在歷經(jīng)多年的高速增長后，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)——經(jīng)濟增長速度的“換擋”期和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的“升級”期。新常態(tài)下經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的條件和環(huán)境都發(fā)生了較大變化，傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式遇阻，轉(zhuǎn)型發(fā)展成為時代的主題和深化改革的關(guān)鍵，這對于作為國民經(jīng)濟基本單元的縣域來說，既帶來新的機遇，也面臨著新的挑戰(zhàn)。湖南縣域是新常態(tài)下作為農(nóng)業(yè)大省轉(zhuǎn)方式、擴內(nèi)需、培育新的經(jīng)濟增長點最具潛力的區(qū)域，迫切需要因勢利導(dǎo)，深化改革，增強發(fā)展動力，激發(fā)創(chuàng)新活力，為全省應(yīng)對新常態(tài)，構(gòu)筑新優(yōu)勢，推進新跨越作出新貢獻(xiàn)。
三、新常態(tài)下湖南縣域發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)
1.世界經(jīng)濟發(fā)展格局分化與國際市場的不確定性世界經(jīng)濟當(dāng)前處于國際金融危機后的深度調(diào)整期，各個經(jīng)濟體的復(fù)蘇步調(diào)不一，呈現(xiàn)分化格局，美國、英國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體經(jīng)濟復(fù)蘇強勁，歐元區(qū)、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體經(jīng)濟增長仍然疲軟，巴西、俄羅斯等新興經(jīng)濟體經(jīng)濟增長持續(xù)放緩。與此相對應(yīng)，各經(jīng)濟體貨幣政策差異明顯，歐元區(qū)、日本擴大量化寬松貨幣政策，而美聯(lián)儲退出量化寬松貨幣政策，擬加息為美元升值推波助瀾，這或許將推動全球金融危機第三波進入高潮。隨著美國等發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟逐漸復(fù)蘇和美元升值，世界經(jīng)濟的重要風(fēng)險源有可能向新興經(jīng)濟體轉(zhuǎn)移：源于內(nèi)部結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、外部需求下降、外部融資收緊等因素，發(fā)展中國家經(jīng)濟普遍減速，尤其是與中國經(jīng)濟關(guān)系密切的“金磚國家”的經(jīng)濟風(fēng)險加劇，無疑將對國際市場產(chǎn)生影響。當(dāng)前國際市場的反應(yīng)是，市場進入強勢美元周期，而歐元、日圓、盧布大幅貶值，石油價格不斷暴跌波及大宗工業(yè)產(chǎn)品價格普遍下滑，加上政治博弈因素的影響，目前尚無法預(yù)測是否能止跌回升。與此同時，全球農(nóng)產(chǎn)品供需區(qū)域差異顯著，全球跨國糧商已經(jīng)形成寡頭壟斷，加緊向發(fā)展中國家糧食產(chǎn)業(yè)鏈全面滲透，金融資本在農(nóng)產(chǎn)品期貨市場的投機行為扭曲農(nóng)產(chǎn)品市場，因氣候變化引起的生產(chǎn)波動更加劇了農(nóng)產(chǎn)品價格波動。這些因素多重疊加，加劇了國際大宗商品市場的不確定性和波動性。而更讓人擔(dān)心的是，如果美元升值背景下歐元區(qū)、日本與新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r出現(xiàn)惡化，則國際市場的波動性將進一步加劇。在當(dāng)前及未來一段時間，世界經(jīng)濟的低速增長、國際市場的波動還將繼續(xù)維持。加之全球供需結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟增長對我國出口拉動效應(yīng)較危機前明顯減弱，新興經(jīng)濟體對國際市場的爭奪更加激烈，貿(mào)易保護主義抬頭不可避免，我國拓展外需的空間受到多方擠壓。防范世界市場風(fēng)險傳導(dǎo)無疑需要未雨綢繆，擴大內(nèi)需、穩(wěn)定投資、推進技術(shù)革新、化解金融風(fēng)險將成為我國應(yīng)對世界市場風(fēng)險的重要選擇。近年來，湖南經(jīng)濟越來越融入到全球市場之中，2013年全年完成進出口總額251.6億美元，較上年增長14.7%。其中，出口148.2億美元，增長17.6%；進口103.4億美元，增長10.7%；全省實際利用外商直接投資87.05億美元，較上年增長19.6%。2014年湖南進出口貿(mào)易繼續(xù)快速增長，1-10月，全省實現(xiàn)進出口總額1458.6億元，同比增長22.4%，比前三季度加快0.5個百分點，比全國平均水平高19.9個百分點。其中，出口920.0億元，增長31.0%；進口538.6億元，增長10.2%；1—10月，全省實際利用外商直接投資87.0億美元，同比增長19.3%。湖南各縣域是農(nóng)產(chǎn)品、煙花爆竹、陶瓷及其他輕工制造業(yè)等重要全省出口品的主要來源地，且是礦產(chǎn)資源的重要產(chǎn)出地，受國際市場的影響日益加深。應(yīng)對世界經(jīng)濟的不景氣與國際市場的不斷波動，加快推進縣域經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，在擴大內(nèi)需的同時努力培育國際競爭新優(yōu)勢，保持出口貿(mào)易增長的良好態(tài)勢，將成為湖南縣域應(yīng)對國際新形勢挑戰(zhàn)的重要任務(wù)。2.