習(xí)近平總書記多次指出，當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，中國的鄉(xiāng)土社會正在發(fā)生深刻劇烈的變化， 深入分析鄉(xiāng)土社會變遷的內(nèi)涵和發(fā)展趨勢， 對于創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理， 促進(jìn)鄉(xiāng)村社會良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展， 具有重要而深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

在裂變中重塑中國鄉(xiāng)土社會秩序

中國農(nóng)村改革40多年以來， 隨著以農(nóng)養(yǎng)政的結(jié)束，城鄉(xiāng)二元制度在人口流動和遷徙的沖擊下正逐步消解，“凝固的土”和“封閉的鄉(xiāng)”被打破，社會主體由穩(wěn)定性向流動性轉(zhuǎn)變，社會生活由同質(zhì)性向公共性轉(zhuǎn)變，社會關(guān)系由熟悉性向陌生性轉(zhuǎn)變，社會空間由地域性向公共性轉(zhuǎn)變，社會結(jié)構(gòu)由緊密型向松散型轉(zhuǎn)變，社會細(xì)胞由完整性向破裂性轉(zhuǎn)變，社會文化由前喻性向后喻性轉(zhuǎn)變，社會價值由一元性向多元性轉(zhuǎn)變，社會行為由規(guī)范性向失范性轉(zhuǎn)變，社會治理由威權(quán)性向碎片性轉(zhuǎn)變，這些變化，增加了社會治理的難度，給鄉(xiāng)村社會良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)。

中國是農(nóng)業(yè)大國，中國的根基在鄉(xiāng)村， 只要人類還需要吃飯， 就會有農(nóng)業(yè)；只要農(nóng)業(yè)存在，就會有農(nóng)民；只要有農(nóng)民， 就會構(gòu)成彼此相連的鄉(xiāng)土社會。不論時代的大潮多么洶涌澎湃， 以鄉(xiāng)為基點(diǎn)的活動空間都不會變，以土為基礎(chǔ)的生存依托也不會變。因此，需要處理好“變”與“不變”的關(guān)系，該變的力促其變，不該變的執(zhí)意堅守，方能以“不變”應(yīng)“萬變”。對于中國這樣一個人口大國、農(nóng)民大國、農(nóng)業(yè)大國、農(nóng)村大國而言，三農(nóng)是重中之重的價值取向不能變，遵循自然生態(tài)規(guī)律的路徑不能變，公序良俗的遵守不能變，傳統(tǒng)文明的弘揚(yáng)不能變。對于鄉(xiāng)土文明，既要去其糟粕，又要取其精華，開發(fā)傳統(tǒng)，服務(wù)現(xiàn)代。

創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理的宏觀思維

思路決定出路，格局決定結(jié)局。創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理的宏觀思維尤其重要，對鄉(xiāng)村社會發(fā)展具有導(dǎo)向性效應(yīng)。

一是實(shí)施城鄉(xiāng)融合的一元化方略。人類已經(jīng)進(jìn)入了生態(tài)文明階段，城與鄉(xiāng)的關(guān)系正在發(fā)生著巨大變化，已經(jīng)不能按照城與鄉(xiāng)兩套體制的傳統(tǒng)觀念去設(shè)計制度、制定政策。在生態(tài)文明背景下， 城與鄉(xiāng)在生態(tài)治理上是源與流的關(guān)系，建設(shè)重點(diǎn)在鄉(xiāng)村，難點(diǎn)卻在城市。城市文明作為工業(yè)文明的伴生物正在被新的更高層級的生態(tài)文明所取代。城市功能正在被高度發(fā)達(dá)的交通、通訊及互聯(lián)網(wǎng)分流，城市病正在被“小橋流水人家”的鄉(xiāng)村疏解，城市邊界正在被新的發(fā)展理念模糊，城市思維正在被城鄉(xiāng)共榮的新型空間生態(tài)所顛覆。在生態(tài)文明階段， 城與鄉(xiāng)沒有高低貴賤之分。城市優(yōu)先的思想觀念、思維方式必須徹底改變，一切政策的出臺、制度的供給、資源的配置都應(yīng)以生態(tài)文明為標(biāo)尺，城鄉(xiāng)的建設(shè)和發(fā)展需要一體謀劃、一體布局、一體實(shí)施、融合發(fā)展。

