現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)中政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分工與分化具有必然性，但在不同層次和場(chǎng)景中有不同的表現(xiàn)。國(guó)家治理中政治與經(jīng)濟(jì)具有“不可分性”，而社會(huì)治理中政治與經(jīng)濟(jì)分開(kāi)又具有極強(qiáng)的必要性。村莊層面的“政經(jīng)分開(kāi)”改革限定于微觀場(chǎng)域中政治活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相對(duì)分離，符合現(xiàn)代社會(huì)治理中政治與經(jīng)濟(jì)分工的一般邏輯，不會(huì)給國(guó)家治理中的“政經(jīng)統(tǒng)籌”造成影響。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村開(kāi)展的“政經(jīng)分開(kāi)”改革，并不能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展建立基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)平臺(tái)和治理架構(gòu)，改革紅利有限。廣義的“政經(jīng)分開(kāi)”具有豐富的制度含義，村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村而言具有普遍的必要性和適宜性，深化改革需要針對(duì)不同類型村莊制定專門的操作方案。

村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革是指村級(jí)事務(wù)中經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)治理的相對(duì)分離，在當(dāng)前實(shí)踐中的主要形式是村級(jí)黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的功能分開(kāi)，有的地方也稱作“政經(jīng)分離”改革、“股社分離”改革、“經(jīng)社分開(kāi)”改革。中央曾先后兩次對(duì)“政經(jīng)分開(kāi)”改革作出明確部署。2015年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，要求在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村“兩委”對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，開(kāi)展“政經(jīng)分開(kāi)”試驗(yàn)。2016年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，在有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離。

當(dāng)前的“政經(jīng)分開(kāi)”改革針對(duì)的是村莊層面的“政經(jīng)合一”體制。鄉(xiāng)村“政經(jīng)合一”體制是公社時(shí)代全盤集體化的產(chǎn)物。改革開(kāi)放后，人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的“政經(jīng)合一”體制被打破；生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)雖然也改為建制村和村民小組，村莊一級(jí)的“政經(jīng)合一”體制卻被保留下來(lái)。這一體制存在一系列弊病：一是集體成員界定無(wú)固定規(guī)則可循，成員認(rèn)定往往是政治角力的結(jié)果，一遇政策調(diào)整、利益擴(kuò)張、成員變動(dòng)等情況，往往就要引發(fā)新一輪博弈；二是不少村莊以自治之名對(duì)抗法治，在成員認(rèn)定、產(chǎn)權(quán)管理、土地調(diào)整等問(wèn)題上屢屢發(fā)生“判決”與“票決”的沖突；三是除維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，村莊集體經(jīng)濟(jì)組織還要負(fù)擔(dān)村級(jí)社會(huì)治理、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各項(xiàng)開(kāi)支，集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)甚重；四是一些村莊經(jīng)濟(jì)體量龐大，公權(quán)力“含金量”畸高，內(nèi)部人控制和超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制問(wèn)題突出，少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)甚至透過(guò)這一物化形式支配和控制“集體”的現(xiàn)象屢禁不止。上述弊端不斷在村莊現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中制造著“體制性摩擦”，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城中村、城郊村問(wèn)題尤為嚴(yán)重。

早在2006年，江蘇蘇州就開(kāi)始了“政經(jīng)分開(kāi)”的改革探索，此后廣東佛山、浙江杭州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)啟動(dòng)了相關(guān)試點(diǎn)工作，這項(xiàng)改革寫(xiě)入中央文件時(shí)已經(jīng)有較多的經(jīng)驗(yàn)可積累。當(dāng)前，此項(xiàng)改革的工作重點(diǎn)聚焦于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村村級(jí)組織功能的分離。實(shí)際上，“政經(jīng)合一”體制的問(wèn)題涉及全部類型的村莊，其中的弊病絕不僅僅是村級(jí)功能交疊的問(wèn)題。換言之，“政經(jīng)分開(kāi)”改革對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村而言具有普遍的必要性和適宜性，針對(duì)不同類型村莊，改革又具有一系列不同的制度含義。如果僅僅把改革局限于現(xiàn)有范圍（很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村實(shí)際也沒(méi)有落實(shí)到位），“政經(jīng)分開(kāi)”改革的意義將大打折扣，同時(shí)深化農(nóng)村改革的一系列后續(xù)任務(wù)也會(huì)因此步入困頓。

針對(duì)上述問(wèn)題，本文將從政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域分化的學(xué)理分析入手，全面討論不同類型村莊“政經(jīng)分開(kāi)”的制度含義和實(shí)踐邏輯，嘗試提出有關(guān)“政經(jīng)分開(kāi)”改革的拓展性觀點(diǎn)。

1、政治與經(jīng)濟(jì)的“可分性”與“不可分性”

政治和經(jīng)濟(jì)是人類文明中的兩大基本領(lǐng)域，兩領(lǐng)域緊密聯(lián)系、互為支撐，二者在某些場(chǎng)景下是可分的，而在另一些場(chǎng)景下又是不可分的。討論“政經(jīng)分開(kāi)”改革，不可一概而論，首先要廓清改革的場(chǎng)景、層次和邊界。

①現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)中政治與經(jīng)濟(jì)分開(kāi)的必然性

在傳統(tǒng)社會(huì)中，政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域?qū)嶋H是一體的，并不存在相互獨(dú)立的政治活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。如波蘭尼所言，一直到19世紀(jì)之前，沒(méi)有任何社會(huì)的經(jīng)濟(jì)是由市場(chǎng)控制和調(diào)節(jié)的，人類的經(jīng)濟(jì)行為是嵌入社會(huì)關(guān)系之中的。在這樣的社會(huì)中，不存在廣泛的市場(chǎng)交換基礎(chǔ)上的社會(huì)分工體系，當(dāng)然也就不可能因?yàn)榉止ど罨瘞?lái)不同領(lǐng)域的擴(kuò)展秩序。

