國家實施的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，首次明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)地位。這對于理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的健全與完善、保障農(nóng)民土地權(quán)益等都具有重要意義。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要部分，鑒于目前影響和制約農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的因素呈現(xiàn)多樣化和復(fù)雜化，因此在不動產(chǎn)登記實施過程中，應(yīng)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)登記進(jìn)行專門研究，針對現(xiàn)實問題提出相應(yīng)對策。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)亟須以確權(quán)的方式規(guī)范

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量巨大但劃分亂、分布散。數(shù)據(jù)顯示，2010年全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地為2488萬公頃，其中農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地307萬公頃，占建設(shè)用地總量的12.3%。單從數(shù)量結(jié)構(gòu)來看，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在巨大的發(fā)展?jié)摿屠每臻g。同時農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地又存在劃分混亂和分布零散的現(xiàn)狀。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)處于無序狀態(tài)。一是集體土地所有權(quán)主體模糊，使權(quán)益主張復(fù)雜。從我國一些區(qū)域已經(jīng)開展的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實踐來看,可否入市流轉(zhuǎn)的土地范圍主要標(biāo)準(zhǔn)是以規(guī)劃區(qū)之外來劃分的，第一種情況是僅指城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外的集體土地，不包括規(guī)劃區(qū)以內(nèi)集體土地；第二種情況是僅指城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的集體土地，不包括規(guī)劃區(qū)以外的集體土地；第三種情況則包括了城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外的集體土地。這使對集體土地權(quán)益的主張變得更加多樣而復(fù)雜。

二是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)私下隱形流轉(zhuǎn)時常發(fā)生，村集體農(nóng)民利益在流轉(zhuǎn)中難以充分保障。當(dāng)前農(nóng)村還存在大量的集體土地隱形流轉(zhuǎn)。如“小產(chǎn)權(quán)房”、“城中村”等。隱形流轉(zhuǎn)多以協(xié)議方式為主，交易對象的選擇、交易價格的確定都主要由流轉(zhuǎn)雙方私下協(xié)商而定，流轉(zhuǎn)缺乏法律依據(jù)和公開性，常使農(nóng)民集體利益受損。另外，由于現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的設(shè)定概念模糊，“農(nóng)民集體”沒有明確的法人代表，在行使具體權(quán)力時，作為農(nóng)民集體的真實意愿難以得到真正體現(xiàn)。因此，確權(quán)，已成為保護(hù)農(nóng)民集體權(quán)益和規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重要途徑。

影響和制約農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地施行不動產(chǎn)登記的因素

法規(guī)制度層面上的因素。一是《憲法》層面?！稇椃ā芬?guī)定從根本上限制了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的使用和流轉(zhuǎn)。即使在符合規(guī)劃和用途管制的前提下也不能直接用于城市建設(shè)，只有轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地才可以。

二是《土地管理法》層面?！锻恋毓芾矸ā返诎藯l規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有?！钡谒氖龡l規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！辈⒁?guī)定只有集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所需建設(shè)用地可以使用農(nóng)民集體用地。

同時，《土地管理法》對集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)又做以嚴(yán)格限制，因此農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地財產(chǎn)權(quán)是不完整的、有缺陷的。

三是財產(chǎn)權(quán)歸屬分類不明?！段餀?quán)法》施行物權(quán)法定原則,物權(quán)的類型和內(nèi)容由法律明定，法律沒有明確定位物權(quán)的財產(chǎn)權(quán)不具有物權(quán)的類型效力，也就不能對其進(jìn)行不動產(chǎn)登記。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在《物權(quán)法》中沒有給予明確類型劃分,只在《物權(quán)法》第一百五十一條規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法》等法律規(guī)定辦理?！钡珜φ铡锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定和第六十三條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的財產(chǎn)權(quán)歸屬分類沒有明確定位，如此，限制了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在市場經(jīng)濟條件下的使用和流轉(zhuǎn)。

管理層面上的制約因素。政府管理錯位與流轉(zhuǎn)管理制度缺失，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)問題大量出現(xiàn)。政府濫用自由裁量權(quán)，隨意解釋公共利益目的，導(dǎo)致征地范圍擴大和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場嚴(yán)重受限，扭曲了土地價格及土地市場運行機制。進(jìn)而導(dǎo)致管理制度建設(shè)滯后于流轉(zhuǎn)實踐。

在地方實踐中,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一般要符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用年度計劃等，但土地利用總體規(guī)劃中，如果不涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，規(guī)劃指標(biāo)和布局不會考慮集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要符合規(guī)劃控制指標(biāo)幾乎無法實現(xiàn)。土地利用年度計劃也不涉及集體建設(shè)用地，加之現(xiàn)在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制嚴(yán)重滯后，使規(guī)劃對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)與控制職能流于形式，制約了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實行不動產(chǎn)登記應(yīng)解決的相關(guān)問題

確立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的法律地位。按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的若干意見》提出，要“深化農(nóng)村土地制度改革，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”。這是十八屆三中全會后，中央一號文件對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地問題的進(jìn)一步落實和部署。這意味著，處于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，一旦進(jìn)入市場，城市土地將不再完全屬于國有。這勢必觸及《憲法》第十條：“城市土地屬于國家所有”的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的法律地位需要重新確立。進(jìn)而必然導(dǎo)致《土地管理法》中一些對集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)限制性條款的修改，完善包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)體系，賦予農(nóng)村集體土地與國有土地平等的地位。

同時，應(yīng)在《物權(quán)法》中明確規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的性質(zhì)為用益物權(quán)，并修改《土地管理法》的相應(yīng)規(guī)定。

制定不動產(chǎn)登記細(xì)則，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)歸屬問題。制定不動產(chǎn)登記細(xì)則，重點要解決農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利主體問題，理順農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)的權(quán)利劃分，確立農(nóng)民的集體土地所有權(quán)主體地位。

（作者就讀于中國地質(zhì)大學(xué)，供職于中國地質(zhì)博物館）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地

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