推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，首要要弄清城鄉(xiāng)二元戶籍制度的來(lái)龍去脈。今天的城鄉(xiāng)二元戶籍制度萌芽于唐，成型于宋。
強(qiáng)盛的唐帝國(guó)雖然發(fā)達(dá)，但人口十萬(wàn)以上的城市只有十多個(gè)，城市管理開(kāi)始按城鄉(xiāng)分設(shè)基層組織，在邑居者為坊，在田野者為村，各設(shè)坊正、村正，尚無(wú)明確的戶籍分野。但唐代戶籍分編戶（良民）和非編戶（賤民），賤民附籍主家，可以像貨物一樣市場(chǎng)交易。五代亂局使門閥制度土崩瓦解，宋代則開(kāi)始在戶籍制度上一律取消良民賤民之分。為適應(yīng)急劇膨脹的城市化需要，宋代打破自古以來(lái)的城坊制，按需擴(kuò)張城市空間；取消宵禁，大開(kāi)夜市；發(fā)展廣告業(yè)，擴(kuò)大商品宣傳。同時(shí)放開(kāi)戶籍，取消市民按戶籍分高低貴賤的等級(jí)制，并細(xì)化管理，人分城鄉(xiāng)，戶籍制度開(kāi)始正式分為坊郭戶戶籍和鄉(xiāng)村戶戶籍，城鄉(xiāng)二元戶籍制度由此正式拉開(kāi)序幕，也標(biāo)志著市民階層正式形成。且當(dāng)時(shí)還把戶籍按常產(chǎn)占有分為主戶和客戶兩種，有常產(chǎn)者稱主戶，無(wú)常產(chǎn)者稱客戶。宋代人口即破億，占世界人口30%，十萬(wàn)人以上的城市達(dá)46個(gè)，首都人口過(guò)百萬(wàn)，當(dāng)時(shí)世界上最大的城市威尼斯人口也只有十萬(wàn)人，今天史書(shū)可見(jiàn)名字的宋代城鎮(zhèn)多達(dá)4600多個(gè)。城市管理在十萬(wàn)人以上的城市主干道都設(shè)有時(shí)針專人值守報(bào)時(shí)，為防止污染空氣，超百萬(wàn)人口的首都汴京只準(zhǔn)燒煤不準(zhǔn)燒柴。1077年，北宋工商稅收入占70%，農(nóng)業(yè)稅僅占30%。發(fā)達(dá)的城市需要與之相適應(yīng)的戶籍管理制度。宋代百姓移居到一個(gè)地方生活一年以上，即可獲得當(dāng)?shù)貞艏┏且餐瑯尤绱?。曾參與王安石變法的曾布對(duì)此感嘆：“古者鄉(xiāng)田同井，人皆安土重遷……近世之民，輕去鄉(xiāng)土，轉(zhuǎn)徙四方，固不為患，而居作一年，即聽(tīng)附籍，比于古亦輕矣”。城鄉(xiāng)分治從景德四年（1007年）自首都開(kāi)封首先實(shí)施。
自1958年全國(guó)人大頒布《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》開(kāi)始，中國(guó)當(dāng)代的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度正式問(wèn)世。當(dāng)時(shí)出臺(tái)的法理解釋是：憲法所指居住和遷徙自由，是指不違背國(guó)家人民利益下的自由，而不是不顧國(guó)家利益和集體利益的個(gè)人決定自由，所以不準(zhǔn)隨便遷移戶口，不違背憲法規(guī)定。改革開(kāi)放后，農(nóng)民在土地上的空閑時(shí)間有了大把剩余，悄悄進(jìn)城干零活增加收入，成了一些頭腦靈活農(nóng)民的追求。在此背景下，1984年中央一號(hào)文件規(guī)定：允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。這是20世紀(jì)80年代，中央連續(xù)五個(gè)中央一號(hào)文件中30多個(gè)“允許、允許、也允許”“可以、可以、也可以”中的一個(gè)“允許”。以此為分界，農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)歷了從禁止到限制，再到逐步走向全面放開(kāi)的歷程。有了這個(gè)“尚方寶劍”，1984年，深圳開(kāi)始實(shí)行暫住證制度，辦理暫住證的條件是提交身份證、暫住地合法居住場(chǎng)所證明、照片兩張，符合領(lǐng)證者還需交納流動(dòng)人員治安管理費(fèi)，滿足上述條件后7日內(nèi)發(fā)證。暫住證最長(zhǎng)時(shí)效一年，期滿前十日內(nèi)要到暫住地派出所重辦。2003年《行政許可法》頒布后，暫住證制度的強(qiáng)制性與法律規(guī)定相抵觸，一直受到法律專家和社會(huì)學(xué)家的“聲討”，當(dāng)年少數(shù)城市開(kāi)始取消暫住證制度。2005年部分取消“暫住證”的城市因外來(lái)人口犯罪率反彈而恢復(fù)該制度，有的則將“暫住證”換個(gè)名字，由此“居住證”應(yīng)運(yùn)而生。從公元1007年的城鄉(xiāng)分治到2007年的居住證出現(xiàn)，整整經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)一千年的歲月磨洗、一千年的歷史推演。2008年8月1日，深圳居住證制度正式實(shí)施。與從土地所有權(quán)中分離出承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相似，暫住證、居住證都是從戶籍中分離出的一種身份證明。2014年7月31日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革意見(jiàn)》規(guī)定建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口和戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。