———個(gè)功能主義的分析路徑 

三權(quán)分置，也有文獻(xiàn)稱為三權(quán)分離①，是指在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。三權(quán)分置作為國家層面的政策是2014年才正式確立的。但是，圍繞三權(quán)分置的理論探索和地方實(shí)踐則可以追溯到更早的時(shí)間。對三權(quán)分置，經(jīng)濟(jì)學(xué)界的主流觀點(diǎn)一直持倡導(dǎo)的立場。②如有學(xué)者認(rèn)為，三權(quán)分置既是中國特色土地制度的再次創(chuàng)新，也是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。③“法學(xué)界對上述‘三權(quán)分離’理論沒做多少回應(yīng)。在并不多見的論述中，反對的聲音居多?！雹?/span>

　　筆者試圖借鑒比較法上的功能主義分析路徑，調(diào)和經(jīng)濟(jì)學(xué)界與法學(xué)界對三權(quán)分置的認(rèn)識(shí)，并對集體所有農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利配置及其在法律上的實(shí)現(xiàn)提出自己的看法。

　　一、功能主義分析路徑的適用性

　　(一)功能主義分析路徑概述

　　茨威格特和克茨確立了功能主義的比較法。⑤茨威格特和克茨在《比較法總論》中對功能主義作為比較法研究的基礎(chǔ)研究方法的意義做了詳細(xì)的論述。⑥簡而言之，“每個(gè)社會(huì)的法律在實(shí)質(zhì)上都面臨同樣的問題，但是各種不同的法律制度以其極不相同的方法解決這些問題，雖然最終結(jié)果是相同的”。⑦因此，“各種不同的法律秩序的法律形式，只要具有類似的功能并執(zhí)行類似的任務(wù)，大概就可以進(jìn)行有意義的比較。功能是一切比較法的出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)”。⑧“任何比較法研究作為出發(fā)點(diǎn)的問題必須從純粹的功能的角度提出，應(yīng)探討的問題是在表述時(shí)必須不受本國法律制度體系上各種概念所拘束”。⑨

　　有學(xué)者對功能主義分析路徑在比較法研究中的局限性做了探討。他們在把法律文化分為反映人們理智的部分、反映精神的部分和反映本能的部分后，指出對反映理智的法律文化，比較法研究者可以運(yùn)用功能主義原則尋找不同法律體系中的功能等值物，并運(yùn)用功利的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效的評價(jià)；對反映精神的法律文化，比較法研究者應(yīng)結(jié)合道義的標(biāo)準(zhǔn)在有限的程度上運(yùn)用功能主義原則進(jìn)行評價(jià)；而對于反映本能的法律文化，比較法研究者不能運(yùn)用功能主義原則對其進(jìn)行評價(jià)。⑩

　　(二)三權(quán)分置的背景及確立過程

　　20世紀(jì)80年代初，我國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)地制度第一次偉大創(chuàng)新。肇始于安徽小崗村農(nóng)民“拼死一搏”的土地大包干制度(家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)，在短時(shí)間內(nèi)解決了農(nóng)民溫飽問題，穩(wěn)定了農(nóng)村社會(huì)，被譽(yù)為三十多年來我國農(nóng)地制度改革的最大成就。(11)十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(中發(fā)[2008]16號，以下簡稱《農(nóng)村改革決定》)更是做了這樣的描述：“我們黨全面把握國內(nèi)外發(fā)展大局，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，率先在農(nóng)村發(fā)起改革，并以磅礴之勢推向全國，領(lǐng)導(dǎo)人民譜寫了改革發(fā)展的壯麗史詩?！迸c上一輪始于民間，最終得到官方確認(rèn)的改革不同，在這一輪土地制度改革中，“頂層設(shè)計(jì)”自始至終存在。其中的三權(quán)分置更是經(jīng)歷了一個(gè)理論探討、地方實(shí)踐、最終形成國家層面的政策的過程。

　　長期以來，農(nóng)村承包土地的處置受到諸多限制。(12)為了克服這一弊端，理論界(主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)界)早在20世紀(jì)90年代就提出了三權(quán)分置的設(shè)想。(13)隨著學(xué)術(shù)界對農(nóng)地三權(quán)分置研究的深入，地方開始三權(quán)分置的實(shí)踐。(14)2008年《農(nóng)村改革決定》頒布前后，各地政府更是紛紛出臺(tái)三權(quán)分置的文件。例如，合肥市人民政府2008年8月14日《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》(合政[2008]93號)規(guī)定：“推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包制度不變的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離……”據(jù)丁關(guān)良和阮韋波的不完全統(tǒng)計(jì)，這段時(shí)間出臺(tái)三權(quán)分置政策的，僅浙江一省，就有嘉興市(2007)、寧波市(2008)、余姚市(2008)、臺(tái)州市(2009)、衢州市(2009)等市，其中臺(tái)州市黃巖區(qū)(2009)、天臺(tái)縣(2009)還出臺(tái)文件對上級文件進(jìn)行了細(xì)化。(15)

　　但是，《農(nóng)村改革決定》并沒有提出三權(quán)分置。2013年十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，雖然被認(rèn)為是新一輪農(nóng)村土地制度改革的政治宣言(16)，但在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題上也只是原則性地提到“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。三權(quán)分置作為全國性政策直到2014年才得以確立。中共中央、國務(wù)院2014年1月19日印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(中發(fā)[2014]1號)在“四、深化農(nóng)村土地制度改革”中要求“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。2014年9月29日，在主持召開中央全面深化改革小組第五次會(huì)議審議《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(以下簡稱《規(guī)模經(jīng)營意見》)時(shí)，習(xí)近平總書記指出：“我們要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。”(17)會(huì)后中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《規(guī)模經(jīng)營意見》明確了三權(quán)分置的總體要求和具體思路。之后，這一政策又被許多文件確認(rèn)，包括國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)[2014]71號)、國務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2015]45號，以下簡稱《抵押指導(dǎo)意見》)以及中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(中發(fā)[2015]1號)和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015年11月2日頒發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》(以下簡稱《方案》)。