國民經(jīng)濟增長速度減緩與需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不僅全球經(jīng)濟放緩帶來國外市場需求普遍疲軟，而且國內(nèi)經(jīng)濟在經(jīng)過長達(dá)30多年的高速增長后進入“增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”的三期疊加階段,傳統(tǒng)制造業(yè)面臨嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，地方政府負(fù)債率居高不下，房地產(chǎn)投資增速顯著下滑，過去以投資為主導(dǎo)推動的數(shù)量型擴張的經(jīng)濟模式，已經(jīng)難以支撐起越來越龐大的經(jīng)濟體量實現(xiàn)高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性逐漸減速成為常態(tài)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)亟須大力調(diào)整，去杠桿、去泡沫、去產(chǎn)能、去庫存成為未來一段時期我國跨越“中等收入陷阱”的主要任務(wù)，從長期來看這是通過經(jīng)濟體制改革使經(jīng)濟增長趨于理性，發(fā)展動力更為持續(xù)，經(jīng)濟增長質(zhì)量更好的轉(zhuǎn)型期，但從短期來看，陣痛難免。而隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的提高，居民的消費需求正在發(fā)生新的變化，消費結(jié)構(gòu)升級步伐明顯加快，盲目從眾的模仿型排浪式消費階段基本結(jié)束，個性化、多樣化、檔次化消費漸成主流，人們在消費選擇時將從側(cè)重產(chǎn)品數(shù)量轉(zhuǎn)而側(cè)重產(chǎn)品質(zhì)量、花色、品種、品牌，從側(cè)重物質(zhì)消費轉(zhuǎn)而側(cè)重精神消費與服務(wù)消費，從側(cè)重滿足基本生存需求轉(zhuǎn)而注重追求人的全面發(fā)展，人們會因心理需求、文化因素、消費習(xí)慣等不同而在消費訴求方面表現(xiàn)得千差萬別。這種需求結(jié)構(gòu)的變化對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來挑戰(zhàn)，如何建立起消費結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的連接機制，適應(yīng)消費結(jié)構(gòu)和市場需求變化改變市場供給結(jié)構(gòu)，成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中需要應(yīng)對的重要問題。國民經(jīng)濟增速放緩意味著經(jīng)濟發(fā)展格局的重新調(diào)整，而消費需求是經(jīng)濟發(fā)展的原動力，只有哪些能創(chuàng)造市場需求和適應(yīng)市場需求的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)才能在激烈的市場競爭中立于不敗之地，才能有效驅(qū)動經(jīng)濟健康發(fā)展。從這一意義上說，增強經(jīng)濟發(fā)展動力的重點在于如何通過創(chuàng)新供給激活市場消費需求，進一步釋放消費潛力，使消費繼續(xù)在推動經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，而經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向就在于以市場需求為引領(lǐng)，由主要注重經(jīng)濟規(guī)模和產(chǎn)品產(chǎn)量增長向注重創(chuàng)新驅(qū)動、質(zhì)量效益和產(chǎn)品品牌化、差異化、特色化轉(zhuǎn)變，推進“四化”同步發(fā)展，增強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的支撐作用，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向中高端邁進。從湖南各縣域來看，盡管近年來保持著經(jīng)濟穩(wěn)步增長的良好勢頭，但縣域經(jīng)濟整體發(fā)展水平仍然偏低，無論是經(jīng)濟總量、人均均量還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均存在著較大的提升空間，且已逐步顯示出經(jīng)濟增長減速的趨勢，成為新常態(tài)下需要著重把握并積極應(yīng)對的核心問題。（1）經(jīng)濟增長速度下降，整體發(fā)展水平偏低。受宏觀經(jīng)濟形勢影響，湖南縣域經(jīng)濟總量增幅顯著下滑，2013年全省87個縣市生產(chǎn)總值為14245.71億元，較上年增長11.6%，低于2012年13.8%的增長幅度；人均均量增幅同步下降，2013年87個縣市人均生產(chǎn)總值為27701元，為全省人均生產(chǎn)總值36763元的75.4%，較上年增長10.9%，低于2012年13.0%的增長幅度；與發(fā)達(dá)地區(qū)江蘇省與中部相鄰地區(qū)湖北省比較來看，2013年湖南生產(chǎn)總值過100億元的縣市為51個，占全部縣市數(shù)量的58.6%，同期湖北省生產(chǎn)總值過100元的縣市為40個，占全部縣市數(shù)量的62.5%，而江蘇省所有縣市生產(chǎn)總值均超過100億元，最低的金湖縣都達(dá)到166.42億元；2013年湖南87個縣市人均生產(chǎn)總值為湖北省64個縣市的90.4%，僅為江蘇省45個縣市的39.6%。（2）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不容樂觀，轉(zhuǎn)型發(fā)展有待加快。湖南各縣域大多仍是農(nóng)業(yè)大縣，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。2013年湖南87個縣市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為17.1∶50.8∶32.1，其中尚有44個縣市第一產(chǎn)業(yè)增加值比重超過20%，有6個縣市還超過30%，有23個縣市第三產(chǎn)業(yè)增加值占比低于30%，而同期江蘇省45個縣市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為7.9∶51.3∶45.8，僅有射陽縣和灌云縣第一產(chǎn)業(yè)增加值超過20%，分別為21.3%、22.5%，所有縣市第三產(chǎn)業(yè)增加值占比均超過30%。顯然，湖南縣域服務(wù)業(yè)還有較大發(fā)展空間。服務(wù)業(yè)的滯后也對縣域消費形成一定的制約，2013年湖南87個縣市人均社會消費品零售額為7958元，而同期湖北省64個縣市人均社會消費品零售額為11991元，江蘇省45個縣市人均社會消費品零售額則達(dá)到19117元（詳見表1），表明湖南縣域除住房之外的消費水平偏低，尚有較大的挖掘潛力。表1 2013年湖南縣域經(jīng)濟情況與湖北省、江蘇省比較表
