——對粵、川、鄂、魯、湘六類村莊的觀察和研究

　　【摘要】隨著農村經濟和社會的發(fā)展，農村村莊治理結構出現了一種分權趨勢，即在原有的“村支兩委”共治下出現了監(jiān)事會、理事會、股份社、經濟合作組織等新的組織。這些組織參與村莊治理，分享村莊治理的權力，形成了分權式治理結構。這種治理結構主要源于村莊的經濟發(fā)展、農民參與以及政府引導。不同類型的分權與民主的關聯程度有所不同，經濟分權、社會分權有助于民主的成長，行政分權有助于制衡，但其對民主的作用暫時沒有顯現。

　　隨著農村經濟和社會的發(fā)展，農村村莊治理結構出現了一些新變化、新特點。原有的村委會、支委會( 以下簡稱“村支兩委”) 共治、合治向“多元分權治理”轉變，即從原有的“村支兩委”治理向村委會、支委會、監(jiān)委會、經委會( 或股份社) 、理事會等多元分權治理結構轉變。本文要探討的是分權何以會發(fā)生? 究竟是產權因素還是經濟發(fā)展因素導致了這些變化? 為什么有的村莊治理結構發(fā)生了變化，而有的村莊沒有發(fā)生變化? 這些變化是內生的，還是外生的? 哪類分權有利于民主的成長? 本文將通過廣東順德區(qū)、四川溫江區(qū)、湖北蔡甸區(qū)、廣東云安縣、山東東平縣、湖南漢壽縣六類村莊的研究來考察村莊治理結構的變化及其原因。

　　一、文獻與問題意識

　　隨著村民自治制度的大力推行，中國農村基層民主已經有了長足的進步，鄉(xiāng)村治理格局從自上而下的高度集權向民主治理轉變。但是，就目前而言，鄉(xiāng)村治理結構仍然是“村支兩委”處于主導地位。

　　1．“村支兩委”共治的形成

　　高度集權的人民公社解體后，鄉(xiāng)村治理一時處于真空狀態(tài)，農民自發(fā)選舉產生的自治性組織———村民委員會( 以下簡稱“村委會”) 應運而生。隨后，村委會得到國家的認可、賦權和推廣，由此形成了“鄉(xiāng)政村治”的農村基層治理結構。1“村治”的引入是基層民主的一大進步，但不可否認，“鄉(xiāng)政村治”的治理結構始終伴隨著內外部的各種約束。

　　一是來自村黨支部和村委會之間關系的約束。作為農村基層的兩個正式組織，村黨支部和村委會的權力來源、成員產生方式、功能職責各不相同。從制度文本上，村黨支部在村級組織中居于領導核心地位，村委會要在村黨支部的領導下開展村民自治。但在實踐中，學者們早就發(fā)現了二者之間的矛盾、沖突與協調難題2。對此，許多村莊的做法是: 村委會主任擔任村黨支部副書記，村支書和村委會主任分別是村莊事實上的一、二把手，“村支兩委”共同掌握村莊的公共權力，由此達到二者的“和諧并存”。這種模式就是“村支兩委”共治，構成了鄉(xiāng)村治理的“二元權力結構”3。

　　二是來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間關系的約束。盡管法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導與被指導的關系，但在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層民主仍然存在干預過多、控制過多等問題，有的甚至直接插手鄉(xiāng)村治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊事務的干預強化了“村支兩委”共治的治理結構。正如徐勇指出的那樣: “‘鄉(xiāng)村關系’和‘兩委關系’成為現階段村民自治進程中的突出矛盾，也是村民自治進程中理論上爭論最多、實踐中難點最突出的問題?！?

　　三是來自壓力型體制的影響。在壓力型5的政治運行過程中，上級政府通過“數量化的任務分解機制”、物質化的獎懲方式，將眾多行政事務安排到村級組織，使“村支兩委”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腳”。強大的行政壓力使村民委員會不可避免趨于行政化6。在實際生活中，村民委員會既要處理政務，又要處理村務，扮演著雙重角色?！按逯晌边@種圍繞政府工作的行政色彩，使其服務對象更傾向于對上而非對下。

　　四是來自項目制運行方式的影響。隨著村莊公共設施建設和公共服務資金項目供給力度的加大，“資源消解自治”7和“行政吸納資源”8現象不斷出現，這使得政府過度干預村莊自治，強化了“村支兩委”主導村莊公共資源和公共利益的能力。