世界的現(xiàn)代化進(jìn)程，是以一種“政經(jīng)合一”的方式起步的，但最終讓位于“經(jīng)濟(jì)秩序”的獨(dú)立擴(kuò)張。英國(guó)、荷蘭等最早開(kāi)啟現(xiàn)代化進(jìn)程的國(guó)家，最初是由君主將王權(quán)的一部分授予商人，允許其代表國(guó)家開(kāi)展海外殖民活動(dòng)。我們熟知的東印度公司就是其中的典型，其在殖民地不僅具有開(kāi)展商業(yè)活動(dòng)的權(quán)利，而且具有行政管轄權(quán)、司法權(quán)等政治權(quán)力，實(shí)際是母國(guó)官方權(quán)力在殖民地的延伸。德國(guó)、日本等后來(lái)崛起的強(qiáng)國(guó)，則是由政府直接開(kāi)辦資本主義工商業(yè)，來(lái)推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程。政治力量的加持有助于早期資本主義的對(duì)外擴(kuò)張，但這并不是資本主義經(jīng)濟(jì)秩序形成全球影響的主要原因。后來(lái)，原初的殖民體系土崩瓦解，但現(xiàn)代化、全球化的經(jīng)濟(jì)體系擴(kuò)張的腳步非但沒(méi)有放慢，反而不斷走強(qiáng)。資本主義之所以成為一種全球性秩序正因?yàn)樗举|(zhì)上是一種“經(jīng)濟(jì)秩序”而非“政治秩序”。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)秩序的擴(kuò)張，一方面促成了經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)部的分工深化及其擴(kuò)展秩序的出現(xiàn)，另一方面則間接推動(dòng)了現(xiàn)代國(guó)家的崛起，這兩方面因素為政治與經(jīng)濟(jì)的分化創(chuàng)造了歷史條件?，F(xiàn)代化過(guò)程本質(zhì)上是分工的出現(xiàn)與擴(kuò)展帶來(lái)人類能力的大幅提升從而推動(dòng)工業(yè)化、城市化起源與發(fā)展的過(guò)程，其中的一個(gè)重要變化就是分工及其擴(kuò)展秩序促成的經(jīng)濟(jì)、政治、法律等不同領(lǐng)域的分化。分工首先帶來(lái)了社會(huì)財(cái)富近乎無(wú)限的增殖，進(jìn)而擴(kuò)大了整個(gè)社會(huì)的市場(chǎng)容量，為分工的無(wú)限深化奠定了基礎(chǔ)。在這一基礎(chǔ)上，人類逐步擺脫了整體性的貧困和依附狀態(tài)，商業(yè)階層日漸崛起，為了自身利益和交換的便利，人們對(duì)契約、民主、法治等領(lǐng)域的專業(yè)化需求日益強(qiáng)烈。此后，現(xiàn)代國(guó)家承擔(dān)起政治領(lǐng)域的專業(yè)化任務(wù)，而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專業(yè)化則成為商業(yè)階層的責(zé)任，政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域日益深刻地分離了。

隨著政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域分工的日漸成熟，最終會(huì)導(dǎo)向一種“權(quán)利開(kāi)放秩序”。權(quán)利開(kāi)放秩序的一個(gè)重要特征，就是存在能夠獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。經(jīng)濟(jì)組織無(wú)須通過(guò)參與政治來(lái)維護(hù)權(quán)利、實(shí)施合同或免被征用，它們的生存與競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利不是建立在特權(quán)的基礎(chǔ)之上。這一秩序下的市場(chǎng)比傳統(tǒng)或封閉國(guó)家的市場(chǎng)更為自治，這種自治是內(nèi)生于權(quán)利開(kāi)放秩序的。

②國(guó)家治理中政治與經(jīng)濟(jì)分開(kāi)的不可能性

漢語(yǔ)中“國(guó)家”可以作兩種理解，一是包容了國(guó)家與社會(huì)含義的民族國(guó)家（Nation），二是國(guó)家的政治體系及公共權(quán)威機(jī)構(gòu)（State）。作前一種理解時(shí)，國(guó)家治理實(shí)際是包含了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各領(lǐng)域的總體性治理范疇；作后一種理解時(shí)，國(guó)家治理則是在國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)劃界而治基礎(chǔ)上，國(guó)家對(duì)市場(chǎng)失靈和社會(huì)失靈部分發(fā)揮元治理作用的過(guò)程?？梢钥闯?，無(wú)論從何種意義上理解，國(guó)家治理都含有政治活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)行合理干預(yù)的成分，在國(guó)家治理中要完全將政治與經(jīng)濟(jì)分開(kāi)是不可能的。

關(guān)于國(guó)家治理中政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，鄭永年認(rèn)為，西方國(guó)家治理中政治與經(jīng)濟(jì)是分離的，而中國(guó)自古以來(lái)就把經(jīng)濟(jì)發(fā)展視作國(guó)家責(zé)任，因此并不存在獨(dú)立于政治的經(jīng)濟(jì)。這種觀點(diǎn)只說(shuō)對(duì)了一部分?，F(xiàn)代國(guó)家中有的更強(qiáng)調(diào)“政府責(zé)任”，有的更強(qiáng)調(diào)“自由權(quán)利”，有的更強(qiáng)調(diào)“社會(huì)福利”，但無(wú)論哪一種政府范式，只是政治影響經(jīng)濟(jì)的深度和邊界有所不同，這是一個(gè)連續(xù)譜系，不存在非此即彼的本質(zhì)差異。西方的政治與經(jīng)濟(jì)分離實(shí)際上是社會(huì)系統(tǒng)中的分工和分化，而非國(guó)家治理中的政治關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的分離?，F(xiàn)在為各國(guó)所通用的宏觀調(diào)控、金融調(diào)節(jié)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策工具，幾乎無(wú)一例外都是西方國(guó)家創(chuàng)造的，但這都不是西方國(guó)家治理中政治與經(jīng)濟(jì)分離的結(jié)果。中國(guó)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，這實(shí)際是關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理中政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的最好注腳。

