要真正避免類似于賈敬龍案的再次發(fā)生，用時下流行的話語來說，我們就應(yīng)當(dāng)加強農(nóng)村財產(chǎn)制度和治理結(jié)構(gòu)的“供給側(cè)改革”。具體來說，一方面可以以城市的土地和房產(chǎn)制度為參照，盡快在農(nóng)村建立現(xiàn)代化的財產(chǎn)/不動產(chǎn)權(quán)利體系；另一方面，則要著力研究如何在新的社會治理結(jié)構(gòu)下，通過制度建構(gòu)來弱化乃至消除“國家政權(quán)內(nèi)卷化”的趨勢。
目次
一、模糊的宅基地和農(nóng)房制度
二、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的模糊不清
三、關(guān)鍵是加強農(nóng)村的制度供給
2016年11月15日上午，在經(jīng)歷了一番波折之后，河北省石家莊市中級人民法院還是遵照最高人民法院簽發(fā)的執(zhí)行死刑令，將賈敬龍執(zhí)行了死刑。
如何來看待和評價最高人民法院的這個決定，理論界和實務(wù)界肯定還是存在很多爭論的，而且會一直爭論下去。但筆者認(rèn)為，無論是贊成還是反對立即對賈敬龍執(zhí)行死刑的人都會同意，賈敬龍案無疑是個悲劇。對愛好文學(xué)的賈敬龍以及他的人家來說，這個案件是個悲劇。但被賈敬龍射殺的何建華來說，由何嘗不是一個悲劇呢！只是悲劇的內(nèi)容不同而已。
筆者不是刑法學(xué)家，也不是刑事法官，因此不能也不敢輕易就這個案件中所涉及的刑法問題發(fā)表意見。但筆者認(rèn)為，在賈敬龍案中，除了具體的刑法定罪量刑問題外，我們還應(yīng)該討論這個悲劇產(chǎn)生的根源，從而避免更多類似的悲劇發(fā)生。
什么是賈敬龍案悲劇的根源呢？人們可能會有不同的看法。但筆者認(rèn)為，所有答案中最不能忽視的就是中國農(nóng)村的財產(chǎn)制度和鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)問題。為了更清晰地理清這其中的因果關(guān)系，下面我將對這兩個問題分別進(jìn)行討論。
模糊的宅基地和農(nóng)房制度
從法院所認(rèn)定的事實來看，賈敬龍家的房子是建造在一塊宅基地上的二層小樓，2010年11月10日，身為戶主的賈同慶（即賈敬龍的父親，以下簡稱“賈父”）代表全家與村委會簽訂了舊房搬遷協(xié)議，并搬進(jìn)新房。但賈敬龍拒絕與家人一同搬遷，堅持要裝修舊房，并準(zhǔn)備作為自己結(jié)婚的新房。隨后，村委會以“戶主賈同慶已代表全體家庭成員簽署的拆遷協(xié)議”為由，要求進(jìn)行強制拆遷。
在財產(chǎn)法上，這里有兩個問題值得討論。
其一，賈敬龍家的宅基地屬于誰的，屬于戶主個人所有，夫妻共同私有，還是家庭成員共有？如果是第一種情況，拋開脅迫或無奈等因素，那么原則上只要作為戶主的賈父同意簽署拆遷協(xié)議，這個協(xié)議就生效了，賈敬龍就算再不滿意，也沒有權(quán)利和資格主張土地使用權(quán)；
如果是第二種情況，那么戶主必須與其配偶共同簽署拆遷協(xié)議，那才是一個完整且合法有效“同意拆遷”的意思表示。不過，在這種財產(chǎn)所有制下，賈敬龍也沒有發(fā)言權(quán)；但如果是第三種情況，那就必須經(jīng)賈敬龍的同意，才能算是這個宅基地的全部權(quán)利人都同意拆遷了，因為賈敬龍此時也是這一宅基地使用權(quán)的權(quán)利人之一。不過，在本案中，根據(jù)媒體的報道，“賈父除了事前跟妻子提過要簽協(xié)議的事，子女并不知道父親的打算?！?