　　在上述多種因素的影響下，鄉(xiāng)村治理結構呈現“村支兩委”共治的特點。村民投票選舉村委會，體現了一定的民主色彩; 村黨支部和村委會作為基層正式組織掌握公共權力，形成二元權力結構; “村支兩委”承擔了大量行政事務，具有一定的集權性和威權性。這種特點固化下來成為新的傳統，可稱之為傳統治理方式。

　　2．農民組織的興起及對鄉(xiāng)村治理的影響

　　除了村黨支部和村委會作為正式組織外，非正式的農民組織也大量出現，包括經濟組織、政治組織、社會組織等。學者們圍繞著農民組織興起的原因進行研究，形成了經濟發(fā)展論、政府引導論、農民參與論三種觀點。

　　經濟發(fā)展論認為，市場擴大、專業(yè)化分工、規(guī)模效應是農民合作經濟組織出現的原因，它強調這類組織對農村經濟發(fā)展的作用，如幫助農民進入市場、抵御風險、提高收入等。同時，經濟發(fā)展論也解釋了農村非經濟組織產生的原因。它認為，農村非經濟組織的產生源于在經濟發(fā)展的背景下，農民對基礎設施和公共服務的需求不斷增加。9

　　政府引導論指出，一方面，政府放權為農民組織的出現提供了生長空間10。另一方面，政府為了更好地完成行政任務，在農村推動成立各種農民組織，以協助政府或者村干部完成復雜而棘手的工作。11

　　農民參與論強調，社會自我發(fā)育促進了農民組織的生成12。農民組織發(fā)展源于農村廣泛存在的社會資本、農村精英的發(fā)起帶動作用以及傳統文化資源的影響。

　　總體上看，農民組織在經濟發(fā)展、政府推動、社會發(fā)育的共同作用下不斷出現，對傳統“村支兩委”共治的鄉(xiāng)村治理結構產生了不同的影響。一方面，農民組織的功能是提供經濟、文化、基礎設施等各種服務，從這個意義上說，農民組織有助于提高鄉(xiāng)村治理績效。這在學者中已經達成共識。俞可平指出，農民組織的建立減輕了鄉(xiāng)村干部身上繁重的行政任務，改善了農村社會事務的管理。13沈海燕認為，農民組織的出現可以借助民意和輿論的力量來監(jiān)督、制約村莊公共權力的不合理使用。14另一方面，農民組織要求參與農村經濟、政治、社會資源的配置，使農村治理呈現出多元分權治理的格局。但是，從民主的角度來說，在一定時間段內，農民組織未必一定帶來民主，有可能只是作為“村支兩委”的配套設施。俞可平從正反兩方面對農民組織作出總結:“它們的出現對于改善農村的民主治理產生了十分積極的作用，這一現實本身就是改革開放后中國社會政治進步的重要表現。但是，從總體上說，它們的自主性、獨立性和自愿性程度還不很高，還存在著許多問題。”15

　　3．產權變化與民主發(fā)生

　　農村治理結構由“村支兩委”共治向“多元分權治理”的轉變是在經濟發(fā)展、政府引導和社會發(fā)育的背景下發(fā)生的，經濟發(fā)展是其他二者的基礎。同時，在經濟發(fā)展過程中，農村產權制度也發(fā)生了明顯變化。鑒于此，有必要闡述財產權利與民主的關系。

　　理查德·派普斯對財產與政治之間的關系進行了歷史梳理。他指出: “正是古希臘那種對外不承擔任何責任的私人土地所有權的出現才促成了世界上第一個民主政體。”16“財產，尤其是以作為生產性資產為主要來源的土地財產的廣泛分布，使得人類歷史上第一個民主政體在雅典產生成為可能。”17同時，派氏以俄羅斯和英國財產制度的變遷來考察兩個國家政治制度的變化，他認為俄羅斯對財產權利的不重視導致了專制，英國財產權的確立導致了民主制度。因此，他得出財產權決定民主的結論。國內也有學者對經濟發(fā)展、財產權與民主的關聯進行研究。劉軍寧認為，財產權是一切政治權利的先導，憲政民主的基石。18唐賢興認為，在西方社會，民主制起源于既有的政治權力對增長著的經濟權力的妥協，在某種程度上是財產權結構變化的政治性結果，同時又是政治制度自身在某種程度上作出調整的產物。19兩位學者都認為個人財產權利會產生民主。由此，學界似乎形成了一個較為一致的意見，即經濟發(fā)展可能產生民主，個人財產權的產生也可能產生民主。二者結合起來，也就是私有財產及以私有財產為基礎的經濟發(fā)展容易導致民主政治。