注：數(shù)據(jù)根據(jù)湖南省統(tǒng)計局《湖南統(tǒng)計年鑒2014》（中國統(tǒng)計出版社，2014年），江蘇省統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局江蘇調(diào)查總隊《2014江蘇統(tǒng)計年鑒》（中國統(tǒng)計出版社，2014），湖北省統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局湖北調(diào)查總隊《2014湖北統(tǒng)計年鑒》（中國統(tǒng)計出版社，2014）相關(guān)數(shù)據(jù)整理。3.財政收入增幅放緩與財政分配結(jié)構(gòu)調(diào)整隨著國民經(jīng)濟增長速度減緩以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的大力推進，原來在經(jīng)濟刺激政策下以制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等爆發(fā)式增長而致財政稅收快速增長的格局逐步改變，當(dāng)前無論是中央財政收入還是地方財政收入都受到了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性減速的重大影響，財政收入增幅放緩。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2014年全國一般公共財政收入140350億元，較上年增長8.6%，其中中央一般公共財政收入64490億元，增長7.1%；地方一般公共財政收入（本級）75860億元，增長9.9%。全國財政收入僅8.6%的增幅是自1991年后財政收入增幅最低的一年，并且是自1991年后首次跌入個位數(shù)。財政部分析，其主要影響因素在于工業(yè)生產(chǎn)、消費、投資、進出口、企業(yè)利潤等指標(biāo)增幅均不同程度回落，增值稅、營業(yè)稅、進口環(huán)節(jié)稅收、企業(yè)所得稅等主體稅種增幅相應(yīng)放緩。而房地產(chǎn)業(yè)下滑導(dǎo)致稅收及財政的土地出讓金收入下降是重要因素。據(jù)報道，2014年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積3.3億平方米，同比下降14%；中國指數(shù)研究院對全國300個城市土地市場的統(tǒng)計，2014年土地出讓金收入實現(xiàn)2.3萬億元，同比下降28%；截止到1月20日，約有19個省份公布2014年財政收入數(shù)據(jù)，絕大部分省份增速下滑，部分中西部省份下滑明顯，近幾年從約30%的增速，迅速跌入個位數(shù)的增長。不可回避的是，受經(jīng)濟下行的壓力短期難以解決、稅收營改增試點的進一步擴大、地方用地資源日益緊張的影響，中央財政收入增長仍將面臨較大困難，地方財政收入增幅還可能繼續(xù)回落。財政收入增幅的放緩必然影響到財政支出。財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2014年全國一般公共財政支出151662億元，增長8.2%，這一增幅同樣是1991年以后最低的。一邊是財政收入由高速增長轉(zhuǎn)為中低速增長，另一邊是城鄉(xiāng)建設(shè)和保民生、?；镜呢斦С龀蕜傂栽鲩L，收支矛盾的日益突出必然導(dǎo)致政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中投入的縮減，也必然導(dǎo)致財政分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整。一方面，依靠傳統(tǒng)的財政大包大攬刺激經(jīng)濟增長的行為已經(jīng)難以為繼，傳統(tǒng)行業(yè)投資飽和、效益降低，且世貿(mào)規(guī)則下農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“黃箱”補貼政策已經(jīng)接近上限，如果政府再在一般性競爭領(lǐng)域投入，將形成經(jīng)濟增長與財政收入的惡性循環(huán)，區(qū)分好政府與市場的關(guān)系，變大包大攬為引導(dǎo)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型將是財政體制改革的首要任務(wù)；另一方面，全面建成小康社會的任務(wù)還較重，而城鄉(xiāng)二元體制是當(dāng)前制約全面建成小康社會的核心問題，如果政府還傾向于單一的城鎮(zhèn)化投入，必將加劇社會矛盾和經(jīng)濟的惡化，增強政策的公平性，以促進社會公平、增進人民福祉為根本要求，立足于?；?、兜底線、促公平，強化城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)投入，構(gòu)建起規(guī)范、公平、公開的財政運行機制將是財政體制改革的根本取向。從湖南來看，隨著省直管縣財政體制改革的不斷推進，各縣域的財政管理制度日益規(guī)范，近年來經(jīng)濟的快速發(fā)展也帶動了縣域財政的大發(fā)展，財政對經(jīng)濟和公共社會事業(yè)的支撐能力日益增強。但作為農(nóng)業(yè)大省，湖南多數(shù)縣域仍是農(nóng)業(yè)大縣，財政實力較弱，隨著經(jīng)濟增長趨緩與公共服務(wù)支出的剛性增長，保運轉(zhuǎn)、保民生、保穩(wěn)定、保發(fā)展的壓力越來越大。（1）縣域財政實力弱，財政赤字不斷擴大。財政收入與支出增幅雙雙下降，2013年湖南87個縣市地方財政收入為650.94億元，較2012年增長19.2%，增幅低于2012年較2011年的增幅（29.7%）10.5個百分點，同期地方財政支出為2197.34億元，較2012年增長18.2%，增幅低于2012年較2011年的增幅（22.7%）4.5個百分點。財政赤字不斷擴大，2013年湖南縣市地方財政收入僅為支出的29.6%（同期江蘇各縣市這一比例是78.4%），財政赤字達(dá)到1546.4億元，較2012年增長233.48億元，較2011年增長457.74億元，縣市負(fù)債壓力沉重。發(fā)展極不平衡，財政收入低于2億元的財政窮縣還有6個縣，低于10億元的有72個縣市，但長沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)縣三縣市財政收入就占到所有縣市的五分之一，最高的長沙縣是最低的桂東縣的48倍。人均財政收入水平低，2013年湖南87個縣市人均地方財政收入僅為1266元，而同期湖北省縣市人均達(dá)到1589元，江蘇省縣市人均達(dá)到5311元，是湖南的4倍多（詳見表2）。表2 2013年湖南縣域財政收支情況與湖北省、江蘇省比較表