現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)中政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分工具有必然性，但這并不否認(rèn)國(guó)家治理中政治與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌的必要性。而且現(xiàn)代化程度越高，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的互相影響越深刻，現(xiàn)代國(guó)家的長(zhǎng)期增長(zhǎng)有賴于高效的社會(huì)技術(shù)與生產(chǎn)技術(shù)的適配?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力來(lái)自分工的無(wú)限深化，但一個(gè)悖論在于專業(yè)化水平和分工水平越高，衡量社會(huì)交易的成本越大。因此諾思說(shuō)：“專業(yè)化增益和專業(yè)化費(fèi)用之間不斷發(fā)展的緊張關(guān)系，不僅是經(jīng)濟(jì)史上結(jié)構(gòu)和變革的基本原因，而且是現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)績(jī)效問(wèn)題的核心。”對(duì)于后發(fā)國(guó)家而言，轉(zhuǎn)型必須發(fā)生在這樣的過(guò)程中：一系列制度、組織和個(gè)人行為不斷地強(qiáng)烈變遷，每一步轉(zhuǎn)型帶來(lái)的變動(dòng)都可以通過(guò)現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)體系來(lái)支撐。所以說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)中，政治、經(jīng)濟(jì)、司法等制度之間關(guān)聯(lián)日益緊密，不同國(guó)家的資本分層結(jié)構(gòu)和政治分權(quán)結(jié)構(gòu)或許有很大不同，但國(guó)家治理中的政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)必須密切配合。

③社會(huì)治理中政治與經(jīng)濟(jì)分開(kāi)的必要性

社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，但二者作為相對(duì)性概念出現(xiàn)時(shí)，就有了全局和局部的差異。社會(huì)治理通常是指社會(huì)自主運(yùn)行、多元共治的領(lǐng)域，在日常運(yùn)用中，社會(huì)治理又幾乎等同于基層治理，我們平時(shí)提及城市治理、鄉(xiāng)村治理等概念時(shí)，其實(shí)是省略了城鄉(xiāng)社會(huì)治理中的“社會(huì)”二字。

用現(xiàn)代社會(huì)分工中的政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分化來(lái)論證村莊“政經(jīng)分開(kāi)”的合理性與正當(dāng)性，其實(shí)是錯(cuò)置了問(wèn)題的準(zhǔn)星。事實(shí)上，社會(huì)分工中政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“可分性”是就人類社會(huì)系統(tǒng)整體而言的，國(guó)家治理中政治與經(jīng)濟(jì)的“不可分性”是就國(guó)家發(fā)展乃至國(guó)際關(guān)系的全局而言的，二者都不能直接應(yīng)用于社會(huì)治理的具體場(chǎng)景。社會(huì)治理面對(duì)的是一個(gè)微觀場(chǎng)域，場(chǎng)域中的政治活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都已經(jīng)有從國(guó)家直達(dá)個(gè)人（法人）的制度安排，沒(méi)有必要再由小共同體權(quán)威橫加干預(yù)。社會(huì)治理中的多元主體、協(xié)同共治，首先是以各方主體的獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)為前提的。微觀場(chǎng)域中的政治活動(dòng)實(shí)際上表現(xiàn)為具體化的權(quán)力，而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)很大程度上表現(xiàn)為具體化的產(chǎn)權(quán)，如果政治和經(jīng)濟(jì)不能分開(kāi)，就會(huì)形成權(quán)力對(duì)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)和支配，勢(shì)必會(huì)引發(fā)沖突。所以，社會(huì)治理中的“政經(jīng)分開(kāi)”不是社會(huì)系統(tǒng)意義上的領(lǐng)域分離，亦不是對(duì)國(guó)家治理中“政經(jīng)關(guān)系”的解構(gòu)，而是在微觀場(chǎng)域中政治組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織的分置并行、分別操作，具有明確而具體的含義。

關(guān)于村莊“政經(jīng)分開(kāi)”，大部分人的目光聚焦在經(jīng)濟(jì)層面，認(rèn)為改革的核心意義是重構(gòu)市場(chǎng)運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)，更關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展、股東分紅、規(guī)范支出等具體問(wèn)題。這些問(wèn)題固然重要，但更重要的是，這一改革對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理改善的基礎(chǔ)性意義。前面提及的鄉(xiāng)村發(fā)展中的一系列問(wèn)題，乃至像村霸橫行、小官巨貪、民主不暢等治理問(wèn)題，其實(shí)都與“政經(jīng)合一”體制下村社權(quán)力對(duì)村民產(chǎn)權(quán)的不當(dāng)干預(yù)有很大關(guān)系?？梢院?jiǎn)單算一筆賬：現(xiàn)行制度下，65億畝土地資源的資產(chǎn)價(jià)值是鎖定的，除此之外大約有7.7萬(wàn)億農(nóng)村集體資產(chǎn)，其中大部分是無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)流通的固定資產(chǎn)，這意味著村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革能夠直接帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效能其實(shí)十分有限。但上述土地和集體資產(chǎn)管理中的衍生問(wèn)題，關(guān)乎9億集體經(jīng)濟(jì)組織成員、7億農(nóng)村戶籍人口、5億農(nóng)村常住人口的秩序穩(wěn)定。從這一意義上講，村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革的政治意義或許遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)意義。

2、村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革的進(jìn)展與評(píng)論

現(xiàn)階段村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革面臨兩類問(wèn)題：一是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，二是深層問(wèn)題。前者指在目前改革試驗(yàn)和推廣中存在或者暴露的問(wèn)題；后者則是現(xiàn)階段改革中尚未部署、尚未到達(dá)但改革應(yīng)當(dāng)觸及的領(lǐng)域。對(duì)于深化改革而言，后者更重要。

