摘要：當(dāng)前我國反貧困工作正處于攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)救助作為廣大鄉(xiāng)村地區(qū)貧困人口的“最后一張安全網(wǎng)”，具有重要的兜底作用。目前農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系仍存在救助水平低、救助內(nèi)容單一、救助對(duì)象瞄準(zhǔn)偏差及救助主體協(xié)同度差等問題。其成因主要為：城鄉(xiāng)二元分割體制的束縛、農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助管理體制的滯后、相關(guān)法規(guī)制度的不健全、經(jīng)費(fèi)的匱乏以及救助主客體思想觀念的落后等。在精準(zhǔn)扶貧后期應(yīng)從樹立科學(xué)的救助理念、完善社會(huì)救助的法規(guī)制度、堅(jiān)持社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧雙輪驅(qū)動(dòng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助、完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理運(yùn)行體制及健全多元的貧困人口社會(huì)救助體系等方面著手，對(duì)農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化，以充分發(fā)揮其減貧、脫貧的功能。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；農(nóng)村貧困人口；社會(huì)救助

貧困是世界各國共同面臨的重大挑戰(zhàn)，也是當(dāng)前我國社會(huì)面臨的內(nèi)生結(jié)構(gòu)性難關(guān)。自中共十一屆三中全會(huì)以來，政府高度重視反貧困工作的進(jìn)展，力圖通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開發(fā)式扶貧、社會(huì)保障并舉的方法應(yīng)對(duì)貧困問題。其中，社會(huì)保障在脫貧減貧方面具有獨(dú)特的作用，而社會(huì)救助作為社會(huì)保障的根本與核心，具有兜底的基礎(chǔ)功能，它通過實(shí)物救濟(jì)、現(xiàn)金幫扶以及社會(huì)服務(wù)等形式有效的保障了貧困對(duì)象的基本生活避免其陷入生存危機(jī)，并且它還兼具減緩代際貧困傳承的作用，為穩(wěn)步減貧、脫貧創(chuàng)造了助力。

社會(huì)救助與扶貧開發(fā)在我國長期以來是兩項(xiàng)相互獨(dú)立的社會(huì)政策，黨的十七屆三中全會(huì)首次明確“農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接”的政策思路，將社會(huì)救助的托底保障與扶貧開發(fā)的發(fā)展能力兩項(xiàng)功能有效結(jié)合，共同致力于反貧困。然而，隨著貧困現(xiàn)象的日益變化，我國農(nóng)村地區(qū)貧困程度依然非常嚴(yán)峻，而全面建成小康社會(huì)又迫在眉睫。在這一情形下，我國反貧困工作一改往日粗放漫灌的形式，對(duì)扶貧開發(fā)政策進(jìn)行進(jìn)一步的豐富與創(chuàng)新，實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略。社會(huì)保障作為精準(zhǔn)扶貧的“五個(gè)一批”之一，其反貧困作用進(jìn)一步凸顯。作為一項(xiàng)主要由政府參與扶貧開發(fā)的補(bǔ)充性、輸血式救濟(jì)手段，農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助在精準(zhǔn)扶貧的視域下，其救助理念也應(yīng)從原先的宏觀、粗放式轉(zhuǎn)變?yōu)槲⒂^、精準(zhǔn)化救助，從原先的單純“反貧困”到與“預(yù)防貧困”相結(jié)合。然而，目前農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系卻存在與精準(zhǔn)扶貧工作要求不匹配的地方，這需要我們從精準(zhǔn)扶貧的角度入手加以觀察與剖析，以便促進(jìn)我國農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系的完善與優(yōu)化。

一、精準(zhǔn)扶貧視角下農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系建設(shè)現(xiàn)存問題表征

（一）救助水平低，城鄉(xiāng)差異顯著

我國貧困人口社會(huì)救助被人為的分割成城鄉(xiāng)兩項(xiàng)相互獨(dú)立的制度，兩者在救助資源的配置上存在明顯不均衡，農(nóng)村社會(huì)長期以來被處于我國社會(huì)保障體系的邊緣?，F(xiàn)階段，我國城市貧困人口社會(huì)救助基本達(dá)到了應(yīng)保盡保的要求，而農(nóng)村社會(huì)救助卻無法涵蓋全體貧困農(nóng)戶。并且，從表1可以看出，農(nóng)村救助標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)低于同時(shí)期城鎮(zhèn)困難人口。2017年城市低保人均領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為6487.2元，而農(nóng)村則僅為4300.7元（為了方便進(jìn)行城鄉(xiāng)對(duì)比，本文將低保人均標(biāo)準(zhǔn)的單位統(tǒng)一換算成：元/年），是城市三分之二。此外，受自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況等影響，區(qū)域間救助資源的分配也不均衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高且農(nóng)民數(shù)量較多的村莊的統(tǒng)籌資金所占農(nóng)民收入的比重較低，其救助資源與能力較為充足；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的、人口規(guī)模較小的村莊的統(tǒng)籌資金在農(nóng)民收入中所在比例較大，其救助資源與能力明顯不足。由此可見，在現(xiàn)行農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系中，愈加貧困的地區(qū)所享受的救助資源愈有限、愈加難以脫貧，與精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)相悖，無法使全體困難人口平等的享受發(fā)展成果，其公平性有待考量。另外，從整體來看，鄉(xiāng)村地區(qū)救助水平普遍較低，其救助標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，致使農(nóng)村貧困人口的基本生存保障金和同時(shí)期的物價(jià)水平、人均消費(fèi)水平不匹配，2017年農(nóng)民消費(fèi)水平為11704元，而同年度農(nóng)村低保人均標(biāo)準(zhǔn)則僅僅是前者的三分之一。再加上家庭與土地的保障作用逐步弱化，當(dāng)前設(shè)立的救助標(biāo)準(zhǔn)不能有效的滿足貧困者的基本生存需求，無法準(zhǔn)確的發(fā)揮其保底的扶貧功效。

