原題：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新與改進(jìn)方向——基于溫州農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的考察

溫州自2011年被批準(zhǔn)設(shè)立農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，圍繞土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)實(shí)施了一系列改革和制度創(chuàng)新。對(duì)這些改革舉措進(jìn)行梳理、對(duì)改革效果做出評(píng)價(jià)和總結(jié)，對(duì)于全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)改革具有重要的啟示意義。2013年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所“溫州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革研究”課題組先后與溫州市相關(guān)政府部門(mén)及各區(qū)縣農(nóng)業(yè)部門(mén)座談，并在村、農(nóng)戶兩級(jí)開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查。

調(diào)研顯示，通過(guò)改革使農(nóng)民的土地從勞動(dòng)對(duì)象向資本轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)村人口與土地的分離，進(jìn)而加快城市化，這是溫州市推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的基本邏輯。

改革試驗(yàn)過(guò)程中，溫州市在流轉(zhuǎn)機(jī)制、土地確權(quán)等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，回應(yīng)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中面臨的主要問(wèn)題。

一、溫州土地改革的主要制度創(chuàng)新

（一）推廣土地合作社模式

為解決耕地地塊分散、流轉(zhuǎn)中交易成本高的問(wèn)題，2011年溫州市提出建立土地合作社，并將其放在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的中心位置。根據(jù)改革設(shè)計(jì)，土地合作社以行政村為范圍、以擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶為基礎(chǔ)，是村集體土地所有者的代表，負(fù)責(zé)對(duì)原轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)管理。土地合作社為農(nóng)戶提供托管土地的渠道，可以破解耕地供求信息分散于眾多主體引起的信息不對(duì)稱、受讓方與眾多出讓方交易引起的交易成本高兩大難題。

為防止耕地過(guò)度集中，2012年溫州市在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》中提出，在單一村土地合作社內(nèi)，單個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體(含農(nóng)戶)受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的比例不得超過(guò)土地合作社土地總面積的10%。在利益分配方面規(guī)定，土地合作社社員按入股土地面積所占股份比例享有土地流轉(zhuǎn)、征收補(bǔ)償和安置等權(quán)益，也可按村(社)原分配方案享受權(quán)益(土地流轉(zhuǎn)收益除外)。

（二）開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，實(shí)施“定量不定位”管理

為滿足農(nóng)戶維護(hù)土地權(quán)益的內(nèi)在需求，針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在的產(chǎn)權(quán)不清、缺乏保障等問(wèn)題，2011年溫州市將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記作為重要改革試驗(yàn)項(xiàng)目開(kāi)始試點(diǎn)。

確權(quán)可以解決土地流轉(zhuǎn)中潛在的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，其產(chǎn)生原因一是為了消除產(chǎn)權(quán)內(nèi)在不穩(wěn)定性，二是防止農(nóng)戶土地規(guī)模流轉(zhuǎn)后，原有耕地邊界被打破、面積和位置無(wú)法還原所導(dǎo)致的合法利益得不到保障的情況發(fā)生。

調(diào)查表明，286個(gè)有效樣本戶中的70.6%認(rèn)為確權(quán)有必要，281個(gè)有效樣本戶中的23.1%表示愿意負(fù)擔(dān)確權(quán)中定位、畫(huà)圖產(chǎn)生的費(fèi)用。由此可見(jiàn)，農(nóng)戶對(duì)確權(quán)是有客觀需求的。2012年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》提出，土地合作社要在堅(jiān)持農(nóng)村土地“三不變”(集體所有權(quán)不變、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制不變、雙層經(jīng)營(yíng)體制不變)、“三權(quán)分離”的前提下，開(kāi)展農(nóng)村承包土地確權(quán)登記；依據(jù)確權(quán)結(jié)果計(jì)算土地合作社社員享有的土地股權(quán)，并為農(nóng)戶頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《土地合作社股權(quán)證》等。

2013年，土地確權(quán)工作逐步全面推開(kāi)，《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記列入對(duì)各縣(市、區(qū))的考核?！岸坎欢ㄎ弧笔菧刂菔性诔邪?jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記與管理中試圖引入的關(guān)鍵原則。