①改革進(jìn)展

中央作出村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革部署之后，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不少村莊都開(kāi)展了改革試點(diǎn)。本文選取江蘇、廣東和浙江的典型案例（見(jiàn)下表），對(duì)改革進(jìn)展作簡(jiǎn)要勾勒。

（1）基本情況。上述案例既能反映地區(qū)性差異，也能反映不同時(shí)期改革的階段性特征。江蘇省蘇州市高新區(qū)是最早開(kāi)展“政經(jīng)分開(kāi)”改革的地區(qū)，楓橋街道的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)受到中央重視，被視作“政經(jīng)分開(kāi)”改革的發(fā)源地；廣東省佛山市南海區(qū)的改革雖然起步稍晚，但改革探索較為深入，對(duì)全國(guó)改革具有很強(qiáng)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用；浙江省杭州市拱墅區(qū)是在中央作出部署后啟動(dòng)改革的地區(qū)，也正因?yàn)閱?dòng)得晚，才更好地融匯了各地改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，取得了更為綜合的效果。后續(xù)提及三地改革時(shí)，分別稱之為“楓橋模式”“南海模式”“拱墅模式”。

（2）改革成效。一是規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。改革前，集體經(jīng)濟(jì)組織不但要負(fù)擔(dān)自身運(yùn)營(yíng)成本，而且要負(fù)擔(dān)多個(gè)村級(jí)組織的運(yùn)行開(kāi)支和人員福利，改革首先明確了不同組織的事權(quán)和支出責(zé)任。比如，“楓橋模式”中，將原來(lái)由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)的18項(xiàng)福利進(jìn)行分類梳理，取消3項(xiàng)、分流3項(xiàng)，其余12項(xiàng)轉(zhuǎn)交街道財(cái)政承擔(dān)。二是促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從三地經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，改革后集體經(jīng)濟(jì)組織能夠?qū)Ｊ陆?jīng)營(yíng)，集體收入和農(nóng)民分紅都有了較大改善。2020年楓橋街道兌現(xiàn)股份分紅9225萬(wàn)元，2005—2020年累計(jì)兌現(xiàn)股份分紅達(dá)10.6億元?！肮笆Ｊ健敝?，經(jīng)營(yíng)效益好的股份社年人均分紅超過(guò)10萬(wàn)元，但發(fā)展不平衡問(wèn)題也比較突出，經(jīng)營(yíng)效益差的甚至入不敷出。三是改善城鄉(xiāng)社區(qū)治理。改革實(shí)現(xiàn)了合村并居，提高了治理效率?！皸鳂蚰Ｊ健敝?，將原來(lái)24個(gè)村整合為7個(gè)社區(qū)，有效解決了居民點(diǎn)布局分散問(wèn)題，對(duì)改進(jìn)行政效率和公共服務(wù)效率具有立竿見(jiàn)影的效果。改革還實(shí)現(xiàn)了成員廓清、沖突減少。改革的一個(gè)重要邏輯是公共組織成員權(quán)與經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)分開(kāi)，不同組織的成員依據(jù)所屬的組織類型享受相應(yīng)的權(quán)利，避免了不必要的沖突。

（3）演化邏輯。不同模式的對(duì)比能夠展現(xiàn)村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革的演化邏輯。一是財(cái)政投入逐步增加。改革前，很多公共事務(wù)都需要集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)無(wú)限支出責(zé)任。改革后，這一部分逐步由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。這一過(guò)程通常是漸進(jìn)的，會(huì)經(jīng)歷一個(gè)財(cái)政支出比例逐步上升、集體經(jīng)濟(jì)支出比例逐步下降的過(guò)渡期。二是股權(quán)管理不斷改進(jìn)。股權(quán)管理看似容易，一般邏輯是根據(jù)某個(gè)時(shí)點(diǎn)上確定的規(guī)則把股權(quán)固化。但事實(shí)上，由于過(guò)去“政經(jīng)合一”狀態(tài)下形成的行為慣性，一些地方的集體股權(quán)雖然名義上固化了，還是有人會(huì)提出新的股權(quán)主張，處理不好就會(huì)形成沖突。對(duì)此，“南海模式”率先探索了“出資購(gòu)股”的做法，允許特殊類型和邊緣群體出資購(gòu)買股權(quán)，通過(guò)可達(dá)成的交易將外部利益內(nèi)部化，取得了很好效果，在多地得到推廣。三是土地利用趨于規(guī)范。早期的“楓橋模式”“南海模式”，實(shí)際都是在土地管理不完備的階段通過(guò)農(nóng)地非農(nóng)化獲取了超額的建設(shè)用地回報(bào)，由此使村莊走上致富道路的。隨著土地管理的完善，這種做法已經(jīng)行不通?！肮笆Ｊ健睂⒃瓉?lái)集體土地整體征收為國(guó)有，再留出一定比例（通常為10％—15％）用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。未來(lái)這會(huì)是主流做法，同時(shí)也可與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革結(jié)合，形成綜合方案。四是社會(huì)治理更受重視。上述案例的共同特點(diǎn)是，越來(lái)越能夠遵循城市化的實(shí)際，積極推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體制向城市治理體制過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)了治理形態(tài)與居住形態(tài)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)的適配?！澳虾ＤＪ健敝?，自治組織轉(zhuǎn)設(shè)為社區(qū)服務(wù)中心，從管理型機(jī)構(gòu)深度向服務(wù)型機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變；“拱墅模式”中，社區(qū)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司協(xié)同治理，在黨組織帶領(lǐng)下集中力量解決社區(qū)物業(yè)管理中的突出問(wèn)題。隨著改革的演進(jìn)，人們開(kāi)始把注意力從集體經(jīng)濟(jì)問(wèn)題轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)治理上，改革的政治意義逐漸凸顯。

