內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)，更是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。本文在系統(tǒng)梳理治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，明確提出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的多元化、一體化、法制化、精細化和高效化“五化”目標。在此基礎(chǔ)上，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為框架，結(jié)合實際情況指出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中凸顯出的兩大難點，即基本公共服務(wù)均等化與公共服務(wù)供給高效率間的矛盾、鄉(xiāng)村治理自治性要求與行政性傾向間的矛盾，并從六個方面給出了針對性建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化；治理體系；治理能力

黨的十九大明確要求，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上要基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，現(xiàn)代社會治理格局基本形成；從2035年到本世紀中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，也是建成社會主義現(xiàn)代化強國的題中之義，涵蓋了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的雙重現(xiàn)代化。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持把保障和改善農(nóng)村民生、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定作為根本目的，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路，建設(shè)充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會，不斷增強廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與目標

現(xiàn)代化是指人類從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變。廣義的現(xiàn)代化主要是指自工業(yè)革命以來現(xiàn)代生產(chǎn)力導(dǎo)致社會生產(chǎn)方式的大變革，引起世界經(jīng)濟加速發(fā)展和社會適應(yīng)性變化的大趨勢?，F(xiàn)代社會是一個相對概念，是社會發(fā)展階段上人類的理想與現(xiàn)實條件和能力的一種耦合，即在某一歷史時段人類向理想社會邁進所能達到的最佳狀態(tài)。在現(xiàn)代化的語境下，中國的國家治理現(xiàn)代化包含國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化，是治理體系不斷法制化、制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化的歷史過程，是將中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的有機整體。

（一）鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

治理指官方或民間公共組織在一個既定范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公共需要。具體到農(nóng)村地區(qū)，廣義的鄉(xiāng)村治理是指涉及鄉(xiāng)村社會運行的基礎(chǔ)制度安排及公共品保障體系，包括鄉(xiāng)村財產(chǎn)關(guān)系的保障制度、鄉(xiāng)村組織及居民與政府之間的公共事務(wù)往來關(guān)系，以及鄉(xiāng)村社會通過非政府組織系統(tǒng)實現(xiàn)的公共事務(wù)往來關(guān)系；狹義的鄉(xiāng)村治理是指政府或政府通過其他組織對鄉(xiāng)村社會公共品保障做出的制度安排。鄉(xiāng)村治理主要是要解決農(nóng)村公共事務(wù)的高效決策和良好秩序，其關(guān)鍵是解決農(nóng)民合作的問題。

在全力實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的背景下，如何高效貫徹、落實推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，成為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是指在鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理、公共安全治理、公共事務(wù)治理以及環(huán)境治理等治理內(nèi)容中，不斷呈現(xiàn)出透明性、有效性、參與性、回應(yīng)性等現(xiàn)代特征的鄉(xiāng)村治理過程。黨的十八大以來，在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的貫徹落實中，鄉(xiāng)村治理的制度建設(shè)持續(xù)推進，黨、政府、社會組織、村民等多元主體共建共治共享的治理格局和自治、法治、德治相結(jié)合的治理機制不斷深入發(fā)展。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與多元共治和“三治”結(jié)合在邏輯理路上具有內(nèi)在一致性，同時也需要在體制機制上大力創(chuàng)新，探索鄉(xiāng)村善治的有效實現(xiàn)形式。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化包括治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩方面。鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是指用規(guī)范化、程序化和規(guī)則化的治理體制替代人格化和隨意性強的傳統(tǒng)治理體制，用現(xiàn)代治理技術(shù)替代傳統(tǒng)治理手段，用精準到人到戶的政策替代傳統(tǒng)的以村莊為單位的模糊政策，是一個多系統(tǒng)、復(fù)合式的治理體系躍升過程。鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村治理主體對基層事務(wù)處理能力的整體性地、質(zhì)的提升，它是一個過程，也是一個目標。

