1、快速城鎮(zhèn)化下的新農(nóng)村問題
伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展正在進入新的發(fā)展階段。黨中央和國務院十分重視解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“三農(nóng)”問題，特別最近的“十九大報告”進一步提出了“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，“把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，確保國家糧食安全、生態(tài)安全、社會安全。2018年中央農(nóng)村工作會議明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標：到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。2018年中共中央、國務院發(fā)布了《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，進一步將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擺到?jīng)Q勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務、新時代“三農(nóng)”工作的總抓手的高度。許多經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)達地區(qū)，城市反哺鄉(xiāng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)蔚然成風。
然而，由于快速城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口流入城市地區(qū)速度加快，農(nóng)村社會結(jié)構出現(xiàn)實際人口結(jié)構老齡化現(xiàn)象明顯；由于農(nóng)村人口流出、農(nóng)業(yè)勞動力投入不足，依靠農(nóng)藥和薄膜等農(nóng)業(yè)科技和成本增加，一方面推高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本上升，另一方面加劇了農(nóng)村地區(qū)河流水系、農(nóng)作物廢棄垃圾和土壤等生態(tài)環(huán)境的面源污染，鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)安全、環(huán)境安全和糧食安全面臨威脅；由于村鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏區(qū)域性研究，在生活空間方面，傳統(tǒng)村鎮(zhèn)規(guī)劃對鄉(xiāng)村居民點體系的規(guī)劃引導不夠，村鎮(zhèn)居民點規(guī)模小、布局散、村莊空心化現(xiàn)象嚴重，一方面導致公共設施和社會設施配置不經(jīng)濟，另一方面也阻礙了鄉(xiāng)村地區(qū)現(xiàn)代化進程；在生產(chǎn)空間方面，傳統(tǒng)村鎮(zhèn)規(guī)劃不重視鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一方面村鎮(zhèn)規(guī)劃對農(nóng)業(yè)發(fā)展和非建設用地的忽視使農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)項目建設缺乏空間引導，另一方面由于村鎮(zhèn)規(guī)劃未能在鎮(zhèn)域、鄉(xiāng)域范圍內(nèi)實現(xiàn)對工業(yè)發(fā)展和集體建設用地的統(tǒng)籌布局，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局呈現(xiàn)“村村點火、戶戶冒煙”，導致生產(chǎn)要素浪費和環(huán)境污染擴散。由于國家快速城鎮(zhèn)化，一方面，刺激了農(nóng)產(chǎn)品需求總量剛性增長、消費結(jié)構快速升級，農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)專業(yè)化、農(nóng)戶兼業(yè)化和農(nóng)業(yè)大戶化，市場需求、信息不對稱和農(nóng)產(chǎn)品價格也導致了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的供求結(jié)構失衡，農(nóng)業(yè)對外依存度明顯提高；另一方面，刺激了大城市地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)快速發(fā)展，導致郊區(qū)無序蔓延嚴重，城鄉(xiāng)結(jié)合部人居環(huán)境矛盾加劇、生活居住品質(zhì)快速下降，有的甚至出現(xiàn)農(nóng)村土地及其承載的發(fā)展權持續(xù)流失，失地農(nóng)民增加，農(nóng)村經(jīng)濟凋敝，城鄉(xiāng)矛盾加劇的惡性循環(huán)。
綜上所述，不難看出，快速城鎮(zhèn)化導致農(nóng)業(yè)資源要素在農(nóng)村地區(qū)的快速流失，擴大了城鄉(xiāng)差異以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)和快速城鎮(zhèn)化地區(qū)的不平衡發(fā)展，國家的糧食安全、生態(tài)安全和環(huán)境安全正在經(jīng)受嚴峻的挑戰(zhàn)。與此同時，我國人口眾多，人均適合農(nóng)業(yè)的水土資源不足，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程進一步加劇了資源供給矛盾，如何在資源環(huán)境硬約束下保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全、提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，也是必須應對的一個重大挑戰(zhàn)。此外，國家現(xiàn)代化、信息化，增強了城鄉(xiāng)互動聯(lián)系，加速城鄉(xiāng)資源要素流動，如何在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下加快新農(nóng)村建設、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮、避免“拉美模式城市化”弊病，也是我國城鎮(zhèn)化過程必須解決的重大問題。正視這些現(xiàn)實挑戰(zhàn)，破解這些關鍵難題，為新時代鄉(xiāng)村規(guī)劃學科發(fā)展提供了巨大的實踐舞臺和社會需求。
2、新時代下的鄉(xiāng)村規(guī)劃
