鄉(xiāng)村發(fā)展不充分是最大的不充分，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是最大的不平衡。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興正是主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)主要矛盾的重大舉措，是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的抓手。在城鄉(xiāng)關(guān)系演變的時(shí)代背景下，準(zhǔn)確理解、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須以“二十字總要求”為依歸，順應(yīng)城鄉(xiāng)互動(dòng)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變化趨勢(shì)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)要素配置的制度性供給，圍繞“錢(qián)、地、人”等要素供給，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)突破。其中，各地發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、興村新產(chǎn)業(yè)、富民新業(yè)態(tài)和實(shí)施人居環(huán)境整治時(shí)普遍遇到的突出問(wèn)題是用地難題。

鄉(xiāng)村發(fā)展用地的突出難題

總結(jié)鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題，突出表現(xiàn)為以下方面。

（1）鄉(xiāng)村發(fā)展用地供給難。一是農(nóng)民集體依規(guī)自主供應(yīng)用地難，主要涉及耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，表現(xiàn)為用地指標(biāo)少、用地審批慢、用地自主性低。二是鄉(xiāng)村振興供地的點(diǎn)狀化碎片化越來(lái)越突出。

（2）鄉(xiāng)村發(fā)展用地流轉(zhuǎn)難。一是各類(lèi)用地之間轉(zhuǎn)換打通使用難，包括農(nóng)業(yè)用地與設(shè)施用地之間難以打通，集體建設(shè)用地與宅基地之間難以轉(zhuǎn)換，經(jīng)營(yíng)性、公益性建設(shè)用地之間轉(zhuǎn)換不規(guī)范；二是各類(lèi)用地自由規(guī)范有序流轉(zhuǎn)難，主要是因?yàn)檎厥褂脵?quán)的產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)能不全，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體、程序規(guī)則缺乏，土地、房屋低效利用乃至閑置；三是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建立難，主要是因?yàn)檗r(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育程度低，集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地銜接難；四是農(nóng)民的土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)和退出難。

（3）鄉(xiāng)村發(fā)展用地實(shí)施難，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展占用土地監(jiān)管難，執(zhí)法容易出現(xiàn)彈性執(zhí)法和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的問(wèn)題。

（4）用地保障制度制定難：一是各項(xiàng)改革政策法律制度協(xié)同難，包括鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地制度改革的協(xié)同；二是改革方案銜接協(xié)調(diào)可操作性難。

對(duì)此，我們需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和法治思維，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和土地制度改革的高度揭示鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題的內(nèi)在邏輯，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，在法治框架下更新理念，創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化、優(yōu)化制度供給，保證解決方案的規(guī)范化、制度化和法治化。

更新理念，標(biāo)定靶點(diǎn)

欲破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題，須貫徹農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展理念，堅(jiān)持底線(xiàn)思維、法治思維、權(quán)利思維和體系思維。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村“優(yōu)先發(fā)展”在理念上要構(gòu)建和形成對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的現(xiàn)代認(rèn)知觀，在政策上著眼于各類(lèi)資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，在制度上要以瓦解城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制為目標(biāo)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展需要在國(guó)土空間規(guī)劃和土地用途管制、土地供應(yīng)、土地集約節(jié)約利用、土地使用審批、土地執(zhí)法和監(jiān)督、相關(guān)配套保障制度等方面得到貫徹和體現(xiàn)。

堅(jiān)持底線(xiàn)思維。堅(jiān)持集體所有制，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這是鄉(xiāng)村之所以為鄉(xiāng)村的根，是鄉(xiāng)村振興的魂，標(biāo)定了尋求鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題破解的方向。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中特別是在保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地時(shí)必須堅(jiān)持以下底線(xiàn)和原則：一是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)性地位不可動(dòng)搖；二是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；三是嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)耕地這一基本國(guó)策；四是農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，任何損害農(nóng)民合法權(quán)益的行為都是對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略本身的違反；五是生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，守望鄉(xiāng)村鄉(xiāng)愁，牢記綠水青山就是金山銀山。

堅(jiān)持法治思維。法治具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度保障作用，必須貫徹始終。

堅(jiān)持權(quán)利思維。鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題的實(shí)質(zhì)是權(quán)利的貧困，是權(quán)利配置不平衡、權(quán)利賦予不充分。對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村要賦權(quán)，切實(shí)賦予供地人以權(quán)利是破解“有得用”的根本之道，有效保障用地人的權(quán)利則是“用得好”的基本要求。

體系思維，與其他改革協(xié)同聯(lián)動(dòng)。鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題具有綜合性，涉及政府、用地人和供地人等地位不同、目標(biāo)各異的多方主體，在政策與法律并立轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)條件下尤須滿(mǎn)足體系化要求。

革新制度，落到實(shí)點(diǎn)

破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題，宜以土地制度運(yùn)行為主線(xiàn)，注重動(dòng)態(tài)性和全過(guò)程。

在國(guó)土空間規(guī)劃方面，做好新時(shí)代的鄉(xiāng)村規(guī)劃、開(kāi)展村級(jí)規(guī)劃編制工作、優(yōu)先投放規(guī)劃用地指標(biāo)；在編制主體、編制程序上完善規(guī)劃的編制、調(diào)整，切實(shí)保障農(nóng)民和集體有效參與，科學(xué)規(guī)定規(guī)劃編制的效力完善調(diào)整的事由、條件；為協(xié)同聯(lián)動(dòng)土地制度改革建立通道，暢通轉(zhuǎn)換機(jī)制，規(guī)范轉(zhuǎn)換流程，破解各類(lèi)用地之間轉(zhuǎn)換使用難。

改革集體建設(shè)用地制度。經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與公益性建設(shè)用地在助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施上既有分工又有配合。要高度重視公益性集體建設(shè)用地及其制度建設(shè)，明晰具體規(guī)則，及時(shí)確權(quán)，把權(quán)利變動(dòng)納入法制軌道，暢通各類(lèi)型建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)用渠道，不斷激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

改革宅基地制度，在“穩(wěn)定”與“放活”之間尋求平衡。整治閑置宅基地，保障農(nóng)民住有所居、拓寬鄉(xiāng)村發(fā)展用地供應(yīng)渠道，出路在于探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，關(guān)鍵又在于適度放活宅基地使用權(quán)。

法治化節(jié)約集約利用土地制度，控制總量、盤(pán)活存量、優(yōu)化增量、實(shí)現(xiàn)減量。鄉(xiāng)村發(fā)展用地節(jié)約集約利用是鄉(xiāng)村振興的必由之路，對(duì)零星、碎片化產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行整合、整治、置換，實(shí)現(xiàn)規(guī)模用地，滿(mǎn)足高端農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，對(duì)二次開(kāi)發(fā)利用納入制度化法治化軌道。完善鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障機(jī)制，拆舊復(fù)墾，擴(kuò)大指標(biāo)使用、調(diào)劑范圍，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤(pán)活掛鉤，對(duì)新農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行精準(zhǔn)保障，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（作者系廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院研究員；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自《南方日?qǐng)?bào)》2021年03月22 日）

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