摘要：糧食安全作為現(xiàn)代概念已經(jīng)獲得廣泛共識(shí)，如果從長的歷史時(shí)段來看待糧食安全，不難發(fā)現(xiàn)糧食安全最終會(huì)在人類社會(huì)的自然演化發(fā)展中得到實(shí)現(xiàn)。但是，在現(xiàn)實(shí)條件下，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)無法有效覆蓋低收入人群，使得全球饑餓狀況在特定時(shí)空范圍內(nèi)不斷反復(fù)，面對(duì)這一問題最為有效的策略是增加公共政策供給。當(dāng)前，面對(duì)全球糧食安全的緊張形勢(shì)，立足中國實(shí)際，需要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然演化和公共政策供給之間獲得新的平衡，特別是臨時(shí)性、救濟(jì)性的策略不能成為長期的政策供給。糧食安全作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要結(jié)果，其可持續(xù)的基礎(chǔ)在于人類社會(huì)的內(nèi)在進(jìn)步和不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞：糧食安全；公共政策；糧食儲(chǔ)備；零饑餓

2022年中央一號(hào)文件提出“牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線”。從糧食安全的理論和實(shí)踐來看，經(jīng)常提到兩個(gè)概念，一是糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，二是糧食安全底線。糧食安全風(fēng)險(xiǎn)主要強(qiáng)調(diào)思維方式，承認(rèn)糧食安全局勢(shì)的變化發(fā)展，而糧食安全底線則側(cè)重行動(dòng)方式。當(dāng)糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)思維落實(shí)為政策方案時(shí)，其底線建構(gòu)將會(huì)轉(zhuǎn)化為確定性的物質(zhì)準(zhǔn)備，例如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、糧食物資儲(chǔ)備等。從全局來看，糧食安全的邏輯在于以確定性應(yīng)對(duì)不確定性，以物質(zhì)基礎(chǔ)構(gòu)筑社會(huì)穩(wěn)定屏障。

從歷史發(fā)展來看，免于饑餓是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要成果，“零饑餓”也成為人類未來發(fā)展的重要目標(biāo)。從人類社會(huì)自身發(fā)展規(guī)律來看，糧食安全作為概念早期并不存在，未來也將隨著社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展而消失?，F(xiàn)階段，糧食安全概念存續(xù)恰恰處于歷史的過渡階段。在當(dāng)前階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平已經(jīng)可以逐步支撐人類自然繁衍，饑餓人口比例和絕對(duì)數(shù)量整體下降，但是負(fù)面因素仍然存在，在特定時(shí)空范圍內(nèi)糧食安全形勢(shì)會(huì)惡化，為此有必要建立相應(yīng)的公共政策以防止饑餓蔓延。相關(guān)公共政策作為人類實(shí)現(xiàn)糧食安全的現(xiàn)實(shí)選擇是獨(dú)立于生產(chǎn)與交換的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)而存在的，但未來實(shí)現(xiàn)“零饑餓”不會(huì)通過公共政策的路徑。

為了對(duì)糧食安全及現(xiàn)有問題進(jìn)行討論，本文首先對(duì)糧食安全歷史進(jìn)行了簡要概括，在低生產(chǎn)力水平時(shí)期，人與自然之間的相互關(guān)系是通過物質(zhì)關(guān)系實(shí)現(xiàn)的，只有相當(dāng)數(shù)量人口告別饑餓之后，糧食安全才能成為社會(huì)共識(shí)。在概念生成的基礎(chǔ)上，對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了討論，從人類角度，基于現(xiàn)有生產(chǎn)力水平，有討論價(jià)值的安全需要置于人類行為的邊界即風(fēng)險(xiǎn)閾值之內(nèi)。當(dāng)前的問題在于糧食消費(fèi)的剛性特征決定了糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)閾值區(qū)間十分狹窄，簡單地增加供給和減少供給都可能帶來形勢(shì)惡化，這就使得糧食安全的政策救濟(jì)始終處于矛盾境地。接下來，本文討論經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對(duì)糧食安全的作用與貢獻(xiàn)，這里存在一個(gè)基本邏輯，就是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不會(huì)惡化糧食安全形勢(shì)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)格作用會(huì)促使糧食安全向優(yōu)化方向發(fā)展。最后，本文討論了公共政策的供給，特別是糧食儲(chǔ)備政策對(duì)糧食安全的作用，即政治目標(biāo)在底線策略上與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)存在不同，但是這種差異性并不會(huì)妨礙糧食安全高線目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、糧食安全的基本認(rèn)識(shí)

關(guān)于糧食安全的國際認(rèn)識(shí)與國內(nèi)認(rèn)識(shí)是不同的，歷史認(rèn)識(shí)與現(xiàn)代認(rèn)識(shí)也是不同的。不僅如此，糧食安全的概念在各國的不同時(shí)期之間也存在較大差異。對(duì)比這些差異，不難發(fā)現(xiàn)：聯(lián)合國糧農(nóng)組織所提出的“攝取食物與營養(yǎng)的可獲得性”只是一個(gè)折衷和包容的定義①。由于國際國內(nèi)面臨的環(huán)境不同，糧食在中國的概念往往被特定為谷物，安全概念在很大程度上特指為儲(chǔ)備水平。因此，糧食安全在中國的概念特指谷物庫存，這既有復(fù)雜的歷史背景，也有特定的技術(shù)因素^［1-2］。就概念來看，在當(dāng)前條件下已經(jīng)得到了完善，盡管谷物庫存仍然是糧食安全的重要指標(biāo)，但是糧食安全的內(nèi)容得到了更多的充實(shí)。習(xí)近平總書記在2022年3月6日參加政協(xié)農(nóng)業(yè)界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界委員聯(lián)組會(huì)時(shí)指出“要樹立大食物觀”。其實(shí)，在2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記就指出，“老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念，樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動(dòng)物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源”。

在當(dāng)前條件下，國際國內(nèi)的糧食安全概念在共識(shí)上具備一致性，而這種一致性顯然是現(xiàn)代概念，其基礎(chǔ)在于食物營養(yǎng)水平（或者可見預(yù)期）在一定程度上可以滿足人類發(fā)展需要，或者說人類改造自然的能力達(dá)到了一定水平。按照人類生理需求來看，大致包括三個(gè)階段：

