原題:中國(guó)農(nóng)村貧困化地域分異特征及其精準(zhǔn)扶貧策略

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)堅(jiān)持政府主導(dǎo)推動(dòng)減貧事業(yè)，在實(shí)踐中不斷推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)的理論創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，走出了一條中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路，為全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，目前中國(guó)仍有7 017萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，成為全面建成小康社會(huì)的最大短板。文章深入剖析了新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村貧困化基本特征，揭示了農(nóng)村貧困化地域分異規(guī)律，探明了農(nóng)村貧困化的主導(dǎo)因素，提出了科學(xué)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略與對(duì)策。研究結(jié)果表明：貧困人口規(guī)模大、分布廣、貧困程度深、脫貧難度逐漸加大，是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村貧困狀況的基本特征，因病、因殘、因?qū)W、因?yàn)?zāi)致貧或返貧現(xiàn)象突出；農(nóng)村貧困人口逐漸向我國(guó)中西部深石山區(qū)、高寒區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)集聚，具有貧困戶、貧困村、貧困縣、貧困區(qū)（片）等多級(jí)并存的組織結(jié)構(gòu)和空間分布格局；“胡煥庸線”西北部、東南部貧困人口的比重分別占16.4%、83.6%；自然環(huán)境惡劣、區(qū)位條件差、基礎(chǔ)設(shè)施落后、區(qū)域發(fā)展不均衡及前期扶貧開(kāi)發(fā)政策精準(zhǔn)性不夠等，是中國(guó)農(nóng)村持續(xù)貧困的主要癥結(jié)。如期實(shí)現(xiàn)2020年全面消除貧困，亟需扶貧工作體制機(jī)制的創(chuàng)新，科學(xué)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。

貧困是一個(gè)全球性的重大社會(huì)問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)難題，消除貧困、縮小城鄉(xiāng)差距是人類(lèi)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)之一。中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也是以農(nóng)業(yè)人口為主的人口大國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和薄弱的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，造成了農(nóng)村貧困人口多、分布廣的基本格局。新中國(guó)成立后，中國(guó)堅(jiān)持政府主導(dǎo)模式，以扶貧開(kāi)發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，在實(shí)踐中推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)的理論創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，不斷完善扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和政策體系，走出了一條世界矚目的中國(guó)式扶貧開(kāi)發(fā)之路，成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)制定的貧困人口比例減半目標(biāo)的國(guó)家，為全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。聯(lián)合國(guó)《千年發(fā)展目標(biāo)2015年報(bào)告》顯示，1990—2015年全球極端貧困人口減少10.64億，中國(guó)的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%。按照此前每人每天1.25美元的國(guó)際貧困線標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，1978—2014年中國(guó)減貧人數(shù)累計(jì)超過(guò)7億人。若按中國(guó)貧困線標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億減少至2014年的7 017萬(wàn)，貧困發(fā)生率相應(yīng)地從30.7%減少至7.2%。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村體制改革、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，以及開(kāi)發(fā)式扶貧和區(qū)域發(fā)展系列戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)對(duì)緩解農(nóng)村貧困問(wèn)題、促進(jìn)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)[3]。然而，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，長(zhǎng)期影響農(nóng)村發(fā)展的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)約束因素依然普遍存在，農(nóng)村貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的狀況尚未根本改觀，制約城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展的體制矛盾與社會(huì)問(wèn)題仍未根本解決[4]，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中暴露出的區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差距、階層差別等不平衡、不協(xié)調(diào)、不合理的現(xiàn)象日益突出[5]，以農(nóng)村空心化、主體老弱化、村莊空廢化、環(huán)境污損化和連片貧困化為主要特征的“鄉(xiāng)村病”問(wèn)題日趨嚴(yán)峻。黨的“十八大”以來(lái)，強(qiáng)調(diào)體制機(jī)制轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，為研究解決發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)難題和戰(zhàn)略問(wèn)題指明了方向。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正進(jìn)入“三期疊加”的重大轉(zhuǎn)型期，依靠傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和快速城鎮(zhèn)化模式，來(lái)解決農(nóng)村人口就業(yè)和增收的路徑阻力明顯加大，沿用傳統(tǒng)的扶貧開(kāi)發(fā)政策和措施，實(shí)現(xiàn)改善民生、消除貧困遇到前所未有的難題和挑戰(zhàn)。2013年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2013]25號(hào)），提出了深化改革、創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制的要求，指出精準(zhǔn)扶貧是創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。消除貧困，改善民生，走出一條中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出，至2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困；2015年12月中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出，農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)。

