鄉(xiāng)村地方自治的可能性:喀拉拉邦人民計(jì)劃運(yùn)動(dòng)

──自信和尊嚴(yán)滋長(zhǎng)的土壤

1996年8月17日，是喀拉拉邦馬拉亞拉姆年第1171年的元旦，也是全邦「人民計(jì)劃運(yùn)動(dòng)」正式啟動(dòng)的日子。這個(gè)涉及3千3百萬(wàn)人口參與的「運(yùn)動(dòng)」，并沒有引起國(guó)際傳媒的關(guān)注，也沒有引起印度全國(guó)的觸目，但是，我認(rèn)為，它是公歷二十世紀(jì)終結(jié)前一次了不起的民主實(shí)驗(yàn)，讓我們看到二十一世紀(jì)的曙光——以參與、承擔(dān)、學(xué)習(xí)為本的民眾「當(dāng)家作主」。

如果說(shuō)「民主」按慣常的理解，是政治上普選出各級(jí)議會(huì)代表的話，印度可算是民主大國(guó)。印度1947年立國(guó)之后，公民每五年有兩次投票機(jī)會(huì)，一次選邦議會(huì)代表，另一次選全國(guó)國(guó)會(huì)代表。在喀邦，1957年舉行第一次邦選舉，「印度共產(chǎn)黨（馬克思主義）」CPI (M)（簡(jiǎn)稱「印共馬」）領(lǐng)導(dǎo)的「左翼民主聯(lián)盟」LDF（簡(jiǎn)稱「左盟」）贏得選舉，成為全球第一個(gè)通過(guò)普選上臺(tái)執(zhí)政的共產(chǎn)黨政府。在以后的大選中，「左盟」與它的對(duì)手——印度國(guó)大黨領(lǐng)導(dǎo)的「統(tǒng)一民主聯(lián)盟」UDF（簡(jiǎn)稱「統(tǒng)盟」）——輪流勝出（每次都是幾個(gè)百分點(diǎn)之差），每隔五年上臺(tái)下臺(tái)，成為喀邦有趣的政治民主景觀。

我與喀邦友人戲言:你們太有政治智慧了，利用印度的政治民主制度，每隔五年把選票投給在野黨，讓執(zhí)政黨下臺(tái)，造成兩大黨派不得不重視選民的意愿，為贏取民意不斷革新。友人解釋說(shuō)︰選舉有很多偶然因素，選民難以整體地主觀制造這個(gè)結(jié)果；「左盟」和「統(tǒng)盟」都有固定的、相若的百分之四十多的選民支持，于是一小批中間游離分子便能左右大局，而他們似乎有一個(gè)特點(diǎn)——總是不滿現(xiàn)狀，不滿執(zhí)政者的表現(xiàn)。四十多年來(lái)這個(gè)投票模式，突顯了喀邦政治民主的優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)：優(yōu)點(diǎn)是兩大黨派要順應(yīng)民意、收買人心，所以會(huì)有許多意想不到的大膽實(shí)驗(yàn)；缺點(diǎn)是社會(huì)生活層面滲透了兩方的對(duì)壘，一方推動(dòng)的實(shí)驗(yàn)難以持續(xù)發(fā)展，因?yàn)閷?duì)方會(huì)拆臺(tái)，消解其政績(jī)。

從1995年開始，印度公民擁有第三張選票──選鄉(xiāng)議會(huì)代表。印度1992年修憲，第73、74修訂條例賦予鄉(xiāng)議會(huì)更大權(quán)力，使之成為地方自治機(jī)構(gòu)。1994年，喀邦根據(jù)國(guó)家憲法訂定「喀邦鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)法」，翌年進(jìn)行鄉(xiāng)、鎮(zhèn)議會(huì)代表民主普選。

1996年的邦選舉，「左盟」勝出，旋即推行它的競(jìng)選諾言︰將全邦財(cái)政預(yù)算的18-20%撥交鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的地方議會(huì)直接支配運(yùn)用。整個(gè)社會(huì)實(shí)時(shí)熱鬧起來(lái)。