　　(三)功能主義分析路徑可用于調(diào)和經(jīng)濟(jì)學(xué)界與法學(xué)界對三權(quán)分置的認(rèn)識(shí)

　　“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。(18)細(xì)究經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界對三權(quán)分置的不同態(tài)度，不難發(fā)現(xiàn)，對于在堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這“三條底線”的前提下，通過農(nóng)村土地制度改革提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)地融資能力這一基本面，大家的認(rèn)識(shí)完全一致。法學(xué)界對三權(quán)分置的擔(dān)憂是其“無法在法律上獲得表達(dá)”。(19)或如一些學(xué)者所主張的，“經(jīng)營權(quán)的高效流轉(zhuǎn)這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是創(chuàng)設(shè)私法權(quán)利的唯一理由”，要遵循“私法的秩序和科學(xué)性為私權(quán)體系的構(gòu)建”確立的邊界。(20)

　　這種對問題的共識(shí)為功能主義的分析提供了可能，也為調(diào)和提供了基礎(chǔ)。更何況，這一輪農(nóng)村土地制度改革絕對是理性和理智的產(chǎn)物。即使對功能主義的適用性作狹義的界定，功能主義的分析也是可行的。事實(shí)上，法律界已經(jīng)開始了這方面的嘗試，并建議“承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離后的權(quán)能劃分與性質(zhì)界定，不能從概念本身去建構(gòu)，而應(yīng)從再分離的功能目的去入手”。(21)

　　二、三權(quán)分置的政策目標(biāo)分析：大前提的確定

　　“比較法的一切研究，正如在所有思想活動(dòng)中一樣，都是以提出問題或者規(guī)定一種工作假設(shè)——簡言之，即一種思想——開始的。”(22)那么，三權(quán)分置針對的問題究竟是什么呢？

　　(一)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)地融資的需求無法證成三權(quán)分置

　　黃娜概述了經(jīng)濟(jì)學(xué)界對三權(quán)分置意義的認(rèn)識(shí)：(1)釋放經(jīng)營權(quán)，推動(dòng)土地市場化流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，保障糧食安全。(2)承包權(quán)獨(dú)立于經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民不再被承包經(jīng)營權(quán)束縛，對農(nóng)地有了更多的選擇權(quán)，有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。(3)為土地的經(jīng)營權(quán)提供支撐，使農(nóng)地資本化成為可能，有利于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。(23)張紅宇則對三權(quán)分置的政策目標(biāo)做了下面的論述：其一，進(jìn)一步界定和明晰所有、占有、使用、收益等各項(xiàng)權(quán)能在不同主體之間的分布；其二，保護(hù)承包權(quán)以求公平，用活經(jīng)營權(quán)以求效率，實(shí)現(xiàn)公平與效率的有效統(tǒng)一。(24)

　　如果三權(quán)分置的政策目標(biāo)只是這些的話，那么也許大部分法學(xué)文章的結(jié)論是正確的——“實(shí)際上，農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定已足以說明和證成‘三權(quán)分離’論所欲解決的問題，完全沒有必要借助于理論創(chuàng)新”(25)，因?yàn)椤耙詮氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的而設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮市場在農(nóng)地資源配置中的決定性作用”。(26)“在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下，我們所應(yīng)著力考量的是：我國實(shí)定法上對土地承包經(jīng)營權(quán)處分的限制是否正當(dāng)，應(yīng)否修改”。(27)換言之，只要法律不限制農(nóng)戶將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的個(gè)人和機(jī)構(gòu)，允許承包經(jīng)營權(quán)抵押，兩權(quán)分離就能夠滿足適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)地融資的需要。

　　(二)在新的形勢下堅(jiān)持三條底線——三權(quán)分置的政策目標(biāo)

　　十八屆三中全會(huì)后，針對社會(huì)上對農(nóng)村土地制度改革的各種聲音，2013年12月5日的《人民日報(bào)》在第二版的頭條刊載專訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文的文章。陳錫文提出農(nóng)村土地改革有三條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。(28)之后，陳錫文又多次表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。(29)2014年12月2日的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》時(shí)，強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線。(30)2015年11月印發(fā)的《方案》，明確提出深化農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)守“三條底線”，實(shí)行三權(quán)分置。(31)

　　三條底線一直存在。農(nóng)村土地公有制是《憲法》確立的我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，是我國公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分(32)；而維護(hù)農(nóng)民利益是黨和國家的一貫政策(33)；保護(hù)耕地則是法律確認(rèn)的基本國策(34)，后又明確為18億畝耕地紅線。(35)事實(shí)上，2008年的《農(nóng)村改革決定》就明確提出“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。

　　從邏輯上說，從兩權(quán)分離到三權(quán)分置，既可能是由于原有政策目標(biāo)發(fā)生變化而作的調(diào)整，也可能是由于情況發(fā)生變化，兩權(quán)分離不能再實(shí)現(xiàn)原有的政策目標(biāo)，還可能是兩者的疊加。因此，如果農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營、發(fā)揮農(nóng)地融資功能無法證成三權(quán)分置的必要性，我們也許應(yīng)該把三條底線作為三權(quán)分置的政策目標(biāo)。更準(zhǔn)確地講，也許正是由于農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑥r(nóng)地融資等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面的新情況的出現(xiàn)，原來的兩權(quán)分離不能再有效地保障三條底線，才有了三權(quán)分置的改革。