那么賈敬龍家的宅基地到底屬于哪種財產(chǎn)所有制呢？我們的法律其實并不清晰。旨在處理財產(chǎn)問題的《物權(quán)法》，一方面說，“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”，但另一方面又說“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，其本身并不直接處理宅基地使用權(quán)的問題。
然而，當(dāng)人們?nèi)シ單覈F(xiàn)行的《土地管理法》和“國家有關(guān)規(guī)定”時，卻并不能找到上述問題的準(zhǔn)確答案，因為我們的法律和政策雖然規(guī)定了“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，但卻并沒有規(guī)定“這一戶”在內(nèi)部權(quán)利結(jié)構(gòu)上是如何擁有“這一處宅基地”的。甚至我們的《婚姻法》也沒有明確規(guī)定“宅基地”是否屬于夫妻共同財產(chǎn)。
有人可能會主張說，如果賈家的宅基地是賈敬龍的父親在其結(jié)婚之前獲得的，那應(yīng)當(dāng)屬于賈父的婚前個人財產(chǎn)，而不屬于賈父與賈母的夫妻共同財產(chǎn)，更不屬于賈家的家庭共有財產(chǎn)。這樣的主張有一定的道理，畢竟在現(xiàn)行的宅基地制度下，宅基地是批給集體經(jīng)濟(jì)組織成員的。賈家的宅基地在審批的時候，賈母可能還沒有嫁到賈家，賈敬龍還沒有出生，而且“賈家的房子和宅基地都登記在賈父的名下”。
但這種看法似乎又與我們的“一戶一宅”制度存在緊張關(guān)系，因為當(dāng)《土地管理法》所規(guī)定的“一戶只能擁有一處宅基地”時，似乎是在說“宅基地屬于這個戶中所有的成員共同所有”的。當(dāng)然，這里之所以使用“似乎”這個術(shù)語，是因為筆者雖然研習(xí)土地法多年，卻也并不清楚“戶”本身的含義，至于“戶”內(nèi)部的財產(chǎn)權(quán)利構(gòu)造究竟是怎么樣的，更是一片茫然。
國土資源部在2007年年底發(fā)布的《土地登記辦法》中規(guī)定，“依法使用本集體土地進(jìn)行建設(shè)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府的批準(zhǔn)用地文件，申請集體建設(shè)用地使用權(quán)初始登記”，但卻并沒有明確解釋規(guī)章中所使用的“當(dāng)事人”的具體含義和范圍。在各地所頒發(fā)的“宅基地使用權(quán)證”上，我們也沒有看到“土地權(quán)利人代表”和“土地共有人”的欄目，只有“使用權(quán)人姓名”這一欄目，但這一欄目應(yīng)當(dāng)如何填寫，“使用權(quán)人”具體包括哪些主體，我們也并不清楚。
其二，除了宅基地的問題外，我們還要說一說賈家三層小樓的房屋所有權(quán)問題。根據(jù)媒體的報道，賈家的三層小樓是賈父和賈母早年攢錢蓋的，因此在法律上似乎應(yīng)當(dāng)將該房屋的所有權(quán)認(rèn)定為賈父和賈母的夫妻共同財產(chǎn)。但賈敬龍并不這么認(rèn)為，他認(rèn)定“一樓是父母的，二樓是自己的”，為此，他將二樓進(jìn)行了細(xì)心的裝修，準(zhǔn)備做婚房用。
這一說法，似乎也得到了賈父和賈母的印證，他們曾專門對《中國新聞周刊》澄清，“這個家一直是給自己唯一的兒子的，從未想過要把房子分給兩個女兒，村里分的兩套房里，賈敬龍隨便挑一套結(jié)婚用。”從中國的傳統(tǒng)習(xí)慣和漢語語法，我們可以理解賈父和賈母的意思，家里的財產(chǎn)最終都是兒子賈敬龍的。但在法律上，我們卻不能明確“賈家三層小樓的所有權(quán)”現(xiàn)在到底屬于誰所有。
比如，最高人民法院在這個問題上似乎也沒有明確的看法。最高人民法院刑三庭負(fù)責(zé)人在答記者問的時候強調(diào)，“村委會在戶主賈同慶得到兩套新房后，根據(jù)賈同慶代表全體家庭成員簽署的拆遷協(xié)議，組織拆除賈家舊房……”這里面包含了兩層意思。其一方面，認(rèn)為賈家三層小樓的所有權(quán)屬于全體家庭成員，但是另一方面又認(rèn)為賈父作為戶主可以代表全體家庭成員來行使該房屋的所有權(quán)。
