摘要:社區(qū)是基層治理結(jié)構(gòu)變革的基石，某種意義上說(shuō)，社區(qū)治理就是基層治理，基層社會(huì)治理需要回到社區(qū)的層面。文章討論了社區(qū)治理邏輯問(wèn)題，提出了社區(qū)自主性及社區(qū)民主是社區(qū)治理的邏輯起點(diǎn)，而社區(qū)價(jià)值、社區(qū)能力和社區(qū)社會(huì)資本則是社區(qū)治理運(yùn)行的基本要素，在此基礎(chǔ)上，作者分析了由居民、社會(huì)組織和政府(或其代理者)三者所組成的基層治理體系。文章最后分析了回到社區(qū)層面的基層治理，需要對(duì)不同類(lèi)型的社區(qū)采取分類(lèi)治理，選擇服務(wù)進(jìn)社區(qū)、管理下移、組織重塑的治理路徑，在政策面、管理層、法制面進(jìn)行。

關(guān)鍵詞:社區(qū)；基層治理；社區(qū)治理；運(yùn)行

基層治理是目前中國(guó)學(xué)術(shù)界的一個(gè)熱門(mén)話(huà)題，也是中國(guó)地方政府極為關(guān)注的問(wèn)題。但是，從研究視角或方法角度來(lái)看，學(xué)者們依然較少地從社區(qū)包括城鄉(xiāng)社區(qū)對(duì)接的角度切入基層治理問(wèn)題。顯然地，社區(qū)是治理的基本單位，社區(qū)可以成為從管治走向治理，走向善治的基石。經(jīng)驗(yàn)表明，政府的許多公共服務(wù)，無(wú)論是福利、健康、住宅、就業(yè)、治安、維穩(wěn)，還是其他治理事項(xiàng)，莫不需要“社區(qū)”這個(gè)層級(jí)的承接并加以落實(shí)。中國(guó)基層治理，無(wú)論從現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題還是從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，其中一個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題在于城鄉(xiāng)社區(qū)治理如何對(duì)接的問(wèn)題。因此，基于社區(qū)的視角切入基層治理問(wèn)題，可以說(shuō)是找到研究問(wèn)題的要害。

一、回到社區(qū)

基層治理最為基礎(chǔ)和最為重要的空間就是社區(qū)，因而，社區(qū)是基層治理也是整個(gè)社會(huì)治理體系的基石。

在中國(guó)，基層社會(huì)是指街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的社會(huì)單位和共同體，主要形態(tài)是城鄉(xiāng)兩類(lèi)社區(qū)。由英文“community”翻譯而來(lái)的“社區(qū)”一詞，在中國(guó)社會(huì)已經(jīng)不再是一個(gè)陌生的詞匯。德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在《共同體與社會(huì)》中的“社區(qū)”概念是指地域范圍較小的、其居民具有較緊密的相互關(guān)系的、傳統(tǒng)性較強(qiáng)的地方社會(huì)，是一個(gè)基于血緣關(guān)系之上的共同體。但是，滕尼斯的“社區(qū)”概念，無(wú)論與西方國(guó)家還是中國(guó)的現(xiàn)狀都已經(jīng)漸行漸遠(yuǎn)。上個(gè)世紀(jì)80年代重新出現(xiàn)于中國(guó)學(xué)術(shù)界和政府中的“社區(qū)”概念，本身就是具有強(qiáng)烈的地域(area-based)色彩，例如，主管社區(qū)事務(wù)的民政部對(duì)于“社區(qū)”概念的界定就是以地域?yàn)榛A(chǔ)。根據(jù)中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃，社區(qū)屬于基層群眾自治組織，和村民委員會(huì)是一個(gè)級(jí)別。

民政部《社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)》(2013年第4季)的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有村民委員會(huì)58.9萬(wàn)個(gè)，城市居委會(huì)9.4萬(wàn)個(gè)；浙江省有28582個(gè)村委會(huì)、4118個(gè)社區(qū)居委會(huì)。大量人口以及公民大部分日常生活都在這個(gè)層級(jí)上。因而，所謂的基層治理也就是中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的問(wèn)題。事實(shí)上，中國(guó)的社區(qū)治理最早可以追溯到20世紀(jì)20年代的中國(guó)農(nóng)村。在陶行知、梁漱溟等教育學(xué)家的倡導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)時(shí)國(guó)際上在農(nóng)業(yè)國(guó)進(jìn)行的“鄉(xiāng)村建設(shè)”、“農(nóng)業(yè)推廣”等農(nóng)村社會(huì)改良運(yùn)動(dòng)，展開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村的社區(qū)自建和自治運(yùn)動(dòng)。中華人民共和國(guó)成立后，在城市，全能型國(guó)家和政黨的代言人———“單位”———的出現(xiàn)，使得個(gè)人從屬于單位；在農(nóng)村，推行土地制度改革和合作農(nóng)業(yè)，形成人民公社體制，個(gè)人從屬于公社。國(guó)家第一次將觸角直接深入到基層。到了改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)化和城市化的推進(jìn)使得單位制開(kāi)始消解，一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家需要面對(duì)走向社會(huì)的單位人和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人，為了尋求社會(huì)轉(zhuǎn)型中的合法性基礎(chǔ)，必須立足于新的治理單位。胡錦濤總書(shū)記在2011年2月召開(kāi)的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班上指出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制”。講話(huà)的重心不言而喻，正是加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。依托社區(qū)，國(guó)家試圖下放國(guó)家權(quán)力，轉(zhuǎn)變政府職能，為基層治理提供空間。我國(guó)基層治理結(jié)構(gòu)的變革，本質(zhì)上是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的再調(diào)整與治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，即在空間關(guān)系上，從直接統(tǒng)治向“有距離的治理”轉(zhuǎn)變；在運(yùn)作機(jī)制上，從組織擴(kuò)散與組織覆蓋向“交織—滲透”模式轉(zhuǎn)變；在治理資源上，由資源掌控向資源動(dòng)員轉(zhuǎn)變。