（二）救助內(nèi)容單一，專項(xiàng)救助欠缺

在精準(zhǔn)扶貧階段，我國農(nóng)村貧困現(xiàn)象發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變，由原先的絕對(duì)貧困、經(jīng)濟(jì)貧困逐漸演變?yōu)橄鄬?duì)貧困、能力貧困，過去的單一款物救助已無法有效的應(yīng)對(duì)新的貧困問題。同時(shí)，隨著農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步以及社會(huì)救助的完善，農(nóng)村困難人群對(duì)于救助的需求不再局限于單一的以溫飽為目標(biāo)的生存型救助，開始對(duì)更高層次的發(fā)展型救助產(chǎn)生需求，呈現(xiàn)多樣化的特征。2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》也進(jìn)一步明確了農(nóng)村社會(huì)救助的范圍，涵蓋了最低生活保障、災(zāi)害救助、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等一系列領(lǐng)域。

然而，現(xiàn)行的農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助內(nèi)容仍然單一，主要側(cè)重于傳統(tǒng)的以款物救濟(jì)為主的生存救助、臨時(shí)應(yīng)急性救助，而農(nóng)民的心理救助、發(fā)展型救助則遭到了嚴(yán)重忽視。這種片面的、單一的救助內(nèi)容只停留在“輸血式”救濟(jì)層面，充分的體現(xiàn)了社會(huì)救助的兜底與救急作用，而其所具備的社會(huì)服務(wù)、促進(jìn)就業(yè)及減緩貧困代際傳承的功能被弱化甚至缺失。其中，依據(jù)困難人口實(shí)際需求所設(shè)置的教育、就業(yè)、司法等發(fā)展型專項(xiàng)救助在鄉(xiāng)村地區(qū)尚不成熟，甚至慢慢的演化為低保戶附加的福利，而大部分急需這類救助的農(nóng)戶可能并不具有低保的資格無法接受救助。當(dāng)前無論是官方統(tǒng)計(jì)部門，還是有關(guān)的統(tǒng)計(jì)年鑒，除了醫(yī)療救助之外，對(duì)其它專項(xiàng)救助均缺乏相關(guān)的統(tǒng)計(jì)口徑，政府對(duì)于專項(xiàng)救助的重視力度明顯欠缺，導(dǎo)致貧困農(nóng)戶住房環(huán)境差、子女上學(xué)壓力大、與就業(yè)相對(duì)應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制缺失等難題突出。這不僅無法使救助內(nèi)容做到精準(zhǔn)化讓貧困農(nóng)戶及時(shí)的獲得針對(duì)性的救助，而且具有預(yù)防貧困功能的發(fā)展型救助的缺失，違背了精準(zhǔn)扶貧理念下社會(huì)救助工作的“反貧困”與“預(yù)防貧困”相結(jié)合的要求，還同大多數(shù)困難者對(duì)于深層次的“造血式”救助需求相矛盾，無法有效的解決其能力貧困、代際貧困的問題，反而進(jìn)一步阻礙了精準(zhǔn)扶貧的整體步伐。

（三）救助對(duì)象瞄準(zhǔn)偏差，退出準(zhǔn)入調(diào)整不及時(shí)

在精準(zhǔn)扶貧理念下，社會(huì)救助的首要環(huán)節(jié)便是精確識(shí)別救助對(duì)象，這是其他救助活動(dòng)有效開展的前提。但在現(xiàn)行的農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助制度中，我國農(nóng)村人口基數(shù)大，而所享有的救助名額卻十分有限，從現(xiàn)有的研究成果來看，救助對(duì)象的瞄準(zhǔn)機(jī)制存在偏差，有限的救助資源被非貧困農(nóng)戶侵占，造成了“應(yīng)保未保、應(yīng)退未退”。