喀邦的財(cái)政預(yù)算分為兩大部分——經(jīng)常支出和發(fā)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，各占一半；「左盟」政府把后者的35-40%交由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)議會(huì)直接運(yùn)用，數(shù)額相等于每年約100億盧比，即約18億人民幣（以下數(shù)額全折算為人民幣），而1996年之前，撥歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)議會(huì)使用的經(jīng)費(fèi)只有3千多萬(wàn)元。舉一個(gè)鄉(xiāng)為例。在庫(kù)馬羅貢鄉(xiāng)，人口2萬(wàn)2千人，鄉(xiāng)議會(huì)有10席；1995年鄉(xiāng)議會(huì)支配的經(jīng)費(fèi)只有15萬(wàn)元，但1996年之后，可支配的經(jīng)費(fèi)大大增加。在2000-01年，庫(kù)鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府的收入包括100萬(wàn)元發(fā)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)直接撥款，400萬(wàn)元邦政府經(jīng)常支出撥款（以支付公務(wù)員和醫(yī)療、農(nóng)技人員工資，社會(huì)福利如農(nóng)業(yè)工人退休金、孕婦食物津貼等），70萬(wàn)元鄉(xiāng)政府獲授權(quán)收取的稅款用以支付150名教師的工資，27萬(wàn)元邦政府和中央政府撥下來(lái)的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，另有120萬(wàn)元合作銀行的貸款用以興建公共汽車總站和商場(chǎng)。

「左盟」政府在全邦推行的「人民計(jì)劃運(yùn)動(dòng)」，震撼之處在于它讓鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地方議會(huì)管理大筆金錢，擁有實(shí)權(quán)，而且讓大批公務(wù)員聽命于地方議會(huì)。固然，官僚體系不是一時(shí)之間可以改變過(guò)來(lái)，怠工﹑破壞的舉措很多，但是，它開啟了一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過(guò)程，就是讓社會(huì)的民眾學(xué)習(xí)做主人，公務(wù)員還原為公仆。

這個(gè)過(guò)程絕對(duì)不可能是由上而下的過(guò)程，「人民計(jì)劃運(yùn)動(dòng)」也絕對(duì)不是「左盟」由上而下地策動(dòng)的仁政?！缸竺恕怪园选溉嗣裼?jì)劃運(yùn)動(dòng)」納為政綱一部份，是因?yàn)椤缚癖娍茖W(xué)運(yùn)動(dòng)」KSSP（簡(jiǎn)稱「喀科運(yùn)」）長(zhǎng)期在農(nóng)村社區(qū)培育民眾自主參與的能力，也就是人人作為哲學(xué)家和科學(xué)家的能力?！缚七\(yùn)」繼識(shí)字運(yùn)動(dòng)和資源譜圖之后，在幾個(gè)鄉(xiāng)組織「鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會(huì)」，每一個(gè)村選派男女村民代表各一名，本鄉(xiāng)活躍的所有政黨（不論大?。└髋纱硪幻?，政府部門派出代表，專業(yè)技術(shù)人員也有代表。這個(gè)類似鄉(xiāng)議會(huì)的民間組織，商討并制訂本鄉(xiāng)未來(lái)十五年的全面發(fā)展規(guī)劃，動(dòng)員各階層、各黨派人士志愿參與建設(shè)社區(qū)。它兼蓄并收，既有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，又有短期工作項(xiàng)目。這種兼容的﹑積極參與的民主特質(zhì)，不是由金權(quán)主導(dǎo)的「西方」精英民主制度可以媲美的。它帶有一種在中國(guó)既熟悉又陌生的情操，但這情操不僅僅體現(xiàn)在幾個(gè)「知識(shí)分子」身上（盡管他們發(fā)揮不可低估的作用），而是滲透在普通民眾的日常生活之中。

「鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會(huì)」完全是民間自發(fā)組成的，超越了對(duì)抗性的政黨政治，而且在沒有政府或者基金會(huì)資助之下，發(fā)掘本地資源（資源譜圖工作奠定了基礎(chǔ)），依靠自身的能力來(lái)發(fā)展。這種制訂本鄉(xiāng)十五年民間規(guī)劃的做法，被「左盟」欣賞并采用為競(jìng)選政綱。

如果沒有「喀科運(yùn)」的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，「人民計(jì)劃運(yùn)動(dòng)」不可能開展；而「左盟」的政府行為，又把民主進(jìn)程大力推前。邦政府新修訂的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地方自治法，規(guī)定鄉(xiāng)之下成立村自治組織，每年法定召開四次村大會(huì)；鄉(xiāng)議會(huì)不能直接使用發(fā)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，必須由村大會(huì)提出項(xiàng)目方案，提交鄉(xiāng)議會(huì)會(huì)同專家小組審批；所有文件、受益人名單、項(xiàng)目詳情和數(shù)額、鄉(xiāng)議會(huì)收支賬目，都要公開，任何人有權(quán)查閱和復(fù)印。

