德國政府十分重視對農業(yè)自然資源的保護和可持續(xù)利用。20世紀90年代以來就綜合應用經濟手段和法律手段對自然資源實行管理。目前，德國政府對農業(yè)水土資源的管理已實現了系統化、法制化、精準化、信息化和生態(tài)化，顯著提高了資源利用效率，維護了農業(yè)生態(tài)系統健康，促進了農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
德國耕地資源可持續(xù)利用的經驗做法
德國國土面積35.7萬平方公里，農業(yè)用地約占國土面積的53%。當前，德國耕地管理的目的是保障糧食等農產品供給，保護自然生態(tài)區(qū)域。在數量上，目標是到2020年耕地被工業(yè)、交通侵占的速度降低到30公頃/天(近四年平均為94公頃/天)。在質量上，嚴格保護土壤，防止退化或被污染。在經營管理上，有利于耕地的整合和結構優(yōu)化，便于規(guī)?；洜I和節(jié)約利用，實行系統化、精細化的管理制度。
耕地保護法制化。首先是嚴格耕地數量管理。目前德國大約80%的土地所有權歸自然人、法人私有，10%歸公眾所有，實行租佃經營與混合經營并存的農地利用模式，在農地整治與管理方面逐漸形成了系統化的管理，成為農地管理政策與農業(yè)農村發(fā)展措施的基礎。德國通過編制三級土地利用規(guī)劃，保證農地規(guī)劃和管理的有序運行;允許農地自由交易，但通過農地規(guī)劃以及農業(yè)準入制度等對交易市場機制進行嚴格調控和管理;通過農地整治項目，依法明確規(guī)定了農地整理過程中農地管理機構及其職能、農地糾紛處理等內容，有效促進了農地調整和規(guī)模化經營;通過嚴謹的權屬管理，充分保護農地所有者權益，保障農業(yè)經營的穩(wěn)定性和科學性。
此外，德國還嚴格土壤質量保護。據介紹，第二次世界大戰(zhàn)之后，德國經濟衰退，農產品供給不足，農業(yè)生產中使用大量化肥以獲取較高產量。20世紀90年代以來，德國逐漸將工作重點轉移到土壤生態(tài)環(huán)境保護。近年來，德國政府推出系統的土壤保護措施，尤其是加快立法進程，保護土壤質量。目前，德國在土壤保護方面，出臺了《聯邦土壤保護法》《聯邦土壤保護與污染場地條例》《土壤評價法》《循環(huán)經濟與廢棄物管理法》等一系列法律法規(guī)?！堵摪钔寥辣Ｗo法》于1999年3月1日生效，是德國第一部全面規(guī)制土壤污染的法律。法令明確規(guī)定，“所有的土地所有者或使用者有防止土壤污染和清除土壤污染的義務”?！堵摪钔寥辣Ｗo與污染地條例》有 13條，是德國土壤保護的具體法律舉措。該條例規(guī)定了污染的可疑地點、污染地和土壤污染調查評估的具體要求，并根據不同的土壤用途詳細規(guī)定了不同的啟動值標準，風險預防值的評價指標也因不同的土地用途而有所差異，同時規(guī)定了可允許的附加污染額度等。
耕地利用精準化。德國1986年頒布《肥料法》，1996年又頒布了《施肥條例》，2003年歐盟頒布統一的《肥料法》，肥料管理越來越嚴格。按照要求，施肥應采用地表撒施，肥料用量應遵照栽培作物生長期的需求量和土壤狀況嚴格計算，防止肥料的損失及對土壤和水體的污染。在曾作為牧場的農田上，由于這樣的土壤中已含有較高的磷和鉀，不提倡施以磷和鉀含量較高的肥料。管理規(guī)定還指出，種植過程中，肥料的使用必須以土壤中營養(yǎng)物質的含量為基礎，應對土壤中營養(yǎng)物質的含量變化進行精確測定。據了解，德國新的施肥法即將實施，為減輕施肥對農業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響，對施肥規(guī)定更嚴格更具體。我們考察的幾個農場，已將地理信息系統、全球定位系統和遙感技術應用于農業(yè)各項活動。經精確定位，自動確定在地塊上的相關位置，根據實地情況，準確地施用肥料和農藥。