2015年2月25日，國(guó)家《關(guān)于全面深化公安改革若干問(wèn)重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案提出取消暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度。暫住證作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，明顯帶有歧視性，使農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社保等方面的權(quán)利受到限制。不久，國(guó)務(wù)院公布《居住證暫行條例》，要求自2016年1月1日起開(kāi)始全面實(shí)施。至此，暫住證全面退出歷史舞臺(tái)。
戶籍制度是我國(guó)古代“登人”和“編戶齊民”實(shí)施社會(huì)管理的基本手段。《尚書(shū)·多士》即有“惟殷先人，有冊(cè)有典”的記錄，可見(jiàn)殷商時(shí)代就有人口統(tǒng)計(jì)。到了周代還有管理戶籍人口的官職，三年進(jìn)行一次人口調(diào)查。春秋戰(zhàn)國(guó)又有“書(shū)社制度”“上計(jì)制度”。《秦律》規(guī)定不僅要詳細(xì)登記戶籍，還制定了什伍編制法。漢承秦制，且建立起了比較完備的全國(guó)人口調(diào)查管理制度，不僅包括個(gè)人、家庭成員，還包括各類資產(chǎn)占有及價(jià)值。至隋朝戶籍制度與科舉制度結(jié)合，實(shí)行“本貫應(yīng)舉之制”。按地域分配考試名額，首次把國(guó)家福利與人口戶籍捆綁，但無(wú)城鄉(xiāng)之別。
戶籍管理也是世界各國(guó)最基本的社會(huì)管理制度，國(guó)外多叫“民事登記”“生命登記”“人事登記”等，美國(guó)實(shí)行的是“出生死亡登記大綱”，沒(méi)有戶口登記，公民可以自由遷徙，但公民移居某地必須有符合要求的住房面積和穩(wěn)定的收入。美國(guó)人的駕照、信用卡、社會(huì)安全號(hào)大體相當(dāng)于中國(guó)人身份證的角色。日本實(shí)行的是“住民票”制度，它以家庭為單位標(biāo)明每個(gè)人的身份、夫妻關(guān)系、父子關(guān)系，戶口隨身走，遷徙自由，住民票完全隨住址移動(dòng)。孩子在20歲的法定成人之前，無(wú)權(quán)獨(dú)立設(shè)立自己戶籍，一旦成人完全自由。法國(guó)的戶籍管理則比較詳盡，連父母的職業(yè)、經(jīng)濟(jì)收入、國(guó)籍、宗教信仰等都收入法國(guó)人的戶籍信息與就醫(yī)、存款等日常生活緊密相關(guān)，但遷徙自由，愿到哪兒到哪兒。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律是價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律、利潤(rùn)規(guī)律、供求規(guī)律，要求市場(chǎng)的參與者以最小的代價(jià)獲取最大的利益和最佳效益，城鄉(xiāng)二元制度不平等的身份限制了契約的自由簽訂，制約了各種社會(huì)資源合理配置，遷徙不自由，身份難轉(zhuǎn)移，地位不平等。特殊歷史時(shí)期還形成了“重義務(wù)，輕權(quán)利”的觀念。戶籍的二元制度應(yīng)回歸為國(guó)家提供統(tǒng)計(jì)資料，為公民提供相關(guān)信息的初始功能，不分城鄉(xiāng)、不分職業(yè)、不分地域，與各種戶籍“附著物”脫鉤，全國(guó)統(tǒng)一，可以自由遷徙。
實(shí)施半個(gè)多世紀(jì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度已經(jīng)生成了二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)孕育出深刻影響人們思想觀念和思維方式的城鄉(xiāng)二元文化，城鄉(xiāng)的二元性，其背后隱藏的是公共產(chǎn)品的公平配置，城鄉(xiāng)差距的合理縮小，社會(huì)利益的公平維護(hù)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。當(dāng)下還有諸多待解的矛盾和難題。
一是如北上廣深等一些超大城市戶口在短期內(nèi)還無(wú)法全面放開(kāi)。中國(guó)和其他中小國(guó)家不同，一個(gè)有著14億多人口，且大多生活在鄉(xiāng)村的人口大國(guó)，一旦把為數(shù)不多的幾個(gè)超大城市戶口放開(kāi)，會(huì)帶來(lái)人口爆炸，這些城市將無(wú)力承受。超大城市是農(nóng)民工市民化的夢(mèng)想地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，就業(yè)機(jī)會(huì)多，收入高，生活環(huán)境好，公共服務(wù)水平高，尤其年輕一代農(nóng)民工，最理想的落戶地就是這些超大城市。