②現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

第一，產(chǎn)權(quán)改革逡巡不前。現(xiàn)行的村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革是以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)的，如果產(chǎn)權(quán)制度改革不到位，“政經(jīng)分開(kāi)”就成了一句空話。當(dāng)前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在股權(quán)管理和股份分紅兩個(gè)關(guān)鍵方面都存在明顯不足。就人們最關(guān)注的股權(quán)問(wèn)題而言，中央的部署是要逐步賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承的權(quán)利。目前，占有、收益、繼承等權(quán)能得到了比較好的落實(shí)，但有償退出、抵押、擔(dān)保這些功能基本沒(méi)有啟動(dòng)。在改革的前沿地帶，允許在現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行抵押、擔(dān)保，這其實(shí)更像傳統(tǒng)共同體的內(nèi)部救濟(jì)措施，與現(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)權(quán)能相去甚遠(yuǎn)。此外，在股份分紅問(wèn)題上，股份社成員對(duì)分紅有一種逐步增加的慣性期待，很多地方通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、舉債分紅等方式來(lái)滿足這種要求，顯然是難以為繼的。

第二，賬務(wù)分離不夠徹底。村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革的核心含義是組織功能分開(kāi)，首要內(nèi)容就是賬務(wù)分離。很多地方名義上開(kāi)展了“政經(jīng)分開(kāi)”改革，實(shí)際上并沒(méi)有真正對(duì)賬目進(jìn)行分開(kāi)管理。一是非經(jīng)營(yíng)性收入的入賬比較隨意。比如，一些來(lái)自各級(jí)財(cái)政的直接補(bǔ)助，原本是用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的，但在實(shí)際入賬時(shí)則成為村民自治組織的收入；而原本是補(bǔ)貼公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的資金，可能又進(jìn)入了集體經(jīng)濟(jì)組織的賬戶。二是人員經(jīng)費(fèi)管理缺乏明確規(guī)則，特別是在干部交叉任職的情況下，“一肩挑”干部的工作支出和工資福利在哪里列支帶有很大的隨意性。三是資產(chǎn)登記管理混亂。理論上講，改革后經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)應(yīng)該登記到股份經(jīng)濟(jì)合作社（或其他集體經(jīng)濟(jì)組織）名下，公益性資產(chǎn)應(yīng)登記到村委會(huì)（或改制為居委會(huì)）名下。但在實(shí)際操作中，多數(shù)地方只是明確租賃物業(yè)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由股份經(jīng)濟(jì)合作社運(yùn)營(yíng)并享有收益，資產(chǎn)登記管理往往沿襲成例，缺乏制度規(guī)范。

第三，財(cái)政投入難以兜底。現(xiàn)行村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革設(shè)計(jì)中的一個(gè)重要支點(diǎn)是地方財(cái)政要逐步承擔(dān)社區(qū)公共服務(wù)的支出。一個(gè)現(xiàn)實(shí)悖論是：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有必要開(kāi)展村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革，但越是發(fā)達(dá)地區(qū)其公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)越高，財(cái)政兜底的難度越大。從目前的實(shí)際看，希望實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)由財(cái)政兜底，只是一個(gè)規(guī)范意義上的理想設(shè)計(jì)，在絕大部分地區(qū)都難以實(shí)現(xiàn)。在“南海模式”中，雖然將社區(qū)公共服務(wù)開(kāi)支列入了地方財(cái)政預(yù)算，但也只能確立一個(gè)目標(biāo)即公共服務(wù)的財(cái)政投入水平逐年增加，集體經(jīng)濟(jì)投入逐年減少。南海區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織每年仍然要向村（居）提供約16億元的公共服務(wù)支出，占集體經(jīng)濟(jì)組織可支配收入的22％。此外，很多地方是“小集體、大社區(qū)”，社區(qū)中居住著大量的“新居民”，幾千人的集體經(jīng)濟(jì)組織要負(fù)擔(dān)幾萬(wàn)人的社區(qū)公共服務(wù)支出。這些問(wèn)題如果長(zhǎng)期得不到解決，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上難以為繼，也容易引發(fā)新的矛盾和不滿。

③深層問(wèn)題

第一，目前村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革隱含的一個(gè)預(yù)設(shè)是，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村有必要開(kāi)展此項(xiàng)改革。例如，類似“沒(méi)有發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)，搞‘政經(jīng)分開(kāi)’是缺乏操作對(duì)象的；沒(méi)有強(qiáng)大的公共財(cái)政，搞‘政經(jīng)分開(kāi)’會(huì)帶來(lái)公共服務(wù)斷檔”的聲音時(shí)有出現(xiàn)。從這種觀點(diǎn)出發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平似乎既是改革的牽引條件又是改革的約束條件。持此觀點(diǎn)者忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村占比不超過(guò)15％，占中國(guó)鄉(xiāng)村絕大部分的典型農(nóng)區(qū)村莊也處于“政經(jīng)合一”體制之下，運(yùn)行中也出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低不是保留“政經(jīng)合一”體制的理由。如果占中國(guó)鄉(xiāng)村主體的典型農(nóng)區(qū)村莊不能改革，那么推廣“政經(jīng)分開(kāi)”改革的意義不大。當(dāng)然，必須承認(rèn)的是，現(xiàn)有的“政經(jīng)分開(kāi)”改革探索和試點(diǎn)方案確實(shí)覆蓋不了典型農(nóng)區(qū)的大量普通村莊，因此要回答上述問(wèn)題，就必須回到“政經(jīng)分開(kāi)”改革的原初邏輯，重新討論其可能的推廣意義。