用養(yǎng)結合制度化。德國實行保護性耕作的共同做法是：第一，按照歐盟共同農業(yè)政策要求，所有農場均開展輪作。第二，普遍實行保護性耕作，特別是實行覆蓋耕作，即利用作物秸稈殘茬覆蓋地表，在培肥地力的同時，用秸稈蓋土、根茬固土，保護土壤，減少風蝕、水蝕和水分無效蒸發(fā)，提高天然降雨利用率。同時，一些農場也采用免耕播種，在有殘茬覆蓋的地表實現開溝、播種、施肥、施藥、覆土鎮(zhèn)壓復式作業(yè)，簡化工序，減少機械進地次數，降低作業(yè)成本。第三，對待有機肥的使用，是“能用則用”的態(tài)度?？疾斓膸讉€農場主表示，只要運輸半徑合理，經濟上可行，他們一般都傾向用有機肥作底肥，提高土壤有機質含量。第四，廣泛種植綠肥。由于農場主大多長期經營固定地塊，且在各種配套政策、法規(guī)指導下，農場主均能從農業(yè)或相關產業(yè)獲得穩(wěn)定收益，因此，他們都有保護土壤資源的積極性。
土地經營規(guī)?；５聡贫ā掇r業(yè)法》《土地整治法》，保障土地作為農業(yè)生產要素的流動性。農業(yè)經營組織之間可以互相兼并重組，相互間出售、出租土地、農舍等資產不受任何限制，也可以購買土地。隨著競爭加劇，大農場兼并小農場的進程正在加快，大量分流農業(yè)從業(yè)人員，農業(yè)生產率有較大提高。德國的土地合并，對于推進德國農業(yè)機械化，改善田間的道路狀況，提高土壤的肥力，提高農業(yè)生產力具有十分重要的意義。如今德國的土地合并工作已從傳統意義上的土地合并與調整，轉向農業(yè)環(huán)境保護、土地綠化、生物多樣性保護及鄉(xiāng)村公共休閑地(鄉(xiāng)村公園)等建設方面。
土地補償生態(tài)化。德國法律上關于生態(tài)占補平衡措施的近乎苛刻的規(guī)定，更是將德國生態(tài)優(yōu)先的理念體現得淋漓盡致，要求設立“生態(tài)賬戶”，針對由建筑主體規(guī)劃引起的對自然和景觀的侵犯，必須采取彌補或替代措施，在空間和時間上都可在對自然和景觀的侵犯行為之外單獨實施，為此需要的土地可在所謂的生態(tài)賬戶中預留。例如，如果要硬化田間道路，就必須將自己的耕地拿出一定比例作為生態(tài)用地補償。
德國農業(yè)水資源可持續(xù)利用的經驗做法
德國屬于溫帶海洋性氣候，降雨量500~1000毫米，水資源比較充沛，可用水量為每年1880億立方米，但分布不是十分均勻，東北部(原東德地區(qū))相對較少。農業(yè)生產以雨養(yǎng)為主，97%的耕地是雨養(yǎng)農業(yè)，農業(yè)灌溉用水只占總用水量的0.25%。
注重提高農業(yè)用水效率。雨養(yǎng)農業(yè)著重提高降水的利用，通過各種措施提高土壤對降水的吸納能力。除了降雨量，農場主更關心可用田間持水量(降水量中能貯存于田間土壤并被作物利用的水量)。很多農場主在自己農場安裝土壤墑情監(jiān)測儀器實時測定土壤水分狀況，政府農業(yè)部門也會發(fā)布墑情信息。灌溉農業(yè)則大力推行節(jié)水灌溉高效利用水資源。德國的灌溉農業(yè)100%實現節(jié)水灌溉，其中，噴灌占80%左右，主要用于麥類、馬鈴薯等大田作物;滴灌占20%左右，主要用于蔬菜、水果、馬鈴薯等。由于完全杜絕了地面灌溉，德國灌溉農業(yè)水分利用效率很高。政府主要通過市場手段——水價調控，來推動農場主采用先進的灌溉技術，達到節(jié)水目的，平均水價為每方水0.2歐元(1.5元左右)。
嚴控水體污染。歐盟于1991 年通過的《關于防治水體受來自農業(yè)源的氮肥污染的指令》和德國國內法中相應的農肥條例、植物保護法等對特定單位的肥料成分作了規(guī)定：氮肥應盡量避免流失到水體中，施肥應當盡可能地使肥料中的營養(yǎng)物質為植物生長所吸收。相應的措施包括：只在植物生產期施肥、注意施用深度最高值和標識義務以及遵守與水體的間隔距離規(guī)則。為明顯減少農業(yè)污染，德國還制定了其他配套辦法。例如限制礦物肥料的使用條件、推廣冬季輪作、轉變粗放型農業(yè)、提高土地覆蓋率、采用有利于保護土地的耕作方式和考慮到水體保護的施肥方式、禁止噴灑農藥、推廣生態(tài)農業(yè)、設立水體沿岸帶以及向農民提供更多信息與咨詢服務等等。德國污水處理實現了城鄉(xiāng)一體化全覆蓋，農村生活污水處理執(zhí)行和城市一樣的標準，確保農村地區(qū)土壤、地下水等農業(yè)資源不被二次污染，農業(yè)生態(tài)不受損。