減貧與發(fā)展是反映經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)進(jìn)步的一面鏡子。如期實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)有貧困人口全部脫貧目標(biāo)，亟需鎖定目標(biāo)、認(rèn)定方向、堅(jiān)實(shí)前行，倒逼精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制和模式創(chuàng)新。本文著眼于實(shí)施精準(zhǔn)扶貧重大政策的新形勢(shì)、新要求，基于完成“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”國(guó)務(wù)院重大政策措施落實(shí)情況第三方評(píng)估任務(wù)調(diào)查和研究，重點(diǎn)審視新時(shí)期農(nóng)村貧困化的基本特征，揭示農(nóng)村貧困化的地域分異特點(diǎn)，探討研制精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)體系和減貧策略，為有序推進(jìn)我國(guó)“十三五”期間精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧重大規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、成效考核提供參考。

1新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村貧困化基本特征

（1）貧困人口規(guī)模大、分布廣、貧困程度深、脫貧難度大

（2）區(qū)域性整體貧困尚未根本改變

（3）貧困地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足

（4）持久性貧困和暫時(shí)性貧困并存

（5）農(nóng)村貧困老齡化問(wèn)題突出

2中國(guó)農(nóng)村貧困化的地域分異特征

（1）農(nóng)村貧困化地域類(lèi)型。中國(guó)農(nóng)村貧困人口呈現(xiàn)范圍廣且相對(duì)集中的空間分布規(guī)律，具有貧困戶、貧困村、貧困縣、貧困區(qū)（片）等多級(jí)并存的組織結(jié)構(gòu)和空間集聚分布格局（圖1）。統(tǒng)計(jì)分析表明，2014年中國(guó)東、中、西部地區(qū)的貧困人口數(shù)分別為586萬(wàn)、2 831萬(wàn)和3 600萬(wàn)，且以“胡煥庸線”沿線的山地丘陵區(qū)集中分布為主。“胡煥庸線”的西北部、東南部貧困人口比重分別為16.4%、83.6%。

（2）農(nóng)村貧困化區(qū)域制約因素。中國(guó)14個(gè)集中連片貧困地區(qū)發(fā)展，均面臨類(lèi)型多樣、程度不等的區(qū)域性制約因素。由于自然地理、生態(tài)環(huán)境、歷史進(jìn)程、民族文化、經(jīng)濟(jì)區(qū)位等原因，貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)、限制或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、少數(shù)民族集聚區(qū)、邊境地區(qū)和革命老區(qū)呈現(xiàn)空間上的高度疊合。貧困人口分布多在深石山區(qū)、高寒區(qū)、高原區(qū)和地方病高發(fā)區(qū)，人地矛盾突出，資源環(huán)境承載能力弱，其中山區(qū)、丘陵地區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)多為貧困人口最為集中的區(qū)域。

（3）農(nóng)村貧困化“孤島效應(yīng)”。隨著中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的持續(xù)推進(jìn)，貧困人口逐漸遠(yuǎn)離城市、縣域或道路沿線經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，呈向山地丘陵區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、高寒區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)等區(qū)域集聚之勢(shì)，進(jìn)而形成農(nóng)村貧困化的特有現(xiàn)象——孤島效應(yīng)。孤島效應(yīng)主要表現(xiàn)為某一區(qū)域較少或難以與外界進(jìn)行物質(zhì)、信息、人員交流，長(zhǎng)期處于封閉、半封閉狀態(tài)下形成的地域性貧困現(xiàn)象。在空間上孤立存在、形似島狀，如陜西秦嶺山區(qū)、四川大涼山區(qū)、河北太行深山區(qū)等。由于這些區(qū)域的貧困縣、貧困村、貧困戶長(zhǎng)期遠(yuǎn)離城市、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)帶動(dòng)，造成與外界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益弱化、發(fā)展差距持續(xù)拉大，貧困化程度不斷加劇，成為新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)“攻堅(jiān)拔寨”的主戰(zhàn)場(chǎng)。