首先，瞄準(zhǔn)救助對(duì)象時(shí)易受鄉(xiāng)土人情、關(guān)系運(yùn)作等因素影響，導(dǎo)致部分救助資源落入非貧困對(duì)象的手中，救助資源偏離性溢出嚴(yán)重。其次，識(shí)別的指標(biāo)與操作方法不盡科學(xué)合理。家庭年人均純收入作為識(shí)別農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助對(duì)象的主要指標(biāo)，它所具備的動(dòng)態(tài)性與私人性特征同社會(huì)救助公正公開的審查程序相互矛盾，難以準(zhǔn)確衡量：其一，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入無法完全貨幣化。由于缺乏規(guī)范的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和方法，無法完全掌握農(nóng)民的潛在收入與消費(fèi)支出，且農(nóng)作物占據(jù)了其經(jīng)濟(jì)收入的大部分，而它在價(jià)值轉(zhuǎn)化中隨意性較大。并且，由于缺乏科學(xué)的家庭收入核查機(jī)制，申請(qǐng)者可能存在謊報(bào)收支的行為，識(shí)別對(duì)象的準(zhǔn)確性受到一定的損害。其二，農(nóng)戶收入不穩(wěn)定。農(nóng)作物的收成受自然氣候的影響，在其價(jià)值轉(zhuǎn)化中也受到了市場(chǎng)規(guī)律的影響，再加上鄉(xiāng)村地區(qū)勞動(dòng)力的外流，使得農(nóng)民的收入具有強(qiáng)烈的不穩(wěn)定性。最后，救助對(duì)象退出準(zhǔn)入調(diào)整不及時(shí)。救助客體的實(shí)際狀況是處于動(dòng)態(tài)變化中的，而救助主體卻無法及時(shí)、有效的進(jìn)行相應(yīng)的追蹤調(diào)查，再加上經(jīng)濟(jì)人的特征，許多受救助的農(nóng)戶盡管已完成減貧、脫貧的任務(wù)，卻不愿主動(dòng)的退出，致使真正急需救助的人無法進(jìn)入。

（四）救助主體協(xié)同差，社會(huì)參與度低

在“小政府，大社會(huì)”的影響下，社會(huì)組織的作用逐漸得到了重視，并已慢慢滲入到眾多領(lǐng)域當(dāng)中，它能夠有效的聚集民間閑散資源為公眾提供政府與市場(chǎng)均無法涉及的服務(wù)。然而，在農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助制度運(yùn)行當(dāng)中，由于相關(guān)社會(huì)組織的發(fā)展尚不成熟，在管理體制、經(jīng)費(fèi)規(guī)模以及專業(yè)人才等方面存在不足，再加上政府對(duì)于社會(huì)力量參與救助的支持力度不夠、同社會(huì)組織缺乏良性的溝通與合作、甚至將其過度行政化視為政府的下屬單位，導(dǎo)致政府實(shí)際上成為了單一的救助主體，社會(huì)組織所具備靈活性、針對(duì)性、多樣化的救助優(yōu)勢(shì)無法發(fā)揮，精準(zhǔn)施救難以實(shí)現(xiàn)。

政府作為救助主體，由于農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助包括了多個(gè)救助項(xiàng)目，在政府內(nèi)部相應(yīng)的存在多個(gè)管理部門。當(dāng)前，醫(yī)療保障由衛(wèi)生部門管理，教育救助由教育部門管理，農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村五保、最低生活保障以及優(yōu)撫救濟(jì)等則由民政部門進(jìn)行管理。盡管不少地區(qū)存在一些名義上的社會(huì)救助工作委員會(huì)統(tǒng)一管理救助工作，但其實(shí)際可操作性不強(qiáng)。這種多部門管理的局面在短期無法改變，這不但增加了救助的程序，加重了成本負(fù)擔(dān)，而且各主管部門權(quán)責(zé)界限不清、關(guān)系混亂，再加上相互間缺乏必要的信息溝通，各救助活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，缺乏統(tǒng)一性，致使多個(gè)救助項(xiàng)目無法有序銜接，難以做到精準(zhǔn)化管理。甚至存在因救助部門責(zé)任推諉或資源爭(zhēng)奪而發(fā)生遺漏救助或重復(fù)救助的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府的綜合救助實(shí)力。

二、精準(zhǔn)扶貧視角下農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系建設(shè)現(xiàn)存問題的原因探析

（一）城鄉(xiāng)二元體制長期的束縛

造成農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助水平低的因素是多方面的，但究其歷史緣由在于我國長久以來的城鄉(xiāng)二元體制。建國初期，我國社會(huì)各方面均落后于世界平均水平，經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)達(dá)國家成為了該時(shí)期主要的任務(wù)，政府在綜合考察各種因素后，決定舉全國之力優(yōu)先發(fā)展城市與工業(yè)。國家利用行政手段把城鄉(xiāng)分離開來管理與發(fā)展，以犧牲三農(nóng)利益為代價(jià)促進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程，這在提高綜合國力方面作出了巨大的貢獻(xiàn)，與此同時(shí)也削弱了農(nóng)業(yè)資本積累、技術(shù)革新的能力，極大的損害了全體農(nóng)民的合法權(quán)益，是現(xiàn)如今“三農(nóng)”困境的根源所在。