第一階段從人類誕生持續(xù)到新大陸發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期人類食物營養(yǎng)攝入增長十分有限，食物營養(yǎng)只能滿足基本生理代謝和代際繁衍需要。任何農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展與資源擴(kuò)展帶來的收獲增長最終都被人口增長所吸收。布羅代爾認(rèn)為“無論何時(shí)何地，不限于十五至十八世紀(jì)那個(gè)時(shí)期，每當(dāng)人口增長超過一定的水平，人們就勢(shì)必更加地依賴植物”。在這一階段，盡管貿(mào)易能夠在一定的時(shí)空范圍內(nèi)起到平衡作用，但是這種平衡作用并不能改變?nèi)伺c自然之間的緊張關(guān)系。馬爾薩斯《人口論》討論的正是這種關(guān)系。

第二階段從新大陸發(fā)現(xiàn)到人類綠色革命時(shí)期，由于高產(chǎn)作物的引種大幅度地提高了食物產(chǎn)出，疊加人類工業(yè)化的進(jìn)程，使得先進(jìn)國家擺脫了食物約束。其結(jié)果是不僅人口數(shù)量大幅增長，人類健康狀況也大為改善。能夠觀察到的，16—18世紀(jì)英格蘭平均預(yù)期壽命在33—40歲之間，到1950年全球平均預(yù)期壽命已經(jīng)達(dá)到45.7—48歲之間^［3］。這一時(shí)期，食物獲取越來越表現(xiàn)為依賴財(cái)富生產(chǎn)和分配，收入越高的國家食物供應(yīng)越豐富、健康狀況越好，這一現(xiàn)象也被描繪成Preston曲線^{［4］（P231）}。這一階段，不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了巨大進(jìn)步，貿(mào)易也帶來了全球范圍產(chǎn)銷分工，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長。

第三階段是人類綠色革命以來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平的快速提高，發(fā)達(dá)國家的食物營養(yǎng)已經(jīng)出現(xiàn)了相對(duì)過剩，由此也帶來了一系列健康問題，大致可以判斷的是：現(xiàn)階段發(fā)達(dá)國家的食物營養(yǎng)已經(jīng)達(dá)到甚至突破了人類生理需求。這一現(xiàn)象反映出人類在食物營養(yǎng)方面具備完全越過自然約束的能力。也正是因?yàn)槿绱?，?974年世界糧食大會(huì)上，出現(xiàn)了對(duì)“糧食安全”的定義，“在任何時(shí)候都能獲得充足、營養(yǎng)豐富、多樣化、平衡和適度的世界基本糧食供應(yīng)”。此后，這一概念經(jīng)過多次修改，其基礎(chǔ)都立足于食物生產(chǎn)能力的大幅度提升，其潛臺(tái)詞是人類已經(jīng)可以在能力上實(shí)現(xiàn)“零饑餓”的目標(biāo)，而目標(biāo)達(dá)成則依賴財(cái)富創(chuàng)造與分配。

可以簡單概括，當(dāng)前的糧食安全是一個(gè)現(xiàn)代概念，主要反映出人類社會(huì)的進(jìn)步。透過人類歷史，所謂的糧食安全概念，其實(shí)質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)能力與社會(huì)發(fā)展水平的體現(xiàn)。在現(xiàn)代社會(huì)，這兩個(gè)要素共同構(gòu)建了糧食安全的必要條件。能夠看到，美國、巴西、澳大利亞等農(nóng)業(yè)稟賦豐富的國家，其糧食安全來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；而日本、韓國、新加坡等國家的糧食安全則來自當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的財(cái)富創(chuàng)造。不僅如此，這些國家也具備良好的社會(huì)發(fā)展水平，尤其是社會(huì)治理能力（戰(zhàn)爭等混亂局勢(shì)顯然會(huì)惡化一個(gè)區(qū)域的糧食安全）。毫無疑問，糧食安全狀況改善是人類社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，之所以在現(xiàn)階段成為政治目標(biāo)，源于這一目標(biāo)在經(jīng)濟(jì)上的可及性。如果不存在可及性，自然就不存在關(guān)于糧食安全的概念。

二、糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)特征與政策空間

與糧食安全可及性所對(duì)應(yīng)的是，在任何情況下，一切關(guān)于糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的邊界都需要置于人類可應(yīng)對(duì)的能力范圍之內(nèi)，即可應(yīng)對(duì)性。在人類可應(yīng)對(duì)范圍之內(nèi)的糧食安全概念，也需要進(jìn)一步地廓清，尤其是風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，是存在相應(yīng)界限的，其判斷標(biāo)準(zhǔn)在于是否存在明確概率^［5］，這種未知顯然取決于具體事件，例如自然災(zāi)害的發(fā)生概率或者戰(zhàn)爭發(fā)生概率，即可認(rèn)知性。而對(duì)于糧食安全中的不確定事件，在本質(zhì)上是一個(gè)不可認(rèn)知的外生問題，主要考驗(yàn)人類的應(yīng)對(duì)能力。

從糧食安全的結(jié)果來看，特別是人類社會(huì)進(jìn)入市場(chǎng)交換以來，糧食安全風(fēng)險(xiǎn)并非單邊的，而是雙邊的，即糧食和農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)同樣也會(huì)導(dǎo)致未來的狀態(tài)“劣化”。僅憑農(nóng)作物減產(chǎn)和貿(mào)易條件惡化作為判斷標(biāo)準(zhǔn)是生產(chǎn)形態(tài)，并非經(jīng)濟(jì)形態(tài)^{［6］（P367）}。不僅如此，關(guān)于糧食援助的悖論問題也需要置于糧食安全風(fēng)險(xiǎn)框架下進(jìn)行討論^{［7］（P225）}。