二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，還需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間探索。要建立一個(gè)公平與效率相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，適合基本國(guó)情，既盡力而為，又量力而行，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，整體設(shè)計(jì)，以繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度為主體，以非繳費(fèi)型福利項(xiàng)目為補(bǔ)充的社會(huì)保障新體系，絕非易事，需要試點(diǎn)試驗(yàn)，探索經(jīng)驗(yàn)，分步實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)，才能達(dá)到維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)公平，滿足需求，降低城鄉(xiāng)居民生存風(fēng)險(xiǎn)的目的，這是城鄉(xiāng)一元、融合發(fā)展、互促共進(jìn)的基礎(chǔ)。
三是一些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方又出現(xiàn)新的逆城市化現(xiàn)象。尤其農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推行以來(lái)，確權(quán)到戶到人，面對(duì)幾千萬(wàn)甚至幾個(gè)億數(shù)十億的集體資產(chǎn)分配，一些原先轉(zhuǎn)出戶口的農(nóng)民又要求轉(zhuǎn)回本村。遇到此類問(wèn)題的地方，正在探索轉(zhuǎn)回戶口的補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的村，還出現(xiàn)另外一種現(xiàn)象，陜西寶雞市一個(gè)年收入超千億元的村，出臺(tái)一條激勵(lì)政策，凡為本村集體經(jīng)濟(jì)年創(chuàng)收超三千萬(wàn)元的，獎(jiǎng)勵(lì)一個(gè)本村戶口，曾有一個(gè)年創(chuàng)收超15億元的獲獎(jiǎng)50多個(gè)本村戶口，這些現(xiàn)象可能是古今中外戶籍制度史上特有的。
四是二元思維轉(zhuǎn)化成一元思維需要一個(gè)過(guò)程。長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元化思想觀念、思維方式已經(jīng)固化，對(duì)于許多制度設(shè)計(jì)者和資源掌握者而言，要轉(zhuǎn)化成一元化思想觀念和思維方式，這是一種“習(xí)慣”的改變，需要一個(gè)長(zhǎng)期的艱難的過(guò)程。只有用城鄉(xiāng)一元化的思維才能解決城鄉(xiāng)二元化的問(wèn)題。
當(dāng)我們站在人類社會(huì)發(fā)展的制高點(diǎn)上俯瞰城鄉(xiāng)二元制度時(shí)，既要看到這一歷史現(xiàn)象存在具有一定的合理性，又要看到歷史發(fā)展的必然性。堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，大膽開(kāi)拓探索新路，是方向，是目標(biāo)。
今天中小城市戶籍已經(jīng)放開(kāi)，但農(nóng)民為什么還要一腳城一腳鄉(xiāng)的兩頭跑呢，這是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題。所謂城市化，就是把農(nóng)民化入城市的過(guò)程。由于制度設(shè)計(jì)、文化背景、思想觀念、歷史沿襲等方面的差異，中國(guó)和西方在城市化進(jìn)程中有很大不同。其根本原因在于西方農(nóng)民城市化后徹底斬?cái)嗔撕袜l(xiāng)村的聯(lián)系，而中國(guó)農(nóng)民進(jìn)入城市之后，根脈仍與鄉(xiāng)村緊密相連。
一是難以分割的集體利益。在西方私有制國(guó)家，農(nóng)民進(jìn)城后，將土地一賣了之，與土地的關(guān)系就此割斷，物質(zhì)上也不再有任何聯(lián)系。我國(guó)是公有制國(guó)家，農(nóng)民是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，土地是集體所有，農(nóng)民只擁有土地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有自由買賣土地的權(quán)利，要進(jìn)城落戶可以退出承包地，但退出后村集體要給予合理的補(bǔ)償。集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、土地價(jià)值高的地方，集體組織有能力補(bǔ)償，但農(nóng)民不愿意退出，還想從集體獲得更多收益；集體經(jīng)濟(jì)弱、土地價(jià)值低的地方，農(nóng)民愿意退出，但集體組織又無(wú)力補(bǔ)償。我國(guó)58萬(wàn)多個(gè)行政村中，絕大多數(shù)是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的村，因此，從物質(zhì)層面看，我國(guó)農(nóng)民在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都無(wú)法徹底割斷與土地和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。