（二）鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“五化”目標

從戰(zhàn)略部署來看，鄉(xiāng)村治理的“兩步走”目標任務(wù)已經(jīng)在2018年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中被明確提出，即到2020年，以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)進一步加強，鄉(xiāng)村治理體系進一步完善；黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制機制進一步健全；到2035年，鄉(xiāng)村治理體系更加完善。

2019年，《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的兩步走目標更為具體：到2020年，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成，農(nóng)村基層黨組織更好發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村基層組織建設(shè)明顯加強，村民自治實踐進一步深化，村級議事協(xié)商制度進一步健全，鄉(xiāng)村治理體系進一步完善。到2035年，鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善，鄉(xiāng)村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。

結(jié)合以上鄉(xiāng)村治理的“兩步走”目標任務(wù)、治理現(xiàn)代化的具體內(nèi)涵與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實情況，可將鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標細化為“五化”。

1.從政府部門單一化推進的治理模式轉(zhuǎn)向治理多元化。治理多元化包括多元主體的治理可參與性和政府治理機構(gòu)的高回應(yīng)性兩個特點。一方面，農(nóng)村居民個人、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)村其他經(jīng)濟組織和社會組織、農(nóng)村公共服務(wù)的各供給主體，以及社會治理中的其他利益相關(guān)主體，均可以通過合法、具體的方式，真實有效地參與鄉(xiāng)村治理。另一方面，治理機構(gòu)要具備積極回應(yīng)民眾需求、適時調(diào)整治理內(nèi)容和手段的意識及能力。提供預(yù)期穩(wěn)定的治理安排可以極大地促進知識和勞動的分工，減少協(xié)調(diào)成本，提高治理效能。此處的“適時調(diào)整”并非指多變的、可能破壞穩(wěn)定預(yù)期的治理模式，而是指適時調(diào)整那些已經(jīng)明顯不符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和治理需求的體制機制，如人民公社制度瓦解，村民自治制度建立的過程，就是“適時調(diào)整”的生動體現(xiàn)。單向度的、自上而下強制推行的、僵化不變的鄉(xiāng)村治理模式，都難符合治理現(xiàn)代化的要求，只有與村民及村莊各類組織相互動的、上下并行的、適時調(diào)整的鄉(xiāng)村治理模式，才能真正發(fā)揮治理多元化的效能。

2.從二元分割的治理模式轉(zhuǎn)向治理一體化。將社會治理區(qū)分為城市治理與鄉(xiāng)村治理，并在兩個場域?qū)嵭胁煌闹贫?，這與國家治理現(xiàn)代化的要求南轅北轍。社會治理的城鄉(xiāng)二元分異，會阻礙生產(chǎn)要素的高效流動，影響人力資本的積累和作用發(fā)揮，最終導(dǎo)致經(jīng)濟效率降低、社會公平缺失甚至是社會動蕩。因此，以城鄉(xiāng)一體化治理進而“市域社會治理”思路來替代鄉(xiāng)村治理，是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要目標。

3.從人格化的治理模式轉(zhuǎn)向治理法制化。法制化是現(xiàn)代社會的突出特征之一，鄉(xiāng)村治理的法制化是治理現(xiàn)代化的基本屬性。當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體系已然處在自治、法治、德治相結(jié)合的發(fā)展路徑上，但法治的程度依然有很大的提升空間。一方面，農(nóng)村居民的守法行為基本源自于內(nèi)化規(guī)則、習(xí)俗與禮貌，其懂法、用法程度依然較低；另一方面，村“兩委”在鄉(xiāng)村治理過程中也會有簡單、粗暴的行為，甚至與法律法規(guī)有所沖突，治理的法制化亟需加強。