對(duì)“定量不定位”的最好詮釋就是以上提到的土地合作社的利益分配機(jī)制，即社員按入股土地面積所占股份比例享有土地流轉(zhuǎn)、征收補(bǔ)償和安置等權(quán)益。根據(jù)這一辦法，無(wú)論出租還是征用，農(nóng)戶的利益僅與其在土地合作社中的股份(原承包地面積)有關(guān)，與其承包地區(qū)位無(wú)關(guān)，也與被征用的是否其自家的地?zé)o關(guān)。藉此，縣鄉(xiāng)政府與村干部希望規(guī)模連片流轉(zhuǎn)或土地征用過(guò)程中因?yàn)閭€(gè)別農(nóng)戶反對(duì)而不能實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題得到解決。

在這一基本方向下，對(duì)“定量不定位”的實(shí)際應(yīng)用仍在繼續(xù)不斷探索和調(diào)整。

2011年提出引導(dǎo)承包土地實(shí)行“定量不定位”管理。2012年進(jìn)一步提倡農(nóng)用地(林用地)“定量不定位”的確權(quán)做法。2013年推行經(jīng)營(yíng)權(quán)“定量不定位”管理，并且適用范圍越來(lái)越具體，可行性不斷提升。

（三）財(cái)政扶持與長(zhǎng)久退出補(bǔ)償機(jī)制

為促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，溫州市不斷加大財(cái)政支持力度。2011年，溫州下達(dá)土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)補(bǔ)助499萬(wàn)元，市財(cái)政又安排550萬(wàn)元設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地確權(quán)登記工作和土地流轉(zhuǎn)整村社推進(jìn)實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)。各縣(區(qū)、市)也分別出臺(tái)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與扶持政策。以文成縣為例，對(duì)當(dāng)年新增連片規(guī)模流轉(zhuǎn)，面積在30畝以上且流轉(zhuǎn)年限達(dá)到5年的水田，按實(shí)際流轉(zhuǎn)面積一次性給予土地流出戶150元/畝的獎(jiǎng)勵(lì)，流轉(zhuǎn)年限超過(guò)5年但在承包期限內(nèi)的，按每畝每年40元給予獎(jiǎng)勵(lì)。

對(duì)已轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)且有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民，溫州市從養(yǎng)老與就業(yè)等方面探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的協(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制，以破解流轉(zhuǎn)期限短、不穩(wěn)定問(wèn)題。2011年規(guī)定，對(duì)用人單位吸納長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)村勞動(dòng)力，并與其簽訂3年以上期限的勞動(dòng)合同，且已繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，可按實(shí)際招用人數(shù)給予用人單位所繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用50%的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中處于就業(yè)年齡段的家庭成員，可到戶籍所在社區(qū)(村)辦理失業(yè)登記，若一定期限內(nèi)未能就業(yè)，可參照失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放辦法，按月給予一定的失業(yè)補(bǔ)助。2012年，《關(guān)于加快實(shí)施市區(qū)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》進(jìn)一步規(guī)定，以租賃、入股等形式長(zhǎng)期(10年以上)全部流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，若選擇參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的，其財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶選擇的繳費(fèi)檔次，在原有基礎(chǔ)上再提高50%。

（四）突破流轉(zhuǎn)范圍與期限的限制，完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能

首先，是對(duì)流轉(zhuǎn)范圍與期限的突破。

2011年規(guī)定，“經(jīng)雙方平等協(xié)商，土地合作社或其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體(含農(nóng)戶)可受讓農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并簽訂長(zhǎng)期轉(zhuǎn)讓合同”。根據(jù)該規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓對(duì)象除了本社社員外，還包括其他土地合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織和非本村農(nóng)民。在期限方面，允許超過(guò)二輪土地承包期30年的時(shí)間限制，簽訂長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)(含轉(zhuǎn)讓)合同，二輪承包到期后，受讓方在按有關(guān)政策辦理相關(guān)手續(xù)后就可享有繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。

其次，是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的探索。

2012年首次提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)，農(nóng)戶憑農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、發(fā)包方同意抵押的書(shū)面證明、同意處置抵押物的承諾等書(shū)面材料、償貸來(lái)源和證明、同意處置抵押農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的書(shū)面證明材料等即可辦理抵押貸款，解決了農(nóng)民融資抵押?jiǎn)栴}，對(duì)促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)主體發(fā)育有重要作用。

二、制度創(chuàng)新的效果評(píng)估

溫州土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新方案邏輯和政策體系完整，比較符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，取得明顯效果，具體體現(xiàn)在幾個(gè)方面：