二是與生俱來(lái)的鄉(xiāng)土觀念。西方國(guó)家大多是移民社會(huì)，歷史上一直以動(dòng)態(tài)擴(kuò)張為理念，到處攻城墾地，掠物殖民，缺乏故鄉(xiāng)觀念，更沒(méi)有留戀故土的情結(jié)。北歐海盜自公元8世紀(jì)到11世紀(jì)盛行幾百年，從北極圈到地中海，從黑海至大西洋，勢(shì)力遍及西歐、東歐、北非、中東和北美；隨后的大航海時(shí)代揭開(kāi)了殖民歷史的大幕，直到上世紀(jì)中期，英國(guó)、法國(guó)、荷蘭、葡萄牙、西班牙、美國(guó)六個(gè)國(guó)家的殖民地遍布全球。中國(guó)從歷史上就是農(nóng)耕社會(huì)，尋求穩(wěn)態(tài)的安逸，安土重遷。一方水土養(yǎng)一方人，世世代代聚族而居，“誰(shuí)不說(shuō)咱家鄉(xiāng)好”，“月是故鄉(xiāng)明”，對(duì)故鄉(xiāng)的感情十分深厚。窮家難舍，故土難離，背井離鄉(xiāng)是萬(wàn)般無(wú)奈時(shí)的選擇，即使遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)，也會(huì)抱著“樹(shù)高千丈，葉落歸根”的思想，回鄉(xiāng)安度晚年。即使生前未能回鄉(xiāng)，死后也要“馬革裹尸還”，魂歸故里，回鄉(xiāng)安葬。今天每逢春節(jié)期間數(shù)十億人次的人口大流動(dòng)，就是中國(guó)人對(duì)家的眷戀、對(duì)鄉(xiāng)的懷念的生動(dòng)寫(xiě)照。故鄉(xiāng)永遠(yuǎn)是中國(guó)人的情之所系，這是融化在民族血液中的一種文化，是代代相傳的民族基因。
三是根深蒂固的鄉(xiāng)緣意識(shí)。中國(guó)人心中對(duì)家鄉(xiāng)的語(yǔ)言、文化、飲食、生活方式、價(jià)值觀念、宗教習(xí)俗等有著強(qiáng)烈的認(rèn)同感。一衣帶水，桑梓之誼，老鄉(xiāng)不僅是一種地理空間上的關(guān)系，更是一份情感的聯(lián)系。親不親故鄉(xiāng)人，對(duì)于長(zhǎng)期遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的人來(lái)說(shuō)，老鄉(xiāng)如同親人。農(nóng)民進(jìn)城打工，同鄉(xiāng)人往往從事相似的行業(yè)，也更傾向于同鄉(xiāng)聚居。比如浙江人從事服裝、制鞋等行業(yè)，福建人經(jīng)營(yíng)木材生意，廣東人經(jīng)營(yíng)鋁合金、建材等，由此也形成了很多大城市中的“浙江村”“福建村”“廣東村”“河南村”等同鄉(xiāng)聚居、行業(yè)趨同的現(xiàn)象。各地的同鄉(xiāng)會(huì)、地方商會(huì)不僅遍布各大城市，甚至在縣城也有分會(huì)組織，在海外更是6000萬(wàn)華人華僑團(tuán)結(jié)的載體。各類以鄉(xiāng)緣為紐帶發(fā)育出的組織也從最初的同鄉(xiāng)聯(lián)誼逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)固的商業(yè)同盟和利益共同體。“鄉(xiāng)緣”在華夏子孫的意識(shí)里具有獨(dú)特的認(rèn)同感、歸屬感、親近感，向心力、凝聚力、組織力。
四是約定俗成的社會(huì)規(guī)則。移民社會(huì)是一個(gè)一盤(pán)散沙的陌生人社會(huì)，運(yùn)行規(guī)則只能靠契約。契約是西方社會(huì)運(yùn)行的普遍邏輯。契約關(guān)系具有普適性，同時(shí)，可以隨時(shí)終止舊的契約，也可以迅速建立新的契約。靠契約建立的西方社會(huì)的團(tuán)結(jié)是外律型機(jī)械組合。而中國(guó)的鄉(xiāng)村是熟人社會(huì)，世代聚族而居的鄰里關(guān)系使得人與人的關(guān)系十分密切，形成了一套建立在感情、誠(chéng)信和互惠基礎(chǔ)上的交往規(guī)則與行為規(guī)范，注重人際關(guān)系的協(xié)調(diào)，講究人情、關(guān)系和面子。以感情生成的人際關(guān)系具有獨(dú)特性，情感的建立與消除也不像契約那樣可以立馬兌現(xiàn)，它需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，因此中國(guó)人建立在情感基礎(chǔ)上的團(tuán)結(jié)是內(nèi)生性的有機(jī)融合。這也使得中國(guó)農(nóng)民與世代唇齒相依、休戚與共的鄉(xiāng)村人際關(guān)系很難割舍。
五是歷史積淀的價(jià)值取向。西方國(guó)家崇尚個(gè)人主義的價(jià)值觀決定了他們更看重個(gè)體價(jià)值，提倡人的自由和個(gè)性發(fā)展，家族意識(shí)相對(duì)淡薄。中國(guó)人看重族群，重視家庭，崇尚大家族觀念。以姓名為例，西方習(xí)慣名前姓后，強(qiáng)調(diào)個(gè)人特性，而中國(guó)人則習(xí)慣姓前名后，更強(qiáng)調(diào)家族傳承。梁?jiǎn)⒊f(shuō)，“吾中國(guó)社會(huì)之組織，以家族為單位，不以個(gè)人為單位，所謂家齊而后國(guó)治也”。受儒家忠孝、仁義及三綱五常等思想影響，中國(guó)鄉(xiāng)村形成了以家規(guī)、家教、家訓(xùn)為核心的家族文化體系和宗法制度，其傳統(tǒng)和精神理念已經(jīng)滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和層面，植根于每個(gè)中國(guó)人心中，即使遠(yuǎn)涉重洋，以姓氏族群為旗幟的尋根問(wèn)祖仍是6000萬(wàn)華人華僑心中解不開(kāi)的情結(jié)。