從糧食安全風(fēng)險(xiǎn)概念出發(fā)，即使站在現(xiàn)代社會(huì)，也很難對(duì)糧食安全進(jìn)行絕對(duì)定義，至多是進(jìn)行現(xiàn)象描繪，使之更接近人類主觀認(rèn)知。但在抽象意義上，糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的概念屬于比較的結(jié)果，不妨理解為一切可以引起現(xiàn)有糧食安全狀況“劣化”的可能性。對(duì)于“劣化”的衡量，主要存在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，可以直接采用福利效應(yīng)進(jìn)行測(cè)度。基于此，從現(xiàn)代社會(huì)來看，糧食安全風(fēng)險(xiǎn)作為概念，多數(shù)時(shí)候可以庸俗化為可能的經(jīng)濟(jì)損失。當(dāng)然，其間接影響會(huì)波及社會(huì)生活其他領(lǐng)域。例如，非洲豬瘟疫情導(dǎo)致生豬存欄量大幅下降，豬肉價(jià)格大幅提高，全社會(huì)福利出現(xiàn)大量損失^{［8］（P20）}，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)對(duì)公共政策（包括環(huán)保“一刀切”）的批評(píng)。再例如，新冠肺炎疫情以來，根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織估計(jì)，全球因食物短缺導(dǎo)致的饑餓人口將增加1億人，對(duì)人類總福利帶來大量損失，除此之外，也引發(fā)了對(duì)現(xiàn)有國際食物系統(tǒng)的討論^［9］。糧食安全風(fēng)險(xiǎn)從比較層面更容易理解，如果籠統(tǒng)地解釋為“經(jīng)濟(jì)損失的可能性”，則沒有實(shí)際意義。為此，有必要對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)特征進(jìn)行討論，包括糧食消費(fèi)屬性和食物消費(fèi)的閾值區(qū)間。

（一）糧食消費(fèi)屬性

從消費(fèi)理論出發(fā)，為了更好地獲得商品彈性估計(jì)，在實(shí)證計(jì)算中經(jīng)常對(duì)商品效用進(jìn)行區(qū)分^［10-11］。遵循這一思路，人類對(duì)食物消費(fèi)總量可以包含兩個(gè)部分，一是滿足基礎(chǔ)代謝所必需的營養(yǎng)，這部分消費(fèi)是絕對(duì)的，或者說是完全剛性消費(fèi)部分；另一部分是超出必需營養(yǎng)的這一部分，屬于彈性消費(fèi)部分。至于滿足人類基礎(chǔ)代謝的食物需求，更多的是生理和健康需求，但是從綠色革命以來，大體可以認(rèn)為這部分需求是接近得到滿足的，畢竟人類預(yù)期壽命和健康都在大幅度提高?，F(xiàn)在的問題在于，超出必需營養(yǎng)的彈性消費(fèi)部分是否真實(shí)存在？如果真實(shí)存在，那么其存在形態(tài)及與剛性消費(fèi)部分存在什么樣的關(guān)系？

上述食物營養(yǎng)是一個(gè)總和的抽象概念，如果對(duì)應(yīng)到具體食物消費(fèi)當(dāng)中，從各國食物消費(fèi)發(fā)展來看，都經(jīng)歷了從植物性食物到動(dòng)物性食物的升級(jí)，從一元消費(fèi)向多元消費(fèi)的升級(jí)。在食物總體概念里將消費(fèi)人為劃分為必要消費(fèi)和非必要消費(fèi)均可以在現(xiàn)實(shí)中找到對(duì)應(yīng)。植物性食物，特別是大田種植的作物都屬于必要消費(fèi)，因?yàn)檫@類商品在市場(chǎng)交易中始終顯示出明顯的價(jià)格剛性，主要滿足生理層面的代謝需求；而水產(chǎn)、水果等高經(jīng)濟(jì)價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品在多數(shù)國家顯示出較強(qiáng)的價(jià)格彈性，主要滿足偏好性需求。這就意味著，食物價(jià)格彈性本身是價(jià)格的函數(shù)，即越高價(jià)格的食物，其彈性就越強(qiáng)。食物需求的可分性表現(xiàn)為品種的可分性，這種可分性表現(xiàn)為消費(fèi)彈性的差異。

再進(jìn)一步，如果說大田作物都屬于必要消費(fèi)，產(chǎn)出主要滿足剛性消費(fèi)，那么也是不充分的。同樣，對(duì)大田作物產(chǎn)出（例如谷物）而言，仍然存在必要消費(fèi)彈性，這個(gè)彈性是通過間接方式產(chǎn)生的。一種是食物之間相互替代的交叉彈性，另一種則來自食物鏈的轉(zhuǎn)化，顯然肉類彈性高于谷物，當(dāng)肉類價(jià)格變化對(duì)需求產(chǎn)生影響時(shí)，會(huì)對(duì)飼料產(chǎn)生間接影響，又會(huì)通過生產(chǎn)傳導(dǎo)到口糧，所以對(duì)于谷物產(chǎn)出來說，可以認(rèn)為其整體屬性是剛性產(chǎn)品，但是仍然具備一定的彈性空間。為了便于說明，仍然沿襲食物消費(fèi)的可分性，在直觀上不妨假定谷物有90%是剛性消費(fèi)②，有10%是彈性消費(fèi)；同樣可以假定，水產(chǎn)有10%是剛性消費(fèi)，而90%是彈性消費(fèi)。

對(duì)于食物消費(fèi)屬性來說，盡管需求可分性是通過品種或消費(fèi)群體可分性實(shí)現(xiàn)的，但是在具體品種上的表現(xiàn)并不是絕對(duì)的，谷物需求仍然可以存在一定的彈性，而高價(jià)值食物也可以存在一定的剛性。

（二）食物消費(fèi)的閾值區(qū)間

如果食物消費(fèi)的價(jià)格彈性是既定的，那么在單位價(jià)格條件下，消費(fèi)數(shù)量就是既定的，只要生產(chǎn)力允許，經(jīng)過市場(chǎng)的簡單博弈，產(chǎn)出必然與消費(fèi)數(shù)量相等從而實(shí)現(xiàn)平衡，此時(shí)食物消費(fèi)總量只是一個(gè)“點(diǎn)”。顯然，在食物消費(fèi)具備可分性的條件下，即食物消費(fèi)彈性存在區(qū)間的情況下，在單位價(jià)格條件下，消費(fèi)勢(shì)必存在上界和下界，即食物消費(fèi)的閾值區(qū)間。從自然屬性來看，對(duì)于特定食物而言，其下界取決于基礎(chǔ)代謝對(duì)應(yīng)的必要需求，上界取決于生理代謝能力，這個(gè)區(qū)間實(shí)際上非常寬廣，而且度量尺度屬于生理學(xué)范疇。我們需要討論的是人類社會(huì)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下的食物消費(fèi)的閾值區(qū)間，這個(gè)區(qū)間顯然比生理區(qū)間要小得多，因?yàn)橹饕婕笆澄锷a(chǎn)和供給以及市場(chǎng)出清。