社會(huì)救助的目標(biāo)對(duì)象是全體貧困人口，是以應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的貧困人口社會(huì)救助制度。然而，在二元體制下，城市與農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助也被人為的分割成兩大相互獨(dú)立、各不干涉的領(lǐng)域，致使市民與農(nóng)民雖然均具有我國公民的身份，但兩者在貧困人口社會(huì)救助方面所享有的待遇卻不平等，這是農(nóng)村貧困人口救助水平長期停留在較低的層次的制度性原因。此外，這種二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重束縛了農(nóng)村社會(huì)市場(chǎng)機(jī)制的能力，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力欠缺，無法有效的通過市場(chǎng)來吸引社會(huì)力量的進(jìn)入，導(dǎo)致除政府以外其他救助主體的缺失，救助主體單一。盡管，當(dāng)前政府已經(jīng)意識(shí)到二元體制的種種弊端，并通過“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”逐漸拉近城鄉(xiāng)間的差距，不斷促使一元社會(huì)的形成。但是，根深蒂固的二元結(jié)構(gòu)使得“反哺”效果欠佳，再加上反哺的長效機(jī)制尚未形成，二元分治的局面不僅沒有得到動(dòng)搖，反而有所加深的趨勢(shì)，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)貧困人口社會(huì)救助一體化的實(shí)現(xiàn)。

（二）救助主客體的思想觀念落后

現(xiàn)階段，政府作為社會(huì)救助的實(shí)施者，其救助思想落后，對(duì)政府的責(zé)任本位及公民的權(quán)利本位的認(rèn)知偏差，仍然一味的以施恩者的態(tài)度消極救助，致使其主導(dǎo)的救助未能實(shí)現(xiàn)從恩惠型到權(quán)利型的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，作為救助主體，政府沒有從為人民服務(wù)的角度出發(fā)，積極主動(dòng)的了解貧困農(nóng)戶真正急需的救助內(nèi)容，對(duì)農(nóng)村貧困現(xiàn)象的認(rèn)知不清，依然停滯在簡單的收入貧困層次，導(dǎo)致其救助目標(biāo)仍然停留在托底保障層面、救助方式同樣仍然是款物援助為主的消極補(bǔ)救手段。這種落后的、消極的救助理念已無法適應(yīng)當(dāng)前以機(jī)會(huì)貧困和人力資本貧困為主的貧困現(xiàn)狀，是造成單一的救助內(nèi)容與貧困者多樣化救助需求的矛盾的主要原因，甚至還可能導(dǎo)致代際貧困。

另一方面，從救助的客體——農(nóng)民的角度出發(fā)，其一，他們的文化素養(yǎng)普遍較低，并沒有意識(shí)到社會(huì)救助是自身的一項(xiàng)基本權(quán)利，導(dǎo)致部分符合救助標(biāo)準(zhǔn)的貧困者的救助權(quán)被他人侵占也不會(huì)主動(dòng)的采取合法行為維護(hù)自身的利益；其二，由于傳統(tǒng)的小農(nóng)思想，農(nóng)民的眼界過于狹窄，他們對(duì)救助目標(biāo)認(rèn)知存在偏離，一味的依賴于救助，不愿意積極主動(dòng)的脫貧，造成了“養(yǎng)懶漢”、“福利陷阱”、“貧困陷阱”等現(xiàn)象，甚至即使部分農(nóng)民脫貧后也不愿主動(dòng)退出救助范圍，加大了退出準(zhǔn)入動(dòng)態(tài)調(diào)整的難度；其三，由于農(nóng)民所具備的經(jīng)濟(jì)人特征，他們?cè)谏陥?bào)救助時(shí)可能會(huì)謊報(bào)或者隱瞞真實(shí)情況，存在不誠信的問題，使得部分非貧困者進(jìn)入幫扶范圍，從而致使救助目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差。