與拔根就走、徹底了斷、無(wú)牽無(wú)掛的西方農(nóng)民進(jìn)城落戶不同，中國(guó)農(nóng)民在鄉(xiāng)村的根扎得既深又廣，且根系發(fā)達(dá)，千絲萬(wàn)縷，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，既有物質(zhì)層面的聯(lián)系，又有精神層面的寄托。這種獨(dú)特現(xiàn)象決定了中國(guó)不能簡(jiǎn)單照搬西方城市化的模式，而應(yīng)采用集成改革的方式解決中國(guó)城市化問(wèn)題。
一是變革思維方式。首先應(yīng)充分考慮公私兩種所有制農(nóng)民選擇進(jìn)城的自由度不同。我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)利益共同體，農(nóng)民個(gè)體的自由選擇權(quán)在某些方面勢(shì)必受到共同體的約束。其次應(yīng)充分考慮兩種精神寄托的追求不同。西方移民社會(huì)以動(dòng)態(tài)擴(kuò)張的四海為家為追求，中國(guó)安土重遷以葉落歸根和鄉(xiāng)土鄉(xiāng)緣為追求。再者應(yīng)充分考慮兩種人際關(guān)系生成的基因不同。陌生人社會(huì)以契約為基因生成的機(jī)械式組合不需時(shí)間，熟人社會(huì)以情感為基因生成的有機(jī)性融合則需要過(guò)程，因此，中國(guó)城市化的制度設(shè)計(jì)，必須從不同視角、不同層面弄清“拔根”與“扎根”的區(qū)別，從中國(guó)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)出發(fā)。
二是變革城市化理念。中國(guó)歷史上曾有過(guò)三次城市化高潮：第一次是春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，旨在建城立邦、鞏固政權(quán)，建有城池七、八百座；第二次是宋代，旨在促進(jìn)商貿(mào)、繁榮經(jīng)濟(jì)，僅十萬(wàn)以上人口的城就有四十多座，史書(shū)上可見(jiàn)到名字的鎮(zhèn)達(dá)4600多個(gè)，首都汴京人口超百萬(wàn)，世界第一；第三次也就是當(dāng)前正在進(jìn)行的城市化，主要目的是繁榮經(jīng)濟(jì)和宜業(yè)宜居。今天的城市化，最重要的是正確理解城市化的內(nèi)涵。城市化不是把人都集中到大中城市去，也不是一定要有一個(gè)聚集居住的“城”或者“鎮(zhèn)”，而是居民無(wú)論在哪里生活都能享受到與城市相同的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。就目前情況看，我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城買房大多集中在縣城或集鎮(zhèn)，因此只在大中城市下功夫不符合城市化發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求，也不是城市化的本意。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家承載人口的主體都是小城鎮(zhèn)，中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，中國(guó)的城市化還是應(yīng)以發(fā)展小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，走費(fèi)孝通先生上世紀(jì)80年代就提出的“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”的路子，讓農(nóng)民就近就地城市化。
三是變革產(chǎn)業(yè)布局。要實(shí)現(xiàn)就近、就地城鎮(zhèn)化，產(chǎn)業(yè)支撐是基礎(chǔ)，解決農(nóng)民就業(yè)是關(guān)鍵，要圍繞小城鎮(zhèn)發(fā)展符合農(nóng)村需要、適合農(nóng)民就業(yè)的二三產(chǎn)業(yè)。應(yīng)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，通過(guò)行政干預(yù)將國(guó)有企業(yè)總部及一些大學(xué)和科研院所搬遷到小城鎮(zhèn)。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)程來(lái)看，許多小城鎮(zhèn)都是圍繞企業(yè)和大學(xué)發(fā)展起來(lái)的，如西雅圖的林頓鎮(zhèn)、舊金山灣區(qū)的硅谷、英國(guó)的劍橋和牛津等。據(jù)調(diào)查，德國(guó)前100位的企業(yè)，只有3家企業(yè)總部設(shè)在首都，其余均在中小城鎮(zhèn)。我國(guó)96家央企全擠在首都，每個(gè)省幾十、上百家省級(jí)國(guó)企也都擠在省會(huì)，在交通通訊高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，這些企業(yè)總部完全可以下遷到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去?！翱偛拷?jīng)濟(jì)”、大學(xué)帶城的效應(yīng)一旦釋放，將會(huì)極大地促進(jìn)和帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展。
