原題：農(nóng)村土地征收過程中存在的法律問題及規(guī)制

摘要：隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村土地的征收糾紛越來越多。由于農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離的特點，且缺乏統(tǒng)一的具體明確的農(nóng)村土地征收的法律依據(jù)，農(nóng)村土地的征收面臨巨大的困難。隨著居民戶籍制度改革的實施，為農(nóng)村土地的征收提供了契機。筆者認為，在城鎮(zhèn)化大背景下，對于農(nóng)村土地的征收，國家和地方應(yīng)完善相關(guān)的農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)，建立合理的征收補償機制，完善相關(guān)的征收補償程序，健全相應(yīng)的社會保障制度和糾紛解決機制。

關(guān)鍵詞：征收，補償機制，征收程序，社會保障，糾紛解決

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農(nóng)村土地被征收。由于我國法律對征收土地適用的是補償機制，相關(guān)標準較低，無法保障失地和失房農(nóng)民的基本生活，我國的農(nóng)村土地的征收亟需變革。

一、農(nóng)村土地征收的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村土地征收的立法現(xiàn)狀

征收是指征收主體國家為了公共利益的需要，以行政手段取得集體、個人的財產(chǎn)所有權(quán)并給予適當補償?shù)男姓袨椤Ｎ覈恼魇辗芍贫仁且浴稇椃ā窞橹笇?，具體以《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)所構(gòu)建。

1、憲法

憲法以國家根本法的形式明確了國家對土地實行征收或征用的目的只能是國家為了公共利益的需要，并確定了土地征收或征用適用的是補償機制。

2、土地管理法、物權(quán)法

《土地管理法》和《物權(quán)法》重申了土地的征收或征用必須是國家為了公共利益的需要。其中《土地管理法》和《土地管理法實施條例》明確了土地征收的基本程序和補償標準，《物權(quán)法》對土地的征收進行了補充，明確了征收集體土地的，必須安排失地農(nóng)民的社會保障費用。

3、征用土地公告辦法

我國并沒有專門的土地征收法律法規(guī)或部門規(guī)章，對于農(nóng)村土地征收主要分布在土地管理法及其實施條例中，而《征用土地公告辦法》明確了農(nóng)村土地征收公告的具體規(guī)定。

（二）征收和補償安置程序現(xiàn)狀

根據(jù)《土地管理法》及其實施條例和相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章，農(nóng)村土地的征收補償安置程序如下：

1、批準程序

根據(jù)《土地管理法》第四十六條的規(guī)定，國家征收土地的，應(yīng)當按照法律程序進行審批。審批主要分為兩種，一種是國務(wù)院的審批，如基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的；一種是省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，除應(yīng)當由國務(wù)院審批的外，均由省級人民政府審批。

2、征地公告程序

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征地審批后，由縣級以上人民政府組織公告并實施。公告內(nèi)容應(yīng)當包括征地批準機關(guān)、文號、時間和用途，被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；征地補償標準和農(nóng)業(yè)人口安置途徑；辦理征地補償?shù)怯浀钠谙?、地點。公告的地址必須在被征收土地所在地的村、組或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進行。

3、征地補償、安置程序

根據(jù)《土地管理法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，一旦征地被審批后，市縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，進行征地補償、安置程序。具體程序為擬定方案→予以公告→聽取意見→報請批準→組織實施。

對補償有爭議的，進入爭議程序，具體為有爭議→縣級以上政府協(xié)調(diào)→協(xié)調(diào)不成，由批準征地的人民政府裁決。

4、補償標準

征收土地的費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，由于農(nóng)村土地的所有權(quán)人為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民只具有使用權(quán)，因此土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，安置補助費及地上附著物和青苗的補償費由土地的使用權(quán)人即農(nóng)民所有。

（1）征收耕地

征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費為該地前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補助費以需安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)為基數(shù)乘以該地前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍，最高不得超過15倍；地上附著物和青苗的補償由省級政府規(guī)定。

（2）征收其他土地

征收其他土地的補償費用包括土地補償費和安置補助費。由省級政府參照耕地標準制定。

（3）征收城市郊區(qū)的菜地

用地單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)金

二、農(nóng)村土地和房屋征收存在的問題

由于我國缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村土地和房屋征收規(guī)定，關(guān)于農(nóng)村土地和房屋的征收的規(guī)定主要存在于憲法、土地管理法、土地管理法實施條例、國土資源聽證辦法、征用土地公告辦法和關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見等法律法規(guī)及部門規(guī)章之中，但這些規(guī)定存在著很多不合理的地方，如公共利益的界定，補償范圍、補償方式、征地程序等。