系統管理水資源。德國對水資源利用活動，必須依靠《水法》開展。《水法》系統規(guī)定了各用水部門、用水群體對于水資源保護、節(jié)約利用活動，對于農業(yè)用水與其他用水銜接、用水主體與其他用水主體之間的合作提供了重要指南。德國《水法》與歐盟水相關法律一致，《歐盟水框架指令》是從可持續(xù)利用角度出發(fā)，要求以流域整體的生態(tài)系統補充傳統的行政區(qū)域管理來組織水管理，在包括生態(tài)、經濟與社會領域在內的所有層面上進行緊密合作。德國水管理從協調水體使用各方利益，向水體整體改善和保護、以盡可能滿足各方面的水體基礎功能供應方向發(fā)展。
地下水保護嚴格。為了保護地下水，德國不僅對生產化肥、農藥的企業(yè)制定了嚴格的生產許可證申報程序，而且對農業(yè)施肥、噴藥也有相當嚴格的規(guī)定。農民在使用某種農藥或化肥時必須做好記錄，以便有關部門檢查和檢測對照。同時，按照生物生長所需營養(yǎng)，德國法律規(guī)定每年11月15日至次年1月15日禁止任何施肥行為，避免植物不吸收而影響地下水和土壤。取水量和補給量相協調，在抽取地下水作為引用水源時，要根據地下水補給速度來確定抽取速度，確保地下水位不下降，做到出入平衡。
幾點啟示
加快推進農業(yè)資源保護的法治建設。我國農業(yè)資源管理法制體系還不健全，是影響資源利用效率提高的一個重要因素。以土壤為例，我國沒有專門的土壤保護法律。同時，所有者、經營者之間的修復責任不清，歷史污染者難以追究，修復工作力度不大。因此，制定專門的《土壤環(huán)境保護法》，對土壤污染的主管部門、政府及企業(yè)的義務與責任進行明確規(guī)定，是當務之急。
降低資源使用強度、提高使用效率。德國大多數地區(qū)實行長周期、單季種植，并按規(guī)劃實行休耕輪作，水土資源使用強度不高，水土資源在支持農業(yè)生產過程中得到了充分的休養(yǎng)生息，農業(yè)生態(tài)環(huán)境系統的平衡可以得到維護。與之相比，我國在過去幾十年內，種植業(yè)發(fā)展方向是縮短周期、增加產量，且農藥化肥利用效率不高，浪費嚴重，造成農業(yè)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，面源污染、地下水超載等現象突出。因此，一是要推進耕地草原休養(yǎng)生息，降低利用強度，促進資源的恢復。二是控制農業(yè)用水總量，提高水資源利用率，減少地下水的抽取。三是實行精準施肥、用藥，提高肥藥利用率，減少對環(huán)境的污染。
加快推進規(guī)?；洜I。德國農場之間相互兼并重組、土地租賃經營不受任何限制，而且政府制定《農業(yè)法》《土地整治法》保障其穩(wěn)步推進，使原來規(guī)模很小的農場逐步轉變?yōu)橐?guī)模較大的農場。與之相比，我國目前以兼業(yè)農戶為主，來自農業(yè)經營的收入在農戶的收入結構中所占比例越來越低，農戶主動遵守生產規(guī)程、主動保護農業(yè)資源的積極性不高，使得我國農業(yè)資源環(huán)境保護缺乏主體。借鑒德國經驗，大力推進土地流轉，擴大規(guī)模經營是保護農業(yè)資源的重要手段。
構建有利于農業(yè)資源利用的補貼體系。歐盟農業(yè)政策的一個顯著特點就是農業(yè)支持政策全面轉向鼓勵農業(yè)資源集約利用和環(huán)境保護，僅有一小部分政策支持用來幫助農戶抵御市場風險，幾乎沒有單純刺激產量增加的支持政策。簡單言之，德國已經完全把與生產掛鉤的直接補貼政策轉變?yōu)椴粧煦^的單一直接支付制度，由“藍箱”而轉變?yōu)椤熬G箱”，這也應該成為我國下一步農業(yè)政策調整的主要方向。
改進水資源利用方式。與德國相比，我國灌溉面積占耕地面積50%左右，但其中節(jié)水灌溉面積不足一半，噴滴灌面積不到20%。我國旱耕地超過10億畝，生產水平長期低而不穩(wěn)，與德國差距十分巨大。建議：一是建立農業(yè)用水地下水抽補平衡制度，嚴格禁止地下水超采區(qū)用水增長，扭轉地下水位不斷下降的態(tài)勢。二是大力發(fā)展高效節(jié)水農業(yè)，以噴滴灌等灌溉代替地面灌溉，全面提升灌溉水生產效率。三是加快推進生活污水處理城鄉(xiāng)全覆蓋，確保我國農村水土資源不被二次污染。
(作者單位：陳章全 陳世雄 農業(yè)部發(fā)展計劃司; 尤飛 尹昌斌 中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自:中國農村網
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