注：數(shù)據(jù)根據(jù)湖南省統(tǒng)計局《湖南統(tǒng)計年鑒2014》（中國統(tǒng)計出版社，2014年），江蘇省統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局江蘇調(diào)查總隊《2014江蘇統(tǒng)計年鑒》（中國統(tǒng)計出版社，2014），湖北省統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局湖北調(diào)查總隊《2014湖北統(tǒng)計年鑒》（中國統(tǒng)計出版社，2014）相關(guān)數(shù)據(jù)整理。（2）縣域財政投入機制不健全，低效與浪費并存。一方面是?？h域基本運轉(zhuǎn)壓力大。縣域作為基本的行政單元，政府機構(gòu)及事業(yè)單位門類齊全，由于長期以來行政機構(gòu)精簡乏力，導(dǎo)致財政供養(yǎng)人口多，用于行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)的財政支出居高不下。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管近年來湖南各縣域財政收入增長普遍較快，但受物價上漲、工資上調(diào)、服務(wù)職能增強等因素影響，加上財權(quán)與事權(quán)的不相匹配，縣域?？h鄉(xiāng)政府機構(gòu)基本運轉(zhuǎn)的支出壓力與日俱增，當(dāng)前受經(jīng)濟下行影響的財政實力薄弱的縣域除了?；具\轉(zhuǎn)，難以在經(jīng)濟、民生上有更多的投入，為了保證法定支出，只有大幅舉債，這也是導(dǎo)致湖南縣域財政赤字大幅增加的重要原因。另一方面是財政投入方式不合理。受面子工程、攀比心理、行政考核體系不健全的影響，湖南縣域還存在財政投入追求規(guī)模、形象，對經(jīng)濟發(fā)展的支持注重規(guī)模效應(yīng)與產(chǎn)出量、忽視質(zhì)量效益與品牌建設(shè)等現(xiàn)象，一些縣市超出實際需求盲目擴張城鎮(zhèn)規(guī)模、攀比城鎮(zhèn)形象。同時，由于缺乏統(tǒng)籌整合機制，導(dǎo)致財政投入效率低，如在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，存在“撒胡椒面”的現(xiàn)象，無論是上級下來的資金還是自身投入的資金，由于部門各自為戰(zhàn)，缺乏綜合統(tǒng)籌、配合協(xié)調(diào)、資金整合等機制，往往出現(xiàn)“頭尾分割”、“半拉子工程”、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象，造成很多不必要的浪費，導(dǎo)致財政投入的低效。4.勞動力、土地等要素價格不斷攀升與資源環(huán)境約束日益強化憑借改革開放政策和豐富廉價的勞動力資源、自然資源等為支撐，我國經(jīng)濟保持多年的高速增長，從農(nóng)業(yè)大國躋身于世界工業(yè)大國之列，成為名副其實的“世界工廠”。但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速推進及人口老齡化趨勢的強化，我國的“人口紅利”逐漸消失，勞動力、土地、生產(chǎn)資料、技術(shù)等各種要素投入成本不斷快速上漲，導(dǎo)致經(jīng)濟增長所依賴的傳統(tǒng)優(yōu)勢逐步喪失。據(jù)美國國會研究服務(wù)機構(gòu)統(tǒng)計，從2000年到2013年，中國工資平均每年增長11.4%。本世紀(jì)初，中國工人的工資只有墨西哥工人的30.2%，而2013年，中國工人的月工資已經(jīng)比墨西哥工人高出50.5%，比越南工人高出168%。而在快速城鎮(zhèn)化進程中土地投資的邊際成本較高，尤其是農(nóng)地的規(guī)模化開發(fā)使用成本還在不斷提升。同時，受全球經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢和能源低位運行等多種因素影響，大宗工業(yè)品市場需求下降，工業(yè)品的價格正處于低位徘徊，成本與價格的矛盾突顯；而國際主要農(nóng)產(chǎn)品價格延續(xù)下跌，并已經(jīng)不同程度低于國內(nèi)同類產(chǎn)品價格，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛，農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”下壓與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本“地板”上升同樣成為突出矛盾。如何依靠人力資本質(zhì)量和技術(shù)進步提高要素的使用效率，擴大產(chǎn)業(yè)的效益空間，拓寬城鄉(xiāng)居民增收渠道，成為當(dāng)前全面深化改革的重中之重。與此同時，我國在長期的經(jīng)濟粗放式發(fā)展中，付出了沉重的資源環(huán)境代價，導(dǎo)致當(dāng)前能源資源、生態(tài)環(huán)境問題越來越突出，環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限。據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院專家團隊的分析，2010年全國SO2、NOx、一次PM2.5和NH3實際排放量分別超過環(huán)境容量的66%、81%、96%、52%，各種污染物排放量均遠(yuǎn)超過大氣環(huán)境容量。環(huán)境保護局和國土資源局發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，在對全國630萬平方公里的土地進行的調(diào)查中，全國土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%，約合100.8萬平方公里，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。另據(jù)世界自然基金會與中國——東盟環(huán)境保護合作中心聯(lián)合發(fā)布的《中國生態(tài)足跡與可持續(xù)消費研究報告》顯示，2008年，中國的人均生態(tài)足跡為2.1全球公頃，為其自身生態(tài)系統(tǒng)供給能力（0.87全球公頃）的2.5倍，生態(tài)超載十分嚴(yán)重。