　　這一觀點是否能解釋中國農村的政治發(fā)展實踐呢? 實際上，在當今中國農村，財產的個人化、經濟的發(fā)展并不必然導致民主治理，而是導致分權治理。這些分權治理可能有民主因素，也可能沒有民主因素，當然分權都有一定的制衡因素。本文下面要討論的問題是: 村莊分權式治理究竟是什么因素產生的? 哪一種分權可能誘致村莊的民主治理? 中國基層民主的路徑為何不同于西方?

　　二、分權治理:六個案例

　　1． 廣東順德區(qū)的村莊: 分權式民主治理

　　農村經濟的快速發(fā)展，對土地制度提出了新的要求。1995 年，順德區(qū)委、區(qū)政府決定進行農村土地改革，將土地“分包制”改為“投包制”、將15 年的“長包制”改為3 年的“短包制”、將“分散承包”改為“集約承包”。根據這一改革，順德的 2000 多個生產隊被合并為197 個村居股份社，60 萬畝農地通過土地經營權投包進行流轉，租給農業(yè)專業(yè)戶經營。概括起來，這一改革就是土地由集體占有、經營，農民以土地入股，占有股份。農民通過占有股份及建立股份社來決定、監(jiān)督農地的使用和處分，進而影響村莊的治理。

　　“95 改革”留下了一些問題。對此，2001 年順德再次進行改革，實施以“固化股份，量化資產”為核心的農地制度改革，即土地折價后把股份分為集體股和個人股，集體股占20%，個人股占80%，股份一次性配置到個人手中，生不增，死不減，可以轉讓和繼承。2001 年的改革使股權變成了財產權。

　　順德的兩輪農地改革是經濟發(fā)展的內在要求。改革促進了順德農村經濟的發(fā)展，許多村居集體收入增長較快，農民分紅也增多。改革也帶來了村莊治理結構的變化。順德在傳統的“村支兩委”的基礎上，形成了新的組織———股份社、資產辦。股份社的產生使村莊的治理權與財產權有了一定的分離，農民利用財產權( 股權) 影響村莊治理的能力有所增強，對“村支兩委”有了一定的制衡能力。這體現了一定的民主。

　　隨著經濟的發(fā)展特別是政府財力的增加，政府決定以村莊為基礎建立行政服務中心，履行政府的行政管理和服務的職能。由此，村莊治理結構變成了黨支部、村委會、股份社、行政服務中心彼此合作又相互制衡的模式。行政服務中心的嵌入，使村莊的治理結構從形式上出現了分權，在職能上出現了分工，而執(zhí)行仍由“村支兩委”負責，支書或村主任兼任股份社理事長、行政服務中心主任。順德村莊治理的分權使農民組織開始走向專業(yè)化，同時也產生了一定的民主制衡作用，這主要體現在農民利用股民身份對股份社進行經濟監(jiān)督和參與決策上，利用村民身份對村莊進行沖突式監(jiān)督( 即用反抗、懷疑或者責難方式進行監(jiān)督) 。順德的分權產生了經濟民主，經濟民主在一定程度上促進了政治民主。

　　2． 四川溫江區(qū)的村莊: 分權式威權治理

　　溫江區(qū)永寧鎮(zhèn)位于成都郊區(qū)，經濟發(fā)展水平較高，苗木產業(yè)發(fā)達。為應對經濟發(fā)展對村莊治理提出的挑戰(zhàn)，溫江區(qū)決定對傳統的“村支兩委”治理結構進行改造，建立以村黨支部為核心，村委會、集體經濟組織、社會及群團組織、村( 社區(qū)) 工作服務站為框架的組織架構。具體來說，村黨支部是核心組織，其主要職能是決策和協調，統領其他組織。村委會是自治組織，主要承擔村莊行政工作。集體經濟組織負責村集體經濟發(fā)展。社會及群團組織主要從事社會治理或者社會服務。村( 社區(qū)) 工作服務站主要承擔政府應承擔的行政性服務工作。由此，溫江永寧鎮(zhèn)的村莊治理結構從原來的兩委“合作式治理”變成了五個組織的“分權式治理”，各個組織承擔專業(yè)化工作，分權和專業(yè)化的趨勢比較明顯。

