大米作為日本人的主食，一直受到日本政府的高度重視。日本政府自明治維新以來就采取措施鼓勵水稻種植，并號召國民食用國產大米。加入WTO后，尤其是加入TPP之后，其巨大的國內大米消費市場成了各個大米出口國爭奪的目標。為了保護本國的稻米文化和稻米產業(yè)，日本政府出臺了一系列支持稻米產業(yè)發(fā)展的政策。深入理解日本的稻米政策及其作用，并進一步探究這些政策對我國糧食安全，特別是口糧安全的啟示，具有重要意義。
一、日本稻米政策的基本內容
日本的稻米政策總體可以分成3個階段。
（一）鼓勵種植水稻階段
1947-1950年，戰(zhàn)后重建，日本實施《土地改革法案》(The Land Reform Act)，推動農村經濟、民主和社會穩(wěn)定。政府把原先集中在少數(shù)地主手中的稻田，強制分成面積為3公頃左
右的小田塊，劃給農民耕種。這種實現(xiàn)耕者有其田的做法，大大提高了稻農的生產積極性，對保持農村社會穩(wěn)定和發(fā)展農業(yè)生產起到很好的作用。1960年，日本頒布實施《生產成本與收入補償法則》。農民生產積極性空前高漲，導致大米產量和價格飛漲。1968年采取強制措施中止米價上升，國產米與進口米差價從50%上升到120%以上。1968年之前，農民手中的大米只能賣給遍布全國地區(qū)、縣的農協(xié)系統(tǒng)，農協(xié)把大米交給政府。而經過政府調配的大米再過手批發(fā)商和零售商后才能再到消費者的餐桌。這樣一層又一層嚴格管理后的大米被稱為“政府大米”。
（二）健全防災體系階段
為減少自然災害給稻農造成的損失，維護稻米生產穩(wěn)定，日本制定了農業(yè)災害保險制度，要求北海道地區(qū)水稻種植面積在0.3-1公頃以上、其他都道府縣面積在0.2-0.4公頃以上的農戶必須加入共濟組織，小于此規(guī)模的農戶自愿申請加入。保費由政府財政承擔一半，剩余部分由農戶負擔。承保方式共有5種。如其中一種以耕地為單位，水稻減產后，農戶得到的補償金額等于減產量與單位共濟金額的乘積。共濟組織根據常年產量對農戶耕地設置基準產量，并設定單位共濟金額和補償比率。
（三）加強貿易壁壘階段
為保護本國稻米產業(yè)，日本加強了“技術壁壘”和“綠色壁壘”，有效地控制了大米的進口。日本先后出臺或更加嚴格地實施了動植物《檢疫法》、《食品衛(wèi)生法》和《藥品法》等一系列法律文件，限制從特定的國家或地區(qū)進口。在進口大米時，把品種規(guī)格詳細分類，加上指定產地和一整套詳細的價格基準、品質標準和衛(wèi)生標準，增加貿易商的交易成本，導致大量具有一定價格優(yōu)勢稻米，無法進入日本。從發(fā)展歷史來看，日本的稻米高度自給是以政府的高價津貼和消費者的高價支付為代價的。
二、日本稻米產業(yè)政策新動向
近年來，面對越來越開放的國際貿易市場，日本簽訂了《跨太平洋伙伴關系（TPP）協(xié)定》、《區(qū)域全面經濟伙伴關系（RCEP）》、《中日韓自由貿易協(xié)定（FTA）》、《日歐經濟合作協(xié)定（EPA）》等諸多雙邊、多邊協(xié)定。面對新情況日本政府對稻米產業(yè)政策迅速進行了比較大的調整，主要包括：
（一）從政策支持導向來講，日本水稻產業(yè)政策從原來的財政補貼支持為主的政策導向逐漸過渡到政策引導市場導向。
日本加入TPP后，一旦過了保護期，日本將面臨外國產廉價農產品可能大量進入的問題。為保障日本國內稻米產業(yè)安全，提高日本大米價格競爭力已是當務之急。
1.適當擴大農戶經營規(guī)模、培育引導新經營主體進入農業(yè)生產。推動農業(yè)經營的法人化及經營的多元化、復合化，推動青年加入農業(yè)生產，鼓勵企業(yè)以農地中間管理機構為中心，通過租賃經營的方式參與到農業(yè)產業(yè)化經營中來。2015年日本農業(yè)經營結構正在加大發(fā)生變化，更多不同類型的農業(yè)生產經營主體的參與市場化的農業(yè)生產。已認證的農戶及集體經營等的農地面積約占全國農地的50%左右；企業(yè)法人數(shù)量十年間也增加了約2倍；2009年的農地法修訂全面開放農地的長期租賃。
