。2017年住建部發(fā)布了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，在試點(diǎn)城市，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以利用集體建設(shè)用地自行開發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房。

四是合作改建與共享農(nóng)莊。國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》中提出，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂(lè)。在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房，“共享農(nóng)屋”?！肮蚕磙r(nóng)莊”指把農(nóng)村閑置住房進(jìn)行個(gè)性化改造，然后對(duì)外出租、經(jīng)營(yíng)。宅基地所有權(quán)沒有變化，資格權(quán)仍屬于農(nóng)民，只是使用權(quán)共享，“共享農(nóng)莊”引導(dǎo)農(nóng)民盤活資源、參與創(chuàng)業(yè)或發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。

（三）結(jié)論

農(nóng)村宅基地制度改革前提是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，根本是保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，重點(diǎn)是適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。要把握兩個(gè)關(guān)鍵詞，一是“穩(wěn)慎推進(jìn)”。開展閑置宅基地復(fù)墾試點(diǎn)、“共享農(nóng)房”改革試驗(yàn)，通過(guò)“指標(biāo)置換、資產(chǎn)置換、貨幣補(bǔ)償、借地退出”等多種方式騰退宅基地，探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房。不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回宅基地使用權(quán)人合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。二是“適度放活”?！胺呕睢奔丛试S農(nóng)戶通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，其中轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，出租、抵押、入股、繼承可以在非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行?！斑m度”要求做到一個(gè)“不得”和“兩個(gè)嚴(yán)”，即:不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。放活宅基地租賃權(quán)和抵押權(quán)，要防止租賃權(quán)變性為無(wú)限期使用，抵押權(quán)過(guò)度發(fā)展，從而沖擊農(nóng)村社會(huì)正常秩序。

三、農(nóng)村土地征收制度改革:前提是縮小土地征收范圍，根本是建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，重點(diǎn)是創(chuàng)新能滿足鄉(xiāng)村振興需要的集約節(jié)約的土地征收方式。

現(xiàn)行農(nóng)村土地征地制度引發(fā)的一系列矛盾，與征地范圍過(guò)寬、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異較大、安置方式單一、征地程序不規(guī)范等有關(guān)。征地制度改革能否順利推進(jìn)，關(guān)鍵在于相關(guān)利益方能否打破原有思維模式。2015年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，對(duì)農(nóng)村土地征收改革方面提出了“縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”的試點(diǎn)要求。2020年4月9日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》提出，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革。

（一）政策梳理

一是完善補(bǔ)償安置辦法。黨的十八屆三中全會(huì)增加了被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，并在此后發(fā)布的農(nóng)村政策中，不斷明確政策方向與具體措施。在農(nóng)民安置方面，相關(guān)政策強(qiáng)調(diào)除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還須對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，保障被征地農(nóng)民的城鎮(zhèn)社會(huì)保障，同時(shí)有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等方式安置失地農(nóng)民。

二是從占補(bǔ)平衡到跨省調(diào)劑。2016年發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》中強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收改革試點(diǎn)工作;2017年2月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)，實(shí)行跨地區(qū)補(bǔ)充耕地利益調(diào)節(jié);2018年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知(國(guó)辦發(fā)[2018] 16號(hào))提出：節(jié)余指標(biāo)調(diào)出價(jià)格根據(jù)復(fù)墾土地的類型和質(zhì)量確定，復(fù)墾為一般耕地或其他農(nóng)用地的每畝30萬(wàn)元，復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的每畝40萬(wàn)元。節(jié)余指標(biāo)調(diào)入價(jià)格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，北京、上海每畝70萬(wàn)元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬(wàn)元，福建、山東等其他省份每畝30萬(wàn)元;附加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的，每畝再增加50萬(wàn)元。

（二）創(chuàng)新土地征收方式

一是“村村掛鉤”。2005年以來(lái)開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，本質(zhì)上仍是城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，掛鉤的重心在城市，掛鉤所產(chǎn)生的土地增值收益大部分也用于城市建設(shè)和發(fā)展。同時(shí)，建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城市使用，壓縮了農(nóng)村未來(lái)的發(fā)展空間。所以一些地區(qū)自發(fā)開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地增減“村村掛鉤”的探索，在保持耕地和集體建設(shè)用地總量平衡、符合規(guī)劃要求的前提下，將村莊之間的集體建設(shè)用地增加與減少相掛鉤。通過(guò)把閑置宅基地和低效利用的集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，置換出建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整到其他農(nóng)村地區(qū)，作為宅基地、公益性建設(shè)用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用?！按宕鍜煦^”不同于城鄉(xiāng)掛鉤，要求優(yōu)先滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地需求，保留農(nóng)村集體土地的性質(zhì)不改變，將土地增值收益主要留在農(nóng)村、留給農(nóng)民。