面對資源環(huán)境約束的加劇，如何加快形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式，強化環(huán)境治理，減輕發(fā)展對資源環(huán)境的破壞，越來越成為擺在各級政府面前的頭等大事。湖南是農(nóng)業(yè)大省，也是資源大省，豐富的勞動力資源和自然資源在湖南各縣域長期以來的經(jīng)濟快速增長中發(fā)揮了重要支撐作用，但隨著經(jīng)濟發(fā)展邁上新臺階，城鎮(zhèn)化與人口發(fā)展進入新階段，縣域發(fā)展的傳統(tǒng)資源優(yōu)勢在逐步喪失，資源環(huán)境對縣域發(fā)展的約束在不斷強化，市場化條件下要素價格的上漲與市場競爭的日益激烈對縣域發(fā)展的影響越來越突出，推進縣域發(fā)展轉(zhuǎn)型的形勢日益緊迫。（1）縣域優(yōu)質(zhì)勞動力短缺加劇。湖南是勞動力資源大省，也是勞動力資源輸出大省，長期以來農(nóng)村勞動力大量外流，2012年時農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)總規(guī)模就達(dá)到1340.85萬人，其中省外就業(yè)達(dá)到928.81萬人。同時，湖南人口老齡化趨勢加快，《2012年湖南省老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，近16年來，老齡人口凈增466.02萬人，每年以近30萬人的速度增加，年均增長率超過5%（全國平均增長率約為3%），到2012年底已經(jīng)達(dá)到1033.02萬人。由于外出打工或經(jīng)商絕大多數(shù)是青壯年勞動力，且多是農(nóng)村有一技之長或文化素質(zhì)較高者，而留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的主要是老人、婦女和兒童，農(nóng)村空心化現(xiàn)象突出，湖南縣域優(yōu)質(zhì)勞動力資源緊缺。尤其在當(dāng)前隨著勞動力與其他要素價格的上升，而縣域的工資水平與大城市存在較大的差距，縣域經(jīng)濟發(fā)展不僅面臨著勞動力價格上升的挑戰(zhàn)，更面臨著優(yōu)質(zhì)勞動力短缺加劇的風(fēng)險。（2）縣域資金外流形勢嚴(yán)峻。與大中城市相比，縣域經(jīng)濟發(fā)展水平與城鎮(zhèn)化建設(shè)能力均有較大的差距，特別是農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，加上當(dāng)前湖南農(nóng)村金融發(fā)展滯后，土地產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保改革緩慢，金融對農(nóng)村放貸成本高、利潤低、風(fēng)險大的問題尚沒有得到根本解決，而政府又缺乏對正規(guī)金融資本與民間資本的正確引導(dǎo)，導(dǎo)致多數(shù)縣域發(fā)展難以受到金融資本的青睞，長期以來大量縣域剩余資金通過儲蓄等形式流入金融機構(gòu)，而又被金融機構(gòu)更多地投向大中城市。這一方面導(dǎo)致大量縣域資金外流，另一方面使得縣域投資不足、資金緊缺。據(jù)對湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院7個研究基地縣市的調(diào)查，2013年7個縣市金融機構(gòu)存貸比達(dá)到2.1∶1，最高的嘉禾縣達(dá)到3.6∶1，最低的湘潭縣也達(dá)到1.7∶1，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出全省1.5∶1的水平，而同期江蘇45個縣市金融機構(gòu)存貸比僅為1.4∶1。（3）農(nóng)民增收難度加大。國民經(jīng)濟下行無疑沖擊著諸多的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，部分領(lǐng)域投資放緩、傳統(tǒng)企業(yè)兼并重組、產(chǎn)能過剩部門優(yōu)勝劣汰、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型均不可避免，在此過程中優(yōu)質(zhì)人力資本將受到青睞，而勞動力素質(zhì)和專業(yè)技能較低的勞動力就業(yè)必然受到影響。對于湖南縣域來說，勞動力素質(zhì)尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力素質(zhì)普遍偏低，就業(yè)壓力會不斷增加，農(nóng)民的工資性收入增長難度也將加大。經(jīng)濟減速必然影響到惠農(nóng)政策的財政投入方式和投入水平，中央已明確提出要逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，實行農(nóng)產(chǎn)品價格補貼，現(xiàn)行的糧食直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼、農(nóng)機補貼等普惠性農(nóng)業(yè)補貼方式將發(fā)生變革，將在一定程度上影響到農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入。同時，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升與農(nóng)產(chǎn)品價格下壓，且湖南農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展滯后導(dǎo)致農(nóng)業(yè)效益鏈條短，如2013年湖南農(nóng)副食品加工業(yè)銷售產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比為0.48∶1，而2012年時全國平均水平已經(jīng)達(dá)到0.59∶1，這些對農(nóng)業(yè)的效益增長產(chǎn)生重要影響，使農(nóng)民的經(jīng)營性收入增加同樣面臨壓力。而根據(jù)近幾年湖南農(nóng)村居民人均純收入來看，其收入增幅已有減緩趨勢，2013年湖南農(nóng)村居民人均純收入為8372.13元，較上年增長12.5%，而2012年、2011年這一增幅分別為13.3%、16.8%。（4）資源環(huán)境狀況不容樂觀。盡管隨著湖南“四化兩型”戰(zhàn)略的不斷推進，各縣域越來越重視生態(tài)環(huán)境問題，在生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護上不斷加大投入，在一定程度上緩解了環(huán)境問題，但總體來看生態(tài)環(huán)境的形勢仍然嚴(yán)峻，隨著大中城市環(huán)境污染治理力度的加大，縣域越來越成為污染排放的主要來源。