那么這到底是在主張該房屋的所有權(quán)屬于戶主個人所有，還是主張其屬于家庭全體成員共同所有呢？答案并不清楚。在這個問題上，我們不能責(zé)怪最高人民法院的法官，因為問題的根源在于，我們國家的財產(chǎn)法沒有對農(nóng)村地區(qū)的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)以及其他不動產(chǎn)的權(quán)利建立一個清晰的權(quán)利體系和權(quán)利結(jié)構(gòu)。
比如相同的情況，就不會在我國國有土地上商品房的拆遷領(lǐng)域出現(xiàn)。因為我們的《物權(quán)法》、《婚姻法》以及相關(guān)司法解釋已經(jīng)為國有土地的使用權(quán)和房屋所有權(quán)建立了一個清晰且較為明確的權(quán)利體系、不動產(chǎn)登記體系以及轉(zhuǎn)讓、贈予等權(quán)利流轉(zhuǎn)體系。
如果一處不動產(chǎn)登記在父母的名下，除非父母將該不動產(chǎn)權(quán)利以贈予、有償出售或遺產(chǎn)等方式轉(zhuǎn)讓給子女，否則子女是不會自然成為該不動產(chǎn)權(quán)利人的。而如果該不動產(chǎn)已經(jīng)明確屬于子女，那么即便是父母購買或贈與給子女的，那權(quán)利人也只是子女，而不包括父母。
但遺憾的是，對于賈家以及與賈家情況相似的數(shù)億農(nóng)民家庭來說，由于我們理論和制度的缺乏，所以無法回答他們所享有的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)究竟應(yīng)當(dāng)是何種權(quán)利結(jié)構(gòu)這一問題，因此只能用“似乎”、“可能”這些模棱兩可，似是而非的概念來回答人們的疑問。
鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的模糊不清
很多評論者都注意到這樣一個事實，即賈家的房子不是被政府部門或法院依法強拆的，而是“村里來了拆遷隊”，具體來說是作為村委主任和村支書的何建華帶隊把賈家的房子給強拆了。人們關(guān)心的一個問題是，何建華作為村委主任和村支書為何可以并敢于進(jìn)行強制拆遷？
從法律層面來看，何海波教授的如下評論是極為準(zhǔn)確的，“《行政強制法》即已施行。依照該法，行政強制執(zhí)行只能由法律設(shè)定；法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行。國務(wù)院都無權(quán)設(shè)定、行政機(jī)關(guān)都不得擅自實施，村委會憑什么強拆他人房屋？”（何海波：賈敬龍是不該殺的）
由此觀之，“村里來的拆遷隊”強制拆遷賈家的房屋肯定是違法的。
但是從社會學(xué)的角度來看，我們有必要探究一下，為什么這一違法的行為卻得到政府和法院的支持呢？談到這一點，不得不提到美國漢學(xué)家杜贊奇的“國家政權(quán)內(nèi)卷化”理論。
杜贊奇在研究1900年到1942年間華北農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)中國的國家政權(quán)在20世紀(jì)之初逐步深入鄉(xiāng)村地區(qū)時，主要是依賴于鄉(xiāng)村中的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”來催征錢糧和清丈土地，或者換句話說，國家不公開地將某些稅收和政府職能轉(zhuǎn)嫁或轉(zhuǎn)交給“贏利型經(jīng)紀(jì)人”來行使。這些經(jīng)紀(jì)人確實有效地完成了政府所交代的任務(wù)，但同時也會極力利用這種“國家／政府代理人”的身份來欺詐百姓，巧取豪奪。