4.從治理內(nèi)卷化轉(zhuǎn)向治理高效化。治理內(nèi)卷化是指鄉(xiāng)村治理中存在的治理權(quán)力過密化、基層民主自治空間遭擠壓、村民參與治理不足等導(dǎo)致治理成本快速增加但治理效能卻緩慢提升甚至徘徊不前的問題，而治理高效化則是針對內(nèi)卷化問題和現(xiàn)代化發(fā)展要求所提出的治理目標。治理高效化既包括用現(xiàn)代治理技術(shù)替代傳統(tǒng)治理手段，也包括以透明化的治理過程和結(jié)果替代模糊的、監(jiān)督缺位的治理過程和結(jié)果。一方面，以數(shù)字化、智能化為代表的現(xiàn)代治理技術(shù)，可以延伸民主投票、村務(wù)決策等公共事務(wù)的民主半徑，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給質(zhì)量，提升鄉(xiāng)村治理的多元參與性和受監(jiān)督程度，是確保善治、共治的重要手段。另一方面，治理過程和結(jié)果的透明性是保障治理主體開放多元、治理程序合法正義、治理過程高效合理、治理手段和結(jié)果都能夠被監(jiān)督的關(guān)鍵要求，是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要目標。

5.從治理方式統(tǒng)一化轉(zhuǎn)向治理精細化。精細化治理摒棄千村一面的治理思路，針對不同的治理對象和治理需求，采用最為適配的治理手段，以對癥下藥、因地制宜為原則。一方面，當(dāng)下發(fā)展的不平衡突出體現(xiàn)在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和個體間的顯著差異上，不具備單一治理模式的現(xiàn)實基礎(chǔ)。另一方面，治理現(xiàn)代化是滿足個體全面發(fā)展需求的治理改進過程，而個體及個體需求的多樣性就從本質(zhì)上規(guī)定了治理的精細化要求。所以，現(xiàn)代化的治理要緊緊抓住區(qū)域發(fā)展需求和資源稟賦，立足自身特點，以差異化視角和精細化手段，精準提高治理效能。

二、推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的兩大難點

在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進程中，面對農(nóng)村空心化的突出特征和持續(xù)趨勢，基層治理一方面要以共同富裕為目標，回應(yīng)基本公共服務(wù)均等化的社會需求，另一方面又要將公共服務(wù)供給效率維持在合理的范圍內(nèi)，這是一個現(xiàn)實難題。與此同時，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既要堅持村民自治的基本方向，發(fā)揮農(nóng)民的主體性政治地位，又要貫徹國家治理理念，平衡基層治理自治性與行政性間的關(guān)系，這也是推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的難點。

（一）妥善處理基本公共服務(wù)均等化與公共服務(wù)供給高效率間的矛盾

鄉(xiāng)村治理高效化最直接的要求就是提高治理效能，控制成本——收益比，盡量“花小錢辦大事”。然而，這在農(nóng)村具有較大的難度。廣大農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)存在著嚴重的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)短板，但還兼具明顯的空心化、老齡化問題。一方面，基本設(shè)施和基本公共服務(wù)短板明顯：飲用水安全性和便利性不足，電力供應(yīng)存在缺口，道路硬化率偏低、路面狹窄、缺乏管護，醫(yī)療、養(yǎng)老及教育等公共服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量較低，互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后于城市，光纖網(wǎng)、寬帶網(wǎng)在農(nóng)村的有效覆蓋不足。另一方面，對于很大一部分“短板”明顯的村鎮(zhèn)，受地形地勢、勞動力流動等因素的影響，空心化程度高，且居住形態(tài)分散。這就形成了亟待解決的治理難點：這些“短板”村鎮(zhèn)的“短板”較短，亟需補齊，但優(yōu)化提升所需的建設(shè)、管護費用高，利用率偏低，總體經(jīng)濟效率明顯不足。基于此，學(xué)界和政界都曾提出過“有些村就幾戶人家，是不是也要給他們修橋、鋪路，配套醫(yī)院、學(xué)校？”“這樣做的成本是不是過高？甚至高到與產(chǎn)生的社會效益不相匹配？”等疑問。所以，如何破解鄉(xiāng)村治理在該類地區(qū)中公共服務(wù)供給“補短板”與“提效率”間的矛盾，是治理高效化進而現(xiàn)代化的一個難點。