（一）法律沒有界定公共利益的范圍

根據(jù)我國憲法、土地管理法和物權(quán)法的規(guī)定，國家征收土地或房屋必須是為了公共利益，但是我國法律法規(guī)并沒有明確公共利益的范圍。一般認為公共利益僅指能為公民提供公共服務(wù)的利益，但實際生活中，公共利益的范圍被無限的擴大，因為只要涉及征收土地或房屋，就必須只能是為了公共利益，而地方政府為了賣地就必須進行土地或房屋征收，一旦作為商業(yè)性質(zhì)的土地或房屋征收就必然會擴大了公共利益的范圍，但被征收人卻不能對是否為公共利益而進行的征收提出異議。因為政府為了所謂的公共利益進行的征收是一種抽象的行政行為。所以，在實際生活中，由于法律關(guān)于公共利益界定的缺乏，導致了大量的土地和房屋征收糾紛的存在。

（二）征收補償機制不合理

從憲法、土地管理法再到物權(quán)法，均確定了我國的土地和房屋征收適用的是補償機制，而且是適當?shù)难a償原則，與美國的公平補償原則和日本的公正補償原則相區(qū)別，這是由國家征收是為了公共利益所決定的。即使法律確定的是征地補償機制，但也存在周多的不合理。

1、征收補償范圍過窄

征地補償?shù)姆秶鷽Q定了補償?shù)膹V度，我國土地管理法規(guī)定了征地的補償費用包括了土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。對于土地補償費是支付給土地的所有者即集體經(jīng)濟組織的，真正的土地使用權(quán)人僅能獲得安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，該部分費用也只是與土地使用權(quán)直接相關(guān)的一部分損失，即補償?shù)氖侵苯訐p失。對于失地農(nóng)民所失去的土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民的擇業(yè)成本等其他相關(guān)的間接損失，法律明確了不予補償?，F(xiàn)有的補償范圍過窄，與與時俱進的科學發(fā)展觀所違背，也與推進城鄉(xiāng)一體化不相符，嚴重侵害了被征地農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。

2、征收補償標準過低

根據(jù)土地管理法的規(guī)定，征收土地的，按土地的原用途給予補償，不僅沒有考慮土地的市場價值和被征收土地將來的土地用途及其收益，也沒有考慮失地農(nóng)民的間接損失。既沒有考慮土地的現(xiàn)有用途，也沒有考慮日益上漲的居民生產(chǎn)生活成本。根據(jù)法律規(guī)定，被征地農(nóng)民獲得的僅是地上附著物及青苗補償費，且并沒有統(tǒng)一的標準，且賦予了省級政府制定相關(guān)標準；對于土地補償費，雖然明確了為被征地前三年產(chǎn)值的6-10倍，但該補償費是歸村集體經(jīng)濟組織所有，而并非農(nóng)民個人享有；對于安置補助費，除非不接受安置才由被征地農(nóng)民所有。按被征地的產(chǎn)值倍數(shù)計算補償?shù)恼鞯匮a償標準，降低了被征地的土地價值。在我國村集體經(jīng)濟組織功能弱化、社會保障體系不完善的特殊國情下，現(xiàn)有的征收補償標準明顯過低，無法保障被征地農(nóng)民的后顧之憂。

3、征收補償方式單一

我國征收土地的補償方式為土地補償費、土地安置費，即主要是貨幣補償。雖然國家在加強土地征收管理工作的通知中，增加了農(nóng)民的土地使用權(quán)和預(yù)留地入股的補償方式，但實際補償中并未真正被應(yīng)用。由于被征地農(nóng)民大多數(shù)均以耕種為主，雖然現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化讓農(nóng)民不再僅限于耕種，但土地依然是其生存、生活之基本。由于農(nóng)民缺乏多樣的勞動技能，一旦土地被征收，往往無法重新獲得就業(yè)。雖然貨幣補償短時間內(nèi)能提高農(nóng)民的生活水平，但錢容易用完，無法保障今后的長遠生活，現(xiàn)有的單一補償方式已經(jīng)無法適用今時今日的經(jīng)濟發(fā)展。

