——學(xué)習(xí)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》幾點(diǎn)體會(huì)

2021年4月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議，高票表決通過(guò)了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，這是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上、新中國(guó)歷史上第一部以鄉(xiāng)村命名的國(guó)家法律，并且這部法律在2021年6月1日開始實(shí)施。

這部法律頒布以后，我和身邊的同事利用各種不同的機(jī)會(huì)做了民意調(diào)查，對(duì)這部法律本身的反響呈兩極。長(zhǎng)期搞“三農(nóng)”工作的，我們感覺到歡欣鼓舞，認(rèn)為這是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政史上，尤其是中華民族偉大復(fù)興征程上具有里程碑意義的事，從此以后中國(guó)的“三農(nóng)”和鄉(xiāng)村建設(shè)有了法律遵循和法制保障。第二個(gè)反應(yīng)，也有人不以為然，認(rèn)為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興那么大的命題，僅次于中華民族偉大復(fù)興，用一部法律來(lái)規(guī)范很難。然而我們認(rèn)為這部法律對(duì)我們國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，乃至第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必將產(chǎn)生重大的影響。我們常說(shuō)：“小治治事，中治治人，大治治制”，這個(gè)“制”就是立法律，國(guó)家立法促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，足以說(shuō)明國(guó)家對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重視。

促進(jìn)法是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，是對(duì)一些重大問(wèn)題又一時(shí)不可能用具體條文來(lái)表述的時(shí)候，就采取促進(jìn)法的方式，推動(dòng)這項(xiàng)工作往前發(fā)展。我也查了一下，迄今為止包括《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》國(guó)家一共出臺(tái)了8部促進(jìn)類的法律，包括《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《職業(yè)教育促進(jìn)法》等等。這些法律從法理的本身來(lái)看宣示性要強(qiáng)于約束性，我們知道法律具有約束性，促進(jìn)類法律是宣示性強(qiáng)于約束性，研究法律文本，在約束性法律文本里面有大量的“應(yīng)當(dāng)”“可以”等用詞。“應(yīng)當(dāng)”是必須做的，“可以”是有條件做的，你可以做，也可以不做。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》里面更多的是“采取”，如“國(guó)家采取”“國(guó)家建立”“國(guó)家加強(qiáng)”“國(guó)家支持”“國(guó)家鼓勵(lì)”等等平常更多的是政策層面上的一些詞匯。一般性的法律，它都要設(shè)置法律責(zé)任這個(gè)專章，規(guī)定約束力的條款，違背了這些條款要承擔(dān)法律責(zé)任，但是促進(jìn)類的法律沒(méi)有法律責(zé)任這個(gè)專章，只有檢查監(jiān)督、觸犯法律規(guī)范怎么樣。比如說(shuō)政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)“三農(nóng)”工作的投入，如果政府投入不夠怎么追責(zé)沒(méi)有明確規(guī)范，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”人才培養(yǎng)，這個(gè)不好衡量，什么叫作培養(yǎng)了，什么叫作沒(méi)培養(yǎng)，沒(méi)有客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，這部法律文本里面大多是一些倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性、授權(quán)性的條款，沒(méi)有設(shè)置也不好設(shè)置過(guò)高的法律責(zé)任。因此，很多人感覺看得不過(guò)癮。

我的理解，《鄉(xiāng)村促進(jìn)法》就內(nèi)容來(lái)說(shuō)，實(shí)質(zhì)上是一部政策性法律，這也是中國(guó)特色，政策就是政策，法律就是法律，這部促進(jìn)法屬于政策性的法律，它把黨多年來(lái)鄉(xiāng)村振興的重大決策部署和有關(guān)政策規(guī)定，通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)已經(jīng)成熟的部分提升到法律層面，轉(zhuǎn)化為法律條文，變成國(guó)家意志和人民的行動(dòng)。從這里足以說(shuō)明黨中央對(duì)鄉(xiāng)村振興這一國(guó)家戰(zhàn)略的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心。國(guó)家不可能用一部法律規(guī)范鄉(xiāng)村振興這件事本身的方方面面，但是國(guó)家要通過(guò)立法的方式來(lái)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)這項(xiàng)工作。