二是“點(diǎn)狀供地”。點(diǎn)狀供地是一種集約節(jié)約的土地獲取方式，核心要點(diǎn)是在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外,按照建(構(gòu))筑物占地面積等點(diǎn)狀布局，按建多少、轉(zhuǎn)多少、征(占用)多少的原則點(diǎn)狀報(bào)批，按規(guī)劃用地性質(zhì)和土地用途靈活點(diǎn)狀供應(yīng)，開發(fā)建設(shè)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目用地。剩余部分可只征不轉(zhuǎn)，按租賃、劃撥、托管等方式供項(xiàng)目使用?！包c(diǎn)狀供地”是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、盤活農(nóng)村閑置房屋、促進(jìn)農(nóng)民增收、助推鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措?！包c(diǎn)狀用地”項(xiàng)目方向是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和健康養(yǎng)老，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工(流通)和手工作坊，以及符合相關(guān)規(guī)定的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的建設(shè)項(xiàng)目。2019年7月，四川省出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施“點(diǎn)狀用地”助推鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見（試行）》，2020年4月，海南省自然資源和規(guī)劃廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)施點(diǎn)狀用地制度的意見》，明確點(diǎn)狀用地的內(nèi)涵和實(shí)施范圍、規(guī)劃管理、審批管理等具體要求，提出實(shí)行點(diǎn)狀用地差異化供地，并對(duì)差異化供地的供地方式、供地面積、供地用途和年限、供地價(jià)格以及交易平臺(tái)作出詳細(xì)規(guī)定，值得推廣借鑒。

三是農(nóng)地農(nóng)用特殊管理。統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，優(yōu)化耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等用地布局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留一定比例的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中所需各類生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地，以及由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須興建的配套設(shè)施，包括蔬菜種植、水果種植等農(nóng)作物種植園的看護(hù)類管理房用地（單層、占地小于15平方米），臨時(shí)性果蔬預(yù)冷、葡萄晾干等農(nóng)產(chǎn)品晾曬、臨時(shí)存儲(chǔ)、分揀包裝等初加工設(shè)施用地（原則上占地不得超過(guò)400平方米），在不占用永久基本農(nóng)田的前提下，按農(nóng)用地管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

（三）結(jié)論

土地征收是將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予合理補(bǔ)償和妥善安置的一種行為。征收的對(duì)象主要有集體農(nóng)林用地與集體建設(shè)用地。其中，集體農(nóng)林用地的征收需要先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，再辦理土地征收審批手續(xù)，轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，總體要符合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低、用地布局更加合理。對(duì)于集體建設(shè)用地來(lái)說(shuō)，可直接進(jìn)入土地征收流程。土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地后，企業(yè)可通過(guò)正常的招拍掛獲得土地的使用權(quán)。目前我國(guó)土地征收范圍不斷縮小，征收程序不斷規(guī)范化。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革：前提是符合規(guī)劃、用途管制和依法取得，根本是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，重點(diǎn)是探索就地入市或異地調(diào)整入市的方式。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、商服用地、旅游用地等。2019年印發(fā)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出，在符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市;允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。2020年1月1日新修訂實(shí)施的《土地管理法》進(jìn)一步明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)定。

（一）政策梳理

一是賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能。2015年的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》明確提出了集體土地入市的大方向。政策強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個(gè)人分享的增值收益；建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。同年印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中指出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

二是開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款。 2016年5月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)土資源部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作，規(guī)定在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損的前提下，開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作，落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

三是推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。2017年中央1號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地改革方向，明確推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，確認(rèn)成員身份，量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利。

四是深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認(rèn)，加快推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，實(shí)施“百村示范、千村試點(diǎn)、萬(wàn)村推進(jìn)”行動(dòng)，拓展集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，制定發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)施意見，研究促進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策措施，實(shí)施集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”清零計(jì)劃，全面消除集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”。

（二）土地入市方式

一是土地抵押融資。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”的總原則下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?fù)碛械盅嘿J款權(quán)，可以通過(guò)土地抵押進(jìn)行融資。如北京市大興區(qū)把土地入市后的“未來(lái)收益”作為抵押，推出村鎮(zhèn)(環(huán)境)整治建設(shè)貸款、小城鎮(zhèn)建設(shè)基金等金融服務(wù)，為大興區(qū)相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)提供了啟動(dòng)資金。

二是分散零星土地調(diào)整集中入市。由于土地分布不均，碎片化嚴(yán)重，可采用土地統(tǒng)籌，集中入市的方式。如四川省郫縣將集體建設(shè)用地指標(biāo)在扣除集中居住區(qū)建設(shè)使用指標(biāo)和新增有效耕地后，節(jié)余產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留區(qū)在符合規(guī)劃的前提下就地入市，將零星分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整集中入市。

三是建立土地收益調(diào)節(jié)機(jī)制。入市的一個(gè)重要目的就是增加農(nóng)民收入，推進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革設(shè)計(jì)了收益調(diào)節(jié)機(jī)制。如大興區(qū)通過(guò)制定“增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法”，調(diào)節(jié)收益分配，在保證農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金基礎(chǔ)上，使企業(yè)、村集體、農(nóng)民都受益;浙江省德清縣則不直接分配入市收益，而是將資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以折股量化的形式用于壯大集體經(jīng)濟(jì)。

（三）結(jié)論

在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)不變的情況下，賦予其通過(guò)出讓、租賃、入股等方式，使得使用權(quán)通過(guò)有償方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，從而與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和自然人，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可依照規(guī)定取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，進(jìn)行開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)。對(duì)于具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施等基本條件的用地，可就地直接入市；對(duì)于零星、分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可根據(jù)增減掛鉤政策，先復(fù)墾后再異地調(diào)整入市。入市后的土地可以用作工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服、旅游等經(jīng)營(yíng)性用途，暫不涉及住宅用途。

（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員、西北農(nóng)林科技大學(xué)碩士生導(dǎo)師，咸陽(yáng)市林業(yè)局黨組書記、局長(zhǎng)）

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