（二）妥善處理鄉(xiāng)村治理自治性要求與行政性傾向間的矛盾

“政府的邊界和角色是社會科學(xué)家必須應(yīng)對的一個難題”，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化在追求治理主體多元化的目標時，如何界定好各級政府的角色和功能，如何發(fā)揮好各治理主體的能動性，如何平衡好鄉(xiāng)村治理的村民自治需求與落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府機構(gòu)要求之間的關(guān)系，無疑是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的難點之一。

從治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求出發(fā)，村民自治要向參與性、回應(yīng)性、規(guī)范化和程序化推進，即加強農(nóng)民的治理主體地位和自治的范圍、深度。村民自治的制度化建設(shè)無疑是鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。同時，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的基本格局是“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而不是支配性的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這一治理安排從組織架構(gòu)和事務(wù)推進上強調(diào)的也是村民自治的制度化建設(shè)。

但在具體實踐中，隨著國家財政支出能力增強、從嚴治黨向基層延伸和技術(shù)治理手段的運用，目前鄉(xiāng)村治理進入強國家階段，村民自治被越來越大地納入國家統(tǒng)一治理的整體范疇。目前，絕大多數(shù)地方的村支書、村主任和集體經(jīng)濟組織董事長“三職一肩挑”。村主任既是村民自治的代理人，也是黨在基層自治中的代理人，這就不可避免地導(dǎo)致基層治理多被上級政府的諸多任務(wù)和考核要求所限制，陷入“規(guī)章驅(qū)動的政府”而不能自拔，行政化傾向日益凸顯。因此，在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進程中，既需要激活基層治理的自主性，避免國家治理消解基層治理；又需要將國家治理能力轉(zhuǎn)化為基層治理能力，實現(xiàn)國家治理與基層治理的相互強化。

三、破解思路

（一）以均等化的布局理念，確保兜穩(wěn)農(nóng)村基本公共服務(wù)網(wǎng)底

公共服務(wù)內(nèi)容眾多、外延廣闊，也有多種分類方法。根據(jù)不同公共服務(wù)在公平性、重要性上的差異，可將其中最核心最基礎(chǔ)的部分劃歸為基本公共服務(wù)。基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機會，而不是簡單的平均化?；竟卜?wù)具有三個主要特征：一是惠及最大多數(shù)人；二是具有普遍社會性并由政府主導(dǎo)提供；三是對公平性要求較強。其中，基本公共服務(wù)中的民生類服務(wù)，即義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障服務(wù)是重中之重。按照保障基本民生的總體要求，要嚴格遵循“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障”9個方面、22個大類、80個基本公共服務(wù)項目的國家最低標準“補短板”，這一過程中不能過多考慮經(jīng)濟效率的問題。

一方面，對于涉及到基本生活且不易從其他渠道獲得的、難以被鄉(xiāng)級或縣級公共服務(wù)覆蓋到的基本公共服務(wù)，應(yīng)本著“民生第一、效率第二”的原則，優(yōu)先保證農(nóng)村居民的正常生活，如安全飲水問題等。按照基本公共服務(wù)均等化的政策思路，這類服務(wù)的水平至少要達到標準化的程度，這是共同富裕的本質(zhì)要求，也是全面建成社會主義現(xiàn)代化國家的要求。另一方面，從看重短期成本——收益轉(zhuǎn)向?qū)﹂L期發(fā)展成本與效率的權(quán)衡。為仍留守在村的少數(shù)居民提供基本公共服務(wù)在短期內(nèi)可能不經(jīng)濟，但從長期角度來看，“凋敝”的只是一個特殊階段下農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活表象，而不是整個農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。不管未來村莊是以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、龍頭企業(yè)為主體在村域內(nèi)進行規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，還是會成為一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新業(yè)態(tài)所在地，村莊都不可能缺少必要的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，規(guī)劃時要從長遠發(fā)展的角度，合理布局公共基礎(chǔ)設(shè)施，尤其要利用好周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣級公共服務(wù)資源，注重使用的可及性而非簡單平均布設(shè)設(shè)備、場所，做到在長期內(nèi)提升村莊的生活、生產(chǎn)功能。