第二，中央提出了村干部“一肩挑”的要求，部分地區(qū)難以把握“一肩挑”與“政經(jīng)分開(kāi)”改革的關(guān)系。2019年，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）印發(fā)，要求村黨組織書(shū)記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。過(guò)去一些地區(qū)的村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革強(qiáng)調(diào)，避免村莊各類組織負(fù)責(zé)人交叉任職，《條例》出臺(tái)后很多地區(qū)對(duì)中央的要求難以把握，顯得無(wú)所適從。實(shí)際上，村干部“一肩挑”在推行過(guò)程中暴露了不少問(wèn)題，從近期中央文件來(lái)看已不對(duì)之作硬性規(guī)定。但由于“政經(jīng)分開(kāi)”與“一肩挑”兩項(xiàng)工作之間的關(guān)系始終沒(méi)有說(shuō)清楚，造成了一些地區(qū)改革的遲滯。

第三，“政經(jīng)分開(kāi)”之后的后續(xù)和配套改革沒(méi)有跟上，探尋新經(jīng)驗(yàn)的步伐明顯放緩?！罢?jīng)分開(kāi)”是全面深化農(nóng)村改革的起點(diǎn)而非終點(diǎn)。村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革的目的是通過(guò)不同類型組織的功能分離促進(jìn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，但這不是一個(gè)自然而然的過(guò)程，還需要開(kāi)展一系列配套改革。然而，早期改革完成后，各地對(duì)于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、改進(jìn)社區(qū)治理的后續(xù)探索和成熟經(jīng)驗(yàn)很少。比如，如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)平臺(tái)，農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社如何開(kāi)放運(yùn)行，集體經(jīng)濟(jì)如何更好地與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)銜接，轉(zhuǎn)型社區(qū)如何真正實(shí)現(xiàn)與城市社區(qū)治理的一體化，等等。如果這些問(wèn)題得不到解決，即便推行了“政經(jīng)分開(kāi)”，大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)和社區(qū)治理也只能是“將就著”運(yùn)行，難以實(shí)現(xiàn)真正的城市化，甚至?xí)斐伞鞍氤鞘谢苯Y(jié)構(gòu)的固化。

3、村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革的若干延伸討論

①“政經(jīng)分開(kāi)”改革的一般含義與推廣意義

“政經(jīng)分開(kāi)”改革的一般含義是經(jīng)濟(jì)事務(wù)與政治事務(wù)的分離，村莊社區(qū)層面的要求是從制度上將產(chǎn)權(quán)改革、經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)治理活動(dòng)分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與治理活動(dòng)的專門化、專業(yè)化。由于這項(xiàng)改革是從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村破題的，目前幾乎所有的改革探索和政策總結(jié)都只涉及了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村的組織功能分開(kāi)這一問(wèn)題，對(duì)不同類型村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革所涉及的豐富的制度含義未作討論，特別是沒(méi)有觸及占中國(guó)鄉(xiāng)村主體的典型農(nóng)區(qū)村莊的情況，改革紅利有限。實(shí)際上，從一般含義出發(fā)，廣義的村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革至少涉及以下內(nèi)容：集體經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)治理體系功能分開(kāi)；土地產(chǎn)權(quán)制度與戶籍登記制度功能分開(kāi)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策與農(nóng)村社會(huì)政策功能分開(kāi)；行政管理與群眾自治功能分開(kāi)。

第一，集體經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)治理體系功能分開(kāi)。核心含義是：集體經(jīng)濟(jì)由股份合作社專門經(jīng)營(yíng)，社會(huì)治理事務(wù)由村黨組織和村民自治組織管理。典型農(nóng)區(qū)村莊集體資產(chǎn)確實(shí)不多，但并不因?yàn)槠滟Y產(chǎn)少就使改革失去了意義，“政經(jīng)分開(kāi)”實(shí)際為下一步集體經(jīng)濟(jì)與外部資本的聯(lián)合夯實(shí)了制度基礎(chǔ)。至于說(shuō)公共服務(wù)就更不是問(wèn)題，因?yàn)榈湫娃r(nóng)區(qū)公共服務(wù)的基準(zhǔn)水平不高，主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，改革既不會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不會(huì)降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

第二，土地產(chǎn)權(quán)制度與戶籍登記制度功能分開(kāi)。核心含義是：土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)等權(quán)益只與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份掛鉤，與戶籍性質(zhì)和登記地點(diǎn)脫鉤。改革后，土地確權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)制度改革中固化的權(quán)益，不再受任何非經(jīng)濟(jì)因素影響而調(diào)整變動(dòng)；涉及拆遷征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只與土地房屋掛鉤，不與戶籍身份掛鉤。目前，城鎮(zhèn)還有2億多未落戶常住人口，除少數(shù)特大城市存在承載力約束之外，影響落戶的原因更多是農(nóng)民工怕失去農(nóng)村權(quán)益而主觀退卻。如果這一改革能夠推行，農(nóng)民既能保留農(nóng)村土地權(quán)益，又能享受城市公共服務(wù)，進(jìn)城落戶將再無(wú)后顧之憂。

第三，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和農(nóng)村社會(huì)政策功能分開(kāi)。核心含義是：產(chǎn)業(yè)政策直接瞄準(zhǔn)專業(yè)農(nóng)戶，社會(huì)政策直接瞄準(zhǔn)農(nóng)村居民。改革后，各級(jí)政府的政策性項(xiàng)目和補(bǔ)貼根據(jù)其性質(zhì)直接與家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等市場(chǎng)主體對(duì)接，與村莊建設(shè)不直接相關(guān)的政策性項(xiàng)目，不再由村級(jí)組織作為“二傳手”承接。這一改革既能減少中間環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提升資金使用效率，又有利于現(xiàn)有村級(jí)組織向?qū)I(yè)化的社會(huì)治理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