基于快速城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)村規(guī)劃目標和國家需求，毫無疑問，建構在功能分區(qū)、按級配置和規(guī)模效益理論基礎上的城市規(guī)劃原理進行鄉(xiāng)村規(guī)劃存在全面系統(tǒng)的不適應性，需要按照系統(tǒng)優(yōu)化、協(xié)同發(fā)展、公平包容理念建構鄉(xiāng)村發(fā)展理論，按照農(nóng)業(yè)區(qū)位、生活圈理念建構鄉(xiāng)村空間規(guī)劃理論，按照公共產(chǎn)品、公共政策理念建構鄉(xiāng)村規(guī)劃制度理論，按照公眾參與、協(xié)商規(guī)劃理念建構鄉(xiāng)村規(guī)劃方法論，從鄉(xiāng)村發(fā)展、空間布局、制度安排和規(guī)劃實施四個層面展開鄉(xiāng)村規(guī)劃的理論創(chuàng)新。
與此相同，鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)涵也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。當前的鄉(xiāng)村已經(jīng)由單一的承載農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活轉(zhuǎn)向承載多元發(fā)展復合功能，鄉(xiāng)村規(guī)劃需要向適應鄉(xiāng)村發(fā)展的全面轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村規(guī)劃也需要從農(nóng)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設的條條規(guī)劃轉(zhuǎn)向農(nóng)村現(xiàn)代化的全面轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的村鎮(zhèn)建設藍圖式規(guī)劃、農(nóng)業(yè)和土地利用的自上而下式規(guī)劃、脫離農(nóng)民意愿的精英式規(guī)劃等均顯現(xiàn)規(guī)劃的失效和相互之間的沖突，新時代鄉(xiāng)村規(guī)劃需要轉(zhuǎn)向“多規(guī)合一”的綜合性規(guī)劃、資源保護的制度性規(guī)劃、面向村民和集體產(chǎn)權的服務型規(guī)劃以及政府、市場和社會共同遵守和執(zhí)行的契約型規(guī)劃。新時代鄉(xiāng)村規(guī)劃，將舍棄“官本位”，轉(zhuǎn)向“民為先”，建構一套自下而上、上下貫通的農(nóng)村現(xiàn)代化的規(guī)劃思路和邏輯。
我國進入社會主義新時代，也賦予鄉(xiāng)村更多的發(fā)展機遇。這主要在于：鄉(xiāng)村較城市是一個更龐大的復雜巨系統(tǒng)，不僅僅具有生產(chǎn)生活功能，也存在生態(tài)環(huán)境功能，以及水、電、路、電信、資本等物質(zhì)能量信息輸入功能；既有生活空間，也有生產(chǎn)和生態(tài)空間，而且與城市相反，生產(chǎn)和生態(tài)空間占據(jù)核心地位；既要接受農(nóng)業(yè)、村鎮(zhèn)建設、國土資源、環(huán)境、水利、電力等國家縱向管理體系的管理，也要實施村自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣分層次的行政管理。新時代鄉(xiāng)村規(guī)劃，需要解構互相嵌套的鄉(xiāng)村發(fā)展系統(tǒng)，從鄉(xiāng)村構成的系統(tǒng)要素、系統(tǒng)功能和系統(tǒng)結(jié)構梳理不同層次鄉(xiāng)村規(guī)劃的核心要素、主體內(nèi)容和規(guī)劃內(nèi)涵。
新時代鄉(xiāng)村規(guī)劃，其規(guī)劃目標無疑應該是綜合平衡的，即應同時兼顧生態(tài)安全、經(jīng)濟發(fā)展和社會平等三方面的綜合效益。然而，在面對一個具體的鄉(xiāng)村區(qū)域時，一方面由于個體情況千差萬別其發(fā)展的主導因素和主要問題各有不同，另一方面由于鄉(xiāng)村的規(guī)模和體量小，一個主導因素或主要問題往往決定著整個系統(tǒng)的發(fā)展走勢，再加上高速城市化時期鄉(xiāng)村系統(tǒng)的非自主性使其主導因素的不確定性大大增加，這也為新時代鄉(xiāng)村規(guī)劃方法論提出了實用性、有效性和可操作性方面的挑戰(zhàn)。
新時代鄉(xiāng)村規(guī)劃，需要依據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃，從區(qū)域規(guī)劃和長遠規(guī)劃的視角，拆開相互嵌套、關聯(lián)互鎖的鄉(xiāng)村系統(tǒng)，以生產(chǎn)、生活、生態(tài)的“三生空間”為基礎，劃分永久農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)化地區(qū)，建立縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村三級四類，包括生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、居民點體系/布局、支撐體系建設以及管理實施等作為規(guī)劃主體內(nèi)容的鄉(xiāng)村地區(qū)新型空間規(guī)劃體系。從鄉(xiāng)村規(guī)劃的工具理性出發(fā)，建構全要素全過程的平臺式規(guī)劃、面向需求導向的抽屜式規(guī)劃以及以問題導向為主結(jié)合目標要求的協(xié)同式規(guī)劃，力圖使鄉(xiāng)村規(guī)劃去繁就簡、實用可操作。
不言而喻，新時代鄉(xiāng)村規(guī)劃，具有系統(tǒng)性、層次性、綜合性和鮮明的目標導向性，發(fā)展要素的有效不等于系統(tǒng)功能有效，系統(tǒng)功能有效不等于系統(tǒng)整體有效。要使鄉(xiāng)村規(guī)劃達到預期的規(guī)劃效果，需要按照規(guī)劃內(nèi)容和內(nèi)在邏輯關系，科學合理地設計不同層級、不同空間尺度及其相互之間的規(guī)劃技術接口和內(nèi)容接口。在縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村縱向空間層次上，以鄉(xiāng)村發(fā)展目標統(tǒng)領各層次規(guī)劃，按規(guī)劃內(nèi)容逐層深入。鑒于規(guī)劃體系的復雜性，各層次規(guī)劃接口設計以簡化、重疊不重復、彈性和剛性等思路進行縱橫向鄉(xiāng)村空間規(guī)劃接口設計，達到“目標路徑指引，各模塊規(guī)劃內(nèi)容縱向共同作用”的整體效果。為了增加鄉(xiāng)村規(guī)劃的彈性，各層次鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容接口設計，特別注重了既能保持規(guī)劃的主體框架又能兼顧可能擴展的規(guī)劃要素和內(nèi)容模塊，強化了支線拓展/替換接口、支撐體系逐層具象接口和立體實施管理接口的設計，并使鄉(xiāng)村規(guī)劃的目標、內(nèi)容和實施一一貫穿其中。
2018年2月25日
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:村莊與城市 微信公眾號
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