（一）各項(xiàng)創(chuàng)新舉措進(jìn)展順利

在政府積極推動(dòng)下，土地合作社短時(shí)間內(nèi)就得到普及。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2012年12月，溫州市累計(jì)組建土地合作社5 173個(gè)，其中屬于組建任務(wù)范圍內(nèi)的4 995個(gè)。調(diào)查表明，在191個(gè)有效樣本中，表示組建了土地合作社的村莊占83.2%。截至2013年8月，全市有117個(gè)村基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作。在178個(gè)有效樣本村中，103個(gè)表示已經(jīng)或正在開(kāi)展承包地確權(quán)，占村莊總數(shù)的57.9%。

（二）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)水平上升

2012年，溫州市新增流轉(zhuǎn)面積5.84萬(wàn)畝，全市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到82.07萬(wàn)畝。農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)表明，農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)出耕地的占63.36%，流轉(zhuǎn)入耕地的占10.64%，1.79%的農(nóng)戶同時(shí)有流轉(zhuǎn)出和流轉(zhuǎn)入的情況，僅有22.21%的農(nóng)戶沒(méi)有發(fā)生任何耕地流轉(zhuǎn)行為。流轉(zhuǎn)出耕地的124戶有效樣本中，流出期限在10年及10年以上的占到48.89%。

（三）規(guī)模流轉(zhuǎn)與專業(yè)農(nóng)戶得到發(fā)展

2012年末，在溫州市流轉(zhuǎn)后用于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的耕地中，經(jīng)營(yíng)面積10～30畝的占24.89%、30～50畝的占8.60%、50～100畝的占10.18%、100～200畝的占10.49%、200畝以上的占11.41%。根據(jù)農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，62戶流轉(zhuǎn)入耕地的農(nóng)戶平均流入耕地面積為19.3畝。在調(diào)查的200個(gè)村中，48個(gè)村莊有流轉(zhuǎn)入耕地面積超過(guò)20畝的經(jīng)營(yíng)戶，31個(gè)村莊有流轉(zhuǎn)入耕地面積超過(guò)50畝的經(jīng)營(yíng)戶，占村莊總數(shù)的24%和15.5%。

（四）合作社等中介組織在流轉(zhuǎn)中發(fā)揮一定作用

在流轉(zhuǎn)入耕地的農(nóng)戶中，通過(guò)土地合作社、合作社或其他途徑(如村集體)所占比重約20%。調(diào)查村莊農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模最大的農(nóng)戶(農(nóng)業(yè)主體)中，合作社占了21.8%。

三、溫州改革試驗(yàn)中的不足與改進(jìn)方向

雖然溫州土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新取得一定效果，但在確權(quán)方式和過(guò)程、土地合作社作用發(fā)揮以及農(nóng)民認(rèn)知和參與度方面仍存在明顯不足。

（一）農(nóng)民對(duì)“定量不定位”的確權(quán)方式存疑

溫州在改革探索中，先后提出過(guò)“定量不定位”的確權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“定量不定位”管理。從確權(quán)角度看，相對(duì)于重新丈量面積，農(nóng)民對(duì)定位與畫(huà)圖的需求更加明顯，甚至愿意為確權(quán)負(fù)擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，要求確權(quán)“定量又定位”。

經(jīng)營(yíng)權(quán)“定量不定位”管理強(qiáng)調(diào)按股(面積)分紅與分配征地補(bǔ)償，但其中存在邏輯矛盾：經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的收益分配本來(lái)就是“定量不定位”的，租金、股金都是按面積確定的；如果是征地，實(shí)際已超出經(jīng)營(yíng)權(quán)的范疇，是整個(gè)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出，經(jīng)營(yíng)權(quán)“定量不定位”管理辦法應(yīng)該是不適用的。

“定量又定位”還是“定量不定位”實(shí)際就是對(duì)確權(quán)方式存在的確地塊與確股份之爭(zhēng)，前者強(qiáng)調(diào)承包戶權(quán)利的保護(hù)，后者強(qiáng)調(diào)耕地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的便利。2014年中央文件提出可以“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”。不考慮談判權(quán)利對(duì)權(quán)益的影響，確地與確股對(duì)收益權(quán)的影響較小。