農(nóng)村貧困化“孤島效應(yīng)”所揭示的區(qū)域封閉性、空間集聚性、貧困人群集中性、致貧成因多樣性，為增強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的精準(zhǔn)性、實(shí)效性提出了更高、更嚴(yán)要求，這也正是強(qiáng)調(diào)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧重大戰(zhàn)略的真實(shí)需求和重大意義所在。如何創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧科學(xué)理論、技術(shù)方法和配套政策體系，深化貧困狀況精準(zhǔn)識(shí)別、細(xì)化靶向治療精準(zhǔn)方案、強(qiáng)化因貧施策精準(zhǔn)措施，有效防止“孤島效應(yīng)”問(wèn)題的進(jìn)一步激化，著力破解區(qū)域聚集性貧困化問(wèn)題，成為新時(shí)期中國(guó)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。

3推進(jìn)創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的思考

2020年全面建成小康社會(huì)，如期實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有貧困人口全面脫貧目標(biāo)，亟需針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村貧困化面臨的突出問(wèn)題，轉(zhuǎn)變扶貧開(kāi)發(fā)方式和創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，在貧困村、貧困縣區(qū)域精準(zhǔn)的基礎(chǔ)上科學(xué)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧綜合戰(zhàn)略，助推扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃決策更加科學(xué)合理。其核心在于，推進(jìn)形成中國(guó)特色精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)認(rèn)知，探究攻堅(jiān)克難的科學(xué)途徑，研制支撐全面脫貧的科學(xué)決策，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中不斷探索和完善科學(xué)的戰(zhàn)略體系、政策體系、管理體系和制度體系。

（1）健全精準(zhǔn)扶貧的分級(jí)管控體系。全國(guó)宏觀層面，重在制定連片貧困區(qū)精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃與配套政策，基礎(chǔ)設(shè)施先行，率先解決交通、水利、能源等重大基礎(chǔ)設(shè)施短缺問(wèn)題；省域?qū)用妫卦诜诸?lèi)指導(dǎo)、分區(qū)診斷，將扶貧開(kāi)發(fā)與區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合，促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)；貧困縣層面，則應(yīng)立足發(fā)展階段性、差異性，精準(zhǔn)識(shí)別貧困村、貧困戶，將扶貧開(kāi)發(fā)與發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程相融合，實(shí)行整村推進(jìn)、靶向治療；貧困村鎮(zhèn)層面，著力圍繞“五個(gè)一批”和“六個(gè)精準(zhǔn)”對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行分組歸類(lèi)，摸清扶貧對(duì)象、致貧原因、脫貧路徑，因人因地施策，因貧困原因、貧困類(lèi)型、貧困程度施策，真正做到精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)施精準(zhǔn)幫扶，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

（2）建立貧困狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與識(shí)別機(jī)制。推進(jìn)貧困地區(qū)建檔立卡信息與不動(dòng)產(chǎn)登記、低保、公安系統(tǒng)等信息的銜接，完善貧困戶基本要素信息；健全多維貧困測(cè)算與動(dòng)態(tài)管理方法，建立貧困人口退出和再入動(dòng)態(tài)機(jī)制。加大對(duì)脫貧戶的后續(xù)跟蹤與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，準(zhǔn)確掌握其脫貧后在生產(chǎn)、生活中遇到的新情況、新問(wèn)題，并給予適時(shí)指導(dǎo)、適宜引導(dǎo)，避免一些貧困地區(qū)的脫貧戶因主客觀因素重新返貧。當(dāng)前建立農(nóng)村貧困化動(dòng)態(tài)評(píng)估及公示制度，是強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧有效性與可持續(xù)性的基本前提，是切實(shí)解決漏貧、返貧、被脫貧“三貧”難題的重要保障。只有扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象精準(zhǔn)，才能做到真扶貧、扶真貧。