　　對農民的承包土地，溫江區(qū)通過還權賦能的方式賦予農民財產權，農民將土地流轉給村莊，再由村莊統一租賃給外來企業(yè)，或由村莊統一經營發(fā)展集體經濟，同時農民被納入城市養(yǎng)老和醫(yī)療保險。在這里，承包地性質沒有改變，但由于還權賦能，農民的土地承包權真正成為農民的財產權，即農民擁有承包地的處分權，可以通過出租土地獲得租金收入，也可以出讓土地承包權( 即在承包期內的權限) 。

　　總體來看，溫江經濟發(fā)展推動政府進行村莊治理結構改革和土地制度改革，這種改革反過來促進了經濟的發(fā)展。與順德農村相比，溫江的集體經濟沒有股份化和量化到人，農民與自己的土地有直接的實物聯系( 順德是權利聯系) 。農民通過土地與租賃者、村莊、企業(yè)發(fā)生關系。因此，農民對集體的影響主要是憑借“村民身份”進行的，即通過傳統的村民會議、村民代表會議、村民議事會等代議制方式影響村莊治理。顯然，溫江的民主程度沒有順德高。但是溫江村莊治理結構從“兩委共治”變成“多元分權治理”，在一定程度上實現了分權的目標，也實現了管理的專業(yè)化。只是溫江的分權是一種行政分權，與順德農村的經濟分權有較大區(qū)別，前者威權成分多些，后者民主成分多些。

　　3． 湖北蔡甸區(qū)星光村: 威權型治理

　　蔡甸區(qū)星光村是當地名村，在 20 世紀 80 年代曾擁有不少鄉(xiāng)村企業(yè)，到 90 年代末和 21 世紀初這些企業(yè)逐漸衰落。于是，蔡甸區(qū)委決定為村莊選擇一位能人帶領村莊發(fā)展。2008 年，村莊引進了一位企業(yè)家作為支書，該支書上任后進行土地改革，將村莊部分土地集中起來，建設工業(yè)園，招租工商企業(yè)，同時整治村莊，實行集中居住，建設新型農村社區(qū)。

　　星光村的土地統一由村莊經營管理，不屬于“反租倒包”，也不像順德那樣采取股份制，而是農民采取信用方式將承包地交給村莊運營，即農民基于對村支書的信任，愿意將承包地交給村莊集中經營。承包地交給村莊后，農民對自己的土地擁有承包權、收益權但沒有實物性的對應關系，村莊則擁有所有權、占有權、經營權、使用權、處置權。村莊利用這些土地建設工業(yè)園，發(fā)展工業(yè)經濟。在新支書的帶領下，村莊產業(yè)規(guī)模不斷擴大，財產不斷增多，這又進一步增強了農民對新支書、村干部的信任。

　　村莊經濟規(guī)模的擴大并沒有對村莊治理結構產生太多影響，該村依然是傳統的“村支兩委”共治方式，形成了以村支書為核心的能人治理模式。但是，村莊經濟規(guī)模的快速擴大對企業(yè)管理和村莊治理提出了新的規(guī)范性要求: 從企業(yè)層面看，逐漸以現代企業(yè)管理制度替代村干部管理制度勢在必行; 從村莊層面看，政府和組織部門要求對村莊集體經濟進行股份制改造，使農民擁有集體經濟的股份。

　　4． 廣東云安縣橫洞村: 分權式民主治理

　　云安縣是一個經濟比較落后的山區(qū)農業(yè)縣。2008 年，云安縣委、縣政府決定通過社會管理帶動社會建設、經濟建設。前鋒鎮(zhèn)橫洞村成為改革試點村莊。具體的做法是: 在機構設置上，在組、村、鎮(zhèn)建立三級理事會，理事會被定性為社會組織，由威望高的老年人、老黨員、外出發(fā)展的鄉(xiāng)賢、村干部共同組成; 在工作職能上，理事會作為“村支兩委”的一個重要參謀、動員、管理組織，主要參與議政，“議政不干政，議事不決事”。理事會在當地社會建設和經濟建設實踐中發(fā)揮了重要作用，成為“村支兩委”的重要助手，妥善處理了那些“村支兩委”管不到、管不好、管不了的事。如在“以獎代補”項目建設中，理事會能夠發(fā)現農民需求，凝聚農民共識。理事會中的鄉(xiāng)賢能夠提供不菲的捐助，帶動農民出資出力。在基礎設施建設和公益事業(yè)提供上，理事會既減輕了政府的財政和管理壓力，又解決了農民的迫切需求?？梢哉f，理事會承擔了一些政府、村莊無法承擔的社會管理事務。