考慮在一個(gè)封閉經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)部，食物供給的唯一來源是食物生產(chǎn)，并且生產(chǎn)力水平不構(gòu)成食物消費(fèi)的約束，即產(chǎn)出彈性是充分的③；產(chǎn)出與消費(fèi)的平衡依賴市場(chǎng)交換機(jī)制。在這種條件下，食物市場(chǎng)（食物消費(fèi)）的上下界范圍取決于食物消費(fèi)剛性與彈性。在食物消費(fèi)屬性越偏向于剛性時(shí)，其上下界越狹窄；而越偏向于彈性時(shí)，其上下界就越寬。

之所以如此，對(duì)于生產(chǎn)者而言，其產(chǎn)出對(duì)應(yīng)的消費(fèi)剛性越強(qiáng)，則受到的約束越強(qiáng)，“谷賤傷農(nóng)”就是這個(gè)道理。顯然，當(dāng)消費(fèi)剛性部分得到滿足時(shí)，額外的任何產(chǎn)出增加都會(huì)導(dǎo)致虧損，市場(chǎng)出清將止步于消費(fèi)剛性部分的滿足；同樣，從生產(chǎn)者來說，在多次博弈之后，產(chǎn)出注定不會(huì)低于消費(fèi)下界（畢竟任意低于消費(fèi)下界的產(chǎn)出都將導(dǎo)致價(jià)格暴漲和超額利潤），進(jìn)而使得新的生產(chǎn)被釋放，從而平衡缺口。因此，剛性食物消費(fèi)的數(shù)量上下界將會(huì)在一個(gè)十分狹窄的區(qū)間，在理論層面應(yīng)該是無限趨近于消費(fèi)上限的區(qū)間。

另外對(duì)于生產(chǎn)者而言，其產(chǎn)出所對(duì)應(yīng)的消費(fèi)彈性越強(qiáng)，市場(chǎng)出清的數(shù)量下限就越低④，畢竟任意數(shù)量都容易獲得對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)出清⑤?；诖耍梢耘袛嗟氖牵簩?duì)于消費(fèi)屬性偏向剛性的食物而言，例如谷物，其消費(fèi)區(qū)間的上限為剛性滿足部分，而下限則距離上限很近，下限范圍則取決于消費(fèi)彈性的大小。在直觀上，可以例證的是，谷物消費(fèi)區(qū)間存在于一個(gè)狹小的數(shù)量范圍內(nèi)；相對(duì)的，對(duì)水產(chǎn)品而言，其消費(fèi)區(qū)間可以在一個(gè)非常寬廣的數(shù)量范圍內(nèi)。

從事實(shí)來看，在1998—2003年間，中國人均糧食產(chǎn)量從412.5公斤下降到334.3公斤，下降了19%，從而導(dǎo)致2003年國內(nèi)糧食價(jià)格暴漲，由此可以大體推斷出糧食消費(fèi)數(shù)量的上下限區(qū)間范圍。相對(duì)而言，1978年以來，人均水果產(chǎn)量從6.9公斤增長到200公斤，顯示出非常寬廣的消費(fèi)空間。因此，從食物來看，其消費(fèi)屬性越偏向于剛性，則通過市場(chǎng)出清的數(shù)量上下界范圍越窄；而消費(fèi)屬性越趨向于彈性，則市場(chǎng)出清的上下界范圍就越寬。進(jìn)一步，由于不同食物在屬性上的可分性，即便是剛性食物也具備一定的彈性，這就使得這一類食物在消費(fèi)上限數(shù)量的狹窄區(qū)間內(nèi)變化。因此，從社會(huì)角度認(rèn)識(shí)的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)正是基于這種狹窄的變化區(qū)間。能夠看到，在各國糧食政策的實(shí)際操作層面，其決策變化的區(qū)間也是非常狹小的，例如在2020年新冠肺炎疫情初期，相當(dāng)數(shù)量的國家啟動(dòng)了糧食出口管制政策，但是很快又全部放開。

三、糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)演化

仍然從理想條件出發(fā)，就糧食安全的供需平衡來看，其數(shù)量變化在上下界區(qū)間范圍內(nèi)波動(dòng)應(yīng)當(dāng)是可以容忍的，或者說無須“人為”干預(yù)的，即“合理區(qū)間”。即便是干預(yù)，也是在超出合理區(qū)間范圍以外才實(shí)施干預(yù)以使得供需平衡，換而言之，合理區(qū)間以外即“風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間”。顯然，風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間仍然要以人類可應(yīng)對(duì)性為邊界。當(dāng)前的問題在于，在現(xiàn)實(shí)中如何確定這樣的邊界，即閾值定義，這也是一個(gè)具體問題。從實(shí)踐出發(fā)，在一個(gè)時(shí)空范圍內(nèi)具體設(shè)定數(shù)量閾值，特別是供給（產(chǎn)量、庫存等）下界，早已是通行做法；不僅如此，在主要發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)支持政策當(dāng)中，也包含了一定數(shù)量的去產(chǎn)能補(bǔ)貼，例如休耕補(bǔ)貼等，這實(shí)際上也是對(duì)產(chǎn)出上界進(jìn)行一定的干預(yù)^［12-13］。盡管實(shí)踐與理論存在一定差異，但是在方向上是大體吻合的。