2.保護優(yōu)良水田并促進農業(yè)用地向稻米骨干生產者集中。在確保優(yōu)良農業(yè)用地的同時，過對農業(yè)水利設施的合理維護管理。通過農業(yè)用地中間管理機構的滿負荷運轉，推動農業(yè)用地向稻米骨干生產者集中化，提高規(guī)模效益，增加市場競爭力。促進農地中間管理機構滿負荷運轉，在分利用農地的基礎上進行租借服務，以推動對負責人的農地集約化進程。
3.促進農業(yè)經營的法人化進程。以大規(guī)模家族經營農業(yè)或集群農業(yè)等為中心，針對法人化的優(yōu)點和流程以及與法人經營所必需的財務、勞動管理有關的信息或技能等開展普及和啟發(fā)。針對勞動力不足的現(xiàn)狀，將選用農業(yè)法人中占比重較大的年齡段或其他產業(yè)的人才，共同推進構建與其他產業(yè)同等水平的就業(yè)環(huán)境。
4.對稻米生產的負責人實施的重點援助。針對稻米生產負責人從促進農地經營集約化、確保經營收入穩(wěn)定的對策、出資或融資以及稅制等方面，結合經營發(fā)展的階段和經營形態(tài)給予援助。
（二）從既定政策目標來講，日本水稻支持政策從原來的生產嚴格保產量轉變?yōu)槭袌鐾苿颖．a業(yè)。
1.保產業(yè)基礎——預防和減少荒廢農地現(xiàn)象發(fā)生，提高使用效率。推進對荒廢農地再回收利用，通過農業(yè)委員會基于農地法進行利用意向調查和指導，預防和消除發(fā)生荒廢農地的現(xiàn)象。針對創(chuàng)建排水暗渠等農作條件、與運用放牧等有關措施的合作方式進行綜合性討論，并采取必要的措施。保護農業(yè)地區(qū)內農地總量，合理運用實現(xiàn)農業(yè)振興地區(qū)制度以及農地轉讓許可制度，加大推進優(yōu)質農地有效利用。
2.持續(xù)加強基礎設施建設，降低了生產成本、提高了農業(yè)生產效益。1965-2015年，日本水田中單塊面積在0.3公頃以上的地塊只占水田總面積的比重由3.2%提高到63%。農地規(guī)模擴大和農田路網建設，促進了農機作業(yè)和農產品收獲后的裝運，日本每畝水稻的勞動投入時間已有1965年的94小時下降為2014年的17小時，大幅降低了人力成本和運輸成本。為應對農業(yè)結構及務農形態(tài)的變化，實現(xiàn)水管理的省力化以及水利用的高效化，引進ICT或地下水位控制系統(tǒng)等構建新型農業(yè)水利系統(tǒng)，日本水田中灌溉渠和排水渠分離或有暗渠排水的通用水田占45%，實現(xiàn)了水稻和旱地作物的轉換。當前，為解決農業(yè)水利設施陳舊化進程加快的問題，通過采取點檢、性能診斷以及監(jiān)視等合理的風險管理方式，有計劃地實施維修和更新，促進設施長壽化。同時圍繞規(guī)模經營需求，切實推進水稻生產負責人的農地集約化并削減生產成本，同時實現(xiàn)基于地區(qū)性務農戰(zhàn)略的高收益的農業(yè)經營，通過與農地中間管理機構的合作，針對農地的劃分、通用化以及耕地灌溉設備進行整合。
3.吸引、培養(yǎng)、傳承，促進稻米產業(yè)從業(yè)者自身建設可持續(xù)發(fā)展。目前日本60歲以上農業(yè)勞動力約占70%，50歲以下的勞動力僅占約10%。而且40歲以下的持續(xù)穩(wěn)定新增農村勞動力僅有1萬人左右。吸引年輕人進入行業(yè)從業(yè)。為了激發(fā)青年人的務農意識并讓其安心穩(wěn)定務農，將針對新型務農人員關于務農準備、確保收入、農業(yè)法人等的實踐和研究工作提供援助。通過豐富與職介所等有關單位或教育機構共同開展務農信息提供、務農訪談等活動，鼓勵支持所在地區(qū)的農業(yè)大學、農業(yè)高中等畢業(yè)生務農。對優(yōu)秀的農業(yè)從業(yè)者進行培養(yǎng)、培訓。加大對經營天賦較好的農業(yè)領軍人才培養(yǎng)，強化農業(yè)經營所必需的財務、會計以及生產管理、勞動管理、營銷等的知識、技能等培訓。促進使下一代負責人順利地繼承上一代負責人擁有的優(yōu)秀技術和優(yōu)質農地等生產基礎，引導農業(yè)法人和大規(guī)模家族農業(yè)經營者加深理解經營權繼承的重要性。