由此，國家雖然實現(xiàn)了征稅的目的，但卻損害了政權(quán)的合法性，而且還導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理惡化——因為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村政治精英不愿意再從事鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)工作并代替國家進(jìn)行強征暴斂，而那些更加殘暴的、沒有底線的鄉(xiāng)村“土豪”、“無賴”和“惡霸”卻趁機(jī)奪取了對鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)。
“土豪”與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)政治精英（比如鄉(xiāng)紳、族長）的區(qū)別在于，前者追求權(quán)力、謀取公職的目的是為了追逐私利，甚至不惜以犧牲他所領(lǐng)導(dǎo)的集體為代價。而后者則基于道德、傳統(tǒng)以及內(nèi)在文化修養(yǎng)的因素，在國家和村莊之間，更傾向于維護(hù)鄉(xiāng)民的利益。進(jìn)入民國之后，隨著“國家政權(quán)內(nèi)卷化”的日益嚴(yán)重，“土豪”竊取各種鄉(xiāng)村公職，甚至成了鄉(xiāng)村政權(quán)的主流，以至于國民政府不得不在1920-1930年代掀起“達(dá)到土豪”的運動。
不過，國民政府在大陸最終沒能完成“打倒土豪”這一任務(wù)，因為要完成這一工作，就必須從制度上解決“國家政權(quán)內(nèi)卷化”的問題。根據(jù)杜贊奇的觀察，到1950年代實行農(nóng)村合作化以后，“打倒土豪”的問題才得到根本解決，因為農(nóng)村的合作化以及人民公社化，將征稅單位、土地所有和政權(quán)結(jié)構(gòu)完全統(tǒng)一了起來，這時國家直接管理了村莊，就不需要再依靠“土豪”作為代理人了。
不過，杜贊奇也提到，1970年代末期以后，隨著農(nóng)村管理機(jī)構(gòu)與集體結(jié)構(gòu)的分離，基層政權(quán)的削弱，“國家政權(quán)內(nèi)卷化”會不會再次出現(xiàn)，有待于進(jìn)一步研究。但實際上從筆者在各地的調(diào)研情況來看，在過去三十多年的發(fā)展中，中國大陸鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的“國家政權(quán)內(nèi)卷化”確實有卷土重來的趨勢。
因為國家不再直接管理鄉(xiāng)村，而是委托作為基層自治組織的村委會／村黨支部來代行某些政府職能，但這里的悖論在于，國家一方面并不承認(rèn)這些“代理人”是國家機(jī)構(gòu)的工作人員，也不為這些“代理人”支付工資，但另一方面又要求他們完成一些十分艱巨的任務(wù)（最初是催交公糧，后來是計劃生育，再到今天是征地拆遷）。
于是，對于一些村干部的橫征暴斂和為非作歹就只能“張一只眼閉一只眼”了。甚至為了完成這些艱巨的任務(wù)，政府（主要是基層政府）不得不支持、扶持乃至依賴一些杜贊奇所說的“土豪”來管理村莊。
對此，有相關(guān)的數(shù)據(jù)和例證可以佐證。比如，《南方周末》的記者2014年曾對1992年至今全國18個省份農(nóng)村黑惡勢力146份判決書進(jìn)行統(tǒng)計分析。分析顯示，在農(nóng)村涉黑案件中，約三成有村官的身影。而在涉黑村官中，有22.5%的村官是黑社會性質(zhì)組織頭目包裝而成的，有67.5%的村官是上任以后為了控制鄉(xiāng)村變成黑社會性質(zhì)組織頭目的（參見《農(nóng)村黑惡勢力146份樣本真相：村官的“紅”與“黑”》，《南方周末》，2014年8月7日）。
最高人民檢察院檢察理論研究所的研究人員也發(fā)現(xiàn)，在過去的十幾年間，中國的鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了“由紅變黑”（即鄉(xiāng)村精英合法當(dāng)選村領(lǐng)導(dǎo)之后涉黑）；“由黑變紅”（即農(nóng)村黑惡勢力當(dāng)選為村干部），乃至“黑紅勾結(jié)”、“以紅護(hù)黑”、“黑紅循環(huán)”等諸多怪現(xiàn)象（陳磊：《中國農(nóng)村政權(quán)組織涉黑化傾向及其遏制》，《政法論壇》2014年第2期）。