　　橫洞村在產權方面沒有任何變化，土地分戶承包，分散經營。農民與村莊之間因承包地而聯系，因村民身份而關聯。理事會的主要職能是社會治理，在經濟層面暫時沒有新的功能?；诖耍瑱M洞村理事會的建立是一種社會分權，這種社會分權源于政府的引導和帶動，是為了更好地為農民提供農村公共產品，提高農村建設的效率和滿意度。要達到這一目標，就要通過農民參與來發(fā)現農民需求，最大限度地達成共識，調動農村自身的各種資源。因此，理事會的具體操作特別強調農民的表達和參與，使農民通過理事會行使一定的民主權利。從實踐運作來看，理事會對“村支兩委”有較大影響，即社會分權起到了一定的制衡作用。但是，這種分權對橫洞村的經濟并沒有什么影響，該村經濟沒有大的發(fā)展。這種分權是否必要、能否持久，有待時間檢驗。

　　5． 山東東平縣后口頭村: 傳統治理方式

　　山東東平縣的后口頭村是一個典型的農業(yè)村莊，大量農民外出務工經商。村干部組織22 戶農民建立土地股份合作社，村莊用自留土地、農民用承包土地入股建立股份合作社。農民通過土地入股而擁有合作社的股權，可以享受合作社的分紅。土地股份合作社理事長由村支書兼任，村支書通過發(fā)展股份合作社增強了權威。他期望擴大土地股份合作社，使大部分農民加入進來。就此而言，該村股份合作社不是村莊層面的組織，也不能影響村莊治理。但是，合作社內部存在一定的民主機制，農民股東和集體股東權利相等、義務相同。這種民主只涉及部分農民，那些入社的農戶與村集體之間存在一定程度的經濟民主。顯然，這種民主與順德村莊的經濟民主不同，暫時沒有導致村莊治理結構的變化。

　　6． 湖南漢壽縣湖村: 傳統治理方式

　　湖南漢壽縣的湖村也是一個典型的農業(yè)村莊，大量農民外出務工經商，土地采取承包經營方式由農民分散經營。村莊沒有集體經濟，也沒有工商業(yè)，更沒有股份合作社。村莊的治理結構與全國各地農村一樣，“村支兩委”構成了村莊治理主體，同時在形式上也存在村民會議、村民代表大會，但是這些機構基本處于不運行狀態(tài)，也不起作用。農民與政府、村莊聯系不多，農民甚至可以長期不與村莊和政府打交道。相對于其他五類村莊，湖村治理結構沒有任何變化，不存在分權，也不存在制衡。

　　三、進一步分析和討論

　　上述六類村莊的分權狀況( 見表1) 有較大的不同: 有的村莊有分權，有的沒有分權; 分權可分為經濟分權、行政分權和社會分權; 在分權中，有些分權帶有民主性質，有些則帶有威權性質。導致這些村莊出現分權差異的因素主要有如下幾點。

　　1． 經濟發(fā)展

　　經濟發(fā)展狀況是導致村莊分權與否的重要原因。經濟越發(fā)達，就越趨向于分權。如順德、溫江的村莊經濟比較發(fā)達，有分權的需求。順德屬于經濟分權，即治理權與經濟權分離，這是一種縱向分權。溫江屬于行政分權，行政權與治理權分離，這是一種橫向分權。而經濟欠發(fā)達村莊分權需求不大，如湖南湖村、山東后口頭村就沒有分權的內在需求。廣東橫洞村在“村支兩委”外出現了理事會。這是一種社會分權，是政府引導、帶動所產生的分權。

　　可見，村莊分權式治理結構與經濟發(fā)展程度有一定的關聯，經濟發(fā)展到一定程度后就會產生分權的內、外在需求。內在需求是農民和經濟社會本身需要分權，外在需求主要是縣鄉(xiāng)政府為了更好地管理村莊、維持經濟社會的發(fā)展而引導村莊分權。