二是構(gòu)建政府、市場、社會三位一體的治理格局。下大功夫解決當(dāng)下鄉(xiāng)村社會治理總體上呈現(xiàn)出政府力量過于強(qiáng)大、市場快速發(fā)展但很不健全、社會發(fā)育不足的格局，著力調(diào)整治理結(jié)構(gòu)， 該給市場的給市場，該給社會的給社會，讓政府、市場、社會各司其職，互相配合，彼此監(jiān)督。社會良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展需要政府、市場、社會三大主體的分工協(xié)作、功能互補(bǔ)，政府治理為市場治理和社會治理提供正式制度保障，創(chuàng)造良好的治理環(huán)境。市場治理為政府治理和社會治理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而社會治理作為一股強(qiáng)大的社會力量參與到治理過程中，監(jiān)督市場和公共權(quán)力的運(yùn)行。通過多元治理主體的協(xié)調(diào)與合作，各治理主體在互信和互惠的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對社會公共事務(wù)的治理， 從而形成鄉(xiāng)村社會自治、法治、德治相結(jié)合的善治體系，讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中唱主角的意識必須確立。

三是健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。自治旨在通過農(nóng)民自我修養(yǎng)的培養(yǎng)進(jìn)行“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民個體由治理“對象”走向治理“主體”的全面自由發(fā)展的自我治理過程。法治通過制度安排和規(guī)則程序，憑借一套具有普遍性、可預(yù)見性等理性化標(biāo)準(zhǔn)的正式規(guī)則來規(guī)范人們的行為區(qū)間。德治重在依靠社會輿論、風(fēng)俗習(xí)慣、內(nèi)心信念等正面引導(dǎo)人們的價值取向和發(fā)展方向?！叭谓Y(jié)合”體系作為一套由內(nèi)向外、剛?cè)岵⑴e、知行合一的治理理念系統(tǒng)，重在規(guī)則治理， 貴在價值引領(lǐng)，本質(zhì)上是通過正式規(guī)則和非正式規(guī)則兩大部分來規(guī)范什么是應(yīng)當(dāng)做的、什么是不可以做的，從而形成多規(guī)則協(xié)同治理的“善治”系統(tǒng)。培育出一個生活富裕美、社會和諧美、生態(tài)環(huán)境美、人的心靈美“四美兼?zhèn)洹钡纳鐣鷳B(tài)，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

四是堅持和完善民生保障制度。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾， 尤其在脫貧攻堅已經(jīng)完勝，全面小康社會已經(jīng)建成的當(dāng)下，更應(yīng)筑牢民生底線，健全民生保障制度，統(tǒng)籌城與鄉(xiāng)，完善“十六有”，即寒有所衣、饑有所食、住有所居、行有所乘、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、幼有所育、業(yè)有所就、勞有所得、產(chǎn)有所鏈、弱有所扶、困有所幫、樂有所享、險有所保、心有所安，為鄉(xiāng)村有效治理奠定堅實(shí)的社會基礎(chǔ)。

新時期鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐對策

劇烈而深刻的時代變局，為重塑鄉(xiāng)村秩序，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理提出了全新的命題，需要在實(shí)踐中不斷探索，在前行中迎接挑戰(zhàn)。

1 . 重塑鄉(xiāng)村基層組織， 打造輕裝實(shí)用的治理體系

一是為鄉(xiāng)村基層組織“ 卸載” ， 減輕基層干部的過度負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)村俚語云：過去是“上面千條線，下面一根針”，現(xiàn)在是“上面千把錘，下面一根釘，錘錘冒火星，砸歪就拔釘”。應(yīng)下大功夫?yàn)榛鶎痈刹繙p輕不必要的負(fù)擔(dān)和無限責(zé)任的巨大壓力。二是基層治理單位應(yīng)從行政村下沉到村民小組，做實(shí)村民小組的職能。鄉(xiāng)村熟人社會一般以100至200人為限， 同時， 土地承包的集體經(jīng)濟(jì)組織絕大多數(shù)以村民小組（即原生產(chǎn)隊(duì)）為單位，他們才是真正的利益共同體。治理職能蓬架在行政村一級，動輒幾千人，互相不熟悉，也不是真正的利益共同體。治理效果可能會出現(xiàn)利國難利家，承上難啟下，為公難為私。三是從頂層設(shè)計上進(jìn)一步明確農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的責(zé)任和義務(wù)，重塑他們的治理責(zé)任倫理和主體意識，讓他們不做旁觀者。四是每鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦一所開放式農(nóng)民學(xué)校，幫助農(nóng)民提高參與能力和參與積極性。農(nóng)村信息的傳遞過去靠開會，現(xiàn)在靠網(wǎng)絡(luò)，但全國尚有約五億人不上網(wǎng)，這個群體主要集中在鄉(xiāng)村。應(yīng)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部設(shè)立農(nóng)民教育局，在中國教育學(xué)會下設(shè)農(nóng)民教育促進(jìn)會， 省、市、縣比照設(shè)立， 齊抓共管，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民學(xué)校辦好。1907 年，清政府派李殿璋參加奧地利萬國農(nóng)務(wù)學(xué)會，他考察發(fā)現(xiàn)，疆域不過中國三省之地的奧國，設(shè)有務(wù)農(nóng)學(xué)堂190多所，一百多年后的今天，我們還遠(yuǎn)不能比。