從污染物排放情況來看，2013年湖南化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氧化物排放量分別為126.33萬噸、15.77萬噸、64.13萬噸、58.82萬噸，其中化學(xué)需氧量、氨氮排放量比湖北省與江蘇省均要高，二氧化硫排放量也比湖北省高；從減排情況來看，2013年四大主要污染物減排水平不僅低于全國平均水平，也明顯低于江蘇省與湖北?。ㄔ斠姳?），表明湖南整體環(huán)境污染狀況還比較嚴(yán)重。從農(nóng)業(yè)面源污染來看，由于各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥等投入持續(xù)增加，加上工業(yè)污染的影響，湖南土壤酸化和耕地污染日益突出，土壤酸化面積達(dá)到4100多萬畝，占全省耕地總面積的七成多，重金屬污染面積占全省耕地面積的四分之一。從資源狀況看，由對資源的長期過度開采，部分縣市資源已經(jīng)枯竭，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，目前全省已經(jīng)有資興市、漣源市、冷水江市、常寧市、耒陽市五個城市列入全國資源枯竭城市。表3 2013 年湖南與其他省份主要污染物總量及減排比較表
注：數(shù)據(jù)來源于環(huán)境保護部、國家統(tǒng)計局、國家發(fā)展和改革委員會《2013年度各省、自治區(qū)、直轄市和八家中央企業(yè)主要污染物總量減排考核結(jié)果公告》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)2014-09-02，http://www.stats.gov.cn/tjgz/tzgb/201409/t20140902_604707.html。5.城鎮(zhèn)化進程加快與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化需求擴張城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。從1980年到2014年的34年時間里，我國的城鎮(zhèn)化率由19.39%提高到54.77%，特別在1996年以來，以每年提高1個多百分點的速度快速發(fā)展，取得了令世人矚目的巨大成就。城鎮(zhèn)化的快速推進，實現(xiàn)了大量農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)，促進了資源要素的快速流動，推動了經(jīng)濟的高速發(fā)展，極大地改善了城鄉(xiāng)居民的生活條件，加快了我國現(xiàn)代化進程。但同時也因為體制改革的滯后帶來了一系列的社會問題，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的差距越來越大，城鄉(xiāng)關(guān)系的不平等性日益突出。為此，2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確要求“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，根據(jù)到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右的規(guī)劃目標(biāo)，未來一段時間，城鎮(zhèn)化率還將保持在每年提升1個百分點左右的速度，所不同的是新型城鎮(zhèn)化將是一種以人的城鎮(zhèn)化為核心的、以消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制障礙為重要抓手的高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，這為縮小城鄉(xiāng)差距、促進城鄉(xiāng)公平發(fā)展提供了重大機遇。“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”是全面深化改革的價值導(dǎo)向，其基本的要求是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，這也是讓全體社會成員共同享受改革開放和社會發(fā)展成果的重要體現(xiàn)，是廣大人民群眾的殷切期待，是新型城鎮(zhèn)化需要遵循的根本理念。在我國長期實行的城鄉(xiāng)分割的經(jīng)濟社會體制和政策框架下，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不均衡，農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會事業(yè)城鄉(xiāng)差距不斷擴大，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機會不平等，也抑制了農(nóng)村居民的消費欲望和農(nóng)村市場經(jīng)濟的活力。而隨著人們收入水平的不斷提高，對基本公共服務(wù)的需求正處于一個快速增長的階段，并成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力，特別是廣大農(nóng)民在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、文化、社會保障等方面的公共服務(wù)需求日益強烈。順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，著力解決農(nóng)村公共服務(wù)短缺與需求之間的矛盾，推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，是政府理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，在國民經(jīng)濟下行、財政收入增長減緩的形勢下，如何協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)，優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系，成為當(dāng)前全面深化改革亟待解決的一個重大問題。