　　事實(shí)上，贊同三權(quán)分置的法學(xué)界同仁在闡述三權(quán)分置的政策目標(biāo)時(shí)，往往都會(huì)涉及三條底線中的土地公有制或農(nóng)民土地權(quán)利的落實(shí)。例如，蔡立東和姜楠就認(rèn)為三權(quán)分置既能承載“平均地權(quán)”的功能負(fù)載，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的集約高效利用，兼顧了農(nóng)地的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，并為建立財(cái)產(chǎn)型的農(nóng)地權(quán)利制度、發(fā)揮農(nóng)地的融資功能提供了制度基礎(chǔ)。(36)張力和鄭志峰認(rèn)為，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的目的有三：(1)破除初次分離下“農(nóng)地農(nóng)民用”和“均田承包”的制度局限，為非農(nóng)身份主體攜帶資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供渠道，變“農(nóng)地農(nóng)民用”為“農(nóng)地全民用”，“均田承包”為“規(guī)模經(jīng)營”；(2)滿足當(dāng)前階層分化背景下農(nóng)民生存與發(fā)展多層次需求，進(jìn)一步解放“人”和“地”；(3)進(jìn)一步完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度，創(chuàng)新公有制的實(shí)現(xiàn)形式。(37)

　　必須說明的一點(diǎn)是，三條底線作為整個(gè)農(nóng)村土地制度改革的底線，涉及農(nóng)村土地制度改革的方方面面。但是，三條底線與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營下農(nóng)戶承包的農(nóng)地流轉(zhuǎn)有著密不可分的關(guān)系。我們至少可以說，如果沒有規(guī)?；?jīng)營下的農(nóng)戶承包的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，也許就沒有必要重申三條底線，集體所有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置也許就不需要從兩權(quán)分離走向三權(quán)分置。下頁表1清楚地展示了這種關(guān)系。

　　(三)兩權(quán)分離下貫徹三條底線的主要手段：禁止或限制流轉(zhuǎn)

　　對于集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的二元權(quán)利體系，大家的共識(shí)是：這種基于“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，較好地處理了國家、集體和農(nóng)民的利害關(guān)系，呈現(xiàn)出良好的制度績效。(38)雖然法學(xué)界對農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)提出過物權(quán)說、債權(quán)說、復(fù)合權(quán)利說等不同觀點(diǎn)，(39)但集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離這一經(jīng)濟(jì)邏輯經(jīng)由憲法、農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法，得以轉(zhuǎn)譯為法律邏輯，為農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定提供了有力的保障。(40)

　　為守住另外兩條底線，在允許流轉(zhuǎn)的各個(gè)階段，流轉(zhuǎn)都不能超過承包經(jīng)營的剩余期限。更重要的是，政策和法律規(guī)定除轉(zhuǎn)讓和互換外，以其他方式流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)后原有的承包經(jīng)營關(guān)系不變，承包方仍享有承包經(jīng)營權(quán)。具體地說，“承包方依法采取轉(zhuǎn)包、出租、入股方式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)的，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)不變”(《農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(43)第16條)；互換會(huì)改變承包關(guān)系，但互換只能在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方之間進(jìn)行(《流轉(zhuǎn)管理辦法》第17條)；承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止，原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)部分或全部滅失，但轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶必須“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”，而且只能轉(zhuǎn)讓給“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”，并且必須向發(fā)包方申請并獲得發(fā)包方同意(《流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第1款)。

　　這樣，除轉(zhuǎn)讓和互換外，無論怎樣流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶作為集體組織的成員在流轉(zhuǎn)后都繼續(xù)享有承包經(jīng)營權(quán)，而互換只是在同一集體組織成員間進(jìn)行。在實(shí)踐中，即使轉(zhuǎn)讓也很難流轉(zhuǎn)到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的農(nóng)戶。(44)這既由于轉(zhuǎn)讓時(shí)的接包方只能是“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”，須經(jīng)發(fā)包方同意(《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005]6號)第13條明確“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)的，轉(zhuǎn)讓合同無效”)；更是由于法釋[2005]6號第11條規(guī)定的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)。根據(jù)該條：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在流轉(zhuǎn)價(jià)款、流轉(zhuǎn)期限等主要內(nèi)容相同的條件下主張優(yōu)先權(quán)的，應(yīng)予支持。但下列情形除外：(一)在書面公示的合理期限內(nèi)未提出優(yōu)先權(quán)主張的；(二)未經(jīng)書面公示，在本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人開始使用承包地兩個(gè)月內(nèi)未提出優(yōu)先權(quán)主張的?！奔词挂蜣D(zhuǎn)讓而使承包經(jīng)營權(quán)流出本集體經(jīng)濟(jì)組織，但由于期限的限制，這種狀態(tài)只能維持在本承包經(jīng)營合同期限內(nèi)。

　　政策和法律之所以要做這樣的設(shè)計(jì)——將流轉(zhuǎn)后的承包經(jīng)營權(quán)繼續(xù)保留在作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶手中，與我們對集體所有權(quán)的理解有關(guān)。根據(jù)《物權(quán)法》第60條：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：(一)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；(二)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。”但是，“農(nóng)民集體所有是以公有制為基礎(chǔ)，以土地為中心的主要生產(chǎn)資料為組織內(nèi)的農(nóng)民集體所有。無論是采用統(tǒng)或是分的經(jīng)營方式，農(nóng)民集體的生產(chǎn)資料都是由成員即勞動(dòng)者直接占有和使用，經(jīng)營目的也是直接為了全體成員的利益，經(jīng)營成果也是為全體成員所享有?！?/span>(45)正因?yàn)榇?，《物?quán)法》第59條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，并要求重大事項(xiàng)由成員依法定程序決定。在土地上，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)是土地集體所有權(quán)的根本體現(xiàn)。這樣，通過只賦予接包方或承租方債權(quán)性的權(quán)利，而將承包經(jīng)營權(quán)保留在農(nóng)戶手中，三條底線中的集體所有權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)(利益保護(hù))就得到了落實(shí)。

　　(四)兩權(quán)分離下的強(qiáng)制和限制與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的內(nèi)在矛盾

　　此輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要建立與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相適應(yīng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系。黨的十八大報(bào)告指出：“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系?！?/span>2012年12月31日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》對此又做了進(jìn)一步的規(guī)定。2014年印發(fā)的《規(guī)模經(jīng)營意見》則把這種經(jīng)營體系表述為“以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。