四是變革治理思路。城鄉(xiāng)兩棲、居業(yè)分離的生活狀態(tài)已經(jīng)成為中國(guó)城市化進(jìn)程中的一道獨(dú)特風(fēng)景。采用過(guò)去穩(wěn)態(tài)的人口治理方式已經(jīng)無(wú)法滿足實(shí)際需要，亟需調(diào)整路徑、創(chuàng)新方法，應(yīng)探討無(wú)論戶口在哪里，居住二十天以上的都要在社區(qū)進(jìn)行登記，作為常住人口進(jìn)行管理的治理思路。也可以借鑒美國(guó)社會(huì)安全號(hào)碼等更加靈活的常住人口管理方式。農(nóng)忙回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑進(jìn)城打工，將農(nóng)業(yè)作為副業(yè)，將農(nóng)村作為退路，這可能會(huì)成為今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期中國(guó)農(nóng)民的生活常態(tài)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理，變靜態(tài)的被動(dòng)跟蹤服務(wù)為動(dòng)態(tài)的主動(dòng)超前服務(wù)是適應(yīng)這一生活新常態(tài)的必由之路。
五是變革城鄉(xiāng)體制。要從根本上改變資源配置的方式，應(yīng)該按照人口密度和人口集聚程度，而不是按照城鄉(xiāng)或行政級(jí)別配置資源。一個(gè)一萬(wàn)人的村莊就應(yīng)該按照一萬(wàn)人的社區(qū)去配置資源；一個(gè)幾千人的集鎮(zhèn)，就應(yīng)該按照幾千人的實(shí)際需求去配置資源。只有打破按城鄉(xiāng)、按級(jí)別配置資源的舊思路，才能從源頭上杜絕城貴鄉(xiāng)賤、重城輕鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)分割的二元體制。
我們已經(jīng)結(jié)束了以農(nóng)養(yǎng)政的時(shí)代。歷朝歷代，各個(gè)王朝都是以農(nóng)養(yǎng)政，以農(nóng)養(yǎng)兵，以農(nóng)養(yǎng)國(guó)，以農(nóng)養(yǎng)城。沒(méi)有農(nóng)業(yè)稅，什么都沒(méi)了。今天，我們?cè)?006年已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)入了以工養(yǎng)政，以商養(yǎng)政的時(shí)代。黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，后來(lái)又提出一體化發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，今天中央更進(jìn)一步提出要融合發(fā)展。所謂融合發(fā)展就是你中有我，我中有你，大家融為一體，跨界、互滲、迭代，徹底打破二元制度。那么怎么才能在目前這種二元格局下實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。首先是要從思想觀念、思維方式上解決這個(gè)問(wèn)題。
第一是俯視還是平視。鄉(xiāng)村的命運(yùn)不是掌握在鄉(xiāng)村手里。鄉(xiāng)村處在什么樣的位置上，這些制度設(shè)計(jì)者，怎么看待鄉(xiāng)村，這是一個(gè)首先要解決的問(wèn)題。所謂俯視是居高臨下看鄉(xiāng)村，覺(jué)得工業(yè)文明、城市文明是代表人類文明最先進(jìn)的文明，農(nóng)業(yè)文明是落后的，應(yīng)該拋棄的文明。用這么一種心態(tài)去對(duì)待鄉(xiāng)村，出臺(tái)的制度，制定的政策，把鄉(xiāng)村視為低等的，這肯定不能融合。必須以平視的心態(tài)來(lái)看待鄉(xiāng)村，應(yīng)該知道農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明、城市文明是并行不悖的文明。要同時(shí)發(fā)展、同樣發(fā)展、同步發(fā)展，而不應(yīng)去拋棄。
從根本上說(shuō)農(nóng)業(yè)文明是母體文明，沒(méi)有農(nóng)業(yè)文明，一切文明都是空中樓閣，都不可能存在。首先人要吃飯，吃飯問(wèn)題誰(shuí)來(lái)解決？那就靠農(nóng)業(yè)文明。所以這個(gè)問(wèn)題是最重要的一個(gè)問(wèn)題。農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明、城市文明各有職能，沒(méi)有高下優(yōu)劣，那為什么農(nóng)業(yè)文明落后了？說(shuō)起來(lái)很復(fù)雜，實(shí)際上也很簡(jiǎn)單，就是因?yàn)闆](méi)有像工業(yè)、像城市那樣注入現(xiàn)代元素。什么是現(xiàn)代元素？就是現(xiàn)代理念、現(xiàn)代思維、現(xiàn)代設(shè)施、現(xiàn)代技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)、現(xiàn)代金融、現(xiàn)代人才、現(xiàn)代管理等等。如果像工業(yè)、像城市那樣注入這些現(xiàn)代元素，農(nóng)業(yè)馬上就發(fā)達(dá)起來(lái)，就現(xiàn)代化起來(lái)。
