隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化,農(nóng)村改革也在向廣度和深度發(fā)展。特別是中國共產(chǎn)黨十八大以來,農(nóng)村改革的步伐進一步加快,中共中央、國務(wù)院提出了一系列改革措施,極大地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。其中,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼承包地“三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革、宅基地改革之后,中央提出的又一重要農(nóng)村改革任務(wù)。

在我國,農(nóng)村集體資產(chǎn)量大面廣、構(gòu)成復(fù)雜,因欠缺法律的具體規(guī)定,實踐運行中存在著經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不明、集體經(jīng)營收益賬目不清、收益分配不透明、集體成員收益分配權(quán)缺乏保障等問題,成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。這些問題的解決,不僅需要加大改革力度,而且需要在法律上提供切實可行的保障措施。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治保障的政策維度

關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,2010年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(以下簡稱2010年“中央一號文件”)就已經(jīng)明確提出要求,“鼓勵有條件的地方開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點”。

2013年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》(以下簡稱2013年“中央一號文件”)第一次將“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利”作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的一項重要工作任務(wù)。該意見明確指出:“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。”農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要“以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)管理為主要內(nèi)容……鼓勵具備條件的地方推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革。探索集體經(jīng)濟組織成員資格界定的具體辦法”。

2013年11月中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》針對我國農(nóng)村實際情況,對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出了具體要求。該決定指出:要“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”,要“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利,積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)……建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”。

2014年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(以下簡稱2014年“中央一號文件”)又進一步明確了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體要求。該意見指出:“推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革,保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利,賦予農(nóng)民對落實到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán),建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,加強農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理,提高集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)運營管理水平,發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。”

2016年10月國務(wù)院印發(fā)了《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》,提出要繼續(xù)“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”,要“著力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革,賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。有序推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點,到2020年基本完成經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員”。

在前述文件的基礎(chǔ)上,2016年12月26日中共中央、國務(wù)院印發(fā)并實施了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》),具體全面部署了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作,明確提出了改革的指導(dǎo)思想、基本原則、改革目標(biāo)、政策措施等。依據(jù)《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》的要求,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是,“通過改革,逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,保護和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益。科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份,明晰集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系,發(fā)展新型集體經(jīng)濟;管好用好集體資產(chǎn),建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制,促進集體資產(chǎn)保值增值;落實農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)和對集體經(jīng)濟活動的民主管理權(quán)利,形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的治理體系”。

為確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的穩(wěn)步推進,中央決定對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革分三批進行試點,并要求到2021年年底基本完成該項改革。從目前各地區(qū)的改革試點情況看,改革成果十分明顯,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的收入都有所增加,各試點地區(qū)也積累了很多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進,部分試點地區(qū)出臺了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面的地方性法規(guī),在一定程度上解決了改革的法律依據(jù)問題。但從總體上講,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的依據(jù)更多地還停留于政策層面,缺乏全國性、系統(tǒng)化的法治保障,改革成果尚待法律的確認(rèn)和鞏固。

習(xí)近平總書記在2014年2月主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上強調(diào)指出:“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用,加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進改革?！卑凑者@一重要指示精神,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須在法治軌道內(nèi)依法推進,堅持嚴(yán)格依法辦事,妥善處理各種法律上的利益關(guān)系。

對此,《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》明確提出了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治要求,其主要精神是:“健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求、以公平為核心原則的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護法律制度。抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律,賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格,明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系,依法維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)益,保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織平等使用生產(chǎn)要素,公平參與市場競爭,同等受到法律保護?！蔽覀冋J(rèn)為,依據(jù)《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》的目標(biāo)要求,確認(rèn)、鞏固和保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果應(yīng)當(dāng)圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定及權(quán)利保障、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)行使與保護、農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛解決等關(guān)鍵環(huán)節(jié)做好法律制度表達,建立相應(yīng)的實施機制,建構(gòu)起完備的具有中國特色農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障體系。  

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的法律價值

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治化,必須在遵循憲法及法律規(guī)定的前提下,貫徹落實中央的政策精神,緊密契合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展需要,尊重法治規(guī)律,運用法治思維,體現(xiàn)正確的法律價值觀,并將上述精神貫穿于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的全過程。

(一) 以鞏固農(nóng)村集體所有制為法治底線

在我國,集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分,與全民所有制共同構(gòu)成了我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ),具體包括農(nóng)村集體所有制和城鎮(zhèn)集體所有制兩種基本形態(tài)?！稇椃ā访鞔_規(guī)定,農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟是生產(chǎn)資料的社會主義公有制經(jīng)濟,應(yīng)當(dāng)鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟的發(fā)展;并賦予其在社會主義經(jīng)濟制度中極為重要的地位。在此基礎(chǔ)上,《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》指出:在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進程中,必須堅守農(nóng)民集體所有的法律政策底線。