　　新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系首先反映在經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大上。“自黨的十一屆三中全會(huì)啟動(dòng)農(nóng)村改革以來，我國逐步在廣大農(nóng)村建立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，小規(guī)模家庭經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的最主要方式?！?/span>(46)“進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，已進(jìn)入從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快轉(zhuǎn)型的重要階段。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系也發(fā)生深刻變革，正由分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)加快向社會(huì)化的生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。”(47)具體地說，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，就是要解決農(nóng)業(yè)小規(guī)模的家庭經(jīng)營下出現(xiàn)的市場化、專業(yè)程度不足，農(nóng)業(yè)人口因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移后農(nóng)村無人務(wù)農(nóng)，因土地細(xì)碎化而生產(chǎn)效率低下的問題。(48)解決這些問題的一個(gè)重要措施，就是要通過農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。(49)《規(guī)模經(jīng)營意見》明確提出：“伴隨我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢?！?/span>

　　經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大意味著經(jīng)營形式和主體的變化，以及承包經(jīng)營的農(nóng)地向這些經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)。2013年《深化改革若干重大問題的決定》就明確提出要“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。這樣，再把承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)局限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，就不太現(xiàn)實(shí)了。這樣，原來通過對流轉(zhuǎn)的限制來維護(hù)三條底線的做法就有些不合時(shí)宜了。事實(shí)上，許多學(xué)者都看到了這一點(diǎn)，并主張取消原來加諸承包地流轉(zhuǎn)的各種限制條件。(50)

　　新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化密不可分。2014年的《規(guī)模經(jīng)營意見》就把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系與“生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”并列在一起。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要資金。為解決從事規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資需求，法律上必須為他們創(chuàng)制出一種可以抵押擔(dān)保融資的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。正如陳錫文所解釋的：“按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的，因?yàn)榈盅?、?dān)保實(shí)際上就是一種處分權(quán)，因?yàn)橐坏┑盅簱?dān)保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實(shí)上的農(nóng)村土地買賣?！薄暗牵F(xiàn)實(shí)中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會(huì)威脅到他的承包權(quán)?！?/span>(51)

　　陳錫文的解釋能從有關(guān)文件的措辭變化中得到佐證。2013年中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就已經(jīng)意識(shí)到了農(nóng)地抵押融資的需求，提出要賦予“承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。三權(quán)分置提出后，2015年國務(wù)院《抵押指導(dǎo)意見》就用了經(jīng)營權(quán)抵押的概念，并最終得到全國人大常委會(huì)的試點(diǎn)授權(quán)。(52)

　　綜上，正是由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下不能再用兩權(quán)分離下對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押的禁止或限制來堅(jiān)守三條底線，政策制定者才走向了三權(quán)分置，試圖通過落實(shí)集體所有權(quán)(即落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)(就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶)，放活土地經(jīng)營權(quán)(就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營)來防止“犯顛覆性錯(cuò)誤”。

　　需要說明的是，對2014年11月20日《規(guī)模經(jīng)營意見》中承包權(quán)的提法，雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為承包權(quán)應(yīng)該就是《物權(quán)法》明列的承包經(jīng)營權(quán)(53)，或者更準(zhǔn)確地說，“承包權(quán)則為其行使受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱”。(54)但從文件的字面及權(quán)威解讀看，承包權(quán)是一個(gè)不同于承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。例如，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在2015年2月3日國務(wù)院新聞辦公室的新聞發(fā)布會(huì)就明確：“在落實(shí)土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，需要穩(wěn)定農(nóng)民對土地的承包權(quán)。因?yàn)槌邪鼨?quán)只有集體的成員才有資格承包，不是誰都有承包權(quán)的，承包權(quán)一定要穩(wěn)定，這樣才能讓農(nóng)民吃一顆長效定心丸。在這個(gè)基礎(chǔ)上，要放活農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)?，F(xiàn)在將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的是農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)，實(shí)行三權(quán)分置，這也是為了更好的改革。”(55)農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長張紅宇也指出：“土地承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格擁有，具有明顯的社區(qū)封閉性和不可交易性。土地經(jīng)營權(quán)屬于法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以通過市場化的方式配置給有能力的人，具有明顯的開放性和可交易性。”(56)很顯然，當(dāng)決策層提出三權(quán)分離時(shí)，他們把承包權(quán)設(shè)計(jì)成了一種不同于承包經(jīng)營權(quán)的身份權(quán)或資格，并試圖通過穩(wěn)定承包權(quán)來保護(hù)農(nóng)民的利益，進(jìn)而落實(shí)集體土地所有權(quán)。

　　三、三權(quán)分置在法律上的解釋與實(shí)現(xiàn)

　　“不容忽視的是，在我國土地法制的演進(jìn)中，法學(xué)并沒有提供多少智識(shí)貢獻(xiàn)，往往都是先有實(shí)踐中自發(fā)的探索，政府主管部門再試點(diǎn)鋪開，形成黨的文件后，再在經(jīng)濟(jì)學(xué)界和管理學(xué)界的主導(dǎo)下啟動(dòng)法律的制定和修改?！?/span>(57)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》把健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度提到了重要地位，要求“完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系……統(tǒng)籌推進(jìn)與農(nóng)村土地有關(guān)的法律法規(guī)制定和修改工作”。三權(quán)分置的法律解釋和實(shí)現(xiàn)正當(dāng)其時(shí)。