與此同時，要關(guān)注農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型進程，強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策體系。一方面，對于農(nóng)村要充分考慮其農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化轉(zhuǎn)型過程中所帶給農(nóng)村的更為嚴峻的老齡化、空巢化現(xiàn)實，有針對性地向農(nóng)村供給專項扶助政策。以養(yǎng)老為例，目前國家雖然出臺了一系列養(yǎng)老制度規(guī)定，但對于農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)布的專門制度卻比較少，向農(nóng)村的傾斜程度不足，這不利于農(nóng)村養(yǎng)老和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)。事實上，由于農(nóng)村的老齡化、空巢化程度遠高于城市，且醫(yī)療服務(wù)水平較低，積極養(yǎng)老和健康養(yǎng)老的難度更大，因此，城鄉(xiāng)間養(yǎng)老政策路徑應(yīng)該同中有異、向農(nóng)傾斜。也就是說，在政策設(shè)計中，一要有針對性，在城鄉(xiāng)融合治理的框架內(nèi)考慮農(nóng)村的特殊情況；二要有傾向性，適當(dāng)提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平；三要考慮農(nóng)村的實際情況，充分研究可行性和成本——收益問題，切勿為了政績和形象就盲目上馬“高大上”的養(yǎng)老項目。另一方面，城市的職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)水平、居民數(shù)字化素質(zhì)均普遍優(yōu)于農(nóng)村，因此要以彌合城鄉(xiāng)間勞動力素質(zhì)差異和數(shù)字鴻溝為目標，出臺傾向于農(nóng)村的組合政策，重點關(guān)注農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)資格認定、數(shù)字技術(shù)培養(yǎng)，為農(nóng)民、農(nóng)村賦權(quán)賦能。

（二）以一體化為提效策略，促進公共服務(wù)可及性提高

有的放矢、對癥下藥，實踐中要精準確定目標，并根據(jù)具體情況，找到破解“補短板”與“提效率”的可行路徑。優(yōu)化提升公共服務(wù)的目標是切實提高公共服務(wù)的可及性及利用效率，而非在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至每個村都布置各項公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。醫(yī)療、教育、助餐、助浴等公共服務(wù)具有效益的外溢性特征，但在傳統(tǒng)的政策藩籬和技術(shù)手段下，外溢半徑小于潛在值。

破解思路是，要突出強調(diào)公共服務(wù)設(shè)施的共享性，以共享性促進設(shè)施布局的合理性，以布局合理性提升設(shè)施利用的高效性?？h鄉(xiāng)村公共服務(wù)一體化是在縣域內(nèi)的城市和鄉(xiāng)村間實現(xiàn)的公共服務(wù)一體化?？h域內(nèi)的城區(qū)包括縣城城區(qū)所在地、中心集鎮(zhèn)等，鄉(xiāng)村包括所有村莊及一些社區(qū)等?？h鄉(xiāng)村公共服務(wù)一體化的核心是縣域內(nèi)所有居民都能均等地享受到基本公共服務(wù)。這是一種在縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)沒有差異的狀態(tài)，是實現(xiàn)共同富裕在基本公共服務(wù)方面的體現(xiàn)。

按照縣鄉(xiāng)村公共服務(wù)一體化的發(fā)展思路，以縣域整體謀劃、整體發(fā)展為方向，利用促進生產(chǎn)要素和服務(wù)自由流動的一整套政策和“互聯(lián)網(wǎng)+”等數(shù)字技術(shù)，充分擴大公共服務(wù)的覆蓋范圍，提升邊遠地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)被縣級、鄉(xiāng)級公共服務(wù)覆蓋到的范圍及程度?？h鄉(xiāng)村公共服務(wù)一體化要在綜合考慮居民際需求、公共服務(wù)輻射半徑、成本——收益比等多重因素之后統(tǒng)籌規(guī)劃，使縣域內(nèi)公共物品達到相對均衡的布局。