（三）農(nóng)村社會(huì)救助管理體制滯后

滯后的管理體制是造成農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系不完善的重要因素。首先，我國農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，各主管救助的部門并未建立有效的信息交流與協(xié)同合作機(jī)制，甚至它們出于各自的利益而存在相互推諉、資源爭(zhēng)奪的行為，這是造成救助主管部門關(guān)系混亂、各救助項(xiàng)目無法有序銜接的根本原因。其次，審查機(jī)制不規(guī)范，針對(duì)申請(qǐng)救助的農(nóng)戶的收入缺乏統(tǒng)一的計(jì)算方法，再加上信息共享機(jī)制的缺失，政府很難與掌握相關(guān)信息的機(jī)構(gòu)如銀行、工商、稅務(wù)等溝通從而了解申請(qǐng)者的具體經(jīng)濟(jì)狀況，致使救助對(duì)象的確定隨意性較大、瞄準(zhǔn)偏差。然后，農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助基層工作隊(duì)伍有待加強(qiáng)：其一，基層工作人員數(shù)量不足，一般最多只有兩名鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政人員，并且往往是一人多職，一些救助機(jī)構(gòu)甚至沒有配置工作人員，實(shí)際上形同虛設(shè)；其二，基層人員專業(yè)性程度較低，且流動(dòng)性較強(qiáng)，很難適應(yīng)綜合性較強(qiáng)的救助工作；其三，基層救助手段滯后，缺乏專門的、統(tǒng)一的救助信息管理系統(tǒng)，這些均在很大程度上制約救助工作的有效開展，影響救助對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別與精準(zhǔn)施救。再次，針對(duì)救助對(duì)象的動(dòng)態(tài)化管理難以實(shí)施，再加上被救助者的隱瞞，許多已脫貧的農(nóng)戶沒有及時(shí)退出救助，存在“納入容易、退出難”的現(xiàn)象，致使救助對(duì)象退出準(zhǔn)入不及時(shí)。最后，相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制不完善：一方面，政府內(nèi)部民政、審計(jì)、監(jiān)察等部門存在監(jiān)督不及時(shí)、不全面的問題，且許多救助項(xiàng)目屬于上級(jí)部門的自我監(jiān)督，監(jiān)督成效不明顯，再加上救助信息公示透明度低，致使政府外部——社會(huì)公眾與大眾媒體監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)；另一方面，責(zé)任追究機(jī)制的缺失，對(duì)于救助工作所存在的違紀(jì)腐敗現(xiàn)象缺乏專門的懲罰處置，這均是造成救助工作不規(guī)范、不精準(zhǔn)的影響因素之一。

（四）農(nóng)村社會(huì)救助法規(guī)制度不健全

立法是任何一項(xiàng)政策創(chuàng)立與發(fā)展的先導(dǎo)條件，也是其實(shí)踐運(yùn)行的前提。當(dāng)前不完善的農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助法規(guī)制度是農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系不規(guī)范的主要原因。其一，立法滯后。專門的《社會(huì)救助法》缺失，救助活動(dòng)的開展僅依賴于《社會(huì)救助暫行辦法》，關(guān)于農(nóng)村貧困人口的專項(xiàng)立法更是缺失。并且，其立法的前瞻性也有待加強(qiáng)，通常是某一情形已威脅到三農(nóng)的發(fā)展，相關(guān)部門才會(huì)重視并制定相應(yīng)法規(guī)。其二，法規(guī)制度層次低。已有的農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助相關(guān)的法規(guī)大多是各級(jí)政府發(fā)布的規(guī)章制度、地方法規(guī)，其效力欠佳，無法為救助工作提供強(qiáng)而有力的支撐。對(duì)于這些分散的、靈活多變的政策規(guī)章，政府也未進(jìn)行系統(tǒng)的整合，致使農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助的法規(guī)政策缺乏整體性、穩(wěn)定性。再次，立法主體混亂?，F(xiàn)階段，我國民政部門、衛(wèi)生部門等紛紛出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助問題的政策與規(guī)章，這些規(guī)章制度大多數(shù)雜亂無章、內(nèi)容不一致、協(xié)調(diào)性差，甚至存在相互矛盾的地方。

總體而言，我國農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助制度相關(guān)的法規(guī)制度不健全，農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助制度的權(quán)威性和公信度欠缺，救助工作實(shí)施面臨無法可依、無章可循的困境，缺乏必要的違規(guī)處罰條例，救助工作具有較強(qiáng)的任意性，是導(dǎo)致救助主體、救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)以及救助內(nèi)容不規(guī)范、甚至救助過程存在腐敗現(xiàn)象的法制性原因。

（五）農(nóng)村社會(huì)救助資金總量不足

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是導(dǎo)致農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助水平低的最根本原因。從理論上來說，社會(huì)救助的經(jīng)費(fèi)來源主要有政府財(cái)政、金融信貸、社會(huì)捐贈(zèng)及社會(huì)救助基金等。首先，公共財(cái)政對(duì)救助領(lǐng)域的撥款總額明顯不足。依據(jù)各級(jí)政府為主、中央為輔的財(cái)政投入原則，地方政府承擔(dān)了大部分農(nóng)村社會(huì)救助的籌資責(zé)任。但自分稅制后，上級(jí)政府將財(cái)政權(quán)利逐步收回，而處理事務(wù)的權(quán)力往下轉(zhuǎn)移，基層政府的事權(quán)遠(yuǎn)超過其所實(shí)際掌握的財(cái)權(quán)，基層財(cái)政十分薄弱，難以支撐龐大的開支規(guī)模。另外，盡管國家財(cái)政在農(nóng)村救助領(lǐng)域的投入逐年上升，但由于不健全的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，使得各地區(qū)救助資金缺口仍然較大，難以發(fā)揮出理想的救助效果。再加上財(cái)政特有的預(yù)算、決算制度設(shè)計(jì)，使得財(cái)政撥款通常無法按時(shí)投入救助。其次，農(nóng)業(yè)稅取消后，原先的“三提五統(tǒng)”也隨之瓦解，基層政府的籌資能力顯著降低，農(nóng)村集體自有資金減少，集體經(jīng)濟(jì)更是形同虛設(shè)。再次，社會(huì)捐助的籌資力度明顯不足，無法有效彌補(bǔ)財(cái)政的空缺。這一方面是因?yàn)檎畬?duì)于社會(huì)捐贈(zèng)的稅收政策優(yōu)惠力度欠佳，社會(huì)企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)在稅前沒有全額扣除，捐贈(zèng)后稅收扣除的具體操作程序也十分復(fù)雜，且成本較高，嚴(yán)重打擊了社會(huì)捐助的積極性。另一方面，當(dāng)前企業(yè)和個(gè)人的主動(dòng)捐贈(zèng)意識(shí)較弱，政府的相關(guān)宣傳與號(hào)召力度不強(qiáng)，慈善事業(yè)在我國還未成體系。