第四，行政管理與群眾自治功能分開(kāi)。核心含義是：現(xiàn)行村級(jí)黨組織和村民自治組織聚焦村莊政務(wù)清單事項(xiàng)的管理，通過(guò)村莊日常生活領(lǐng)域的自主管理開(kāi)辟真正的自治空間。目前村民自治組織是一個(gè)“半行政、半自治”的機(jī)構(gòu)，由此帶來(lái)了選舉替代自治、行政吸納自治等一系列問(wèn)題，行政管理和群眾自治都難以做好。改革要將村莊行政管理事務(wù)與村民自治事務(wù)的邊界劃分清楚，避免自治對(duì)行政的干擾和行政對(duì)自治的干預(yù)。改革的具體思路是在建制村一級(jí)逐步建立黨政統(tǒng)合的正規(guī)化機(jī)構(gòu)，專事行政管理，探索在日常生活領(lǐng)域開(kāi)展居民“生活自治”。

可見(jiàn)，村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革具有豐富的制度含義，目前在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)治理分開(kāi)的改革，僅僅是“政經(jīng)分開(kāi)”改革的一個(gè)方面?！罢?jīng)分開(kāi)”是一項(xiàng)基礎(chǔ)性改革，全面推廣這一改革對(duì)深化農(nóng)村改革具有底盤支撐作用。在這一改革基礎(chǔ)上，再配套以各項(xiàng)農(nóng)村權(quán)益的退出（轉(zhuǎn)讓）政策，提高土地制度改革系統(tǒng)性、集成性，將使中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐有一個(gè)大的跨越。

②“政經(jīng)分開(kāi)”改革與基層治理改進(jìn)方向

有一種看法認(rèn)為，很多地方開(kāi)展村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革后，呈現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、社會(huì)弱”的格局，這一局面?zhèn)鲗?dǎo)到社會(huì)治理領(lǐng)域之后的結(jié)果是“經(jīng)濟(jì)自治消解社會(huì)自治”。這一看法存在很大的問(wèn)題。改革地區(qū)大多處于城市化推進(jìn)的前沿地帶，改革后原有的村民自治組織不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能，大部分地區(qū)依據(jù)城市化的實(shí)際將其轉(zhuǎn)制為城市社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，因此在表面上出現(xiàn)了社會(huì)自治消解的假象。事實(shí)上，與其說(shuō)是經(jīng)濟(jì)自治消解了社會(huì)自治，毋寧說(shuō)是城市治理替代了鄉(xiāng)村治理。這實(shí)際是非常大的進(jìn)步。產(chǎn)生這一看法是因?yàn)橛绵l(xiāng)村治理的固化思維來(lái)審視城鄉(xiāng)社會(huì)治理的變局。關(guān)于推行村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革后基層治理的演化方向，需要重點(diǎn)把握以下問(wèn)題。

第一，村干部“一肩挑”與村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革的關(guān)系。首先，村干部“一肩挑”是就主要負(fù)責(zé)人而言的，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)治理分開(kāi)為中心的村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革是就組織功能而言的，二者并不矛盾，兩項(xiàng)要求完全可以兼容。同時(shí)，2021年中央“一號(hào)文件”已經(jīng)明確，在有條件的地方積極推行村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任，因地制宜、不搞“一刀切”，特別是不再?gòu)?qiáng)調(diào)黨組織書(shū)記一定要兼任集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人。這意味著當(dāng)前的階段性方針是集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人可以暫時(shí)不納入“一肩挑”的考慮。進(jìn)一步看，中央提出村莊干部“一肩挑”的目的是為了加強(qiáng)黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，而在城市化過(guò)程中特別是推行村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革后出現(xiàn)的一個(gè)重要變化是，社區(qū)與股份社在空間和數(shù)量上不重合、不對(duì)等，客觀上使維持原有村莊的“三位一體”架構(gòu)已經(jīng)不可能存在。對(duì)此，“拱墅模式”的經(jīng)驗(yàn)是在新組建的股份經(jīng)濟(jì)合作社中建立黨組織，推行黨組織書(shū)記和股份社董事長(zhǎng)“一肩挑”（目前這一比例已經(jīng)達(dá)到95％）。這一經(jīng)驗(yàn)有效統(tǒng)籌了“一肩挑”和“政經(jīng)分開(kāi)”兩項(xiàng)工作的關(guān)系，具有重要的推廣意義。

第二，村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革與城鄉(xiāng)空間重組及治理重構(gòu)。村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革的典型地區(qū)大多已經(jīng)經(jīng)過(guò)大規(guī)模的城市化，成為城市的一部分，這些地區(qū)開(kāi)展空間布局重組的需求并不大。而典型農(nóng)區(qū)存在大量的空心村和小規(guī)模村莊，這些村莊或早或晚必須經(jīng)歷空間布局的重組，除此別無(wú)他途。在典型農(nóng)區(qū)已經(jīng)開(kāi)展的探索中，空間調(diào)整相對(duì)容易，但重組后社區(qū)內(nèi)資產(chǎn)、債務(wù)、戶籍相互糾纏的問(wèn)題已經(jīng)成為后續(xù)工作的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。要推進(jìn)典型農(nóng)區(qū)的城鄉(xiāng)空間重組和治理重構(gòu)，“政經(jīng)分開(kāi)”改革已經(jīng)成為一個(gè)不能繞過(guò)的前置程序。從試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)看，改革有效分離了集體經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)治理組織之間的牽連，確實(shí)給社區(qū)治理重構(gòu)帶來(lái)了便利。在上述典型案例中，原有的村莊自治組織都已轉(zhuǎn)型為社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并且還靈活調(diào)整了治理單元和管理尺度。這一經(jīng)驗(yàn)在典型農(nóng)區(qū)具有更大的推廣意義。