第二是還債還是恩賜。中國(guó)就是因?yàn)橛羞@么一個(gè)龐大的鄉(xiāng)村支撐，才得以發(fā)展這么快。歷來(lái)都是三農(nóng)給城市、給工業(yè)做貢獻(xiàn)。三農(nóng)付出的代價(jià)，應(yīng)該說(shuō)是哪個(gè)領(lǐng)域都比不了的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我們工業(yè)原值的90%以上都是來(lái)自于農(nóng)業(yè)的積累。我們現(xiàn)在已經(jīng)建立起世界上最完備的工業(yè)體系，聯(lián)合國(guó)去年底給世界各國(guó)“發(fā)了一張表”，41個(gè)大類207個(gè)中類666個(gè)小類，這一張表全世界只有中國(guó)把它填滿了，一項(xiàng)不缺。我們這么一個(gè)完備的工業(yè)體系，靠的就是農(nóng)業(yè)的積累打下的基礎(chǔ)。直到今天，2.8億農(nóng)民工在城里打工，就是在給城市作貢獻(xiàn)。過(guò)去是奉獻(xiàn)食物，現(xiàn)在是奉獻(xiàn)活勞動(dòng)。不管是大中城市還是小城市，農(nóng)民工一旦撤出，這個(gè)城市可能當(dāng)天就很難運(yùn)轉(zhuǎn)，會(huì)很快癱瘓。所以直到今天三農(nóng)還在為城市為工業(yè)作貢獻(xiàn)。包括我們的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格只漲了十幾倍，而工業(yè)產(chǎn)品漲了幾十倍甚至幾百倍。價(jià)格剪刀差依然在拉大。因此，今天我們應(yīng)該抱著“還債”的心理，而不是在給農(nóng)村施舍、恩賜。
第三是嵌入還是融入。應(yīng)該把鄉(xiāng)村的二三產(chǎn)業(yè)作為整個(gè)城市二三產(chǎn)業(yè)的一部分，一體謀劃，一體實(shí)施，一體監(jiān)管，一體服務(wù)，不能只是城市工業(yè)到鄉(xiāng)村搞個(gè)象征性的項(xiàng)目，像打補(bǔ)丁一樣嵌入到鄉(xiāng)村，就算進(jìn)入鄉(xiāng)村了也沒(méi)法融合。必須把鄉(xiāng)村的二三產(chǎn)業(yè)納入城市二三產(chǎn)業(yè)體系，使城鄉(xiāng)二三產(chǎn)業(yè)形成一個(gè)有機(jī)整體，同時(shí)提供同樣的服務(wù)。
第四是主動(dòng)還是被動(dòng)。城鄉(xiāng)融合，城市的一切大都處在上游。如果不主動(dòng)去給鄉(xiāng)村服務(wù)，解決鄉(xiāng)村的問(wèn)題，鄉(xiāng)村缺什么，給他補(bǔ)什么，而是要鄉(xiāng)村去求著城市，那很難融合。城鄉(xiāng)二元制度生成一個(gè)二元社會(huì)，二元社會(huì)又孕育出一種二元文化，認(rèn)為農(nóng)村人低人一等已經(jīng)內(nèi)化為一種社會(huì)心態(tài)。因此必須是城市、工業(yè)，主動(dòng)去幫助鄉(xiāng)村解決問(wèn)題，才能融合。
第五是一元還是二元。城鄉(xiāng)不能再兩張皮各行一套，重城輕鄉(xiāng)或有城無(wú)鄉(xiāng)的舊觀念、老套路必須從思想理念和思維方式上徹底革除。
從實(shí)際操作上、工作實(shí)踐中怎么在當(dāng)下使城鄉(xiāng)融合為一體，從戰(zhàn)略層面看，黨委政府應(yīng)該在六個(gè)方面體現(xiàn)優(yōu)先。十九大報(bào)告里面提出三個(gè)優(yōu)先，第一個(gè)是就業(yè)優(yōu)先，第二個(gè)是教育優(yōu)先，第三個(gè)就是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)先。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)先，怎么優(yōu)先？在實(shí)際工作中，應(yīng)落實(shí)在六個(gè)方面，這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的先決條件。一是要放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略中，體現(xiàn)優(yōu)先。一個(gè)省、一個(gè)市、一個(gè)縣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略，特別是市縣這兩層，一定要把鄉(xiāng)村放在優(yōu)先的位置考慮，在資源配置、制度建構(gòu)、管理服務(wù)等方面，把城與鄉(xiāng)作為一個(gè)有機(jī)整體，綜合設(shè)計(jì)、統(tǒng)一謀劃。二是要放在城市與鄉(xiāng)村大背景中體現(xiàn)優(yōu)先，鄉(xiāng)村與城市比缺什么就循序漸進(jìn)補(bǔ)什么，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)均等化。