　　(一)三權(quán)分置的法律邏輯分析

　　1.三權(quán)分置與大陸法系固有物權(quán)理論的矛盾

　　《物權(quán)法》和正在編纂的《民法典》沿襲大陸法系國家固有的物權(quán)理論，已成為不爭的事實(shí)。法學(xué)界對三權(quán)分置的批判，也多以物權(quán)法定和一物一權(quán)這兩個(gè)物權(quán)法的基本原則作為依據(jù)?！澳壳埃F(xiàn)行法律中只有國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)名稱，而無土地經(jīng)營權(quán)這一名稱。我國的立法既沒有單獨(dú)規(guī)定經(jīng)營權(quán)、也沒有承認(rèn)從土地承包經(jīng)營權(quán)中能分離出獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)”。(58)從物權(quán)法定角度對三權(quán)分置的批判只能是臨時(shí)性的，因?yàn)橹灰獑?dòng)立法程序，對三權(quán)分置作出規(guī)定，三權(quán)分置就有了法律上的依據(jù)了。

　　因此，真正的問題在于，如何處理三權(quán)分置與一物一權(quán)的關(guān)系？一些學(xué)者認(rèn)為“將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，缺乏法理支撐”(59)，更多地也是從一物一權(quán)的角度提出的。一物一權(quán)原則，又稱物權(quán)特定主義，即“一個(gè)物上原則上只能存在一個(gè)所有權(quán)、用益物權(quán)，不得存在兩個(gè)以上性質(zhì)和內(nèi)容不相容的所有權(quán)、用益物權(quán)”。(60)如果堅(jiān)守一物一權(quán)，農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，原有的集體所有權(quán)保持不變，在發(fā)生債權(quán)性流轉(zhuǎn)時(shí)，原承包人繼續(xù)保有承包經(jīng)營權(quán)，受讓方只取得債權(quán)性的權(quán)利(承租權(quán))；發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)時(shí)，原承包人在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)不再保有承包經(jīng)營權(quán)，受讓方取得流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)。這正是兩權(quán)分離下對承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)利配置。

　　物權(quán)性流轉(zhuǎn)能夠滿足規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體用其土地權(quán)利擔(dān)保融資的需要(如果法律不再禁止承包經(jīng)營權(quán)的抵押)。但是，物權(quán)性流轉(zhuǎn)期間農(nóng)戶不再保有承包經(jīng)營權(quán)，與三條底線相悖。債權(quán)性流轉(zhuǎn)與三條底線保持了一致，但不能滿足農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的需要。

　　一物一權(quán)主義并不缺乏靈活性。有學(xué)者借鑒《德國民法典》上物的用益和權(quán)利的用益的區(qū)分(61)，主張將農(nóng)地流轉(zhuǎn)后受讓取得的經(jīng)營權(quán)理解為對農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利用益物權(quán)。(62)作這樣的理解避免了對一物一權(quán)原則的背離，因?yàn)槌邪?jīng)營權(quán)權(quán)所指向的用益對象為土地，而經(jīng)營權(quán)所指向的用益對象為承包經(jīng)營權(quán)。(63)事實(shí)上，德國的次地上權(quán)或稱下級地上權(quán)就是以地上權(quán)為本權(quán)而再次設(shè)立的地上權(quán)。(64)參照德國的做法，農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，土地的集體所有權(quán)不發(fā)生變化，農(nóng)戶繼續(xù)保有承包經(jīng)營權(quán)，受讓方取得以農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)為用益對象的次承包經(jīng)營權(quán)。這種配置方式較好地平衡了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)地?fù)?dān)保融資的需求和三條底線的關(guān)系，但仍然無法解釋三權(quán)分置下農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)分離為原來沒有的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的做法。

　　2.三權(quán)分置不同于中國傳統(tǒng)永佃權(quán)制度下的權(quán)利安排

　　永佃權(quán)制度是中國傳統(tǒng)社會(huì)非常重要的一種地權(quán)形式，它盛行于明清、延續(xù)于整個(gè)民國時(shí)期。(65)新中國成立后隨著土地改革的展開，永佃權(quán)制也隨之被廢除。而在臺(tái)灣地區(qū)，雖然永佃權(quán)被保留了下來，但其功能日漸式微，最終也退出歷史舞臺(tái)，為農(nóng)育權(quán)所替代。(66)永佃權(quán)制度集中反映了中國明清以來在土地權(quán)利分配和地權(quán)結(jié)構(gòu)變革當(dāng)中，土地利用和權(quán)利配置如何得到雙重優(yōu)化。

　　永佃權(quán)制度一直是新中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的參考。(67)許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家習(xí)慣于將三權(quán)分置與中國傳統(tǒng)土地制度進(jìn)行類比。例如，2015年5月17日，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在第四屆中國國際農(nóng)商高峰論壇上在表達(dá)其對三權(quán)分置的支持后，解釋道所有權(quán)就是傳統(tǒng)意義上的田底權(quán)，經(jīng)營權(quán)就是傳統(tǒng)土地所有制度里的田面權(quán)，并表示他主張把土地權(quán)還給農(nóng)民，但所謂“還給農(nóng)民”，指的是土地的田面權(quán)(經(jīng)營權(quán))，不是田底權(quán)(所有權(quán))。(68)這種解釋是否成立呢？

　　在我國傳統(tǒng)的永佃權(quán)制度安排之下，永佃權(quán)人在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利配置主要分為“一田一主”和“一田二主”兩種模式。(69)在“一田二主”之下佃農(nóng)享有的權(quán)利更為完整和豐富。

　　具體地，在“一田一主”模式下，佃農(nóng)取得永佃權(quán)，在不欠租的情況下享有永遠(yuǎn)佃耕的權(quán)利(70)，但這一權(quán)利也受到很多限制，除了出租、出典需經(jīng)地主同意，永佃權(quán)人也沒有自由轉(zhuǎn)佃的權(quán)力。(71)隨著永佃制度發(fā)展到成熟階段，出現(xiàn)了“一田二主”模式，田底權(quán)和田面權(quán)相分離，農(nóng)民取得田面權(quán)，同時(shí)兼為永佃權(quán)人。(72)取得田面權(quán)之后，永佃權(quán)人獲得了自由轉(zhuǎn)佃的權(quán)力，即無須經(jīng)過地主同意，即可處分自己取得的永佃權(quán)，見表3。