第三，村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革與城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化。當(dāng)前，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理在兩個(gè)層面區(qū)別于城市治理：從人口布局上講，鄉(xiāng)村治理主要面向人口稀疏、群體簡(jiǎn)單的居民點(diǎn)，城市治理則面向人口稠密、群體多元地區(qū)；從治理體制上講，鄉(xiāng)村治理是指發(fā)生在遠(yuǎn)離實(shí)體城市或廣域都市、不同的法定權(quán)責(zé)和管理模式下的治理。前一方面在全世界具有普遍性，即便在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中，由于人口密度等自然技術(shù)特征的差異，城鄉(xiāng)之間也會(huì)有不同的公共服務(wù)供給規(guī)范。后者則具有很強(qiáng)的特殊性，通常被稱作城鄉(xiāng)二元治理體制，而“政經(jīng)合一”體制恰恰是支撐二元治理體制的關(guān)鍵。前面提及的廣義上“政經(jīng)分開(kāi)”的內(nèi)容，在城市治理中并不是“問(wèn)題”，而是自然而然的事情。如果“政經(jīng)分開(kāi)”改革得以全面推行，城鄉(xiāng)二元治理體制的制度基礎(chǔ)將被瓦解，有望快速實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化。

③“政經(jīng)分開(kāi)”改革與集體經(jīng)濟(jì)資本重組

發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革后帶動(dòng)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但仍然存在一些問(wèn)題，也未說(shuō)清楚在更廣泛的典型農(nóng)區(qū)推行“政經(jīng)分開(kāi)”改革后會(huì)帶來(lái)什么樣的經(jīng)濟(jì)紅利。集體經(jīng)濟(jì)要發(fā)展好，必須要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制，這既是中央的要求，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)。集體經(jīng)濟(jì)要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)銜接，必須具備幾項(xiàng)基本條件：集體經(jīng)濟(jì)組織具備一般市場(chǎng)主體地位；集體資本能夠與外部資本自由合作；股權(quán)結(jié)構(gòu)可以上下穿透。

第一，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)地位問(wèn)題。按照中央的改革部署，是要明確集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位，但2021年印發(fā)的《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》所列舉的市場(chǎng)主體中，并不包含集體經(jīng)濟(jì)組織。當(dāng)然，集體經(jīng)濟(jì)組織可以作為一個(gè)出資人與外部資本聯(lián)合組建公司，這一規(guī)定并不構(gòu)成集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。但未來(lái)仍然有必要打通集體經(jīng)濟(jì)組織直接公司化轉(zhuǎn)制的渠道，轉(zhuǎn)制決策可以交由集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法行使。

第二，資本聯(lián)合重組的平臺(tái)和接口問(wèn)題。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村的集體資本與外部資本的聯(lián)合還有約束，但接口和通路都是開(kāi)放的，基本能夠適應(yīng)市場(chǎng)需求。問(wèn)題比較大的是典型農(nóng)區(qū)村莊，這些村莊集體資本積累薄弱，單個(gè)村莊不具備與大資本談判的資格和條件，甚至少數(shù)村莊的聯(lián)合仍然無(wú)法克服規(guī)模不足的劣勢(shì)。一個(gè)可行的方案是，根據(jù)不同的資產(chǎn)屬性，選取農(nóng)工綜合體、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、社會(huì)企業(yè)等形式對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行打包經(jīng)營(yíng)。聯(lián)合打包的范圍至少要以縣域?yàn)榛締卧ㄉ踔量煽紤]擴(kuò)大到市域），借鑒國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制，在市縣一級(jí)設(shè)立“集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”，作為一個(gè)人格化代表來(lái)代行集體資本出資人職能。

第三，集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)穿透問(wèn)題。傳統(tǒng)的集體所有制中，集體成員權(quán)不包含潛在份額及集體解體后的實(shí)現(xiàn)，即便形成某種股權(quán)關(guān)系，也只能理解為收益份額，無(wú)法穿透到成員個(gè)體。但經(jīng)過(guò)多年改革，集體成員權(quán)的權(quán)能越來(lái)越完整，通過(guò)村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革將附著于集體成員身份上的政治和社會(huì)屬性剝離后，實(shí)現(xiàn)股權(quán)向成員個(gè)體的直接穿透是集體經(jīng)濟(jì)組織的必然選擇。

結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代化過(guò)程實(shí)際是一個(gè)分工不斷深化的過(guò)程，這一過(guò)程從經(jīng)濟(jì)分工向社會(huì)分工拓展，逐步帶來(lái)政治、經(jīng)濟(jì)、法律等不同領(lǐng)域的專門化、專業(yè)化，彰顯了政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域分工的必然性?，F(xiàn)代社會(huì)中，國(guó)家治理層面政治活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)際不可能完全分開(kāi)，總是會(huì)互相交織和影響；而社會(huì)治理中特別是微觀場(chǎng)域的治理中，政治活動(dòng)必須與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分開(kāi)，否則勢(shì)必帶來(lái)公權(quán)（力）與私權(quán)（利）的相互干擾。本文所討論的村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革，限定于微觀場(chǎng)域政治活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體分離，符合現(xiàn)代社會(huì)治理中政治與經(jīng)濟(jì)分工的一般邏輯，且不會(huì)給國(guó)家治理的“政經(jīng)統(tǒng)籌”造成影響。

當(dāng)前，“政經(jīng)分開(kāi)”改革只在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)村莊得到推行，本文的分析證明，廣義上的村莊“政經(jīng)分開(kāi)”具有豐富的制度含義，對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村具有廣泛的適用性和必要性，絕不僅僅是在集體資產(chǎn)雄厚的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村才有意義。從操作性角度講，應(yīng)當(dāng)以江蘇、廣東、浙江等地改革方案為藍(lán)本，盡快制定具有全局性指導(dǎo)意義的改革意見(jiàn)和針對(duì)不同類型村莊的改革方案。綜合考慮發(fā)展水平和改革需求，可以在全國(guó)除港澳臺(tái)地區(qū)以外的31個(gè)?。▍^(qū)、市）各選擇3—4個(gè)縣（市）開(kāi)展改革試點(diǎn)，試點(diǎn)期限為3年比較合適。本文分析中已經(jīng)蘊(yùn)含了村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革的政策含義，此處不再贅述。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理與土地制度。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化 微信公眾號(hào)）

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