　　2． 政府引導

　　經濟發(fā)展會產生分權需求，但是經濟發(fā)展并不必然導致分權的結果。如在上述六個村莊中，蔡甸星光村經濟很發(fā)達，每年有幾千萬的集體收入，卻依然實施傳統型的治理。全國各地有很多此類村莊，例如山西的賈家莊、河南的劉莊等。在經濟發(fā)展過程中，執(zhí)掌村莊權力的村干部一般不會自動放棄權力，也不會主動通過分權約束自己。因此，分權的實現除了經濟發(fā)展因素外，還需要外力的相關配合或者推動。從順德來看，不管是股權量化、固化，還是行政服務中心的建立等，村莊分權都源于政府的推動。溫江永寧鎮(zhèn)村莊的分權是政府為發(fā)展經濟、推動郊區(qū)城鎮(zhèn)化而強力推動的結果。云安橫洞村的分權也是政府為了解決社會管理的困境而進行的探索。蔡甸星光村在政府、組織部門的推動下，正在思考如何進行股份制改造?？梢哉f，政府的引導、鼓勵是鄉(xiāng)村分權的重要推力。

　　政府引導、推動村莊分權主要來自三種動力: 一是推動村莊發(fā)展的需求; 二是理順村莊關系的需求;三是改革創(chuàng)新或政績的需求。在這些需求的推動下，村莊治理結構得以完善，分權式治理得以形成。顯然，在社會管理日益復雜的情況下，單靠政府自身難以滿足社會成員的需求，傳統的“村支兩委”共治也無法達成村莊善治。政府引導和推動村莊分權，在順應社會發(fā)展形勢的情況下，無疑保證了分權治理的有序性、穩(wěn)妥性和有效性，有助于民主的成長。

　　3． 產權變化

　　按照傳統的政治理論，產權變化必然推動政治變化。如前所述，村莊分權源于經濟發(fā)展和政府引導。經濟發(fā)展和政府引導決定分權，但是分權是否一定會導致民主則需要進一步分析。六類村莊存在三種分權: 經濟分權，即經濟權與治理權的分離; 行政分權，即行政服務權與治理權的分離; 社會分權，即社會管理權與治理權分離。不同的分權對民主的影響程度不同。

　　順德的經濟分權基于產權的變化，農民個人獲得了比較明晰的、固化的、量化的股權，具有股民身份，產權強度比較高。由于產權制度的變化，農民的個體利益與村莊經濟發(fā)展息息相關，從而形成共同利益，增強了農民對村莊經濟事務的參與意識。農民通過股民身份參與股份社的決策，通過村民身份參與其他公共事務。因此，順德的經濟分權必然帶來一定的民主。

　　蔡甸星光村與順德情況一樣，屬于經濟發(fā)達村莊，也有產權變化。目前，這個村是一種威權治理，但是政府部門主張對該村的村莊集體經濟進行股份制改造，以明晰個人產權。這一產權制度改革的思路與順德頗為相似?？梢哉f，這是政府借鑒珠三角等地區(qū)經驗，為提前應對農民可能提出的要求所做的選擇。星光村的案例從側面佐證了產權變化對農村民主的促進作用。

　　溫江村莊在產權制度上沒有變化，村莊的不同組織向職能專業(yè)化發(fā)展，各種組織之間有一定的分工，但是農民的民主能力以及其對村莊的制衡作用卻沒有任何變化。這種分權是一種威權式的分權，村莊及其各個組成部分與農民依然是一種自上而下的行政關系，其服務也是如此。可見，行政性分權沒有產生民主制衡。

　　云安的橫洞村也沒有產權變化。但是需要注意的是，這個村出現的社會分權特別強調農民參與。該村借助理事會的成立和運作，調動農民積極參與村莊公共事務，形成共謀、共建、共管、共享機制，體現了村莊治理中的民主成分。如村莊的“以獎代補”建設項目，從立項、決策、計劃到執(zhí)行都有農民全程參與。云安橫洞村的社會分權與順德的經濟分權一樣，都是以農民為參與主體的分權，這種有農民參與的分權會促進村莊民主的成長。