（三）征收補償程序不完善

我國的土地征收補償程序是土地征收被審批后再進行征收公告，公告后，由市縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，再對方案進行公告，再聽取意見，再報審批后組織實施。從表面上看，國家對土地征收都是公開的，但是作為相對人的被征地農(nóng)民的土地征收參與權(quán)卻是欠缺的。一是征地程序參與權(quán)的缺失，在土地征收審批前，被征地農(nóng)民是不知情的，只有在土地征收被審批公告后，才能拿土地登記證書去進行補償?shù)怯洠蕦τ谕恋卣魇涨捌谙嚓P(guān)的征與不征以及如何征的問題，被征地農(nóng)民根本無法參與，沒有參與權(quán)、談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)，這也造成了是否是為了公共利益的征收無從監(jiān)督；二是征地補償、安置方案參與權(quán)的缺失，征地補償、安置方案是由政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬訂，對于有關(guān)部門，法律法規(guī)也沒有明確，一般實踐中為被征地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體組織及用地單位。由于制定與征地息息相關(guān)的征地補償、安置方案無法參與，完全由政府單方面進行決定，缺乏中立機構(gòu)進行評估，也就導致了被征地農(nóng)民的切身利益無法保障。雖然被征地農(nóng)民可以對擬訂的征地補償、安置方案可以提出意見，并要求進行聽證，但法律法規(guī)均沒有關(guān)于對被征地農(nóng)民提出意見的處理方式及相關(guān)程序的規(guī)定。只規(guī)定了不服征地補償、安置方案的由縣級以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準征地的人民政府進行裁決。從整個過程看，被征地農(nóng)民在程序上，均缺乏參與權(quán)，無法真正為自己的權(quán)益進行維護。

（四）失地農(nóng)民的社會保障制度不健全

由于歷史、政策等多方面的原因，我國農(nóng)村的社會保障制度起步晚。雖然最近幾年，國家一直在加大對農(nóng)村社會保險制度的建設(shè)，并起得了一定的進步，但與城鎮(zhèn)人口在求學、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老方面均有一套比較完善的社會保障制度還有很大的差距。農(nóng)民所依賴的就是土地，而一旦土地被征收，農(nóng)民將失去基本的保障?，F(xiàn)有的土地征收制度雖然明確了保證被征地農(nóng)民的生活水平不下降為補償目標，但經(jīng)濟在發(fā)展，社會在進步，農(nóng)民的生活水平不能一直保持不變。我國當前的土地補償一般采用的是現(xiàn)金補償，在農(nóng)村社會保障制度尚未建立起來，農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老均得不到有效保障的前提下，農(nóng)村土地征收應(yīng)考慮被征地農(nóng)民的社會保障制度。只有這樣，才能保障被征地農(nóng)民的后顧之憂，才能真正為農(nóng)民帶來福利。

（五）欠缺征收補償爭議糾紛解決機制

縱觀我國的土地征收法律法規(guī)，對于征收補償爭議糾紛的解決機制規(guī)定少之又少，僅在土地管理法實施條例規(guī)定了對補償標準有爭議的，由縣級以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成，由批準征地政府進行裁決。雖然規(guī)定了爭議的解決辦法，但是這樣的規(guī)定根本無法保障被征地農(nóng)民的切身利益，我們知道，征地實施部門與批準征地部門均為政府，再由政府對爭議糾紛進行裁決，缺乏正當性，完全不符合由第三機構(gòu)進行裁決的國際慣例。另外對于補償決定或者是補償裁決決定不服能否申請復議或者提起訴訟，法律法規(guī)也沒有予以明確。雖然《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》表面上看賦予了被征地農(nóng)民的行政救濟手段，但該規(guī)定明確了法院不予受理，告知先申請行政機關(guān)裁決，對于裁決不服，是否能夠提起行政訴訟也并未明確。土地被征收日益增多的情形下，我國現(xiàn)有的征收補償爭議糾紛解決機制明顯欠缺。

三、完善農(nóng)村土地征收的建議

（一）明確公共利益的界限

由于法律沒有公共利益的界定，實踐中，存在很多的爭議，筆者認為，應(yīng)修改相關(guān)的法律法規(guī)，明確公共利益的范圍，公共利益是指全體社會成員都可以直接享受的利益。日本1951年的《土地征收法》明確了35個方面的公共利益的范圍，如“修建道路、治水設(shè)施、防砂設(shè)施、傾斜地防止滑坡設(shè)施、運河、土地改良設(shè)備、石油管線、橋梁、鐵路、學?！钡?，筆者認為可以借鑒日本的做法，制定專門的土地征收法，明確公共利益的范圍，規(guī)范具體的土地征收行為。但由于我國國情的不同，現(xiàn)實生活中存在著大量的棚戶區(qū)、城中村，筆者認為，我國可以適當?shù)臄U大公共利益的范圍，如城鎮(zhèn)化建設(shè)，為了提高棚戶區(qū)、城中村居民的生產(chǎn)生活條件等都可以列入公共利益的范圍。