　　永佃權(quán)制度下土地流轉(zhuǎn)后的權(quán)利配置，與當(dāng)前承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)存在區(qū)別。首先，永佃權(quán)人在取得田面權(quán)之前，僅有永久耕作權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓自己的永佃權(quán)。佃戶之間“私相授受”，則是永佃權(quán)向“一田二主”轉(zhuǎn)化的過渡形態(tài)。(73)其次，佃農(nóng)取得田面權(quán)之后，對自己享有的永佃權(quán)便可自由地處分，如繼承、出租或出賣，均無需經(jīng)過田底主同意。最后，田面主兼永佃權(quán)人在轉(zhuǎn)佃之后，田面權(quán)和永佃權(quán)一并發(fā)生轉(zhuǎn)移，田底主一般和新田面主成立新的永佃契約關(guān)系。(74)

　　在上述兩種模式之下，永佃權(quán)人享有的土地用益物權(quán)與土地所有人享有的所有權(quán)形成對應(yīng)關(guān)系，始終作為土地流轉(zhuǎn)下權(quán)利配置的兩方。(75)一旦永佃權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，新的受讓人就整體繼受取得原永佃權(quán)人所享有的權(quán)利。

　　3.三權(quán)分置不同于英國土地法的權(quán)利配置

　　從比較法上說，我國的農(nóng)地集體所有和農(nóng)戶用益制度與英國的土地保有制度有類似之處。國外就有學(xué)者認(rèn)為“與歐洲大陸的傳統(tǒng)相比較，蘇聯(lián)財(cái)產(chǎn)法的概念體系與英國更為相似”。(76)英國的土地權(quán)利由保有制度和地產(chǎn)權(quán)制度共同調(diào)整。

　　在保有制度下，土地的持有人以其向其領(lǐng)主提供特定的勞役或服務(wù)為代價(jià)而持有領(lǐng)主土地的權(quán)利。在保有制度下，不存在對土地的絕對所有——持有人所持有的土地會(huì)因其未適當(dāng)提供勞役或者對領(lǐng)主不忠而被沒收；而領(lǐng)主雖然擁有對持有人的各種權(quán)利，但他不能直接占有或利用土地，也不能轉(zhuǎn)讓持有人持有的土地。(77)

　　地產(chǎn)權(quán)原則為協(xié)調(diào)保有制度下紛繁復(fù)雜的、可能同時(shí)存在的保有權(quán)之間的關(guān)系提供了制度保障。要準(zhǔn)確理解地產(chǎn)權(quán)原則，首先必須明確一點(diǎn)——英國法律上從未把所有權(quán)這一概念適用于土地。(78)與此對應(yīng)，英國法在分析保有人與土地的關(guān)系時(shí)，不重所有而重占有，(79)并把占有(seisin)作為英國土地權(quán)利的基礎(chǔ)。(80)根據(jù)普通法史學(xué)家Pluknett的解釋：“Seisin”是基于權(quán)屬而對財(cái)產(chǎn)的使用，和權(quán)利并無實(shí)質(zhì)的區(qū)別。換言之，羅馬法下對財(cái)產(chǎn)權(quán)與占有的嚴(yán)格區(qū)分并不存在于英國法中；英國法下的“seisin”不是羅馬法下的占有，英國法的權(quán)利也不是羅馬法下的權(quán)利。羅馬法下的占有和權(quán)利在英國法下均表示為“seisin”。很重要的一點(diǎn)是，在英國法下，一些“seisin”優(yōu)于其它的“seisin”。(81)

　　在“seisin”下發(fā)展出來的兩個(gè)規(guī)則，即根據(jù)權(quán)利延續(xù)時(shí)間的長短對地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行區(qū)分，以及允許多人同時(shí)在同一土地上享有不同地產(chǎn)權(quán)的規(guī)則(82)，很好地處理了在保有基礎(chǔ)上的各種地產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。(83)一些學(xué)者在論述我國經(jīng)營權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離時(shí)，自覺或不自覺地借用了這兩個(gè)規(guī)則。(84)

　　在英國的地產(chǎn)保有制度下，地產(chǎn)權(quán)人可以將小于自己享有的地產(chǎn)權(quán)授予他人，如授予他人的地產(chǎn)權(quán)期限短于地產(chǎn)權(quán)人享有的地產(chǎn)權(quán)期限，如果地產(chǎn)權(quán)人未做其他安排，地產(chǎn)權(quán)將回歸他本人，此時(shí)地產(chǎn)權(quán)人享有的未來權(quán)益稱為歸復(fù)地產(chǎn)權(quán)或歸復(fù)權(quán)(estate reversion)。(85)“創(chuàng)設(shè)歸復(fù)地產(chǎn)權(quán)不需要特別說明，只要地產(chǎn)權(quán)人授予他人地產(chǎn)權(quán)時(shí)未全部處置其產(chǎn)權(quán)，且他人的地產(chǎn)權(quán)比其自身所享有的地產(chǎn)權(quán)更小，就自動(dòng)產(chǎn)生一項(xiàng)歸復(fù)地產(chǎn)權(quán)。而且，只有授予人享有的未來權(quán)益才稱為歸復(fù)地產(chǎn)權(quán)”。(86)

　　英國地產(chǎn)權(quán)的原理能幫助我們理解為何農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)槌邪鼨?quán)，但無法解釋為何受讓方?jīng)]有取得流轉(zhuǎn)期間的承包經(jīng)營權(quán)，而是只取得經(jīng)營權(quán)。

　　(二)回歸政策本意后的三權(quán)分置在法律上的實(shí)現(xiàn)：三權(quán)分置的四權(quán)實(shí)現(xiàn)

　　在法律上實(shí)現(xiàn)(或表彰)幾乎區(qū)別于所有淵源的三權(quán)分置，是一個(gè)需要仔細(xì)考量的任務(wù)。任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，需要法律人發(fā)揮自己的創(chuàng)造力和想象力，更需要我們對三權(quán)分置做進(jìn)一步的檢討和改進(jìn)。