從完善農(nóng)戶對(duì)承包地處置權(quán)能角度看，兩種確權(quán)方式的結(jié)果是截然不同的。如果確地塊，農(nóng)戶處置權(quán)的對(duì)象顯然是具體地塊的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果確股份，那么農(nóng)戶處置權(quán)的對(duì)象只能是股份，而不是具體的承包地。在確股的情況下，承包農(nóng)戶甚至對(duì)承包地占有、使用的權(quán)利也得不到保證，出現(xiàn)權(quán)利的弱化。確權(quán)本身作用只限于明晰產(chǎn)權(quán)，做不到為產(chǎn)權(quán)提供保護(hù)，其效力還需要健全的制度來(lái)保障。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，確股后農(nóng)戶如有用地需求，股份社依然可以通過(guò)調(diào)地的方式給予滿足。根據(jù)《土地承包法》，包括互換在內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)都應(yīng)該建立在平等協(xié)商與自愿的基礎(chǔ)上。要保證調(diào)地符合農(nóng)戶的意愿，確股必須是基于農(nóng)戶的真實(shí)意愿表達(dá)。恰如股份公司是股東自愿帶產(chǎn)權(quán)清晰的個(gè)人資產(chǎn)入股成為按份共有的資產(chǎn)，確股應(yīng)該是在確地基礎(chǔ)上的延伸，先有明晰的對(duì)承包地的產(chǎn)權(quán)，再基于農(nóng)戶意愿自愿選擇入股實(shí)現(xiàn)土地股份合作。因此，確地與確股不應(yīng)該成為并列的確權(quán)方式，確股是確地基礎(chǔ)上的發(fā)展，要防范從易于操作、便于規(guī)模經(jīng)營(yíng)等理由出發(fā)違背農(nóng)民意愿使用確股方式。

從調(diào)查情況看，很大比例的農(nóng)民與村干部不能接受按股分配征地補(bǔ)償?shù)霓k法。96名受訪農(nóng)戶中61.5%主張征地補(bǔ)償應(yīng)該是占誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)；假設(shè)自家土地被征用，47名入社農(nóng)戶中的40.4%不同意按股分配補(bǔ)償，50名未入社農(nóng)戶中的50%不同意按股分配補(bǔ)償；145名村干部中的49%表示征地補(bǔ)償應(yīng)該占誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)；假設(shè)自家土地被征用，158名村干部中的34.2%不同意按股分配補(bǔ)償。

（二）確權(quán)過(guò)程仍有待進(jìn)一步做實(shí)

將確權(quán)分解開(kāi)來(lái)，一方面是包括丈量面積、空間定位、畫(huà)圖、頒證等在內(nèi)的事務(wù)性內(nèi)容，另一方面則是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利長(zhǎng)久不變的承諾。后者是確權(quán)的本質(zhì)所在。正如周其仁指出，“確權(quán)不是形式，而是一種關(guān)系的終結(jié)，它正在倒逼集體所有制那種不斷以人分地關(guān)系的終結(jié)?！碑?dāng)確權(quán)對(duì)農(nóng)戶和村干部可有可無(wú)，確權(quán)后村集體依然有權(quán)利調(diào)整承包地時(shí)，確權(quán)就不是有效的。而且這種承諾當(dāng)前又受到法律框架的制約，能否承諾、怎樣承諾、承諾的意義實(shí)際都不在地方政府的決策范圍。

僅就事務(wù)性內(nèi)容來(lái)說(shuō)，各項(xiàng)內(nèi)容對(duì)農(nóng)民的價(jià)值也是不同的。

在大多數(shù)地區(qū)，二輪承包時(shí)已經(jīng)確定了農(nóng)戶承包耕地的面積，有的已做到四至甚至統(tǒng)一畫(huà)圖。確權(quán)過(guò)程中，實(shí)測(cè)面積可以解決耕地變動(dòng)引起的證實(shí)不符問(wèn)題，但僅限于此，確權(quán)對(duì)農(nóng)戶的價(jià)值依然有限。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)戶更關(guān)注定位和畫(huà)圖等在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的明晰、保護(hù)與繼承中的作用。以繼承為例，農(nóng)村青年人大量外出，很多人沒(méi)有從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)歷，對(duì)自家承包地的面積、區(qū)位等都缺乏了解。在土地財(cái)產(chǎn)性質(zhì)越來(lái)越突出的情況下，如何保障子女對(duì)土地權(quán)利的主張，成為一些老年農(nóng)民的擔(dān)心。確權(quán)過(guò)程中對(duì)承包地進(jìn)行定位，可以確保青年人將來(lái)知道自家的地在哪里。