（二）建立合理的征收補償機制

1、擴大征收補償范圍

我國現(xiàn)有的補償范圍僅限于與被征地相關(guān)的直接損失，對于間接損失卻不予補償，這與現(xiàn)代社會的發(fā)展不相匹配。筆者認為，我國雖然不能像美國那種按被征收土地的市場價值進行公平補償，也不能像日本那樣分為財產(chǎn)性補償和生活性補償，但應(yīng)當根據(jù)我國的現(xiàn)有國情，綜合考慮被征地農(nóng)民的直接損失、間接損失和長期生存保障，適當?shù)臄U大征收補償范圍。如增加被征地農(nóng)民的就業(yè)安置費用、社會保障費用等。這樣才能更好的保障征地農(nóng)民的切身利益。

2、提高征地的補償標準

我國現(xiàn)有的土地原用途的補償標準已經(jīng)過低，無法適用時代的發(fā)展。筆者認為，應(yīng)充分考慮被征土地的現(xiàn)有用途，建立市場化的土地評估制度，根據(jù)被征地的具體情況，考慮地段、土地質(zhì)量、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值、土地供求關(guān)系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和當?shù)氐某擎?zhèn)居民最低生活保障等土地及市場因素，綜合確定被征地的補償標準，提高被征地農(nóng)民的生活水平，真正的將土地征收過程中的收益在國家、集體與被征地農(nóng)民之間進行平衡，切實保障被征地農(nóng)民的切身利益。

3、增加補償方式，合理分配補償費用

我國現(xiàn)有的補償方式為現(xiàn)金補償，因現(xiàn)金容易消耗的特點，無法保障被征地農(nóng)民的今后生活。筆者認為，我國應(yīng)增加補償方式，探索多途徑、多渠道、多樣化的補償方式。從保障被征地農(nóng)民的長遠利益出發(fā)，除對被征地農(nóng)民實行現(xiàn)金補償外，還應(yīng)采取如提供養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等社會保障，提供替代地補償或者是被征地收益共享等征地補償方式，加大對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓，鼓勵失地農(nóng)民的再就業(yè)或者是創(chuàng)業(yè)。以村集體經(jīng)濟組織改革為契機，合理分配村集體經(jīng)濟組織與被征地農(nóng)民之間的征地利益，完善村集體經(jīng)濟組織對被征地農(nóng)民的基層組織作用。

（三）完善征收補償程序

我國的征地補償程序是不夠完善的，也因此存在很多的詬病。筆者認為，我國可以借鑒發(fā)達國家的征收補償程序，建立起由土地征收前的程序、征收程序、補償程序和救濟程序的整個土地征收程序。

1、土地征收前的程序。在此程序中，擬被征地農(nóng)民可以參與到土地征收的論證中去，對是否涉及公共利益進行監(jiān)督，如果擬被征地農(nóng)民認為征收并非公共利益，或者是超越了公共利益的范疇，均可以提出向擬征地部門提出異議，針對擬被征地農(nóng)民提出的異議，征地部門依法應(yīng)舉行聽證程序，以解決是否為公共利益所征收的前提。

2、征收程序。一旦土地征收前程序通過后，擬被征地農(nóng)民對是否為了公共利益征收沒有意見后，就進入征收程序，由征地部門發(fā)布征收公告，并成立專門的征地小組，由該小組對被征的土地進行調(diào)查，并對征地的范圍、標準、方式等進行論證，形成調(diào)查報告，作為擬被征土地的補償依據(jù)。再由征收部門擬訂出征地補償、安置方案，并對該方案進行公布，聽取相關(guān)權(quán)利人的意見，對于權(quán)利人提出的意見，征地部門必須進行回復、考慮，如果涉及群體的，必須進行聽證，如果確實需要修改征地補償、安置方案的，必須依法進行修改。

3、補償程序。征收程序結(jié)束后，征地部門就可以依照通過的征地補償、安置方案進行補償，建立專門賬戶，進行?？顚Ｓ茫_保每一筆征收款都進入被征地農(nóng)民的口袋，而且對相關(guān)的征收范圍、標準，每個人的補償款都應(yīng)當予以公布，進行公平公正公開的補償。只有這樣才能解除被征地農(nóng)民的疑慮，才能更好地保證被征地農(nóng)民的利益。