由此可見，當(dāng)前我國農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助主要依靠國家財(cái)政撥款，社會(huì)籌資可操作性較弱，再加上社會(huì)保障稅的缺失更加大了資金的缺口，導(dǎo)致農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助除了農(nóng)村五保外，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持，從而致使救助水平低下。

三、精準(zhǔn)扶貧視角下農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系的優(yōu)化路徑

（一）樹立科學(xué)的救助理念

理念是行為的先導(dǎo)，優(yōu)化農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系的首要環(huán)節(jié)便是要樹立科學(xué)的救助理念?，F(xiàn)階段，無論是救助主體——政府，還是救助對(duì)象——貧困農(nóng)戶，他們對(duì)于救助的理解仍然停滯在傳統(tǒng)的恩賜層面，在這種思想的影響下，政府采取的往往是消極被動(dòng)的救助方式，而農(nóng)民也只是帶著感恩、自卑的心理，被動(dòng)的接受救助。然而，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的貧困現(xiàn)狀，這一救助理念已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助的運(yùn)行效果，務(wù)必轉(zhuǎn)變救助思想，加快樹立主動(dòng)發(fā)展的救助理念指導(dǎo)科學(xué)救助。從政府來看，首先，要認(rèn)識(shí)到為公眾提供救助是政府的職責(zé)所在，明確社會(huì)救助與傳統(tǒng)救濟(jì)活動(dòng)的區(qū)別，堅(jiān)持“以人民為中心”，積極施救；其次，精準(zhǔn)的把握當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)際貧困狀況，樹立正確的貧困觀，主動(dòng)為困難農(nóng)戶提供多種形式的救助，針對(duì)能力貧困、機(jī)會(huì)貧困的農(nóng)戶提供“造血式”的發(fā)展救助，從根本上幫助困難者減貧脫貧；最后，要充分意識(shí)到社會(huì)救助在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的作用，加快優(yōu)化農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系為反貧困提供助力。從貧困農(nóng)民來看，一方面，要加強(qiáng)他們的公民意識(shí)與權(quán)利意識(shí)，正確的認(rèn)識(shí)社會(huì)救助權(quán)，徹底改變接受救助是受人施舍、踐踏尊嚴(yán)的心理，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)的維護(hù)這項(xiàng)權(quán)利；另一方面，要轉(zhuǎn)變“等靠要”的消極被動(dòng)救助思想，通過政府關(guān)于農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助政策的宣傳與詳細(xì)解讀，改變其過度依賴政府救助的錯(cuò)誤觀念，增強(qiáng)自身社會(huì)責(zé)任感，預(yù)防“懶漢”思想，樹立積極發(fā)展自身能力以減貧脫貧的科學(xué)救助理念。

（二）健全社會(huì)救助相關(guān)法律體系

社會(huì)救助作為一項(xiàng)重要的保障與改善民生的政策制度，必須堅(jiān)持依法救助，這也是保證救助工作良性運(yùn)行與社會(huì)公平正義的前提。針對(duì)農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助所面臨的法規(guī)制度欠缺的問題，政府應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)法律制度，從根本上規(guī)范救助工作的各個(gè)環(huán)節(jié)以及理順各救助主體的關(guān)系，增強(qiáng)社會(huì)救助的權(quán)威性與規(guī)范化，避免“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄膀_?！钡刃袨榈陌l(fā)生，同時(shí)也是傳統(tǒng)恩惠型救濟(jì)向公民合法救助權(quán)利過渡的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為農(nóng)村貧困人口救助權(quán)的履行提供有力的立法支持。

因此，首先，務(wù)必要提高政府的立法意識(shí)，加快農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助的立法進(jìn)程，在《社會(huì)救助暫行辦法》的整體框架的基礎(chǔ)之上制定《農(nóng)村社會(huì)救助法》，再促進(jìn)各項(xiàng)救助項(xiàng)目單行條例的出臺(tái)，確保整個(gè)鄉(xiāng)村地區(qū)貧困人口社會(huì)救助的科學(xué)性、計(jì)劃性、針對(duì)性，為救助工作的健康有序開展奠定堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)；其次，要理順各立法主體之間的關(guān)系，以立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)行政立法，著重注意其立法工作同社會(huì)保障其它法律法規(guī)之間的銜接，一方面要避免法律縫隙的存在，另外一方面要防止出現(xiàn)法與法之間的矛盾；然后，對(duì)于救助工作過程中所存在的違法違紀(jì)等行為，應(yīng)通過立法的方式制定相關(guān)的懲戒措施，做到“違法必究”；最后，政府也應(yīng)制定專門的法規(guī)條文以此保證社會(huì)組織參與救助的合法性和規(guī)范化。