4.保護、擴大稻米的消費需求，創(chuàng)造稻米產業(yè)發(fā)展需求新空間?；謴偷久罪嬍澄幕黾尤毡颈緡鴮Φ久椎南M。構建地方農作物向學校供應穩(wěn)定供應的體制，推進府省間政府合作，促進地產地消。為應對學校米飯供求的進一步擴大、消費者簡單化及健康的飲食需求，促進大米新產品開發(fā)。通過營養(yǎng)餐在中學、小學加強稻米飲食文化教育。結合以米飯為中心的多種輔食，推動營養(yǎng)均衡的良好“日本式飲食生活”。另外，通過提供農林漁業(yè)的體驗，增進國民對以擴大消費為前提的飲食及農林水產業(yè)的理解。擴大飼料、米粉大米等戰(zhàn)略性生產。針對飼料大米、米粉用大米、大麥、大豆等戰(zhàn)略性農作物，利用稻田的直接支付補助金給予的援助，提高生產性并推進本土化生產。針對米粉大米，實施政策促進利用其多元化用途進行加工技術的改良、開發(fā)以及普及，實現(xiàn)降低加工成本、開發(fā)新型米粉產品等。推動日本料理的保護及繼承發(fā)展。宣傳“日本料理”無形文化遺產的內涵，加深國民對“日本料理”相關的理解，普及“日本料理”對營養(yǎng)均衡健康的益處，增加學校供餐及家庭就餐時提供“日本料理”的機會。加快推進“日本料理”的保護與繼承，加強政府與社會團體等緊密合作，形成產學官一體推動機制。
5.全球市場的戰(zhàn)略性開拓。完善日本整體的出口促進體制。日本出口戰(zhàn)略執(zhí)行委員會每年制定并驗證以品目別展示擴大出口發(fā)展方向的出口擴大方針，按品目別的出口團體接受國家及日本貿易振興機構（JETRO）等的援助，推動解決出口地國家規(guī)制等業(yè)界共通問題。強化JETRO作為出口相關信息收集及發(fā)送等功能及作為咨詢窗口的功能，在新興海外市場進行促銷，設置相關基地。進行日本飲食及日本飲食文化的海外開展，以“日本料理”登記為聯(lián)合國教科文組織無形文化遺產為契機，整合日本飲食及日本飲食文化在世界拓展。積極利用2015年的米蘭國際博覽會及2020年的奧林匹克運動會?殘疾人奧林匹克運動會東京大會，戰(zhàn)略性推動日本飲食文化的海外開展。
三、日本稻米產業(yè)政策的特點
日本的稻米產業(yè)政策是一整套具有長期性、完善性和一定巧妙的彈性的系統(tǒng)政策。有效的適應了日本農業(yè)和稻米產業(yè)的發(fā)展特征，撬動作用明顯。
（一）補貼政策法制化，具有持久性與連續(xù)性
日本稻米生產補貼政策經歷持久的發(fā)展過程，而這種持久演化過程是在政策法制化為前提取得的。以土地補貼政策為例，日本于20世紀40年代出臺《土地改良法》之后，便開始大規(guī)模地運行土地補貼政策，60年代制定《農業(yè)基本法》使土地補貼政策得到進一步發(fā)展，90年代發(fā)布《新糧食法》之后土地補貼政策得到進一步強化。日本土地補貼政策在政策法制化的前提下，經歷過50年左右的持久演變過程。
稻米生產補貼政策的連續(xù)性是指政策在內容與方式上經過累進模式的演化。仍以土地補貼政策為例，補貼內容依次經歷過下面的累進變化，即在20世紀40年代的開墾、擴并與改良補貼基礎上擴大到60年的農田基礎設施補貼，到90年代末之后，新增加迎合綠色糧食生產的土地改良補貼。土地補貼方式累進主要體現(xiàn)在:20世紀40年代采取直接補貼方式，60年代采取直接補貼和間接補貼方式，90年代末之后采取直接補貼、間接補貼與社會參與的綜合補貼方式。在補貼政策法制化前提下，土地補貼政策持久性與連續(xù)性特征明顯，由此在補貼政策法制化條件下，日本水稻生產補貼政策具有持久性與連續(xù)性可窺見一斑。