集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式多種多樣,可以通過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育、家庭農(nóng)場的建設(shè)等集體內(nèi)生動力推動,也可以通過社會工商資本的引進、上級優(yōu)惠政策的支持等外部多元動力推動,但集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)遵循法治路徑、堅守法治底線,因為,只有堅守農(nóng)村集體所有制的法治底線,才能保證農(nóng)村經(jīng)濟社會的和諧穩(wěn)定,為集體經(jīng)濟發(fā)展壯大提供長久穩(wěn)定的增長空間。就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點而言,還應(yīng)當(dāng)警惕集體經(jīng)濟發(fā)展中的實踐異化:一方面,要防止部分試點單位片面追求經(jīng)濟增長而突破法律、政策的底線①;另一方面,也要避免股份合作制改革中的錯誤認(rèn)識,如將集體資產(chǎn)折股量化理解成集體資產(chǎn)分割,將集體所有理解成共有共有。

(二)以堅持市場化、資本化為法治手段

在市場經(jīng)濟中,任何主體都必須按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求從事活動,充分發(fā)揮市場的作用,運用市場手段和途徑來實現(xiàn)經(jīng)濟目的。通過積極引入市場化機制,推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)資本化,能夠優(yōu)化集體經(jīng)濟組織治理機制,促使集體資產(chǎn)實現(xiàn)其市場價值,并增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力,實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值。

2019年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》(以下簡稱2019年“中央一號文件”)指出,要積極總結(jié)推廣“三變”經(jīng)驗,即“總結(jié)推廣資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東經(jīng)驗”?！都w產(chǎn)權(quán)改革意見》強調(diào),要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位,完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能,把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點,促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收”,要“引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易。鼓勵地方特別是縣鄉(xiāng)依托集體資產(chǎn)監(jiān)督管理、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理等平臺,建立符合農(nóng)村實際需要的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、‘四荒’地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)出租等流轉(zhuǎn)交易。縣級以上地方政府要根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍和交易需要,制定產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法,健全市場交易規(guī)則,完善運行機制,實行公開交易,加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和監(jiān)督管理”。

傳統(tǒng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的重點在于維護農(nóng)村集體所有制的政治功能,強調(diào)公有制的分配公平和農(nóng)村社會的基本穩(wěn)定,而忽視了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體財產(chǎn)經(jīng)營管理的經(jīng)濟功能,以及農(nóng)民財產(chǎn)性收入持續(xù)提升的社會功能。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)打破這種傳統(tǒng)觀念,在集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革中,更應(yīng)當(dāng)明確集體經(jīng)營性資產(chǎn)的市場價值和要素活力,實現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)的股份(份額)量化,并通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺促進股權(quán)流轉(zhuǎn)價值的最大化。這既是集體資產(chǎn)市場化、資本化的有效方式,也是集體資產(chǎn)保值增值的必由之路。實際上,市場化、資本化的法治手段已經(jīng)得到部分試點單位的認(rèn)可和落實,如在湖南農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點中,共量化經(jīng)營性資產(chǎn)總額約16.4億元,截至2019年11月底,累計向成員股東分紅157.6萬元。同時,市場化、資本化的法治手段也得到農(nóng)民的廣泛認(rèn)可和支持,如在湖南農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點中,約有72.5%的村民表示集體經(jīng)濟發(fā)展需要社會工商資本,98.8%的村民表示愿意到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進行交易。應(yīng)當(dāng)說,無論是試點地方的政策實踐還是試點地方的民眾意愿,都能夠表明市場化、資本化可以有力推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進程。

(三)以維護農(nóng)民根本利益為法治目標(biāo)

縱觀我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的改革歷程,所有的實踐探索無一不以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益為目標(biāo),強調(diào)尊重農(nóng)民的民主權(quán)利,促進農(nóng)民持續(xù)增收?！蛾P(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出,要“堅持農(nóng)民主體地位。充分尊重農(nóng)民意愿,切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用,調(diào)動億萬農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性,把維護農(nóng)民群眾根本利益、促進農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點,促進農(nóng)民持續(xù)增收,不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感”。同時,《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》明確要求,發(fā)揮農(nóng)民主體作用,確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán),實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進程中,應(yīng)當(dāng)堅持農(nóng)民權(quán)利不受損害,不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了。