不過(guò)，從調(diào)查情況看，多數(shù)地區(qū)僅限于原承包面積的再次確認(rèn)，連實(shí)測(cè)都沒(méi)有，更不要說(shuō)定位與畫(huà)圖。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，表示開(kāi)展了確權(quán)的農(nóng)戶中，仍有12.2%表示沒(méi)有實(shí)測(cè)面積，有22.2%表示沒(méi)有做定位與畫(huà)圖；受訪村干部中39.6%表示本村確權(quán)中沒(méi)有實(shí)測(cè)面積，25.5%表示沒(méi)有定位與畫(huà)圖。

（三）土地合作社定位不清，未能發(fā)揮明顯作用

土地合作社一方面是具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的市場(chǎng)主體，采取農(nóng)戶自愿加入的原則，另一方面又是全部集體土地所有者的代表。如何確保其代表集體的公共性與代表個(gè)體的私利性相互兼容本身就是理論與實(shí)踐難題。

例如，如果作為集體土地所有者的代表土地合作社掌握了發(fā)包權(quán)，其是否可以利用發(fā)包權(quán)挾制農(nóng)民加入土地合作社，從而違背自愿加入原則？實(shí)際上一些基層干部確實(shí)表現(xiàn)出借土地合作社重新獲得農(nóng)民承包土地的支配權(quán)、以統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用的傾向。姑且不論在此過(guò)程中農(nóng)戶利益是否受損，這種傾向與確權(quán)內(nèi)含的承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、保障農(nóng)戶對(duì)其所擁有的收益權(quán)、決策權(quán)是不相一致的。

此外，引入土地合作社的一個(gè)重要目的是構(gòu)建新的土地管理主體，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，特別是規(guī)模流轉(zhuǎn)。這本身與農(nóng)戶的目標(biāo)也不完全一致。

農(nóng)戶關(guān)心的是流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)以及其后的權(quán)益保障等，規(guī)模連片流轉(zhuǎn)不構(gòu)成農(nóng)戶的目標(biāo)。應(yīng)防止一些基層干部將促進(jìn)規(guī)模連片流轉(zhuǎn)作為強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地的借口、將土地合作社變?yōu)閺?qiáng)制流轉(zhuǎn)的工具。

就調(diào)查實(shí)際而言，已成立的土地合作社很多徒有虛名，雖然覆蓋率高但真正發(fā)揮作用的比例卻很小。在46個(gè)表示參加土地合作社的農(nóng)戶中，41.3%表示耕地仍由自己經(jīng)營(yíng)，23.9%表示自己流轉(zhuǎn)出去，只有34.8%表示土地交給了土地合作社。在148個(gè)受訪的村干部中，70.3%表示入土地合作社的地仍由原承包戶經(jīng)營(yíng)(或自行出租)，只有28.4%表示土地由土地合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)(或流轉(zhuǎn))。

（四）農(nóng)民認(rèn)知與參與度有待提高

溫州市在改革中全面推廣成立土地合作社，相關(guān)資料表明，2012年99.2%的行政村建立了土地合作社。調(diào)查表明，298戶中僅33.6%表示村里建了土地合作社，46.4%表示沒(méi)有建，還有20.0%表示不清楚。經(jīng)營(yíng)權(quán)“定量不定位”管理是改革試圖引入的關(guān)鍵原則，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，118戶中只有5戶聽(tīng)說(shuō)過(guò)“定量不定位”，其中只有1戶能準(zhǔn)確說(shuō)出其含義。改革任務(wù)的執(zhí)行者村干部同樣也如此，171個(gè)村干部中聽(tīng)說(shuō)過(guò)“定量不定位”的僅占27.5%。另外，農(nóng)民與村干部對(duì)改革舉措的效力也缺乏認(rèn)同。27.4%的農(nóng)戶認(rèn)為確權(quán)后村里仍有權(quán)對(duì)其承包地進(jìn)行調(diào)整，34.1%的農(nóng)戶認(rèn)為將來(lái)村里還會(huì)調(diào)整承包地；27.4%的村干部認(rèn)為確權(quán)沒(méi)有必要，24.3%的村干部認(rèn)為確權(quán)后村里還有權(quán)調(diào)整承包地。