1996年8－9月在全邦召開的村大會(huì)，有200萬(wàn)人參加，即每個(gè)村大會(huì)平均有180人參加，占選民的11.4%，四戶有一戶參與。這種熱情幾乎史無(wú)前例，但參加的人并不是湊熱鬧，而是為一種真實(shí)的驅(qū)動(dòng)力推動(dòng)。

在村大會(huì)上，大家七嘴八舌，說(shuō)出個(gè)人的或本村的需要，試圖提出各種項(xiàng)目方案。庫(kù)鄉(xiāng)是「喀科運(yùn)」長(zhǎng)期工作的據(jù)點(diǎn)，「喀科運(yùn)」的骨干成員提出，政府賦予村大會(huì)法定權(quán)力，是地方自治的基層單位，有效地把權(quán)力從鄉(xiāng)一級(jí)下放到村一級(jí)。但是，村人口有二千多人，如果成年人都參加村大會(huì)，人多不好討論，不如40-50戶組成鄰里小組，更能讓每個(gè)人直接參與，改善生活的各個(gè)層面。

在「喀科運(yùn)」推動(dòng)下，全邦990個(gè)鄉(xiāng)，約有200個(gè)有村民自愿組成鄰里小組，小組討論本地的特殊需要，訂定各項(xiàng)目方案的優(yōu)先次序，評(píng)審計(jì)劃的執(zhí)行情況，決定誰(shuí)是撥款受益人（這常常是村民的爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)）。每個(gè)鄰里小組選派代表，組成村代表會(huì)，成為村日常事務(wù)的執(zhí)行者，例如排解紛爭(zhēng)，安排文化活動(dòng)、學(xué)生課余活動(dòng)，辦醫(yī)療室、儲(chǔ)蓄小組等等。這就是說(shuō)，村的日常事務(wù)由基層選派的代表執(zhí)行，而全村選出的代表，則出席鄉(xiāng)議會(huì)，協(xié)商各村之間的共同或歧異的需求和利益。

「喀科運(yùn)」正努力爭(zhēng)取邦議會(huì)立法，把鄰里小組定為村民民主參與公共生活的基層單位，在法律上承認(rèn)民間已經(jīng)存在的事實(shí)，并讓它成為普遍的實(shí)踐。

「人民計(jì)劃運(yùn)動(dòng)」這個(gè)大膽的嘗試，建基于每個(gè)普通人對(duì)美好生活的渴求，對(duì)自身能力的提升。運(yùn)動(dòng)在97-99年興建了10萬(wàn)間房屋、24萬(wàn)個(gè)廁所、5萬(wàn)口井、1萬(wàn)7千多個(gè)公眾水龍頭、8千多公里道路，清洗了1萬(wàn)6千個(gè)池塘，把30萬(wàn)英畝土地改為耕地。實(shí)地訪問(wèn)，看到卡拉庫(kù)林鄉(xiāng)幾乎人人有房住，家家有廁所；以往要從其它邦進(jìn)口牛奶、米、菜，但「人民計(jì)劃運(yùn)動(dòng)」撥款支持養(yǎng)乳牛，廢激素飼料，培植本地種子，牛奶產(chǎn)量增長(zhǎng)了30%，本鄉(xiāng)消費(fèi)后還剩余15萬(wàn)公升外銷。在另一個(gè)鄉(xiāng)，技術(shù)人員協(xié)助在沙地種菜，據(jù)說(shuō)產(chǎn)值達(dá)3千多萬(wàn)元。

上述數(shù)字不過(guò)讓我們窺見運(yùn)動(dòng)的規(guī)模。但是，運(yùn)動(dòng)最可貴的，始終是它提供了條件，讓每個(gè)普通人活得有自信、有尊嚴(yán)，活得豐富、充實(shí)。生活離不開社會(huì)生活，離不開在特定社會(huì)領(lǐng)域活動(dòng)的群體關(guān)系；沒有群體的認(rèn)同和鼓勵(lì)，自信和尊嚴(yán)是很難建立起來(lái)的?！溉嗣裼?jì)劃運(yùn)動(dòng)」能為社會(huì)生活的參與提供場(chǎng)地，讓人們有積極參與的心，通過(guò)建立豐富多元的社群關(guān)系，使互相認(rèn)同和鼓勵(lì)的力量不斷滋長(zhǎng)，讓大家互相之間不同之處成為創(chuàng)建更豐富更充實(shí)的群體關(guān)系的推動(dòng)力，而不是制造矛盾的分化力量。唯有這樣，自信和尊嚴(yán)才能持久，才能越益充盈。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:西天中土微信公眾號(hào)

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)