2 . 把社辦到村上， 讓供銷合作社成為深化農(nóng)村改革的主力軍

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有兩大體系，一是橫向塊狀的社區(qū)型組織，二是縱向條狀的層級型組織，即供銷合作社。世界上組織農(nóng)民有兩條成功道路，一是西方大農(nóng)的專業(yè)合作。二是東亞小農(nóng)的綜合合作，這在政策上尚有障礙。中國小農(nóng)的合作只能發(fā)揮制度優(yōu)勢，走政府、市場、社會三位一體的第三條道路。供銷合作社會正具有三重功能。讓其伸腿到村，與村級組織合作，與各類新型經(jīng)營主體合作，全面發(fā)展小農(nóng)戶入社，以其龐大的國內(nèi)外市場網(wǎng)絡(luò)，成熟的經(jīng)營人才隊(duì)伍， 雄厚的資本運(yùn)作力量，把鄉(xiāng)村級集體經(jīng)濟(jì)和小農(nóng)戶帶入現(xiàn)代化是完全可能的。安徽、山東、甘肅、貴州等有的一些基礎(chǔ)社已經(jīng)做了卓有成效的探索，應(yīng)從頂層設(shè)計層面予以總結(jié)、提煉、完善、推廣。

3 . 推進(jìn)三農(nóng)領(lǐng)域的各項(xiàng)“ 放管服”改革

一是明確和完善土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位。根據(jù)我國財產(chǎn)法律制度的物債二分理論，非物權(quán)即債權(quán)，《物權(quán)法》將土地經(jīng)營權(quán)明確界定為用益物權(quán)，但《土地承包法》則對承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)采取的多是債權(quán)保護(hù)方式，“二律背反”給農(nóng)地“三權(quán)分置”帶來權(quán)利邊界不清， 應(yīng)在法理上進(jìn)一步完善。二是盡快出臺《農(nóng)業(yè)保險法》。我國《農(nóng)業(yè)保險條例》未對涉農(nóng)保險業(yè)務(wù)開展中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及法律責(zé)任作出規(guī)定，導(dǎo)致業(yè)務(wù)開展較難，一些政策性文件又缺乏法律約束力。因此應(yīng)盡快出臺該法為農(nóng)業(yè)發(fā)展系上安全帶。三是出臺相關(guān)法律條款，為民間金融創(chuàng)設(shè)制度空間。不能一味以“非法”定性。

4.建立健全社會信用體系

美國有1 7 部關(guān)于信用的法律，我國僅有2016年國辦發(fā)的一個指導(dǎo)意見。在社會尤其鄉(xiāng)村失信率越來越高的背景下，應(yīng)一面盡快出臺信用方面的法律，一面利用億萬雙眼睛監(jiān)督失信者。

5 . 讓各方力量充分涌流， 助力鄉(xiāng)村治理

以全新的理念、獨(dú)特的視角、切實(shí)的舉措充分發(fā)掘熱心鄉(xiāng)建的力量、鄉(xiāng)賢還鄉(xiāng)的力量、留住鄉(xiāng)愁的力量、自我組織的力量、下鄉(xiāng)追夢的力量、精神激勵的力量和公益組織的力量，為他們留足制度空間，讓每股參與鄉(xiāng)村治理的力量都有用武之地，是各級決策者的使命和職責(zé)。

（作者系國務(wù)院參事室特約研究員，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會委員，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會委員、首席專家；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國發(fā)展觀察》 2021年第21期）

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