為了更好地識(shí)別合理區(qū)間與風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間，仍然從現(xiàn)實(shí)問題入手，可以討論的內(nèi)容在于：在人類社會(huì)自然演化的背景下，糧食安全與糧食不安全之間是否存在內(nèi)在關(guān)系?？v觀人類發(fā)展歷程，整體趨勢(shì)是從糧食不安全走向糧食安全，現(xiàn)在的問題在于，這一過程會(huì)否逆轉(zhuǎn)，或者說過程中會(huì)否存在反噬效應(yīng)，即從糧食安全走向糧食不安全是否具有一般性？最近幾年以來，無論是非洲豬瘟、新冠肺炎疫情，還是俄烏局勢(shì)變化，使得人類對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)敏感程度大幅度提高，但是從社會(huì)科學(xué)研究來看，討論超過人類應(yīng)對(duì)能力的風(fēng)險(xiǎn)并不具有一般意義。當(dāng)人類長期處于無法有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的情景之下，那么實(shí)際上并不存在糧食安全問題，正如綠色革命之前的發(fā)展實(shí)踐。

在人類對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)能力提高的過程中，對(duì)應(yīng)的是生產(chǎn)力的持續(xù)解放?；饪烧J(rèn)識(shí)、可應(yīng)對(duì)的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，本身說明人類的進(jìn)步。在這個(gè)進(jìn)步過程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終存在兩個(gè)特征性事實(shí)，一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的變化，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以下現(xiàn)象不僅在中國，也在世界范圍內(nèi)正在發(fā)生：相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源正在快速集中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在持續(xù)地大規(guī)模化和超大規(guī)?；?sup>［14］（P147），中小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者（包括傳統(tǒng)小農(nóng)）正在快速地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)不斷更新，單位資源的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出價(jià)值越來越高，例如蔬菜、水果、花卉等經(jīng)濟(jì)作物對(duì)傳統(tǒng)大田作物的替代^{［15］（P11）}。正因?yàn)槿绱?，也引發(fā)了諸多的關(guān)注，成為糧食安全方面社會(huì)爭議和批評(píng)的焦點(diǎn)。

實(shí)際上，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯來看，無論是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，還是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)調(diào)整，都說明糧食安全風(fēng)險(xiǎn)閾值的上界是存在的。其解釋在于：在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，效率競爭的結(jié)果是規(guī)模經(jīng)營^{［16］（P18）}，也正是效率競爭促進(jìn)了效率提升，從而使得糧食安全問題得到解決。因此，需要討論的問題在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)糧食安全的影響。實(shí)際上，這個(gè)問題并不復(fù)雜，相對(duì)于谷物而言，經(jīng)濟(jì)作物的需求彈性更大，這就意味著經(jīng)濟(jì)作物的市場(chǎng)出清范圍比谷物大得多，顯然經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)出增長在一定范圍內(nèi)占用了傳統(tǒng)谷物的生產(chǎn)資源，但是這種占用不會(huì)影響到糧食安全。原因在于，谷物需求剛性決定了價(jià)格對(duì)數(shù)量的敏感性，一旦危及糧食安全，那么谷物價(jià)格的上漲會(huì)重新配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，從而增加谷物產(chǎn)出。

再進(jìn)一步地討論，一是自發(fā)演化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，例如中國、歐洲大陸都?xì)v經(jīng)了從谷物種植向經(jīng)濟(jì)作物種植的發(fā)展過程，中國明朝“改稻為?！钡恼咴诋?dāng)時(shí)條件下也是失敗的；二是殖民地種植園這種外來的商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)模式，其物質(zhì)基礎(chǔ)存在于已經(jīng)或接近滿足糧食需要后通過自主演化或者外生引入更經(jīng)濟(jì)的商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這一過程是不可逆的。

傳統(tǒng)意義上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到自然條件的約束，從而形成自然經(jīng)濟(jì)，無論在是中國的自由農(nóng)戶，還是在歐洲的農(nóng)場(chǎng)莊園。在自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的專用性是很強(qiáng)的，那么絕大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出剛性，無論是地塊肥力，還是種子獲得，都是剛性的。如果引入交換和價(jià)值概念，那么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就顯現(xiàn)出較大的彈性^{［17］（P39）}。舉例來說，在傳統(tǒng)鹽堿地區(qū)，除了耐鹽堿作物，其他作物是無法種植的，過去江蘇鹽城是棉花主要產(chǎn)區(qū)，現(xiàn)在也不再種植棉花了，原因在于土地和作物品種改良使得種植選擇更為多樣，耐鹽的水稻品種顯然更富有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

隨著綠色革命發(fā)展，商品農(nóng)業(yè)興盛，在利潤與宏觀政策刺激下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)自然、改造自然的能力大幅度提高，農(nóng)業(yè)資源的專用性逐步下降⑥，如果不考慮成本代價(jià)的話，在山東壽光的日光溫室里也可以生產(chǎn)香蕉，這就意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的彈性得到極大的擴(kuò)展。當(dāng)產(chǎn)出彈性擴(kuò)展時(shí)，需求剛性產(chǎn)品，例如谷物的市場(chǎng)失衡將很快被生產(chǎn)的變化所調(diào)整，而不會(huì)出現(xiàn)剛性需求無法被剛性生產(chǎn)滿足的情況。所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)調(diào)整，特別是向更高價(jià)值方向發(fā)展，在自然演化條件下，是滿足糧食安全之后的新發(fā)展，也是必然結(jié)果，并不會(huì)對(duì)糧食安全帶來影響，得到國際社會(huì)的廣泛認(rèn)同^［18］。綜合來看，現(xiàn)實(shí)中需要應(yīng)對(duì)的糧食安全閾值風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該是下界問題。

四、糧食安全的底線與公共政策

從社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制上來看，糧食安全的自然演化是趨向于走向能力上界的，即更好地保障糧食安全，而非損害糧食安全的。按照可認(rèn)知性、可應(yīng)對(duì)性的二分法標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)面對(duì)可認(rèn)知、可應(yīng)對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要的是長期持續(xù)提升人類能力，實(shí)際是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的過程。在很大程度上，這一過程屬于社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生演化，與糧食安全的公共政策的干預(yù)并沒有太大關(guān)系^{［19］（P15）}，例如發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)60年代以后紛紛采取激勵(lì)政策鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但最終都走向政策轉(zhuǎn)型。