從湖南各縣域來看，城鎮(zhèn)化快速推進中還存在諸多問題，走的以土地城鎮(zhèn)化為主要特征的道路，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化對農(nóng)村的輻射帶動能力不強，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)差距較大，當(dāng)前各縣域正面臨著新常態(tài)下財力下降導(dǎo)致公共服務(wù)需求與供給的矛盾加大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。（1）縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量仍然不高。盡管近年來湖南縣域城鎮(zhèn)化進程不斷加快，但總體來說城鎮(zhèn)化水平不高，2013年湖南87個縣市平均城鎮(zhèn)化率為38.7%，低于同期湖北省64個縣市平均城鎮(zhèn)化率（40.6%）1.9個百分點。且城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，最高的冷水江市城鎮(zhèn)化率達(dá)到76.65%，最低的隆回縣僅為26.56%，有4個縣域城鎮(zhèn)化率超過60%，還有12個縣域城鎮(zhèn)化率低于30%。尤其是小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，大部分小城鎮(zhèn)功能不齊全，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，公共服務(wù)水平低，2013年湖南建制鎮(zhèn)公用設(shè)施水平明顯低于湖北省，其中供水普及率、燃?xì)馄占奥?、綠化覆蓋率、人均道路面積分別低于湖北省14.27、13.83、3.94個百分點和0.83平方米。小城鎮(zhèn)建設(shè)滯后導(dǎo)致其資源要素集聚能力和輻射能力較弱，對農(nóng)村發(fā)展難以產(chǎn)生顯著的帶動作用。（2）縣域公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距仍然很大。近年來，湖南各縣域不斷加大民生投入力度，城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平不斷提高，但受仍未打破的城鄉(xiāng)二元的戶籍制度和公共資源配置體制等因素的影響，農(nóng)村公共產(chǎn)品投入仍然明顯不足，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距仍然較大。教育方面，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教育資源還在向城鎮(zhèn)流出，受原來大量撤并農(nóng)村中小學(xué)的影響，農(nóng)村上學(xué)難的問題還未得到根本解決，農(nóng)村留守兒童教育問題仍然比較突出。醫(yī)療衛(wèi)生方面，鄉(xiāng)村一級的醫(yī)療衛(wèi)生資源仍然短缺，醫(yī)療衛(wèi)生人才流失現(xiàn)象仍較突出，2013年湖南每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)在城市是8.69張，農(nóng)村僅為3.39張；每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)在城市是3.35人，在農(nóng)村是1.14人；每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)是1.39張，同期湖北省是1.53張，湖南平均每個村衛(wèi)生室擁有鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生人員1.08人，同期湖北省是1.76人。文化方面，近年來縣市農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展步伐加快，但缺乏正確的引導(dǎo)與組織，公共文化基礎(chǔ)設(shè)施還遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村居民的需要，且設(shè)施的管理與維護成為新的問題。社會保障方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村居民的養(yǎng)老與醫(yī)療保障需求逐步向城鎮(zhèn)居民靠攏，但城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在社會保障經(jīng)費方面的差距還很大。（3）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然滯后。近年來，湖南各縣市對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入不斷加大，農(nóng)村路、水、電等方面條件得到了明顯改善。但總體上看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然脆弱?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入水平低，2013年全省固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）18381.4億元，其中城鎮(zhèn)投資16211.1億元，農(nóng)村投資僅2170.3億元，難以滿足現(xiàn)實需求。農(nóng)田水利設(shè)施條件仍然落后，湖南現(xiàn)有耕地6202.5萬畝，其中，中低產(chǎn)田面積達(dá)到3988.4萬畝，占全省耕地面積的64.3%，灌排設(shè)施老化、損毀問題突出，全省灌溉水利用系數(shù)僅0.43，農(nóng)田機耕道“窄、差、無”問題突出，30%以上漬澇、漬潛中低產(chǎn)田地下水難以排出，農(nóng)田輸配電設(shè)施建設(shè)滯后。加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施缺乏有效的維護管理措施，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施條件相對于新形勢下的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求來說，還有較大的距離，特別是邊遠(yuǎn)貧困縣域財力薄弱、農(nóng)民收入水平較低，農(nóng)村交通、飲水、信息、環(huán)保及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件落后。6.