（二）農業(yè)政策體系完善，為政策運行提供堅實支持
除了《農業(yè)基本法》、《新糧食法》與《食物、農業(yè)、農村基本法》之外，日本農業(yè)政策體系還包含林林總總的具體配套政策。例如，《開墾助成法》、《土地改良法》、《農業(yè)改良促進法》、《主要農作物種子和土壤保持法》、《農業(yè)機械化促進法》、《主要農作物種子法》、《農業(yè)改良資金資助法》等等。這種相對完善的農業(yè)政策體系為水稻生產補貼政策效能的釋放構筑起堅實平臺，并為其運行保駕護航。
（三）水稻生產補貼政策在發(fā)展中具有相對的靈活性
在不改變農業(yè)政策效用取向的條件下，日本糧食生產補貼政策隨著水稻生產實情而進行及時調整，使補貼政策與水稻生產活動同步協(xié)調，與時俱進。如，在《新糧食法》中明確規(guī)定降低糧食關稅，實施政府減少采購大米的計劃，運用市場機制來調控的糧食生產政策。顯然，稻米政策的改變對種植稻米的農戶獲穩(wěn)定收入來說無疑使其失去了保護傘，然而，多年來在政策的高度保護下，收入所形成的政策依賴偏好，為種稻農戶進入市場設置了一道天然屏障，如果在沒有其它政策相機出臺的情況下，那么種稻米農戶收入降低將會成為事實，進而引發(fā)稻米減產的風險會隨時井噴。為避免這種情況，日本政府1994年開始利用WTO中的“綠箱”與“黃箱”政策，巧妙地通過轉換補貼名稱來繼續(xù)對糧食生產進行補貼，從而使糧農收入維持在一定水平上，由此證明可見，日本糧食生產補貼政策十分靈活。
四、日本稻米產業(yè)政策對我國的啟示借鑒
（一）我國要堅持以口糧自給為核心的大食物觀確保國家糧食安全戰(zhàn)略。日本新的基本計劃在制定糧食等食物自給率目標時，確定一攬子以稻米等農牧水產品供給穩(wěn)定為核心的食物保障計劃。當前，我國食物發(fā)展宏觀環(huán)境明顯改善，食物綜合生產能力持續(xù)增強，居民食物消費和營養(yǎng)水平顯著提高，呈現(xiàn)出食物消費的形態(tài)由“吃飽吃好”逐步向“吃得營養(yǎng)、吃得健康”轉變；食物生產由過去“生產什么吃什么”逐步向今后的“需要什么生產什么”轉變。我國糧食安全國家戰(zhàn)略必須要由以往的相對窄的糧食觀逐漸轉變?yōu)楝F(xiàn)代的食物觀，著眼于居民食物營養(yǎng)消費的多樣化需求，在保障口糧為核心的前提下，綜合考慮推進雜糧、油、肉、蛋、奶、水產品、蔬菜、果品等產業(yè)發(fā)展，加強以營養(yǎng)需求為導向的現(xiàn)代食物產業(yè)體系的建設。
（二）我國要加強以全產業(yè)鏈為核心的國家頂層系統(tǒng)政策設計。日本稻米政策涉及到生產、銷售、貿易、食品加工、文化等等各個方面，相互配合為其稻米產業(yè)發(fā)展提供了全方位多層次的支持。我國由于水稻產業(yè)不同環(huán)節(jié)，歸于不同的政府部門管理，水稻產業(yè)的塊塊之間雖然都有相關政策，但加上不同地區(qū)（條條之間）的水稻產業(yè)發(fā)展各有側重，表現(xiàn)為水稻產業(yè)發(fā)展的政策缺位，在以水稻產業(yè)為主體的“塊與條”之間存在著巨大的政策差異?，F(xiàn)代農業(yè)的全產業(yè)鏈是一個完整的生產消費和全程管理體系，人們消費對食物和農業(yè)的整體協(xié)調發(fā)展提出了新的更高要求，在實現(xiàn)食物的周年生產和均衡上市的基礎上，需要形成從田間到餐桌快捷便利的物流體系，保障農產品的質量安全。必須站在國家高度，對農業(yè)產業(yè)進行系統(tǒng)的政策設計，既要確保在食物產前、產中、產后各個環(huán)節(jié)順利進行，還要保障食物加工、營銷乃至市場健康發(fā)育發(fā)展。