對(duì)改革舉措缺乏認(rèn)同的直接結(jié)果就是村干部對(duì)群眾的發(fā)動(dòng)以及群眾自身的積極性與參與程度都不夠。改革是利益的安排與調(diào)整，群眾參與過(guò)程就是利益達(dá)成一致的過(guò)程，缺少這個(gè)過(guò)程，改革很難做得扎實(shí)，改革的結(jié)果將來(lái)也必然不足以成為利益分配和糾紛處理的依據(jù)。

基于溫州改革試驗(yàn)中存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)在以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

將保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)權(quán)益置于制度改革與創(chuàng)新的核心

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要以需求為基礎(chǔ)。雖然，從中央到地方，從縣鄉(xiāng)到農(nóng)戶，各層次需求可能不完全一致，有時(shí)甚至相互矛盾，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的基準(zhǔn)應(yīng)該是農(nóng)戶需要和利益，改革的方向不應(yīng)局限于促進(jìn)流轉(zhuǎn)，而應(yīng)是更廣泛地保障流轉(zhuǎn)。

通過(guò)改革，既保障已發(fā)生和將發(fā)生的流轉(zhuǎn)的權(quán)益，更保障不流轉(zhuǎn)的土地權(quán)益，因?yàn)橐蛏罘绞竭x擇而不愿放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶將長(zhǎng)期存在。以保障為核心推動(dòng)改革，首要任務(wù)是按測(cè)量、定位、入冊(cè)上圖、頒證的要求將確權(quán)做實(shí)，承認(rèn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，并提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)承諾。集體和少數(shù)服從多數(shù)原則都應(yīng)從這私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)利益決策中退出。

（五）探索規(guī)模流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化機(jī)制

土地規(guī)模流轉(zhuǎn)往往因?yàn)閭€(gè)別農(nóng)戶拒絕流轉(zhuǎn)出現(xiàn)無(wú)法連片情況，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，這種情況的普遍出現(xiàn)甚至導(dǎo)致了對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)關(guān)系的廣泛質(zhì)疑。這也是很多地方干部對(duì)確權(quán)心存顧慮的原因，以及土地規(guī)模流轉(zhuǎn)中行政力量干預(yù)普遍存在的原因，從而侵害了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)方面的自主選擇權(quán)，甚至可能對(duì)部分農(nóng)戶的生存發(fā)展帶來(lái)不利影響。

如前所述，規(guī)模流轉(zhuǎn)難以連片有經(jīng)濟(jì)上的內(nèi)在機(jī)制，因此，要著力探索解決這一問(wèn)題的市場(chǎng)化途徑。從機(jī)制上解決，關(guān)鍵在于降低對(duì)更高租金有內(nèi)在需求的農(nóng)戶的保留租金。具體來(lái)說(shuō)，有兩個(gè)途徑：一是通過(guò)就業(yè)安排提高其農(nóng)業(yè)投工的機(jī)會(huì)成本，二是針對(duì)流轉(zhuǎn)土地的老年農(nóng)戶定向提供補(bǔ)貼。

（六）堅(jiān)持強(qiáng)化耕地用途管制，防止“非糧化”、“非農(nóng)化”

耕地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的“非糧化”、“非農(nóng)化”趨勢(shì)通常被歸咎于農(nóng)業(yè)的低效益。從溫州及更廣泛的調(diào)查情況看，只要達(dá)到一定規(guī)模，農(nóng)業(yè)投資的回報(bào)率并不低。只是用于糧食生產(chǎn)的土地的單位產(chǎn)出價(jià)值及土地獲得的要素報(bào)酬(租金)相對(duì)于用在非糧或非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言會(huì)很低，而且這種差距幾乎不可能消除。

農(nóng)業(yè)的低效益不在于資本，而在于土地。因此，避免非糧化、非農(nóng)化不能靠限制土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)前后土地用途的管制與監(jiān)督，確保有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(規(guī)模經(jīng)營(yíng))的大戶或投資者能夠獲得土地，而那些有能力獲得土地的資本即使獲得土地也不能將其轉(zhuǎn)為他用。

本文原載于《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年01期，有刪節(jié)。

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