社會主體日益多元與基層治理體系和治理能力相對滯后改革開放到今天，我國的經(jīng)濟體制發(fā)生了深刻變革，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，經(jīng)濟成分、組織形式、利益分配和就業(yè)方式的多樣化發(fā)展，導(dǎo)致了利益格局的深刻調(diào)整，促成了社會階層的迅速分化與社會利益主體的日益多元化，原來單一的工人、農(nóng)民、知識分子群體結(jié)構(gòu)被分化，新的社會階層不斷形成。社會主體的日益多元化必然導(dǎo)致社會觀念、價值取向、利益訴求的多元化，不同群體的利益訴求和對社會生活的理解不同，同一群體的主體之間社會觀念也不盡相同、利益取向的重點也不盡相同，這使得社會思想文化日益復(fù)雜，并在一定程度上削弱了主流意識形態(tài)對社會的向心力。同時，隨著政治民主化、社會法制化的推進和人們生活水平的提高，出于保護自身利益的考慮，各類社會群體日益關(guān)心和維護自己的合法權(quán)益，都希望擁有更多的機會表達(dá)自己的利益愿望和要求，他們對公共事務(wù)越來越關(guān)注、越來越積極參與公共政策的制定，而群眾組織、社會團體、媒體輿論的快速發(fā)展，尤其是信息技術(shù)的快速發(fā)展與應(yīng)用，使人們在表達(dá)自己利益訴求、參與社會事務(wù)時所依賴的對象、渠道都變得日益多元化，這些為社會治理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。基層治理體系是國家治理體系的重要組成部分，黨的十八屆三中全會明確把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，對提高基層治理能力提出了新要求。改革開放至今，我國基層民主管理制度逐步建立和不斷發(fā)展，基層自治組織建設(shè)不斷加強，基層群眾自治制度不斷完善，基層治理正逐步邁向制度化、法治化的軌道。但客觀來看，離基層治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)還有很大差距。尤其在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的重要時期，社會主體日益多元化，利益結(jié)構(gòu)日益分化，流動性日益增強，身份轉(zhuǎn)換日益加快，由此而產(chǎn)生的利益矛盾和社會問題大量存在于基層，這對當(dāng)前基層仍偏重以行政體系為依托的社會治理組織結(jié)構(gòu)、自由裁量權(quán)過大的公共決策機制、城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體系、側(cè)重管控形式的社會矛盾化解與公共危機應(yīng)對體系等，提出了新的挑戰(zhàn)。如何進一步提高基層治理能力，推進單一的行政管理向社會共治轉(zhuǎn)變，發(fā)揮多元社會主體在利益協(xié)調(diào)和矛盾化解中的作用，形成多元、合作、平等、協(xié)商的治理架構(gòu)，建立體現(xiàn)民主、公平、法治精神的新型基層治理體系，是新形勢下推進國家治理能力現(xiàn)代化的緊迫任務(wù)。對湖南來說，近年來通過全省上下的共同努力，縣域基層治理能力建設(shè)取得較好成效，在基層組織建設(shè)、民主決策、強化政府服務(wù)職能、完善社會矛盾化解機制等方面不斷取得新的成就，為維護社會的和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展的良好環(huán)境提供了堅實保障。但隨著社會的快速轉(zhuǎn)型，縣域也進入到矛盾集中突發(fā)、多發(fā)期，而當(dāng)前的基層治理體系還存在諸多不完善的地方，難以應(yīng)對新常態(tài)下社會多元化帶來的挑戰(zhàn)。如行政管理轉(zhuǎn)型滯后，一些基層政府習(xí)慣于大包大攬各類社會事務(wù)，注重以行政手段解決經(jīng)濟社會問題，在公共服務(wù)上也只是提供標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，導(dǎo)致行政成本高，而又難以滿足多元化的社會需求；省直管縣改革尚未推進到行政層面，縣級政府財權(quán)與事權(quán)劃分不合理，承擔(dān)的事務(wù)越來越多，財政壓力越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府公共服務(wù)職能加強，“一票否決”的壓力也越來越大，但又缺乏財權(quán)，難以滿足基層公共服務(wù)需求；農(nóng)村各類基層自治組織的發(fā)育和成長缺乏引導(dǎo)與支持，凝聚力不強、服務(wù)能力弱小，民主監(jiān)督機制不健全，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織發(fā)展緩慢，而政府隨意干涉村居自治事務(wù)的現(xiàn)象還較普遍；社會矛盾化解、利益協(xié)調(diào)機制尚不健全，基層政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力不強，尚不能運用法治的手段，依靠社會力量來理順群眾情緒、解決各種糾紛，往往導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。顯然，加強基層治理體系建設(shè)，提高基層依法治理水平，將是新常態(tài)下湖南縣域改革發(fā)展的一項重要任務(wù)。
(作者簡介：陳文勝，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、博士生導(dǎo)師、中央農(nóng)辦鄉(xiāng)村振興專家委員、省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組“三農(nóng)”工作專家組組長，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟、城鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村治理。王文強，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員，湖南省社會科學(xué)院人力資源與改革發(fā)展研究所所長。陸福興，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院教授，研究方向：農(nóng)村政策法律、農(nóng)業(yè)安全。來源：陳文勝
王文強 陸福興 ：《湖南省縣域發(fā)展研究報告(2014)》，湖南人民出版社，2015年7月)
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