（三）堅(jiān)持社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧雙輪驅(qū)動(dòng)

針對(duì)收入貧困問題，農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助所實(shí)施的款物救助已基本上有效的滿足了困難農(nóng)戶的生存需求。但是隨著社會(huì)的進(jìn)步，農(nóng)村貧困現(xiàn)象發(fā)生了明顯的變化，能力貧困問題逐漸凸顯，貧困人口的需求呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)，與單一的救助內(nèi)容相矛盾。因此，農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助工作不得不隨著時(shí)代的變遷、救助需求主體的變化而采取多樣化的救助，政府應(yīng)加快建立以最低生活保障為核心，醫(yī)療救助、教育救助為兩翼，農(nóng)村五保、特困供養(yǎng)、災(zāi)害救助、住房救助、司法援助、心理救助、權(quán)利救助、臨時(shí)救助等為輔的多元綜合救助體系，并構(gòu)建有序的配套銜接制度，提高整體的救助能力。然后，在精準(zhǔn)扶貧的理念下，根據(jù)困難農(nóng)民的致貧成因和貧困程度，采取針對(duì)性的、精準(zhǔn)化的分級(jí)分類救助。例如，對(duì)臨時(shí)陷入貧困的人群實(shí)施生產(chǎn)保護(hù)性救助，對(duì)低收入人群實(shí)施生產(chǎn)扶持性救助，對(duì)長期陷入貧困的人群實(shí)施生活救助，對(duì)特困人群采取特困補(bǔ)助和集中供養(yǎng)的方式。這種依照以救助對(duì)象的需求為導(dǎo)向、按照不同救助對(duì)象的不同需要實(shí)施分類救助的方法，不僅能夠滿足貧困人口最基本的生活，而且可以很大程度的避免重復(fù)救助、遺漏救助，保證救助資源的有效性，還能夠預(yù)防貧困對(duì)象“福利依賴”的心理。另外，在實(shí)施救濟(jì)性救助活動(dòng)時(shí)，還要堅(jiān)持與當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)工作進(jìn)行有序銜接，將“輸血式”與“造血式”救助結(jié)合起來，根據(jù)以“濟(jì)”為主、以“扶”為輔的原則，將社會(huì)救助的“?；尽迸c精準(zhǔn)扶貧的“促發(fā)展”相結(jié)合，充分發(fā)揮兩者扶貧救助的功能，加快精準(zhǔn)扶貧的步伐。

（四）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困人口社會(huì)救助體系

針對(duì)鄉(xiāng)村貧困人口社會(huì)救助體系不規(guī)范、城鄉(xiāng)救助資源不均的問題，政府應(yīng)當(dāng)做到以下幾個(gè)方面：首先，應(yīng)規(guī)范救助對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)瞄準(zhǔn)方法，將有限的救助資源傳遞到真正急需救助的困難人口手中，做到精確識(shí)別。一方面，對(duì)救助對(duì)象的識(shí)別指標(biāo)體系及家庭收入核實(shí)方法進(jìn)行規(guī)范，在技術(shù)上改善家庭收入調(diào)研方法，綜合評(píng)估農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀況，并把評(píng)估的結(jié)果同入戶調(diào)查、鄰里走訪、居民代表評(píng)議等結(jié)果相結(jié)合，掌握申請(qǐng)救助者的綜合狀況；另一方面，對(duì)救助對(duì)象的瞄準(zhǔn)程序進(jìn)行規(guī)范，制定嚴(yán)格的申請(qǐng)、審查、評(píng)議、公示等程序，避免救助流程混亂，確保識(shí)別過程的公平、公正與公開。其次，建立科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步縮小城鄉(xiāng)救助水平的差異，充分體現(xiàn)反貧困的功效。政府在確定救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)充分的考慮各村莊經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基層政府的財(cái)政狀況和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的承受力度以及物價(jià)水平，同時(shí)在農(nóng)民人均消費(fèi)水平的基礎(chǔ)上計(jì)算出農(nóng)村居民最低生活需求標(biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平制定出相應(yīng)的可操作化的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的參照系數(shù)。在此基礎(chǔ)上，各地政府再協(xié)同民政、財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)等部門共同制定一個(gè)科學(xué)合理的救助水平調(diào)整機(jī)制，努力推進(jìn)農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助水平穩(wěn)步向全國平均救助水平靠攏，不斷統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困人口社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，這既可以維持貧困農(nóng)戶的基本生活，保證救助活動(dòng)的公平性，同時(shí)能有效的預(yù)防因救助水平過高而導(dǎo)致養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象。最后，依據(jù)權(quán)利公平與機(jī)會(huì)公平等原則，政府要加快城鄉(xiāng)貧困人口社會(huì)救助的銜接工作，逐步改變社會(huì)救助的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的貧困人口社會(huì)救助體系的進(jìn)程，使得全體貧困人口不再受戶籍的限制，平等的享受發(fā)展成果。