（3）推進(jìn)形成貧困鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略格局。堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，既扶貧又扶志，調(diào)動(dòng)扶貧對(duì)象的積極性，提高其發(fā)展能力，發(fā)揮其主體作用。針對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村發(fā)展新態(tài)勢(shì)、新格局，面向“十三五”實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下7 000多萬(wàn)貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，亟需加快貧困地區(qū)分層級(jí)行政體系、戰(zhàn)略體系、制度體制與政策創(chuàng)新，加大實(shí)施精準(zhǔn)扶貧與脫貧的投入力度和建設(shè)強(qiáng)度，引導(dǎo)具有一定基礎(chǔ)和能力的貧困人口城鎮(zhèn)化、就業(yè)非農(nóng)化，主動(dòng)參與大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)，整體營(yíng)造促進(jìn)貧困地區(qū)人地關(guān)系轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型的新環(huán)境、新機(jī)制。在實(shí)踐中，亟需基于貧困地區(qū)微觀解剖、個(gè)體分析、問(wèn)題診斷，拔除“窮根”、“病根”，為全面謀劃精準(zhǔn)扶貧宏觀戰(zhàn)略和減貧路徑提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（4）加快貧困地區(qū)發(fā)展觀的全面革新。貧困地區(qū)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短腿、民生保障的短板，因而成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)認(rèn)知層面的“問(wèn)題區(qū)”。貧困地區(qū)地域空間廣闊、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、水源涵養(yǎng)與文化底蘊(yùn)深厚，但因缺乏資本、技術(shù)、人才而呈現(xiàn)封閉、低層次發(fā)展，表現(xiàn)出典型的“孤島效應(yīng)”。因此，亟需全面變革貧困縣發(fā)展觀，借智借力、依山就勢(shì)、因勢(shì)利導(dǎo)、顯現(xiàn)特色，通過(guò)內(nèi)涵拓展和外力撬動(dòng)，堅(jiān)持走錯(cuò)位發(fā)展、差異化發(fā)展之路。充分發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)、比較優(yōu)勢(shì)，做強(qiáng)后發(fā)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的培育。同時(shí)，貧困地區(qū)應(yīng)堅(jiān)持產(chǎn)城融合發(fā)展途徑，推動(dòng)人口、產(chǎn)業(yè)、資源的合理分布和適度集聚，形成以產(chǎn)興城、以城聚產(chǎn)、產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)、融合發(fā)展的新理念；因地制宜發(fā)展特色集鎮(zhèn)、美麗新村，促進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、資源要素向農(nóng)村輻射、城鎮(zhèn)資本向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展新范式，構(gòu)筑以山水林田湖“有機(jī)生命體”為特色的貧困山區(qū)功能再塑造、活力再提升的新局面。

（5）構(gòu)筑貧困地區(qū)鄉(xiāng)村重構(gòu)的新平臺(tái)。貫通貧困地區(qū)與其周邊地區(qū)之間區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體、工農(nóng)互動(dòng)的發(fā)展路徑，圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，結(jié)合扶貧開(kāi)發(fā)生態(tài)移民、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)管理機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化貧困地區(qū)農(nóng)村政策普惠和扶貧政策特惠的縣域發(fā)展格局、城鎮(zhèn)體系布局，加快構(gòu)建貧困地區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)新平臺(tái)、新政策。遵照自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，按照“大分散、小集聚”的空間組織與結(jié)構(gòu)形態(tài)，規(guī)劃好、組織好、落實(shí)好貧困地區(qū)重點(diǎn)城鎮(zhèn)、中心村鎮(zhèn)、新型社區(qū)的聯(lián)動(dòng)建設(shè)，協(xié)同推進(jìn)貧困地區(qū)人口居住社區(qū)化、就業(yè)基地化、服務(wù)社會(huì)化。重視鄉(xiāng)村地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)與鄉(xiāng)村價(jià)值挖掘、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升戰(zhàn)略相結(jié)合，在宏觀謀劃上，與新型城鎮(zhèn)化、空心村整治、中心村建設(shè)戰(zhàn)略相融合。