之所以要回到社區(qū)層面，存在著三方面的原因。第一，世界的經(jīng)驗(yàn)和趨勢(shì)。上世紀(jì)末期，新的社會(huì)重構(gòu)與都市復(fù)興機(jī)制把社區(qū)作為重要單位，把社區(qū)的復(fù)興作為國(guó)家主義與自由市場(chǎng)之間的第三條道路，通過(guò)引入社會(huì)的自治力量，創(chuàng)造更加富有效率和公平的發(fā)展道路。從摩里斯(Paul Morris)的批判中不難看出：“不管新舊還是左右的政治家或?qū)W者，都在要求重新創(chuàng)造‘社區(qū)’，我們正被社區(qū)主義的要求所圍攻”。我們可以看到社區(qū)治理作為一種全球性的新地方治理與復(fù)興政策工具已經(jīng)非常流行了。

第二，社會(huì)矛盾與沖突。隨著“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，社區(qū)已越來(lái)越成為社會(huì)生活的支撐點(diǎn)、社會(huì)成員的聚集點(diǎn)、各種矛盾的聚焦點(diǎn)。單位制的解體，使國(guó)家與社會(huì)之間的界線日漸清晰起來(lái)，同時(shí)也提出了這樣的問(wèn)題：“轉(zhuǎn)型社會(huì)如何才能面對(duì)它的成員和團(tuán)體中不斷出現(xiàn)的沖突，繼續(xù)保持社會(huì)凝聚力和國(guó)家權(quán)力的合法性?”可以反觀單位制的不足。一方面，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的派生，只有在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下才能實(shí)現(xiàn)對(duì)人的控制和人對(duì)單位的依附；另一方面，由于單位制的特征，國(guó)家意志和職能都只能執(zhí)行到單位，而不是社會(huì)基層。從社會(huì)整合的角度看，社區(qū)可以成為國(guó)家與社會(huì)加強(qiáng)溝通、化解矛盾、協(xié)調(diào)利益的現(xiàn)實(shí)載體。對(duì)于社會(huì)而言，民眾能夠利用社區(qū)進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，充分表達(dá)自身利益，積極參與公共事務(wù)。而對(duì)于國(guó)家而言，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家不再具備向社會(huì)的最底層滲透的資源和能力，不可能對(duì)社會(huì)及其中的個(gè)體進(jìn)行直接控制。因此，社區(qū)也成為國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理的重要工具。尤其是在建設(shè)服務(wù)型政府的今天，公共事務(wù)的復(fù)雜性和多樣性已經(jīng)從社會(huì)的基層最充分地體現(xiàn)出來(lái)。而這些關(guān)于治理的共識(shí)在社區(qū)層面可以得到較現(xiàn)實(shí)的實(shí)施。

從維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安的意義來(lái)說(shuō)，社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，處于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的前線戰(zhàn)場(chǎng)，被作為政府控制基層社會(huì)的一種替代工具。而基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。目前存在諸多影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，如多發(fā)的人民內(nèi)部矛盾，流動(dòng)人口和特殊人群管理和服務(wù)中產(chǎn)生的矛盾，公共安全事件帶來(lái)的矛盾，歷史問(wèn)題等等，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)相當(dāng)艱巨繁重。要把這些矛盾及時(shí)解決在萌芽狀態(tài)，解決在基層，解決在當(dāng)?shù)兀托枰劳猩鐓^(qū)，加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，把綜治各項(xiàng)舉措落實(shí)到基層，充分發(fā)揮社區(qū)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。地方或基層的矛盾、危機(jī)促使地方基層治理回到社區(qū)的層面。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重心在社區(qū)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根基在社區(qū)，保障和改善民生的依托在社區(qū)。這也表明新的治理單位只能是城鄉(xiāng)社區(qū)。這是一場(chǎng)從統(tǒng)治到治理的改革。

正是基于雙方利益的考量，社區(qū)顯然已成為了國(guó)家與社會(huì)的“接點(diǎn)”。因此，社區(qū)作為基本單位，就“治理”而言是相得益彰的出現(xiàn)。從單位制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，可以理解為由國(guó)家裂變?yōu)閱挝?，走向社區(qū)凝結(jié)為社會(huì)。