（五）健全統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會(huì)救助管理體制

統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機(jī)制是農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助活動(dòng)有效開展的基礎(chǔ)。因此，第一，要堅(jiān)持與完善“政府主導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)調(diào)、社會(huì)參與”管理運(yùn)行模式，即在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地民政部門負(fù)責(zé)綜合管理、協(xié)調(diào)工作，其他管理部門在權(quán)責(zé)界限清晰的基礎(chǔ)上，加大信息共享力度、加強(qiáng)協(xié)同合作，建立由政府、非政府組織、社會(huì)多方參與的系統(tǒng)化社會(huì)救助體系，統(tǒng)籌安排救助工作，實(shí)現(xiàn)各救助活動(dòng)的有序銜接。第二，提升基層救助隊(duì)伍的整體水平。一方面要充實(shí)基層人員的數(shù)量，避免人手短缺的困境；另一方面，通過定期開展專項(xiàng)救助經(jīng)驗(yàn)知識(shí)講座以及加強(qiáng)與農(nóng)村救助相關(guān)院校的合作等方式，強(qiáng)化基層人員的救助能力；此外，逐步引進(jìn)專業(yè)的救助人員，提升基層救助隊(duì)伍的專業(yè)性。第三，利用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)農(nóng)村貧困人口信息數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，健全救助對(duì)象及時(shí)退出機(jī)制，讓其他急需救助的貧困者有機(jī)會(huì)進(jìn)入，力圖做到“應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退”。第四，加強(qiáng)監(jiān)管，建立科學(xué)的責(zé)任追究機(jī)制。首先，要加大政府內(nèi)部的行政監(jiān)管力度，通過定時(shí)與不定時(shí)相結(jié)合的抽查方式對(duì)救助工作進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，將其結(jié)果納入到各級(jí)政府政績?cè)u(píng)估中，對(duì)救助過程中違規(guī)、違法行為進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究；其次，針對(duì)農(nóng)村貧困人口救助工作的運(yùn)作情況，進(jìn)行統(tǒng)一的定期公示，為社會(huì)監(jiān)督提供有效的信息來源；最后，主動(dòng)引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)，保證監(jiān)管工作的客觀性。

（六）完善多元的貧困人口社會(huì)救助機(jī)制

農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助是一項(xiàng)涉及面非常廣的系統(tǒng)性工程，只有在政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的原則下，充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢(shì)，共同參與救助，形成多元的貧困人口社會(huì)救助體系，才能維持農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助工作的良性運(yùn)行，為精準(zhǔn)扶貧的開展提供有力的托底保障。一方面，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，加強(qiáng)財(cái)政投入。其一，政府要適當(dāng)?shù)脑黾訉?duì)農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助的資金支持，調(diào)整其財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；其二，明確各級(jí)政府的救助責(zé)任，將社會(huì)救助的成效納入到相應(yīng)的績效考評(píng)之中，并完善同事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)分配機(jī)制，科學(xué)的確定籌資比例；其三，對(duì)于貧困區(qū)域，政府更要加大其轉(zhuǎn)移支付與政策傾斜力度,縮小區(qū)域間在救助資源方面的差異；其四，向社會(huì)公眾收取社會(huì)保障稅費(fèi)，適當(dāng)?shù)陌l(fā)放社會(huì)保障彩票，并設(shè)置專門的最低生活保障專項(xiàng)基金；其五，建立救助資金及時(shí)撥付機(jī)制，確保救助金發(fā)放的不間斷。

另一方面，強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與，處理好政府與社會(huì)的關(guān)系。社會(huì)力量參與救助，能夠有效的彌補(bǔ)政府財(cái)力不足的缺口，形成多元的農(nóng)村貧困人口社會(huì)救助體系。因此，務(wù)必要理順政府與社會(huì)在救助活動(dòng)中各自的職責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)兩者之間的銜接工作。一要通過制定相應(yīng)的政策措施激勵(lì)社會(huì)公眾捐贈(zèng)的積極性與規(guī)范捐助活動(dòng)的開展，形成良好的社會(huì)互助氛圍，豐富和創(chuàng)新救助形式，并將這些捐助而來的資金全部納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)救助經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制中，不得挪為他用；二要大力培育與發(fā)展非政府救助組織，并在政策制度層面為社會(huì)組織參與救助提供有力的支持，積極的引導(dǎo)社會(huì)各方力量參與到農(nóng)村救助當(dāng)中，同時(shí)為了充分的發(fā)揮社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)，還應(yīng)對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。

（作者胡揚(yáng)名系湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院教授；武穎君系湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院碩士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廣西社會(huì)科學(xué)》2020年第1期）

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