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下,維護農(nóng)民根本利益不僅僅是實現(xiàn)居住利益、生存利益等基礎(chǔ)利益的有效保障,更應(yīng)當(dāng)是促進農(nóng)民財產(chǎn)性利益的持續(xù)增長。為此,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革確立了“3+1”的關(guān)鍵工作模式,即以清產(chǎn)核資、成員認(rèn)定、建立組織為基礎(chǔ)的“3”項基礎(chǔ)工作和以股份合作為延伸的“1”項拓展工作。其中,清產(chǎn)核資是所有工作開展和推進的前提和基礎(chǔ),成員認(rèn)定是確保具有農(nóng)民身份的本集體成員能夠享受改革紅利的必然選擇,建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是凝聚集體合力的有效方式,而股份合作制改革則是在前三項工作的基礎(chǔ)上,進一步落實農(nóng)民財產(chǎn)性收入持續(xù)增長的改革舉措。應(yīng)當(dāng)說,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的各項工作都圍繞著一個法治目標(biāo),即維護農(nóng)民根本利益。維護農(nóng)民根本利益的方式是,在清產(chǎn)核資、成員認(rèn)定和建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基礎(chǔ)上,通過股份合作制改革實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值和農(nóng)民財產(chǎn)性收入的持續(xù)增長。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的主要舉措

按照農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的法律價值指引,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化應(yīng)重點建立和完善如下法律制度。

(一)有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的法律制度

建構(gòu)和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人治理機制,應(yīng)當(dāng)以私法中法人治理的一般原理為基礎(chǔ),以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人治理機制之特別性為主線,結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革地方嘗試的經(jīng)驗與教訓(xùn)為實證基礎(chǔ),對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人治理機制進行科學(xué)、理性的制度設(shè)計與規(guī)范表達。

具體而言,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法應(yīng)當(dāng)包括如下主要內(nèi)容:

第一,確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的立法宗旨、立法原則等基本問題,以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人的原理;

第二,劃定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的適用范圍,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位,設(shè)計特別法人成立的條件和程序,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的責(zé)任財產(chǎn)范圍;

第三,設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部組織機構(gòu),明確其運行規(guī)則,防范實際運行中的異化,如內(nèi)部少數(shù)人控制、外來資本控制等;

第四,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),設(shè)計合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)和股權(quán)管理模式,保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的有效實現(xiàn);

第五,建構(gòu)完善的民主決議機制,探索不同于一般工商企業(yè)的表決方式,防止決議中的異化現(xiàn)象;第六,限定特別法人章程的基本內(nèi)容,防止地方政府對章程制定的過度干預(yù)。

(二)有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的法律制度

《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》指出,要“形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的治理體系”。而治理體系的形成和維護,首先應(yīng)界定權(quán)利邊界,如農(nóng)民集體成員權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的邊界;其次應(yīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的內(nèi)涵與屬性、主體與內(nèi)容、行使與保障機制等。

建立有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的法律制度,基本前提是解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份認(rèn)定問題。對此,《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》提出了原則性的指導(dǎo)意見:“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī),按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則,統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素,協(xié)調(diào)平衡各方利益,做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)工作,解決成員邊界不清的問題。改革試點中,要探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法,建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制。成員身份的確認(rèn)既要得到多數(shù)人認(rèn)可,又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益,切實保護婦女合法權(quán)益。提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員家庭今后的新增人口,通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法,按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份?！睉?yīng)當(dāng)說,上述指導(dǎo)意見還很宏觀,需要通過法律進一步細(xì)化,為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的認(rèn)定提供法律依據(jù)。

(三)有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作的法律制度

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作,具體是指集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革。農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容,具體包括折股量化、股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理、特殊群體的利益保護等重點、難點問題。

折股量化是股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理的前提,其范圍原則上以集體經(jīng)營性資產(chǎn)為準(zhǔn),但未承包到戶的資源性資產(chǎn)、“四荒”地、土地征收款的集體留存部分等具有經(jīng)濟價值、不削弱成員利益、能促進集體經(jīng)濟發(fā)展的集體資產(chǎn),經(jīng)過合法程序,也可以折股量化。在股權(quán)設(shè)置上,應(yīng)主要解決集體股是否設(shè)立的問題,并明確集體股與公益金的作用;同時,鼓勵各地區(qū)根據(jù)地方特色和實際需求設(shè)置相應(yīng)成員股,如基本股、勞齡股(農(nóng)齡股)、資金股、人才股等,以發(fā)揮股權(quán)激勵的作用。在股權(quán)管理上,應(yīng)堅持市場在資源配置中起決定性作用的理念,逐步放開集體資產(chǎn)股份流轉(zhuǎn)的限制,提高流轉(zhuǎn)效率和流轉(zhuǎn)價格,但應(yīng)當(dāng)對股權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置一定限制,如對外來資本股權(quán)比例和股權(quán)權(quán)能的限制。在特殊群體利益保障上,要注意保護外嫁女、“農(nóng)嫁居”人員及其子女、在校大學(xué)生、服刑人員等特殊群體的利益④,以防止利益分配失衡和利益的雙重享有。