　　三權(quán)分置就是要落實(shí)集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。對集體土地所有權(quán)性質(zhì)，雖然理論上仍存在爭議(87)，但其屬性已由我國《憲法》以及《民法通則》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律加以確認(rèn)，并且可以通過不動(dòng)產(chǎn)登記加以公示(88)。因此，三權(quán)中的集體土地所有權(quán)在法律上的實(shí)現(xiàn)并無問題。要在法律上實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，首先必須明確二者的內(nèi)容和性質(zhì)。在明確性質(zhì)和內(nèi)容后，我們才能決定在法律上如何對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的取得、轉(zhuǎn)移和消滅進(jìn)行規(guī)范。

　　三權(quán)分置提出后，同意三權(quán)分置的法學(xué)界同仁對三權(quán)分置后承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)源、性質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行了研究，但在這三個(gè)問題上并未形成完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

　　對經(jīng)營權(quán)的權(quán)源是承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)，大家的認(rèn)識(shí)比較一致。(89)但對承包權(quán)的權(quán)源，有認(rèn)為是集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)的，也有認(rèn)為是農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)的。認(rèn)為承包權(quán)的權(quán)源是集體土地所有權(quán)的學(xué)者多把承包權(quán)認(rèn)為是農(nóng)戶基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而享有的一種承包經(jīng)營集體所有農(nóng)地的資格(或權(quán)利能力)(90)，而認(rèn)為承包權(quán)的權(quán)源是承包經(jīng)營權(quán)的，則一般把承包權(quán)理解為是其行使受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱。(91)相應(yīng)地，大家對承包權(quán)的內(nèi)容也有不同的理解。(92)對經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，理解上也不盡一致。有認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是物權(quán)的(93)，也有認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是法律特許(質(zhì))抵押的債權(quán)的。(94)

　　這些理論上的討論當(dāng)然是有益的，但人為地主觀地為三權(quán)分置加上許多理想狀態(tài)的功能、內(nèi)容，只會(huì)使三權(quán)分置在法律上的實(shí)現(xiàn)變得復(fù)雜，最終“無法實(shí)現(xiàn)”。從現(xiàn)有政策性文件看，承包權(quán)是一種農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員專有的、承包經(jīng)營集體所有的農(nóng)地的資格；三權(quán)分置中的經(jīng)營權(quán)只是一種可以抵押的債權(quán)，其權(quán)源是承包經(jīng)營人的承包經(jīng)營權(quán)；現(xiàn)有的規(guī)定三權(quán)分置的政策性文件從未否定過農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營后的農(nóng)地對已經(jīng)流轉(zhuǎn)的承包經(jīng)營地的承包經(jīng)營權(quán)。

　　三權(quán)分置的政策本身未對承包權(quán)作定性和定義。但從參與政策制定的官員的解讀看，承包權(quán)似乎不應(yīng)理解為農(nóng)地流轉(zhuǎn)后承包經(jīng)營權(quán)的剩余權(quán)利，而是農(nóng)民基于集體組織成員的身份而享有的承包經(jīng)營集體所有土地的專有資格。之所以要引入承包權(quán)這個(gè)概念，按陳錫文的解讀，是為了“讓農(nóng)民吃一顆長效定心丸”。(95)從理論上說，也是落實(shí)集體土地所有權(quán)的需要。作者看不到政策制定者試圖用承包權(quán)取代承包經(jīng)營權(quán)的意圖。事實(shí)上，三權(quán)分置的相關(guān)政策性文件幾乎都要求通過健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，來穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。(96)

　　依三權(quán)分置的政策：(1)農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營權(quán)。《規(guī)模經(jīng)營意見》開宗明義地提出：“伴隨我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。”文件中談及流轉(zhuǎn)問題時(shí)，用的也是“土地經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)的表述。(2)農(nóng)民用承包經(jīng)營的農(nóng)地入股各類合作社時(shí)，入股的是“經(jīng)營權(quán)”。例如，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》(國辦發(fā)[2015]59號)三(九)就規(guī)定“開展農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)試點(diǎn)”。(3)金融機(jī)構(gòu)可以對農(nóng)戶承包的土地的經(jīng)營權(quán)享有抵押權(quán)?！蛾P(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》作為第一個(gè)提三權(quán)分置的全國性文件，在四“17”中就是這樣表述的：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！眹鴦?wù)院《抵押指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確了試點(diǎn)地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)的可抵押性。

　　依現(xiàn)行法，農(nóng)戶承包的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股以及其他符合有關(guān)法律和國家政策的方式。三權(quán)分置后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍然應(yīng)該按這些方式進(jìn)行?！兑?guī)模經(jīng)營意見》三(五)就明確規(guī)定：“鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。”國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》三(八)也要求“引導(dǎo)農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)承包地”。農(nóng)戶用互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)承包地的，在互換的情況下，互換的承包經(jīng)營權(quán)人各自取得對方的承包經(jīng)營權(quán)，在轉(zhuǎn)讓的情況的，接包人取得轉(zhuǎn)讓期間的承包經(jīng)營權(quán)。以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式轉(zhuǎn)讓的，原承包經(jīng)營關(guān)系不變，換言之，原承包人繼續(xù)享有承包經(jīng)營權(quán)。正是由于轉(zhuǎn)讓會(huì)導(dǎo)致承包經(jīng)營關(guān)系的變化，現(xiàn)行法對轉(zhuǎn)讓規(guī)定了比較嚴(yán)格的限制性條件。仔細(xì)閱讀《規(guī)模經(jīng)營意見》三(五)中的相關(guān)文字——“鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)。以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，原則上應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，且需經(jīng)發(fā)包方同意。以其他形式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)發(fā)包方備案”——我們發(fā)現(xiàn)這些限制部分得到了保留。當(dāng)然，變化也是有的，與現(xiàn)行法律相比，三權(quán)分置的政策不再要求轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”，也沒規(guī)定只能轉(zhuǎn)讓給經(jīng)“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”。這些限制的取消，為農(nóng)地向從事農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的個(gè)人和機(jī)構(gòu)集中創(chuàng)造了條件。綜上，承包經(jīng)營的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)其承包經(jīng)營的農(nóng)地后，依流轉(zhuǎn)方式的不同，承包經(jīng)營權(quán)或者由原承包人或接受流轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人享有。未取得流轉(zhuǎn)期間的承包經(jīng)營權(quán)的接受流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)或個(gè)人在流轉(zhuǎn)期間，享有經(jīng)營權(quán)。