三是要放在農(nóng)民與市民大格局中體現(xiàn)優(yōu)先。因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)民和市民的權(quán)利還不對(duì)等。權(quán)利不平等是一個(gè)最關(guān)鍵的不平等，應(yīng)該在權(quán)利方面體現(xiàn)優(yōu)先，讓農(nóng)民缺失的權(quán)利逐漸平等。四是要放在一二三產(chǎn)大結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)優(yōu)先。經(jīng)濟(jì)學(xué)家把產(chǎn)業(yè)分一二三次產(chǎn)業(yè)，我們向來(lái)都是重視二三產(chǎn)業(yè)。對(duì)于一產(chǎn)喊得很響，就是說(shuō)起來(lái)重要，忙起來(lái)次要，干起來(lái)不要。20多年以來(lái)，全國(guó)的金融貸款，給農(nóng)業(yè)方面的只占貸款總額的5%左右，所以鄉(xiāng)村缺錢，沒(méi)錢肯定不行。印度上世紀(jì)60年代、70年代之前經(jīng)常餓死人，農(nóng)業(yè)很落后。從70年代開(kāi)始，進(jìn)行三次農(nóng)業(yè)革命，白色革命、藍(lán)色革命、綠色革命，白色革命就是牛奶，水牛產(chǎn)奶就是世界的獨(dú)創(chuàng)。印度的牛奶產(chǎn)量比我們要高2000多萬(wàn)噸。水牛產(chǎn)的奶的質(zhì)量非常好，免疫力特別強(qiáng)。藍(lán)色革命就是水產(chǎn)養(yǎng)殖。綠色革命就是農(nóng)業(yè)種植業(yè)。這三次農(nóng)業(yè)革命打了翻身仗，現(xiàn)在印度是重要的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)。為什么會(huì)取得這樣的成功？一個(gè)重要原因在于政策性銀行深入到鄉(xiāng)村，三五個(gè)村都辦一個(gè)政策性銀行，家家戶戶都開(kāi)上賬戶隨時(shí)可以貸款。莫迪上任之后，提出開(kāi)戶計(jì)劃，城市也推行這種辦法，家家戶戶開(kāi)設(shè)賬戶，隨時(shí)可以貸款，貸款有了錢，就能創(chuàng)業(yè)。我們?cè)谝欢a(chǎn)大結(jié)構(gòu)中對(duì)農(nóng)業(yè)的投資、農(nóng)村的投資應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)。五是要在城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)，用人的大導(dǎo)向上體現(xiàn)優(yōu)先。人才使用的大導(dǎo)向上體現(xiàn)優(yōu)先是干部的風(fēng)向標(biāo)。黨和政府在鄉(xiāng)村振興中最重要的工作就是培養(yǎng)一懂兩愛(ài)的干部隊(duì)伍，有了這支隊(duì)伍，各項(xiàng)工作才能落到實(shí)處，必須把三農(nóng)干部隊(duì)伍配強(qiáng)用好，經(jīng)常培訓(xùn)，不斷提升他們的水平能力，并在使用時(shí)優(yōu)先考慮。六是要放在社會(huì)輿論的大氛圍中體現(xiàn)優(yōu)先。中央說(shuō)三農(nóng)是重中之重，媒體對(duì)于三農(nóng)的宣傳還要進(jìn)一步加強(qiáng)。
六個(gè)優(yōu)先是黨委政府應(yīng)做的，還有一個(gè)重要方面就是靠市場(chǎng)推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，即依靠市場(chǎng)的力量推進(jìn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的流動(dòng)，土地、技術(shù)、資本、人才等應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律流動(dòng)起來(lái)。比如人才流動(dòng)，應(yīng)鼓勵(lì)支持城市退休人員到鄉(xiāng)村去發(fā)揮余熱。歷朝歷代城鄉(xiāng)人才都是互通的，官員告老還鄉(xiāng)，商人衣錦還鄉(xiāng)，連當(dāng)了皇帝的劉邦都想念家鄉(xiāng)，當(dāng)了十二年皇帝后，回家鄉(xiāng)住了20多天，并唱出了千古留名的“大風(fēng)歌”。改革開(kāi)放以來(lái)高速的城市化，使許多人都有鄉(xiāng)村生活經(jīng)歷，都有鄉(xiāng)村情結(jié)，他們城里退休后很想回鄉(xiāng)生活，為家鄉(xiāng)作些貢獻(xiàn)。應(yīng)順勢(shì)而為，幫助這個(gè)群體實(shí)現(xiàn)理想。
（作者系國(guó)務(wù)院參事室特約研究員，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會(huì)委員，清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、首席專家；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2021年第23期）
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