（6）打造貧困地區(qū)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的新主體。深度解析不難發(fā)現(xiàn)，智力性、素質(zhì)性貧困是制約貧困地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要內(nèi)在阻力。因此，如何既精準(zhǔn)扶貧，又精心育人，培育貧困地區(qū)適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧、轉(zhuǎn)型發(fā)展的新主體、新風(fēng)尚至關(guān)重要。當(dāng)前的首要任務(wù)是精準(zhǔn)扶貧與扶智、扶志的有機(jī)結(jié)合，通過(guò)加大基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、技能培訓(xùn)的力度，完善干部駐村、對(duì)口幫扶、科技扶貧制度，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)、股份合作社、專(zhuān)業(yè)合作社新模式。既進(jìn)行貧困地區(qū)知識(shí)性、智力性輸血，提高教育和醫(yī)療救助水平，著力阻斷貧困的代際傳遞，又進(jìn)行貧困地區(qū)生產(chǎn)性、技術(shù)性改造，推進(jìn)形成貧困地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)的新型主體形態(tài)、孕育新型智力業(yè)態(tài)；針對(duì)貧困戶、貧困人口精準(zhǔn)施策，要與全面根治鄉(xiāng)村病、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)機(jī)會(huì)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)培育和人口的“素質(zhì)性”脫貧，促進(jìn)強(qiáng)內(nèi)功、健體力、自發(fā)展。

（7）建立貧困地區(qū)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的發(fā)展機(jī)制。貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)、生態(tài)優(yōu)勢(shì)通常跨地區(qū)、集中成片存在。亟需改變過(guò)去地區(qū)封閉切割、保護(hù)主義盛行、惡性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展方式，通過(guò)創(chuàng)建貧困片區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)、縣域聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)做到區(qū)內(nèi)聯(lián)手、區(qū)外合作、互信共贏的開(kāi)發(fā)新模式。堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展互惠合作、環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)治、社會(huì)公共服務(wù)共建共享，加快構(gòu)建貧困地區(qū)新的區(qū)域增長(zhǎng)點(diǎn)、增長(zhǎng)極、增長(zhǎng)帶。特別要發(fā)揮好貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、地域空間、土地資源的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理和轉(zhuǎn)型能力建設(shè)，創(chuàng)建科技扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、制度扶貧新機(jī)制，引導(dǎo)貧困人口主動(dòng)參與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、自食其力、建設(shè)家園。同時(shí)，破解“上面千條線、基層一根針”的現(xiàn)實(shí)難題，要注重創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧與縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展、城鎮(zhèn)化融合新機(jī)制，以及“多位一體”政策。強(qiáng)化以人為本，不求高大上，只講有實(shí)效，營(yíng)造貧困地區(qū)一切有利于農(nóng)戶生計(jì)、增進(jìn)就業(yè)、增收富民的貧困地區(qū)“特區(qū)”內(nèi)生機(jī)制和發(fā)展環(huán)境，有效實(shí)現(xiàn)在區(qū)域聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展中帶動(dòng)貧困地區(qū)、惠及貧困群眾。

4結(jié)論與討論

消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧重大政策，既是新時(shí)期中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的重大理論創(chuàng)新，也是全面脫貧攻堅(jiān)的偉大實(shí)踐，更是推進(jìn)落實(shí)“十三五”規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的時(shí)代使命。應(yīng)當(dāng)看到，隨著中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的深入推進(jìn)，農(nóng)村貧困問(wèn)題的復(fù)雜性、艱巨性不斷顯現(xiàn)，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略正面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。因此，當(dāng)前加強(qiáng)中國(guó)目標(biāo)指引、問(wèn)題導(dǎo)向的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略系統(tǒng)研究、頂層設(shè)計(jì)和深入實(shí)踐，勢(shì)在必行。當(dāng)前，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)5個(gè)方面的重點(diǎn)工作。