縣鄉(xiāng)村公共服務(wù)一體化，關(guān)鍵是提高縣城輻射帶動鄉(xiāng)村的能力，促進縣鄉(xiāng)村功能的銜接互補。在公共服務(wù)的縣鄉(xiāng)村一體化過程中，要注重推進縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸：推動市政供水供氣供熱管網(wǎng)向城郊鄉(xiāng)村及規(guī)模較大的鎮(zhèn)延伸，在有條件的地區(qū)推進城鄉(xiāng)供水一體化；推進縣鄉(xiāng)村（戶）道路連通、城鄉(xiāng)客運一體化；以需求為導(dǎo)向逐步推進第五代移動通信網(wǎng)絡(luò)和千兆光網(wǎng)向鄉(xiāng)村延伸；建設(shè)以城帶鄉(xiāng)的污水垃圾收集處理系統(tǒng)；建設(shè)聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的冷鏈物流、電商平臺、農(nóng)貿(mào)市場網(wǎng)絡(luò)，帶動農(nóng)產(chǎn)品進城和工業(yè)品入鄉(xiāng)；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施管護運行機制，落實管護責(zé)任。在公共服務(wù)一體化過程中，還要注重縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋：縣級醫(yī)院可與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體，利用派駐、巡診、輪崗等方式發(fā)展醫(yī)療服務(wù)，提升非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務(wù)能力；發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，深化義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革，推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間校長教師交流輪崗；健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展鄉(xiāng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老。

（三）以數(shù)字化為重要手段，推動優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的均衡配置

數(shù)字化既是治理現(xiàn)代化的目標，也是治理現(xiàn)代化的重要方法。數(shù)字化與基本公共服務(wù)的融合，一是可以使公共服務(wù)獲得手段實現(xiàn)躍升。這可以減少空間對公共服務(wù)可及性的限制，以“信息跑路”的方式代替?zhèn)€體長距離奔波，提高效率、提升使用感受。以數(shù)字政務(wù)為例，個體對水、電、暖、燃氣、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、寬帶光纖等服務(wù)的購買無需到實體場所，可直接通過手機“一鍵實現(xiàn)”。二是可以使服務(wù)內(nèi)容獲得躍升。通過數(shù)字技術(shù)，可以實現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)資源共享，大幅提升服務(wù)質(zhì)量。網(wǎng)絡(luò)問診、線上課堂等形式，就是個體超越空間限制、獲得優(yōu)質(zhì)資源的典型示例。在公共衛(wèi)生事件發(fā)生的特殊情況下，輕癥患者可以網(wǎng)絡(luò)問診，學(xué)生可以通過“云課堂”停課不停學(xué)?？梢?，數(shù)字化的公共服務(wù)已成為解決基本民生問題、提高行政效率的關(guān)鍵手段。在實踐中，數(shù)字技術(shù)與農(nóng)村基本公共服務(wù)的融合還存在供給內(nèi)容偏少、供給主體單一、供給對象有限等問題。鑒于此，要有針對性地從以下三方面入手，不斷提升數(shù)字化對公共服務(wù)和農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的作用。

首先，在農(nóng)村基本公共服務(wù)的數(shù)字化供給內(nèi)容上，要從點到線，由線及面。目前農(nóng)村的很大一部分公共服務(wù)已經(jīng)運用了數(shù)字化手段，提高了公共服務(wù)可及性，例如村級政務(wù)服務(wù)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院遠程醫(yī)療、農(nóng)村中小學(xué)?！爸腔酆诎濉钡?。然而這些只是數(shù)字化、智慧化在公共服務(wù)中一些離散的“點”，未來的方向是在更大范圍內(nèi)和更深層次上的運用，是對公共服務(wù)各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)的數(shù)字化改造，要做到從點到線。例如，為了提高優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的可及性，可把電話及網(wǎng)絡(luò)預(yù)約掛號、智能排號叫號、電子化病例、手機終端繳費、藥品配送等環(huán)節(jié)串聯(lián)起來，提高整個服務(wù)鏈條的數(shù)字化水平。在從點到線的基礎(chǔ)上，還要逐步打破不同項目之間的“各自為政”，實現(xiàn)民政、教育、醫(yī)療、財政、城建、司法等部門間數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)共享，建立公共服務(wù)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，使公共服務(wù)數(shù)字化由線及面。