賈敬龍案在這個方面也有所體現(xiàn)。雖然我們并不是很清楚被賈敬龍槍殺的何建華是否屬于“農(nóng)村黑惡勢力”。但據(jù)當(dāng)?shù)卮迕窠榻B，我們能夠確認(rèn)，何建華確實有著“打砸偷搶，多次進(jìn)勞教所”的紀(jì)錄，但他依然入了黨（據(jù)說是“花了6萬塊錢買的”），并競選上了村支書和村主任，而且何建華還雇傭外村的社會青年做打手，對抗拒拆遷的多位村民多次進(jìn)行毆打。賈敬龍也是其中被打的一個。因此，將何建華歸類為杜贊奇所說的“土豪”或“贏利型經(jīng)紀(jì)人”還是較為合理的。
對此，最高人民法院在答記者問的時候說的也很清楚，“本案因拆遷引發(fā)，賈敬龍所在村實施的舊村改造方案系于2009年11月28日經(jīng)村民自治組織、村民代表大會開會討論，表決一致通過，2010年6月經(jīng)石家莊市人民政府批準(zhǔn)實施的。拆遷工作由村委會統(tǒng)一規(guī)劃、按同一標(biāo)準(zhǔn)實施?！边@個拆遷方案，得到了石家莊市長安區(qū)的同意，長安區(qū)的區(qū)長和區(qū)委書記還參加了何建華和賈敬龍所在的北高營村的拆遷啟動大會。
因此，何建華的死無疑也是一個悲劇。不過，與賈敬龍不同，其悲劇性體現(xiàn)在其享受了“贏利型經(jīng)紀(jì)人”的好處，但也替政府的拆遷工作葬送了自己的性命。但從“國家政權(quán)內(nèi)卷化”和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的完善角度來看，我們就需要跳出何建華的個人悲劇來看待這個問題，從而避免何建華式悲劇的再次發(fā)生。
關(guān)鍵是加強農(nóng)村的制度供給
通過上文的分析，我們可以看到，賈敬龍的悲劇似乎是因為何建華的強勢和霸道而引起的，但實際上問題的根源在于以下兩個方面。其一，我們的法律和政策沒能在農(nóng)村提供完善的集體和家庭財產(chǎn)制度體系造成的；其二，當(dāng)下中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”趨勢，導(dǎo)致了“贏利型經(jīng)紀(jì)人”再次死灰復(fù)燃，但我們卻沒有很好的制度來加以防范和解決。
2016年的上半年，在北京大興區(qū)調(diào)研時，一個剛剛當(dāng)選的村主任十分激動地對我們調(diào)研人員說，國家的法律怎么能如此的不完善，居然可以允許那些刑滿釋放人員使用鄙背惡毒乃至黑社會手段參加村主任的競選？為此，他提出建議，應(yīng)該盡快修改《村委會組織法》，明確禁止有違法犯罪行為的人參加鄉(xiāng)村公職人員的競選。這個建議無疑非常重要，應(yīng)當(dāng)引起立法者的高度重視。
但從賈敬龍案的種種情況來看，僅僅限制和約束黑惡勢力參與鄉(xiāng)村競選是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要真正避免類似于賈敬龍案的再次發(fā)生，用時下流行的話語來說，我們就應(yīng)當(dāng)加強農(nóng)村財產(chǎn)制度和治理結(jié)構(gòu)的“供給側(cè)改革”。
具體來說，一方面可以以城市的土地和房產(chǎn)制度為參照，盡快在農(nóng)村建立現(xiàn)代化的財產(chǎn)／不動產(chǎn)權(quán)利體系，比如我們正在進(jìn)行的農(nóng)村宅基地、承包地確權(quán)、登記和流轉(zhuǎn)，就是這方面的努力；另一方面，則要著力研究如何在新的社會治理結(jié)構(gòu)下，通過制度建構(gòu)來弱化乃至消除“國家政權(quán)內(nèi)卷化”的趨勢。
作者：蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授
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