大家再認(rèn)真看一下，實(shí)際上《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》里面還是有一些約束性的條文，也有若干的地方用了法律規(guī)范的詞匯，就是“應(yīng)當(dāng)”，我們學(xué)法都知道“應(yīng)當(dāng)”是必須做的，這是法律用語(yǔ)。整個(gè)法律文本里面用了“應(yīng)當(dāng)”這個(gè)詞匯大約有10處，都是應(yīng)當(dāng)怎么樣，應(yīng)當(dāng)怎么樣，“應(yīng)當(dāng)”都是必須做的。

例如法律14條土地管理上規(guī)定國(guó)家建立農(nóng)用地分類管理制度，嚴(yán)格保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。農(nóng)用地里面還分了各種不同用途，比如耕地、園地、林地、水面、村莊、道路等。永久性基本農(nóng)田屬于耕地，根據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，未經(jīng)批準(zhǔn)就不能夠擅自將永久性基本農(nóng)田改成林地或園地。

再比如說(shuō)第50條里面規(guī)定了縣級(jí)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化行政區(qū)域的鄉(xiāng)村發(fā)展布局，依法編制村莊規(guī)劃，分類有序地推進(jìn)村莊建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，嚴(yán)禁農(nóng)民意愿，違反法律程序撤并村莊。撤并村莊，行政管理方便了，但是帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題，一是文化認(rèn)同，很多人只是把鄉(xiāng)村視為行政管理單元，其實(shí)鄉(xiāng)村除了是行政管理單元外，還是文化單元，李姓、張姓的文化認(rèn)同是有間隙的。比如說(shuō)新化移了幾代人到益陽(yáng)和常德，現(xiàn)在連說(shuō)話還是新化話，不講益陽(yáng)話、常德話，文化認(rèn)同很難。二是經(jīng)濟(jì)承載功能不同，各個(gè)村里面的利益訴求不一樣。

這是我對(duì)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》本身的認(rèn)識(shí)，下一步怎么辦？法律公布以后，我想下一步要做三件事。

第一，廣泛深入宣傳好《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部乃至廣大農(nóng)民群眾知道《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》這部法律的主要內(nèi)容，明確各級(jí)組織在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任。原來(lái)有一些單位實(shí)施行政管理方面不作為，現(xiàn)在不作為就是法律層面上的不作為，嚴(yán)重程度就嚴(yán)重得多。因此，要將《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》宣傳好。

第二，根據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》制定地方性法規(guī)。要通過(guò)各級(jí)地方人大、各級(jí)地方政府把《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》里面一些宣傳式、倡導(dǎo)性、授權(quán)性的條款通過(guò)地方立法、地方行政法規(guī)變成約束性強(qiáng)、操作性強(qiáng)、便于考核檢查的地方法規(guī)和行政規(guī)章。比如《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中談到各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)怎么樣，看起來(lái)只有一句話，地方各級(jí)人民政府根據(jù)全國(guó)人大制定的法律，把“應(yīng)該”具體化，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)怎樣，地方政府就要就地方鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍制定具體措施。有一些內(nèi)容上位法授權(quán)給地方人大，地方人大就促進(jìn)法中間的、甚至某一個(gè)條款可以形成一部地方法規(guī)。比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國(guó)家鼓勵(lì)和支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，湖南省人大常委會(huì)就可以根據(jù)這一句話出臺(tái)關(guān)于湖南特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例，我到山西去調(diào)研，山西的旱雜糧做得很好，山西省人大出臺(tái)了《山西省旱雜糧發(fā)展條例》。

第三，認(rèn)真貫徹落實(shí)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。對(duì)一個(gè)民族、一個(gè)國(guó)家而言，無(wú)法可依是不幸的事，但是更為不幸的事是有法不依，無(wú)法可依可以激發(fā)一個(gè)國(guó)家去追求法律建立。有法不依比無(wú)法可依更可怕，帶來(lái)的后果會(huì)更加嚴(yán)重。因此，無(wú)論對(duì)這部法律怎么看，怎么想，既然全國(guó)人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)高票通過(guò)并且頒布實(shí)行之后，我們不要說(shuō)三道四，不要家常里短，不能說(shuō)這樣的缺陷，那樣的缺陷，我們的任務(wù)就是一條，學(xué)習(xí)好、傳導(dǎo)好、貫徹好、落實(shí)好。從現(xiàn)在做起，從成熟的事情做起，一條條的、一章一章的抓好這部法律的貫徹。

最后，我們相信《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》必將成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與鄉(xiāng)村振興有效銜接，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要保障。

（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、省人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員，此文系作者在湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院學(xué)習(xí)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》專家座談會(huì)上的專題報(bào)告）

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