　　需要補(bǔ)充說明的一點(diǎn)是，經(jīng)營權(quán)除可以通過流轉(zhuǎn)產(chǎn)生外，還可能通過抵押產(chǎn)生。國務(wù)院《抵押指導(dǎo)意見》明確規(guī)定：農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款“由農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自愿申請，確保農(nóng)民群眾成為真正的知情者、參與者和受益者。流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押需經(jīng)承包農(nóng)戶同意，抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益?！笔聦?shí)上，經(jīng)營權(quán)這個(gè)概念一開始出現(xiàn)，主要就是為了解決農(nóng)地融資的問題。這實(shí)質(zhì)上解釋了我們前面論述中一個(gè)潛在的問題。如果農(nóng)戶可以把自己享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地上的土地經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)，則接受轉(zhuǎn)讓取得承包經(jīng)營權(quán)的個(gè)人和機(jī)構(gòu)當(dāng)然也有權(quán)把土地經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)。

　　必須強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，土地經(jīng)營權(quán)可以抵押，并不意味著土地經(jīng)營權(quán)必須是物權(quán)。債權(quán)抵押和質(zhì)押在理論不難解釋，實(shí)務(wù)中也不無先例。(97)從《抵押指導(dǎo)意見》關(guān)于“流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押需經(jīng)承包農(nóng)戶同意，抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益”的規(guī)定看。經(jīng)營權(quán)似乎更像是一種債權(quán)。

　　如前所述，為回避一物一權(quán)原則，主張經(jīng)營權(quán)的一些學(xué)者試圖將經(jīng)營權(quán)定性為一種權(quán)利用益。這種解釋理論上當(dāng)然是無可厚非的。但我國既定法上并不承認(rèn)權(quán)利用益。(98)更重要的是，債權(quán)作為一種權(quán)利，也可以在法律上得到保護(hù)。主張經(jīng)營權(quán)是一種物權(quán)的學(xué)者在論及把經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)的必要性時(shí)，往往強(qiáng)調(diào)只有把經(jīng)營權(quán)界定為一種物權(quán)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)才有長期投資的動(dòng)力。言下之意，如果經(jīng)營權(quán)只是一種債權(quán)，對接受流轉(zhuǎn)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的個(gè)人和機(jī)構(gòu)的保護(hù)是不充分的。(99)但從司法實(shí)務(wù)看，經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利不僅受到合同法的保護(hù)，還受到侵權(quán)法的保護(hù)。(100)

　　如果上面的分析成立，則三權(quán)分置后農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押就會(huì)呈現(xiàn)下面三種情形：(1)在農(nóng)戶抵押其承包經(jīng)營的農(nóng)地時(shí)，農(nóng)戶保有承包經(jīng)營權(quán)，接受抵押的金融機(jī)構(gòu)對土地經(jīng)營權(quán)享有抵押權(quán)。(2)在農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生債權(quán)性流轉(zhuǎn)時(shí)，流轉(zhuǎn)出去的只是經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶保有承包經(jīng)營權(quán)。此時(shí)，接受流轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人用經(jīng)營權(quán)抵押融資的，必須取得承包經(jīng)營的農(nóng)戶的同意；(3)在農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)不再享有承包經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)戶仍享有承包權(quán)。在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)享有承包經(jīng)營權(quán)的個(gè)人和機(jī)構(gòu)有權(quán)用經(jīng)營權(quán)抵押。流轉(zhuǎn)期限屆滿，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)得以恢復(fù)。

　　集體土地所有權(quán)主要體現(xiàn)在：(1)農(nóng)地流轉(zhuǎn)期間不能超出承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后不得改變用途；(2)農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的，必須征得集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，以其他形式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)發(fā)包方備案。

　　這樣，三權(quán)分置中的三權(quán)似乎就變成了四權(quán)。但承包權(quán)作為一種身份權(quán)利，其表彰方式是農(nóng)民的集體組織成員身份。集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)作為土地物權(quán)，其表彰有《物權(quán)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等的規(guī)范。經(jīng)營權(quán)作為一種債權(quán)，受流轉(zhuǎn)合同的保護(hù)，集體經(jīng)濟(jì)組織的備案更是為合同的存在提供了另一層證明。如果在承包經(jīng)營權(quán)的登記中，能把經(jīng)營權(quán)作為一種負(fù)擔(dān)加以記載，那就更完美了。(101)而這個(gè)，在技術(shù)上應(yīng)該是可行的。而且，考慮到經(jīng)營權(quán)抵押登記的必要，經(jīng)營權(quán)的登記表彰可能是我們必須探索的課題。但那應(yīng)該是另一篇文章的任務(wù)了。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)界的討論，地方試點(diǎn)，形成國家政策，立法跟進(jìn)。我們對此已經(jīng)司空見慣了。令人欣喜的是，在每一輪改革中，法學(xué)界都在努力地發(fā)聲。此次農(nóng)村土地制度改革也不例外。上層建筑是為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)隨農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的改變而進(jìn)行調(diào)整和變革，是當(dāng)然之義。但改革更需要共識(shí)的凝聚。作者把三權(quán)分置偷換成四權(quán)，只是覺得保留承包經(jīng)營權(quán)既是三權(quán)分置的本意，也使得三權(quán)分置的法律實(shí)現(xiàn)更符合既有法律的志趣，也算一家之言吧。

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南開學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版

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