只有面對(duì)不可認(rèn)知但可應(yīng)對(duì)的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才需要相應(yīng)公共政策的干預(yù)，包括具體的安全冗余策略、社會(huì)治理政策等。實(shí)際上，糧食安全的公共政策干預(yù)也僅限于糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的下界問題，或者說是糧食安全的底線問題。說明此問題需要回到糧食安全的早期概念，糧食的剛性需求包含了人類生存權(quán)這樣的天然人權(quán)，是不具備排他性的，即弱商品屬性。面對(duì)這一問題，在政治上解釋糧食安全就是實(shí)現(xiàn)食物的非稀缺性和非排他性，從而解決經(jīng)濟(jì)配置的弊端，實(shí)現(xiàn)人類生存權(quán)，進(jìn)而服務(wù)于政治自由主義^［20-21］。嚴(yán)格意義上，正是自由經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”塑造了對(duì)饑餓的社會(huì)管理，這也是糧食安全的狹義內(nèi)容。所以，在概念上，當(dāng)前討論的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)主要反映社會(huì)發(fā)展水平，是內(nèi)生能力問題；而糧食安全底線才是公共政策問題，是外生手段問題。從社會(huì)發(fā)展來看糧食安全，需要面對(duì)的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力問題；從公共政策角度則需要考慮糧食安全策略，其中關(guān)鍵政策在于糧食安全底線建構(gòu)。

如前所述，從人類社會(huì)自然演化來看，糧食安全的自然演化方向是積極的，但是在個(gè)別時(shí)空條件下，仍然會(huì)出現(xiàn)不同程度的意外，就此需要筑牢糧食安全底線。實(shí)際上，設(shè)計(jì)糧食安全的公共政策的目的在于應(yīng)對(duì)個(gè)別時(shí)空條件下的短期變化，是臨時(shí)性救濟(jì)，從而確保社會(huì)生活的連續(xù)性。其必要條件在于應(yīng)對(duì)意外變化的強(qiáng)度（安全冗余）和社會(huì)治理狀況，基于中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，糧食安全底線的必要條件更偏向于社會(huì)治理水平。之所以如此，糧食安全的底線邏輯并不是著眼于長期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的問題，而是在特定時(shí)空范圍內(nèi)提供必要物資救濟(jì)，主要反映的是社會(huì)治理能力和治理水平，這也日益成為國際社會(huì)的共識(shí)^{［22］（P585）}。畢竟，相對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，農(nóng)產(chǎn)品分配所需要的社會(huì)資源更為復(fù)雜，即便存在足夠的糧食安全冗余，如果沒有足夠的社會(huì)治理能力，那么也很難確保糧食安全底線。

可以通過現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)驗(yàn)證糧食安全風(fēng)險(xiǎn)與底線之間的關(guān)系，基于聯(lián)合國糧農(nóng)組織與世界銀行公布數(shù)據(jù)建立的模型結(jié)果顯示：1.現(xiàn)有糧食生產(chǎn)能力與政府治理⑦沒有直接關(guān)系。2.營養(yǎng)不良人口比例與政府治理和人均耕地存在相關(guān)關(guān)系：政府治理水平越高，國民營養(yǎng)狀況越好；人均耕地規(guī)模越大，國民營養(yǎng)狀況越好。這也說明，糧食生產(chǎn)能力內(nèi)嵌于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，與相應(yīng)公共政策的支持固然有一定關(guān)系，但是從長期看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用顯然大于公共政策的作用，例如工業(yè)革命和綠色革命對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長貢獻(xiàn)要明顯大于同時(shí)期的財(cái)政支持和補(bǔ)貼措施；而政府治理對(duì)營養(yǎng)不良人口比例有著重要的作用，說明社會(huì)治理狀況對(duì)食物分配起到了很大的影響，也意味著筑牢糧食安全底線的關(guān)鍵在于社會(huì)治理。

簡而言之，應(yīng)對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)主要有賴于人類的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從演化趨勢(shì)來看，糧食產(chǎn)出是從匱乏走向富足的過程，在這一過程中也自然產(chǎn)生了“糧食安全”概念，這一概念存在于某個(gè)合理的區(qū)間范圍內(nèi)，超過上界的供應(yīng)會(huì)造成浪費(fèi)，低于下界的供應(yīng)則會(huì)帶來人道主義災(zāi)難。以經(jīng)濟(jì)自由主義的觀點(diǎn)，對(duì)糧食安全不必施加任何干預(yù)，市場(chǎng)會(huì)自動(dòng)優(yōu)化糧食配置；但是從政治自由主義的觀點(diǎn)出發(fā)，即便在一個(gè)食物總量富足的社會(huì)，也會(huì)存在饑餓問題，因此有必要對(duì)糧食分配進(jìn)行公共政策干預(yù)。透過對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，容易得出，糧食安全風(fēng)險(xiǎn)下界，即糧食安全底線，是獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的。為筑牢糧食安全底線，有必要在社會(huì)治理方面采取措施，尤其是施加公共政策干預(yù)。

五、糧食安全中的儲(chǔ)備政策

（一）糧食安全冗余的基本邏輯

在現(xiàn)代社會(huì)，糧食安全存在的兩個(gè)關(guān)鍵因素，一是數(shù)量保障，即糧食供給；二是社會(huì)治理，即良治環(huán)境。從具體問題出發(fā)，以中國為例，從2020年全球政府治理指數(shù)來看⑧，在全球214個(gè)國家和地區(qū)中排名全球第58位，整體處于較好的狀態(tài)。可供類比的是，意大利政府治理指數(shù)排名70，印度排名為71。而營養(yǎng)不良狀況的重災(zāi)區(qū)往往處于政府治理排名70以后的國家。對(duì)于當(dāng)前中國糧食安全而言，社會(huì)治理并不構(gòu)成明顯約束，因此，糧食安全的底線策略仍然是基于剛性消費(fèi)的數(shù)量保障。從政策工具箱的角度，可選的公共政策有不少，但是對(duì)于當(dāng)前中國糧食安全底線而言，最直接的公共政策應(yīng)當(dāng)是糧食儲(chǔ)備，這也是政策比較的結(jié)果。