（1）深化精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域前沿理論研究和實(shí)踐探究。圍繞農(nóng)村貧困化基本特征、區(qū)域態(tài)勢(shì)、發(fā)展形勢(shì)，創(chuàng)新立足微觀實(shí)證研究、服務(wù)宏觀決策的精準(zhǔn)扶貧科學(xué)認(rèn)知與決策方法體系。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下農(nóng)村發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)面臨新難題、新問(wèn)題的動(dòng)態(tài)監(jiān)評(píng)與研判，推進(jìn)創(chuàng)建中國(guó)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的理論體系、戰(zhàn)略體系。

（2）強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧制度創(chuàng)立、管理創(chuàng)新和平臺(tái)創(chuàng)建。按照尊重事實(shí)、講求實(shí)效、扎實(shí)推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的邏輯路徑，全方位推進(jìn)集中連片貧困地區(qū)素質(zhì)性扶貧、發(fā)展中減貧、內(nèi)生性脫貧的參與式、多途徑、差異化管理模式。依靠精準(zhǔn)扶貧制度、管理與政策的系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化、法制化，規(guī)避漏貧、返貧、被脫貧等突出問(wèn)題。

（3）重視不同類(lèi)型區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)中涌現(xiàn)的新模式總結(jié)。充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者、專(zhuān)業(yè)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體的智力優(yōu)勢(shì)，系統(tǒng)開(kāi)展典型貧困區(qū)精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域發(fā)展協(xié)同耦合研究和示范，深入研究土地、水資源、能源、礦產(chǎn)生態(tài)保護(hù)等相關(guān)產(chǎn)權(quán)、政策創(chuàng)新及其減貧作用。探究具有中國(guó)特色、時(shí)代特點(diǎn)的精準(zhǔn)扶貧區(qū)域政策和保障體系。建立健全農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧成功模式、組織方式、科技范式的交流觀摩機(jī)制、總結(jié)推廣機(jī)制、成效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

（4）創(chuàng)建精準(zhǔn)扶貧考核多目標(biāo)體系和動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制。扶貧開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。旨在激發(fā)不同行為主體能動(dòng)性與創(chuàng)造性，亟需加快研制精準(zhǔn)扶貧多層級(jí)考核評(píng)估體系，推進(jìn)實(shí)施省市縣精準(zhǔn)扶貧成效考核辦法。將實(shí)施精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估系統(tǒng)化、常態(tài)化、制度化，并貫穿于扶貧開(kāi)發(fā)前期規(guī)劃評(píng)審、中間過(guò)程評(píng)價(jià)、后期績(jī)效評(píng)估的全過(guò)程，強(qiáng)化實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的多主體、多層次與多目標(biāo)性，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估理論與方法體系?；谵r(nóng)村貧困化時(shí)空演進(jìn)的自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)規(guī)律性，重點(diǎn)推進(jìn)貧困人口識(shí)別精確度、貧困人口退出認(rèn)同度、精準(zhǔn)幫扶群眾滿意度、扶貧政策落實(shí)精準(zhǔn)度、貧困農(nóng)戶綜合參與度、精準(zhǔn)脫貧措施有效度的“六度”評(píng)估，引導(dǎo)營(yíng)造實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的良性協(xié)同機(jī)制和良好社會(huì)環(huán)境。

（5）統(tǒng)籌規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃農(nóng)村脫貧與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。面向全面建成小康社會(huì)和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略，即要立足當(dāng)前脫貧任務(wù)，鎖定目標(biāo)、認(rèn)定方向，全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，又要著眼長(zhǎng)期發(fā)展、系統(tǒng)規(guī)劃，探索創(chuàng)新農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧、發(fā)展轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代治理相融合戰(zhàn)略。主動(dòng)對(duì)接聯(lián)合國(guó)2015年后發(fā)展議程，統(tǒng)籌謀劃2020年全部脫貧后鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，以及中國(guó)減貧與可持續(xù)發(fā)展的頂層制度設(shè)計(jì)。

參考文獻(xiàn)略

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)科學(xué)院院刊》2016年03期

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