(四)有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的法律制度

《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》明確提出,要“引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易”,同時要“根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍和交易需要,制定產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法,健全市場交易規(guī)則,完善運行機制,實行公開交易,加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和監(jiān)督管理”。建立符合國家政策要求的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易法律制度,應(yīng)當(dāng)解決如下兩個問題。

其一,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的閉鎖與開放的問題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的閉鎖性主要體現(xiàn)在改革的階段性和農(nóng)村社區(qū)特有的封閉性,而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的開放性主要體現(xiàn)在改革的未來方向,如集體資產(chǎn)股份的有償退出。從試點情況看,初步完成試點任務(wù)的單位基本上都沒有實現(xiàn)股份的有償退出,但國家第一批試點單位已經(jīng)有股份有償退出的案例。易言之,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的未來方向應(yīng)當(dāng)是以市場化、資本化為指引,充分激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為市場要素的活力。

其二,應(yīng)明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的性質(zhì)、功能、服務(wù)對象、交易產(chǎn)品等,確定不同品種的交易產(chǎn)品的交易規(guī)則,并構(gòu)建和探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)促進、監(jiān)管優(yōu)化的法律法規(guī)體系。在試點實踐中,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺主要存在公益性與營利性兩種類型,但就農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的特點和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特殊性而言,政府主導(dǎo)、公益性方向和市場化運作的基本原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱_認(rèn)。同時,針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的閉鎖與開放,應(yīng)建構(gòu)和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易多元解紛機制,特別是建立符合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易糾紛特點的多元化糾紛解決機制。實際上,針對農(nóng)村糾紛的特殊性和復(fù)雜性,試點地區(qū)已經(jīng)有所實踐,如湖南省株洲市就設(shè)立了專門的農(nóng)村糾紛仲裁機構(gòu)。

(五)有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的法律制度

有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的法律制度是穩(wěn)定改革成果、防止資產(chǎn)流失和農(nóng)村基層貪腐的重要保障。《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》強調(diào)“堅守法律政策底線”的基本原則,其實質(zhì)就是要堅持農(nóng)民集體所有不動搖和堅持農(nóng)民權(quán)利不受損。要做到這一點,就必須做好對農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管工作,而監(jiān)管工作的前提在于有法可依,即農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的法治化。

農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)實現(xiàn)兩個監(jiān)管的統(tǒng)一,即內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管的統(tǒng)一。就試點實踐來看,北京市海淀區(qū)首創(chuàng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的獨立外部監(jiān)管機構(gòu),強化審計職能,并將“三資”管理納入績效考評框架,促進了農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效監(jiān)管;湖南省婁底市婁星區(qū)通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的平臺建設(shè),將農(nóng)村集體資產(chǎn)信息全部公開,構(gòu)建了從源頭預(yù)防、制約和懲治小微腐敗的風(fēng)險防控體系。無論是外部監(jiān)管機構(gòu)還是外部監(jiān)管平臺,其實質(zhì)都在于通過內(nèi)部信息公開和外部監(jiān)管制約共同實現(xiàn)對農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效監(jiān)管。這些成功的做法,為實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的法治化提供了有益的經(jīng)驗。農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)實現(xiàn)兩個賬戶的分離,即村民委員會賬戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬戶的分離,兩個賬戶的分離在于落實“政經(jīng)分離”的改革要求。就改革實踐而言,對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)的外部監(jiān)管還缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)范,現(xiàn)有“村賬鎮(zhèn)代管”的規(guī)定只針對村民委員會的財務(wù)管理,而《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》雖然提倡“政經(jīng)分離”,但卻沒有關(guān)于分離后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)管理規(guī)定。同時,村民委員會作為法律上承認(rèn)的特別法人,其也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的會計制度,目前的會計科目設(shè)置、會計事項處理等還存在許多問題。因此,農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管不僅要明晰權(quán)利歸屬,還要建立相應(yīng)的會計制度,避免改革配套措施落實不到位所引起的不利后果。

（作者系吉林大學(xué)法學(xué)院教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鄉(xiāng)知鄉(xiāng)見微信公眾號）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)