4、救濟程序。當被征地農(nóng)民對征收補償有異議或者有爭議后，應(yīng)允許被征地農(nóng)民提起訴訟，以保證其司法救濟的權(quán)利，才能確保農(nóng)民的合法權(quán)益得以保護。

（四）健全社會保障制度

社會保障制度是現(xiàn)代社會的一項基本制度。由于我國農(nóng)村社會保障制度的不健全，導致了農(nóng)村土地征收存在各種各樣的問題。筆者認為，國家應(yīng)從整體上明確健全被征地農(nóng)民的社會保障制度。針對被征地農(nóng)民，應(yīng)完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療制度，單獨建立起失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度，將部分土地征收的利益直接劃入被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險賬戶，以解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。針對失地農(nóng)民的就業(yè)問題，應(yīng)加大力度建立失地農(nóng)民的教育培訓機制，對失地農(nóng)民進行職業(yè)技術(shù)培訓，提高失地農(nóng)民的再就業(yè)能力，讓他們提高自身勞動技能，更好的融入城市之中。

（五）完善征地糾紛解決機制

在土地征收過程中，必然會產(chǎn)生糾紛，而我國現(xiàn)有的征收爭議糾紛解決缺乏公正性，也沒有明確是否可以提起行政復議或者是行政訴訟。對于征地補償爭議糾紛，是一種不對等的糾紛，在協(xié)商不成，由政府裁決后，對政府裁決不服的，依然可以提起行政復議或者是行政訴訟。筆者認為，可以從以下三個方面完善征地糾紛的解決機制。

1、建立征地糾紛的調(diào)解制度。在當前土地征收日益增多，矛盾日益激化的現(xiàn)實背景下，調(diào)解作為一種柔性的解決糾紛的手段越來越被重視。筆者認為，我國可以建立專門的土地征收糾紛調(diào)解制度。調(diào)解作為一種簡便和及時的解決糾紛的手段，在處理糾紛中必然會發(fā)揮重要的作用，但由于土地征收補償?shù)膶I(yè)性，必須要有規(guī)范的調(diào)解程序。首先，要有明確的調(diào)解提出程序，即雙方都必須要有自愿調(diào)解的意愿，雙方同時向調(diào)解組織提出申請，或者單方提出申請，另一方愿意接受調(diào)解；其次，要有調(diào)解的時間限制，調(diào)解作為一種有效的糾紛解決手段，但不能久調(diào)不決，否則雙方陷入僵局；最后，必須賦予調(diào)解的執(zhí)行力，調(diào)解如果不能被賦予強制執(zhí)行力，那么雙方當事人可以任意的反悔，調(diào)解就變成了兒戲，那么調(diào)解制度也就無存在的必要。只有賦予調(diào)解以強制執(zhí)行力，才能讓調(diào)解更具有實用性和可操作性。

2、行政裁決。我國法律明確了對征地補償有爭議的，先協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由政府裁決，但法律法規(guī)對行政裁決卻規(guī)定得不夠詳細，且沒有明確是否可以進入行政復議或者是行政訴訟程序。筆者認為，我國應(yīng)建立與行政裁決相配套的行政復議和行政訴訟制度，只有這樣，才能更好的完善土地征收爭議糾紛解決機制，才能更大的保護好農(nóng)民的切身利益。

3、完善行政訴訟制度。訴訟作為維護社會公平的“最后一道防線”，在解決糾紛中有其獨特的法律意義。訴訟制度應(yīng)與復議制度并行，允許當事人進行選擇，以便降低解決糾紛的成本，快速有效地解決糾紛。在進入訴訟過程中，繼續(xù)實行立案登記制，真正做到有案必立、有訴必理，以保障當事人訴權(quán)。在訴訟審理過程中，法院應(yīng)積極的探索采用簡易程序的方式或方法，通過縮短審理周期，建立快速裁決制度，更加便捷的解決當事人之間的糾紛。在訴訟執(zhí)行階段，要改變涉及土地制度的執(zhí)行難問題，法院應(yīng)采取有效措施，制定相應(yīng)的執(zhí)行細則，讓所有涉及土地征收爭議糾紛的案件都能有效地予以了結(jié)。

【參考文獻】略

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：九江縣法院（頭條號 ）

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