其次，在農(nóng)村公共服務(wù)的數(shù)字化供給主體上，要從政府供給轉(zhuǎn)為多元供給。可將現(xiàn)有的以政府單主體供給為主的模式，數(shù)字化升級為多主體協(xié)同供給，鼓勵農(nóng)民、企業(yè)、社會組織等利用社交媒體、問政平臺等，共同參與公共服務(wù)供給，表達多元化訴求、提出多樣化措施，以達到共建共享、共同富裕的政策效果。

最后，在農(nóng)村公共服務(wù)的數(shù)字化使用主體上，要從“數(shù)字優(yōu)勢”群體拓展到全部農(nóng)村居民。在現(xiàn)階段的農(nóng)村中，還存在相當(dāng)多的以老年人為代表的尚未熟練掌握數(shù)字技能的群體。公共服務(wù)數(shù)字化所帶來的可及性增量對于他們來講，恰恰是難以逾越的“數(shù)字鴻溝”。在對公共服務(wù)進行數(shù)字化升級時，要將該群體考慮在內(nèi)，開發(fā)配套的適老化便利措施，使全民尤其是弱勢群體共享發(fā)展成果。

（四）以多元化為發(fā)展方向，廓清政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的地位和作用，激活農(nóng)民的治理主體性

與國家治理針對整體社會不同，基層治理是重點回應(yīng)群眾需求和維護基層社會秩序。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向是公共政策精準化供給與多元主體共治，使各方訴求得以表達，各種力量得以發(fā)揮。在治理體系建設(shè)中，基層治理具備一定的獨立性和自主性，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需妥善處理國家治理與農(nóng)村基層治理的關(guān)系，廓清政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的地位和作用。

首先，堅持政府和村“兩委”在鄉(xiāng)村治理中的基礎(chǔ)性作用。我國的發(fā)展經(jīng)驗尤其是脫貧攻堅成果表明，村民自治不意味著政府的隱退，一個穩(wěn)定的、能確保社會制度與規(guī)則有執(zhí)行保障的政府是治理有效的基礎(chǔ)性條件。治理規(guī)劃必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，借助國家的力量，給農(nóng)村社會發(fā)展提供安全、穩(wěn)定的預(yù)期。

其次，在現(xiàn)代化發(fā)展方向之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級工作的指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)保持在“原則性”層面上，適合農(nóng)民自主決策的事務(wù)應(yīng)當(dāng)通過村民自治來完成。市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府要理順政府行政權(quán)力與農(nóng)村基層治理之間的體制關(guān)系，調(diào)整角色定位，從直接參與者向秩序維持者和公共服務(wù)提供者的角色轉(zhuǎn)變，為培育村治規(guī)則和構(gòu)筑村莊社會公共性提供保障，進而使農(nóng)村基層治理獲得必要的自主空間。同時，市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府要控制直接“交辦”給村級的行政工作任務(wù)和考核任務(wù)，減少過細、過多的規(guī)章制度。在基層治理中，一定的規(guī)章制度是必要的；但如果這種些規(guī)定過繁過細，就會形成政策落實當(dāng)中的形式主義和文牘主義，也會壓抑組織成員的創(chuàng)造性，降低供給效率。

最后，制定與村民利益相容、與鄉(xiāng)村內(nèi)在規(guī)則相一致的治理辦法，激活農(nóng)民的治理主體性。只有治理的社會邏輯與村民的經(jīng)濟邏輯一致時，村民才會更多地參與鄉(xiāng)村治理，如承擔(dān)村莊的環(huán)境整治、安全巡查等公共事務(wù)；只有農(nóng)村居民和鄉(xiāng)村治理的激勵機制相容且能產(chǎn)生較大的預(yù)期收益時，他們才有可能參與治理行為并發(fā)揮效能；如果激勵機制不相容或預(yù)期收益小于成本，就會造成農(nóng)民居民在鄉(xiāng)村治理中的缺位。在構(gòu)建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系時，要突出強調(diào)農(nóng)民的治理主體地位。一是基層治理機構(gòu)要切實回應(yīng)在村農(nóng)民的治理訴求，要切實解決農(nóng)民亟需的養(yǎng)老問題、就業(yè)信息問題、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活的社會化服務(wù)問題以及職業(yè)技能培訓(xùn)問題，將農(nóng)民需求放置在治理內(nèi)容的最前端。二是各地要豐富農(nóng)民參與治理的具體形式，完善不同類型的村莊組織，充分發(fā)揮村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等組織在村民自治中的表達意見和監(jiān)督反饋功能。