實(shí)際上，糧食儲(chǔ)備也是糧食供應(yīng)的日常所需。農(nóng)作物季產(chǎn)年銷是自然特征，盡管開放程度提高、地理來源增加使得糧食供應(yīng)更加多樣化，但庫存和儲(chǔ)備機(jī)制始終存在，只不過規(guī)模與運(yùn)行情況有所差異而已。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家的年末糧食庫存占全年消費(fèi)比例在持續(xù)下降，而中國保持一個(gè)相對(duì)較高的水平，這屬于不同的策略^{［23］（P1）}。對(duì)于多數(shù)發(fā)達(dá)國家而言，由于越過了糧食安全的數(shù)量階段，對(duì)糧食安全并不存在特定的政策目標(biāo)，所以最終糧食庫存降到市場(chǎng)最低狀態(tài)。相對(duì)而言，中國政府始終重視糧食安全，尤其強(qiáng)調(diào)糧食安全的底線思維，所以人為設(shè)定安全冗余標(biāo)準(zhǔn)。

從安全冗余的一般理解出發(fā)，在某個(gè)特定的時(shí)空條件下，儲(chǔ)備水平越高，安全性越好，但是越高的冗余則對(duì)應(yīng)越高的經(jīng)濟(jì)成本。這也意味著，安全與成本是矛盾的，那么作為公共政策的糧食儲(chǔ)備，并不存在約束條件下的優(yōu)化問題，畢竟庫存和儲(chǔ)備只取決于經(jīng)濟(jì)成本，安全冗余水平與公共財(cái)政預(yù)算是高度相關(guān)的。所以在一般邏輯上，糧食儲(chǔ)備政策是嚴(yán)格外生的，簡而言之，就是“花多少錢辦多少事”。但是，這并不意味著可以通過支出增加而無限提高庫存水平，糧食安全冗余顯然存在物理上限，這取決于對(duì)特定時(shí)空條件的理解，或者說對(duì)預(yù)期的判斷。

在一個(gè)“正常”的年份，即在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連續(xù)的背景下，糧食儲(chǔ)備的物理上限理論上不會(huì)超過100%⑨，持續(xù)超過100%的糧食儲(chǔ)備將會(huì)有部分最終成為陳化糧食，當(dāng)前盡管保管條件改善，但是從理論上說，勢(shì)必存在合理的糧食品質(zhì)區(qū)間。意即，過度的糧食儲(chǔ)備會(huì)導(dǎo)致陳化糧，而陳化糧會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)損失，而這部分經(jīng)濟(jì)損失是無謂損失，這也構(gòu)成了糧食儲(chǔ)備的物理上限。因此，糧食儲(chǔ)備的物理上限將永遠(yuǎn)無法有效應(yīng)對(duì)“不正?！钡臉O限情景，例如全球糧食多年絕收。任何的糧食儲(chǔ)備帶來的安全冗余只是應(yīng)對(duì)特定時(shí)空的合理情景，例如自然災(zāi)害帶來的減產(chǎn)，區(qū)域局勢(shì)緊張帶來的短期價(jià)格上漲等。

（二）中國糧食儲(chǔ)備

從基本邏輯來看，為了提高糧食安全冗余而設(shè)置的糧食儲(chǔ)備屬于公共政策，是外生于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的。該邏輯在整體上是成立的，但是面對(duì)各國的具體情況，也存在較大差異，最具代表性的事實(shí)是中國糧食儲(chǔ)備。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息系統(tǒng)（AMIS）估計(jì)，2021、2022年度，中國小麥庫存消費(fèi)比為93.7%?？晒﹨⒄盏模绹鴰齑嫦M(fèi)比為57.6%。庫存高低只是客觀結(jié)果，在面對(duì)預(yù)期價(jià)格上漲的背景下具有財(cái)富效應(yīng)，而面對(duì)預(yù)期價(jià)格下跌背景下則需要承擔(dān)損失。從全球糧食市場(chǎng)的長期性來看，下跌的時(shí)期要多于上漲的時(shí)期，庫存越高，其面臨的損失越大。這也是發(fā)達(dá)國家持續(xù)降低糧食庫存的根本原因，符合糧食儲(chǔ)備的基本邏輯。

顯然，從中國糧食安全的底線出發(fā)，必定存在相應(yīng)的安全閾值。實(shí)際上從庫存消費(fèi)比情況來看，這一安全閾值比較明了，大體在30%左右（如圖1所示）。以小麥為例，改革開放以來，庫存消費(fèi)比有兩個(gè)低點(diǎn)，分別是1981年的32.6%和2005年的34%，據(jù)此可以大體判斷出糧食安全的庫存消費(fèi)比為30%。可供對(duì)照的，除中國以外的其他國家小麥庫存消費(fèi)比的平均水平為26%。顯然，中國在1981年和2005年到達(dá)庫存消費(fèi)比的低點(diǎn)以后并沒有繼續(xù)下降，如果不存在人為設(shè)置糧食安全閾值的話，那么中國糧食庫存消費(fèi)情況將會(huì)與全球平均水平相一致，因此可以判斷中國糧食安全底線的庫存消費(fèi)閾值為30%。按照反證法，如果安全閾值為100%，那就意味著既定政策目標(biāo)從未實(shí)現(xiàn)；同樣，如果安全閾值為60%，那就意味著多數(shù)年份既定政策目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)，因此安全閾值勢(shì)必為庫存消費(fèi)比最低的年份。

數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國糧農(nóng)組織農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息系統(tǒng)（AMIS）。

如果把庫存消費(fèi)比作為糧食安全底線閾值，中國的閾值并不比國際水平高出太多。但是從歷史來看，中國糧食庫存確實(shí)存在階段性庫存消費(fèi)比過高，其主要原因在于供需的結(jié)構(gòu)性失衡，畢竟當(dāng)前人均口糧消費(fèi)量在持續(xù)下降，而產(chǎn)出始終維持高位。從科學(xué)態(tài)度出發(fā)，針對(duì)當(dāng)前的糧食庫存消費(fèi)比較高的情況，存在政策適度調(diào)整的空間，當(dāng)然這取決于政策的目標(biāo)導(dǎo)向。據(jù)此來看，涉及中國糧食安全的儲(chǔ)備政策并無不當(dāng)，起到了安全冗余的效果。

六、小結(jié)