　　4． 治理結構與類型

　　由經濟發(fā)展和政府引導而形成的分權，會因分權性質差異而具有不同的民主成長能力。如果將經濟因素分為發(fā)達、欠發(fā)達兩類，將分權因素分為經濟分權、非經濟分權和不分權三種，我們便可以將六類村莊的治理結構進行如下分類( 見表2) ：

　　第一類指村莊經濟發(fā)達，有農民參與的經濟分權，如順德的村莊。這導致“分權式民主”治理結構的產生。第二類指村莊經濟發(fā)達，有橫向的行政分權，但是沒有農民參與，如溫江永寧鎮(zhèn)的村莊改革。這會形成“分權式威權”治理結構。第三類指村莊經濟發(fā)達，沒有任何分權，農民也沒有太多的話語權、制衡權，如蔡甸的星光村，這會形成“威權型”治理結構。這類村莊如果逐漸引入農民參與的經濟分權，如進行股份制改造，將會導致“威權型”治理結構發(fā)展成具有民主因素的“分權式”民主治理結構。第四類指有非村莊層次的經濟分權，但是經濟欠發(fā)達，如東平縣的后口頭村。這類村莊有農民之間的合作以及部分農民與村莊的經濟分權，但是沒有形成全村的經濟分權，只能形成“無民主—無分權”的治理結構。第五類指有農民參與的社會分權，但是經濟欠發(fā)達，如云安縣的橫洞村。這種社會分權會促進民主的成長，但民主是否能夠持久還有待檢驗。這類村莊形成“分權式”民主治理結構。當然這類治理結構與順德有著本質的區(qū)別。因為順德是以經濟分權為基礎的民主分權，有著強勁的內生需求。第六類指經濟欠發(fā)達，沒有任何分權，如漢壽縣的湖村。這類村莊的治理結構短期內不會有任何變化，只能是“無為治理”。

　　四、基本結論

　　從上述六類村莊的分析中，可以得出如下結論：

　　第一，中國最基層的治理單元———村莊開始出現了分權，包括經濟分權、行政分權和社會分權，傳統的“村支兩委”共治、合治模式已經開始被打破，并向多元分權治理轉變。經濟發(fā)達地區(qū)一般是經濟分權，欠發(fā)達地區(qū)也可能存在分權，但主要是社會分權。中國農村分權式治理結構的目的在于改善政府治理，推進經濟發(fā)展，以達到善治效果。

　　第二，影響分權的因素比較多，經濟發(fā)展是多元分權治理的必要條件。經濟越發(fā)達，分權需求就越大。但是經濟發(fā)展并非分權的唯一條件。村莊實踐證明，僅有經濟發(fā)展并不必然形成分權治理結構。因為經濟發(fā)展可能使村干部掌握資源更豐富，談判籌碼更多，可使用的治理手段更多樣，能夠更靈活地滿足農民的基本需要，取得對農民的控制。而農民缺少對抗強勢集體的能量，從而形成強集體、弱個人的村莊權力關系和命令—服從式的鄉(xiāng)村秩序。

　　第三，政府是推動村莊治理分權的重要推動力。僅有經濟發(fā)展，沒有政府引導、推動，村莊多元分權治理格局難以實現。但是如果只有政府推動，即使可以形成分權，如社會分權，是否持久也有待檢驗。從村莊個案來看，政府引導的分權治理都是順應當地經濟、社會的發(fā)展和農民的需求，或者將原先集中的行政事務分散到相應的組織，或者調動民間豐富的資源來彌補政府的缺位。因此，只有政府引導與經濟發(fā)展結合的分權才可以持久。經濟發(fā)展是必要條件，政府引導是充分條件。

　　第四，產權變化，尤其是個人財產權的增加有利于分權，并激發(fā)農民的參與意愿。村莊經濟條件是治理的基礎和資源，但經濟發(fā)展不會天然增加農民的個人財產權利。個人財產權利是農民最關心的經濟利益。在農村集體產權制度下，產權明晰將增強農民個人利益，同時形成農民群體的共同利益。由此，作為集體經濟組織成員的農民的參與意識被極大地激發(fā)出來。他們會及時提出個人對集體產權的占有、使用、分配等權利主張，參與到關系其切身利益的經濟決策、監(jiān)督、執(zhí)行活動中，增加自身對村莊經濟事務的話語權，以維護其自身利益。