（五）以法制化治理為行為底線，警惕各級政府和村“兩委”的越位做法

法制化是治理現(xiàn)代化的底線要求，要嚴防各級政府和村“兩委”的越位做法，真正尊重村民合法的私人空間、個人習(xí)慣和行為偏好。有些基層以鄉(xiāng)風(fēng)文明或美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為“旗號”，粗暴干涉村民的私人領(lǐng)域，不洗碗筷、蹲地用餐、客廳物品擺放凌亂等都要被罰款。治理現(xiàn)代化要求的是法制化、精細化，這樣過細的、充滿主觀性的、職責(zé)越位的治理規(guī)定明顯與治理現(xiàn)代化理念背道而馳。這種行為不僅不能起到有效治理的作用，還會使村民產(chǎn)生抵觸情緒，破壞村民自治的社會氛圍，扭曲黨以人為本的執(zhí)政理念，要高度警惕。

（六）以全社會之力，充盈鄉(xiāng)村治理資源，多渠道引入、培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理人才

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多村莊治理能力低的主要原因是缺乏必要的公共事務(wù)處置資金?！案F的村集體是沒辦法帶領(lǐng)富人，掌握話語權(quán)，或者做出更多決策的”，這是基層工作者表達在治理方面有心無力的現(xiàn)實寫照。所以，上級政府應(yīng)給予農(nóng)村基層與其治理任務(wù)和范圍相匹配的、制度性、長期性的、穩(wěn)定的資金支持，切實保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展；鼓勵社會資本以合法合規(guī)的形式進入鄉(xiāng)村，繼續(xù)鞏固市場在資源配置中的作用，拓寬基層治理的資金來源。村集體也應(yīng)發(fā)揮好自己所掌握的村集體資產(chǎn)的最大潛在價值，利用自身優(yōu)勢、尊重市場規(guī)律，為基層治理提供經(jīng)濟支持。

缺乏人才的治理體系只能勉強維持低效運轉(zhuǎn)，不可能實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。當(dāng)下普遍存在村“兩委”成員年齡大、受教育程度低的問題；同時農(nóng)村教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)也存在工作人員數(shù)量不足、質(zhì)量不高、流動性大等重大問題；更為關(guān)鍵的是，長期存在的城鄉(xiāng)間差異導(dǎo)致農(nóng)村人才被源源不斷地虹吸至城鎮(zhèn)，使得城鄉(xiāng)間人才缺口呈現(xiàn)擴大之勢。對此，一是要根據(jù)不同區(qū)域、不同經(jīng)濟發(fā)展情況和治理情況，鼓勵將適宜職業(yè)化的村級工作進行職業(yè)化、規(guī)范化運作，甚至可以考慮面向市場招聘村“兩委”工作人員，待遇與工作量和工作績效相掛鉤，改善村級自治組織的年齡結(jié)構(gòu)和教育結(jié)構(gòu)，提高辦事效率。二是要改良教育、醫(yī)療等公共服務(wù)共同體的運作機制，將村級公共服務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級甚至縣市級納入到一個激勵機制相容的共同體之中。共同體不僅要形成利益——效益共同體，還有成本——風(fēng)險共同體，緩解現(xiàn)階段諸如上級醫(yī)生下沉只走流程不走心，下級醫(yī)生不愿利益被分割或無法獲得業(yè)務(wù)水平提升機會的兩難現(xiàn)象。

作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《鄉(xiāng)村治理評論》2024年第2期

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