新冠肺炎疫情以來，疊加國際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，全球糧食市場(chǎng)及饑餓狀況均出現(xiàn)了惡化，各國政府均加強(qiáng)了糧食安全的公共政策供給，盡管如此，在整體未能緩解全球糧食安全惡化的形勢(shì)下，邊緣人口的營養(yǎng)不良狀況仍在加劇。通過分析可以得出，糧食安全本身作為政治目標(biāo)出現(xiàn)，其蘊(yùn)含的公共政策含義是超越一般經(jīng)濟(jì)政策的，這也使得不同的糧食安全底線策略對(duì)應(yīng)不同的公共政策。這些公共政策可能會(huì)對(duì)應(yīng)不同的公共支出，但是無法使用經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)來判斷“好壞優(yōu)劣”。

盡管如此，需要明確的是，面向糧食安全底線的公共政策是外生的，對(duì)農(nóng)業(yè)和糧食產(chǎn)需本身不會(huì)帶來內(nèi)生影響，即糧食安全的公共政策更多的是救濟(jì)性的，而非發(fā)展性的。舉例來說，無論是提高糧食收購價(jià)格、增加糧食庫存水平，還是提高對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入補(bǔ)貼，對(duì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)生產(chǎn)率都不會(huì)有太大作用，盡管這些公共政策在客觀上增加安全冗余。因此，糧食安全的政治目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)在底線邏輯上并不一致，但是在高線邏輯上是一致的。當(dāng)所有人都可以擁有食物獲取自由時(shí)，政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是重合的；但是，當(dāng)現(xiàn)代社會(huì)面臨饑荒增加的情況時(shí)，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)在很大程度上是默許社會(huì)達(dá)爾文主義的，即通過經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)正向淘汰，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)更新，而政治目標(biāo)對(duì)此是無法容忍的，需要進(jìn)行底線建構(gòu)。簡單來說，糧食安全的底線建構(gòu)是對(duì)社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率之間的再平衡，政治目標(biāo)傾向于社會(huì)公平，而經(jīng)濟(jì)目標(biāo)傾向于效率提升。當(dāng)然，這個(gè)問題在當(dāng)今世界已經(jīng)取得基本共識(shí)，即人類生存權(quán)優(yōu)先。

從內(nèi)生經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)來說，面對(duì)剛性消費(fèi)和彈性生產(chǎn)，市場(chǎng)自發(fā)調(diào)整的范圍是狹小的，因此救濟(jì)只能依賴外生公共政策。但是從公共政策的運(yùn)行來看，仍然需要格外小心，一方面是公共政策有賴于良治的社會(huì)治理環(huán)境，現(xiàn)有條件下的糧食安全對(duì)社會(huì)治理的需求要大于物質(zhì)基礎(chǔ)，毫無疑問，當(dāng)前面臨饑餓的國家并不是真正缺糧，更多的其實(shí)是良治環(huán)境；另一方面，政策重心應(yīng)當(dāng)集中在救濟(jì)性、短期性上，不應(yīng)將公共政策過度延展到內(nèi)生系統(tǒng)，這時(shí)往往會(huì)導(dǎo)致外生政策對(duì)內(nèi)生系統(tǒng)的干預(yù)加深，有可能影響內(nèi)生系統(tǒng)的自然演化發(fā)展，畢竟人類發(fā)展就是一部逐步告別饑餓的歷史，其主要?jiǎng)恿C(jī)制源于內(nèi)生發(fā)展和經(jīng)濟(jì)更新。

從公共政策的工具和尺度來看，糧食安全底線可以簡單對(duì)應(yīng)為糧食儲(chǔ)備水平。實(shí)際上，糧食儲(chǔ)備水平只是糧食安全冗余的一個(gè)簡單指標(biāo)。在具體工作中，如果將糧食安全冗余簡單理解為糧食儲(chǔ)備，那么極端條件下有可能出現(xiàn)的場(chǎng)景是吃白米飯。原因在于，單純追求一個(gè)簡單指標(biāo)有可能會(huì)損失食物的多樣性。當(dāng)前的糧食安全底線在于保障人體的基礎(chǔ)能量代謝，從生理需求來說，人體所需營養(yǎng)素仍然是多樣的。試想在吃白米飯的場(chǎng)景下，社會(huì)缺乏的顯然不只是蔬菜、肉類、調(diào)味品等，其他諸如藥品、燃料、紡織品等物資都是全面匱乏的，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的人口因?yàn)槠渌蚴ド?。因此，糧食安全是現(xiàn)代社會(huì)物資保障體系的一個(gè)代名詞，并不應(yīng)簡單理解為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，更不能庸俗化為糧食儲(chǔ)備。 

注釋：

① 糧食安全的最初概念本身帶有很強(qiáng)的西方政治自由主義色彩，從其對(duì)應(yīng)的事實(shí)來看，包括了供應(yīng)、獲取、穩(wěn)定性、食物質(zhì)量等多個(gè)領(lǐng)域。為了簡化研究，在本文的糧食安全概念中，主要側(cè)重于糧食生產(chǎn)及相應(yīng)政策問題。

②僅僅是例舉，下同，沒有特定含義；具體的消費(fèi)屬性需要具體研究，至于剛性消費(fèi)多少、彈性消費(fèi)多少，也可以從消費(fèi)群體的比例入手。一個(gè)基本事實(shí)是，當(dāng)收入水平相對(duì)食物價(jià)格越高，食物自身的剛性越大，反之亦然。

③關(guān)于產(chǎn)出彈性和剛性問題，本文不作討論。

④本質(zhì)上是彈性越大，市場(chǎng)出清的下限越低，上限也越高，即市場(chǎng)出清的區(qū)間范圍越大。

⑤并非因?yàn)楫a(chǎn)出不足導(dǎo)致的強(qiáng)制出清。

⑥大規(guī)模商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資產(chǎn)專用性另當(dāng)別論，此處資產(chǎn)專用性是相對(duì)于自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代而言。

⑦此處用政府治理作為社會(huì)治理的一個(gè)衡量標(biāo)志。

⑧數(shù)據(jù)來源：世界銀行WGI指數(shù)。

⑨庫存消費(fèi)比：年末糧食庫存數(shù)量/全年糧食消費(fèi)量

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（作者系中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與政策研究室主任，研究員，博士生導(dǎo)師，中國國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)秘書長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《治理現(xiàn)代化研究》2022年第5期）

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