　　第五，群眾參與的分權能夠促進民主的成長。對于沒有農民參與的行政性分權來說，這類分權往往由政府自上而下發(fā)起，有助于行政制衡，但不具有民主制衡的功能。對于有農民參與的經濟分權、社會分權來說，這類分權有助于民主的成長，但經濟分權、社會分權二者的持久性有所不同。前者導致的分權式民主治理屬于內生性需求，比較持久; 后者導致的分權式民主治理的持久性有待檢驗。

　　總而言之，持久的、內生的分權式民主治理源于經濟發(fā)展、政府引導和農民參與。首先，經濟發(fā)展并不必然就導致分權，也不必然會促進民主的成長。這與李普塞特的理論相悖，因為李氏沒注意到產權因素的影響。其次，相對于洛克、孟德斯鳩以警惕的眼光看待政府的分權理論來說，在中國，政府是推進分權的重要因素，也是分權式民主治理的塑造者，這或許是“強國家—弱社會”實現分權、民主制衡的基本要求，即在政府比較強勢、社會比較弱勢的國家，不管是分權還是分權式民主都離不開政府的推動、鼓勵、寬容。最后，有農民參與的產權變革和分權會促進民主的成長和民主的制衡。

　　注釋：

　　1 “鄉(xiāng)政村治”這一模式由張厚安、徐勇等先生首先提出，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是國家依法設在農村基層的最低一級的政權組織。而在村一級，通過選舉村民委員會進行自我管理、自我教育、自我服務。

　　2 參見徐勇: 《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社，1997 年，第 203—209 頁; 張靜: 《梨樹縣村委會換屆選舉觀察》，《二十一世紀》1998 年冬季卷; 胡榮: 《理性選擇與制度實施———中國農村村民委員會選舉的個案研究》，上海遠東出版社，2001 年，第19 頁。

　　3 郭正林: 《中國農村二元權力結構論》，《廣西民族學院學報》( 哲學社會科學版)2001 年第 6 期。

　　4 徐勇: 《現代國家的建構與村民自治的成長———對中國村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋》，《學習與探索》2006 年第6 期。

　　5 所謂的壓力型體制指的是各級地方黨政組織為了實現經濟趕超和其他目標，采取任務數量化分解和高度物質化獎懲相結合的一套管理手段和方式。參見榮敬本: 《從壓力型體制向民主合作體制的轉變: 縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998 年，第28頁。

　　6 徐勇: 《村民自治、政府任務及稅費改革———對村民自治外部行政環(huán)境的總體性思考》，《中國農村經濟》2001 年第11 期。

　　7 李祖佩: 《“資源消解自治”———項目下鄉(xiāng)背景下的村治困境及其邏輯》，《學習與實踐》2012 年第11 期。

　　8 韓鵬云: 《農村社區(qū)公共品供給的國家治理分析》，《中州學刊》2013 年第3 期。

　　9 相關的論述較多，參見苑鵬: 《中國農村市場化進程中的農民合作組織研究》，《中國社會科學》2001 年第6 期; 張曉山: 《走向市場: 農村的制度變遷和組織創(chuàng)新》，經濟管理出版社，1996 年，第 33—35 頁; 張曉山: 《聯結農戶與市場: 中國農民中介組織研究》，中國社會科學出版社，2004 年，第188、196 頁。

　　10 何蘭萍、陳通: 《農村社會控制弱化與農村非正式組織的興起》，《改革與發(fā)展》2005 年第5 期。

　　11、13、15俞可平: 《中國農村民間組織與治理的變遷———以福建省漳浦縣長橋鎮(zhèn)東升村為例》，《中國公民社會的興起與治理的變遷》，社會科學文獻出版社，2002 年，第 32—45、54—55、66 頁。

　　12 李熠煜: 《當代農村民間組織生長成因研究》，《人文雜志》2004 年第2 期。

　　14 沈海燕: 《農村社會組織發(fā)展對中國法治化作用的思考》，《西北農林科技大學學報》( 社會科學版) 2011 年第9 期。

　　16、17 理查德·派普斯: 《財產論》，經濟科學出版社，2003 年，第40、123 頁。

　　18 劉軍寧: 《自由與社群》，三聯書店，1998 年，第141 頁。

　　19 唐賢興: 《產權、國家與民主》，復旦大學出版社，2001 年，第103 頁。

　　中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《中州學刊》2015年05期

(掃一掃，更多精彩內容！)