（三）“藏糧于地”、“藏糧于技”是現(xiàn)階段我國農業(yè)發(fā)展的一個戰(zhàn)略選擇。日本在稻米生產方面，實現(xiàn)了“藏糧于地”、“藏糧于技”。對中國這樣一個13億多人的發(fā)展中大國，糧食安全一直是“天字第一號”的大問題。我國長期以來習慣于藏糧于倉、藏糧于民、以豐補歉的策略。糧食生產能力只能盡可能擴大糧食播種面積和提高單產，利用豐年的節(jié)余彌補歉年的不足。帶來了高額倉儲，形成巨大財政負擔。而“藏糧于地”戰(zhàn)略則適時調節(jié)了這種問題。同時加強高標準農田建設，為穩(wěn)定我國農業(yè)生產、提升土地產出能力、抵御自然風險發(fā)揮基礎支撐作用。不但要向土地要糧，還要向科技要糧。在耕地穩(wěn)定的情況下，滿足我國人民日益增長的糧食需要，必須靠不斷創(chuàng)新的糧食增產技術來保障，“藏糧于技”是糧食生產必然選擇，走依靠科技進步、提高單產的內涵式發(fā)展道路。
（四）以法律地位保護農民種糧積極性。日本糧食補貼政策從生產補貼演變?yōu)槭杖胙a貼，對保護和提高糧農種糧積極性具有無法替代的積極作用，并且政策的法制化使政策具有連續(xù)性和持久性。從我國目前情況看，糧食貼政策還沒進入在法制框架下運行的階段，現(xiàn)有糧食法律法規(guī)條例也以糧食流通和糧食儲備為主，涉及生產補貼領域的不多。特別是現(xiàn)階段有效應對國內外糧食市場形勢，糧食定價機制、補貼方式和收儲制度等一系列改革勢在必行，要以確保農民利益為核心，穩(wěn)步推進糧食定價改革，將維護農民合理收益作為保障國家糧食安全一個重要底線。借鑒日本經驗，推進我國補貼政策改革進入法制化軌道，使政策連續(xù)而持久，同時補充完善配套政策，形成相對完善的政策體系，增強補貼政策市場引導效應。
（五）實施靈活政策調整，明確國家政策引導，以差別支持提高補貼效率。日本農業(yè)補貼目標群體逐步調整聚焦，2007年，日本實施新的農業(yè)經營穩(wěn)定政策，重點針對特定骨干農戶、不分品種地進行收入補貼，達到了培育骨干農戶、核心農戶的目的。從我國情況看，四項糧食種植補貼政策中，種糧直補、良種補貼和農資綜合補貼資金通過“一折通”直接發(fā)放，屬普惠性的政策紅利，跟農戶的實際種糧面積和糧食產量脫鉤，更多的是發(fā)揮增收效應，增產效應較弱。由于補貼資金直接發(fā)給土地承包經營權所有者，租地經營的實際種糧者沒能獲得補貼資金，種糧積極性受挫。建議糧食補貼應盡快與實際種植面積有效掛鉤。同時，應加大新增補貼向種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體傾斜的力度，著力培養(yǎng)其發(fā)展成為國內糧食供給的核心主體，增強糧食自給能力。
（六）加強供給側改革，提高“兩種資源、兩個市場”利用效率。日本根據本國稻米消費下降的需求變化，在供給側引導政策方面及時進行調整，通過補貼等相關政策，引導原來進行口糧稻米生產的土地、勞動、資本等轉入飼料米的生產。從我國目前情況看，我國在利用國際國內兩個市場、兩種資源時，必須遵照有進有出、有度有序的進出口調節(jié)策略，避免進口品種對國內生產和市場形成沖擊，同時加強農產品供給側的改革。借鑒日本糧食進口來源多元化的經驗，探索我國與中南美多個大豆出口國的穩(wěn)定合作關系，鼓勵和支持各類企業(yè)進入境外農產品生產、加工、物流和貿易環(huán)節(jié)，最大限度掌控境外農業(yè)資源。在國內對農業(yè)進行農業(yè)結構調整，實施“一控、兩減、三基本”，發(fā)揮資源優(yōu)勢，調整種植結構，增加市場緊缺、附加值高的農產品生產，促進農牧結合、種養(yǎng)加結合。大力推進糧食等農產品加工轉化，延長產業(yè)鏈條，建設價值鏈，促進一二三產業(yè)融合發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：農業(yè)部網站
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