第三，自治的缺失。二十一世紀(jì)的地方自治，已由地方政府的行政管理，轉(zhuǎn)化為地方政府的公共治理，乃至地方治理。西方主流話(huà)語(yǔ)中強(qiáng)調(diào)的地方治理，前提是制度上的地方自治，但是對(duì)于中國(guó)而言，通過(guò)強(qiáng)調(diào)社區(qū)建設(shè)，可以從政治上越過(guò)重構(gòu)體制的爭(zhēng)論而踐行地方治理的行動(dòng)，順應(yīng)治理的需要。從擴(kuò)大基層民主的角度來(lái)說(shuō)，社區(qū)是實(shí)現(xiàn)居民有序政治參與的有效平臺(tái)。今天的社區(qū)已成為人們利益的共同體。推進(jìn)社區(qū)治理，有助于大大增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，提升居民的認(rèn)同感和歸屬感，進(jìn)而帶動(dòng)居民積極主動(dòng)參與到社區(qū)治理之中。政府應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變其職能，防止錯(cuò)位和越位，將管不好和不該管的公共事務(wù)交由社區(qū)自主管理，培育社區(qū)中介組織，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。

此外，社區(qū)治理還有助于解決政府失靈與市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。在單位制解體的背景下，政府與人民群眾在所處地位、掌握信息等方面的不對(duì)稱(chēng)性，政府無(wú)法顧及社會(huì)中的每一個(gè)人。事實(shí)上，現(xiàn)代社會(huì)面臨的諸如教育、醫(yī)療、環(huán)保等許多問(wèn)題，不可能依賴(lài)某一主體單獨(dú)解決，需要政府和社會(huì)協(xié)同治理。而社區(qū)已經(jīng)成為現(xiàn)代治理不可或缺的組成部分，發(fā)揮兩者間協(xié)調(diào)聯(lián)系的橋梁和紐帶作用。一方面，社區(qū)位于社會(huì)的底層，經(jīng)常與民眾打交道，最熟悉他們的情況，因而可以將其利益訴求真實(shí)、及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞給基層政府。另一方面，政府也可以通過(guò)社區(qū)與民眾保持密切聯(lián)系，加強(qiáng)外部監(jiān)督，提高工作效率，落實(shí)工作部署。

總之，基層社會(huì)存在著的一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題如不回到社區(qū)層面就難以得到真正的解決。因此，治理回歸社區(qū)不只是可能，而是必然、必須的。當(dāng)然，同樣需要將治理理念引入社區(qū)管理的體制機(jī)制中。

二、社區(qū)治理的邏輯起點(diǎn)與基礎(chǔ)

20世紀(jì)80年代末90年代初，“治理”及相關(guān)理論開(kāi)始活躍在西方學(xué)術(shù)界。學(xué)術(shù)界對(duì)于如何定義“治理”并不能達(dá)成一致，更多的是從自身的研究領(lǐng)域出發(fā)。但是，可以達(dá)成一致的是，“治理”與“統(tǒng)治”、“管理”等概念不同，在某種程度上，表明了執(zhí)政理念的更新?lián)Q代。此外，聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)(Commission on Global Governance)在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》(Our Global Neighborhood)的報(bào)告中對(duì)于“治理”概念的界定較為普遍認(rèn)可：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。這一定義強(qiáng)調(diào)了多元主體之間以協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的持續(xù)互動(dòng)的顯著特征。本文所討論的治理是在“十二五”以來(lái)，黨中央提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”這一理念下展開(kāi)的概念，并力圖為之提供新的理論視野。

在“治理”概論界定的基礎(chǔ)上，不妨對(duì)所謂基層或社區(qū)治理作這樣的理解：社區(qū)(基層)治理指黨、政府、居民及社區(qū)社會(huì)組織等多元主體在社區(qū)認(rèn)同的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，協(xié)同處理公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程與機(jī)制?；鶎又卫韺?shí)現(xiàn)了治理主體的多元化，由自上而下的行政控制轉(zhuǎn)為自上而下與自下而上相結(jié)合的雙向互動(dòng)協(xié)商；由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。中國(guó)基層社會(huì)差別很大，治理的路徑、手段、方式甚至治理邏輯都會(huì)有不小的差別，但是，在這些差別背后實(shí)際上存在著共同性的東西。就治理邏輯而言，社區(qū)自主性與社區(qū)民主就是基層治理的邏輯起點(diǎn)。雖然在社會(huì)治理中各地都已有不少成就，但是，反思當(dāng)前基層治理的空間基礎(chǔ)，公眾的參與和基層社會(huì)自治能力并沒(méi)有得到保證和提升，致使地方的治理機(jī)制很難進(jìn)行深層的建構(gòu)。中國(guó)基層治理的核心問(wèn)題在于社區(qū)自治能力的缺失、自治主體成長(zhǎng)的緩慢和民主治理的不足。筆者認(rèn)為，上述的這個(gè)治理內(nèi)涵，可以濃縮成兩個(gè)基本概念，那就是社區(qū)自主性與社區(qū)民主。

社區(qū)自主性是指社區(qū)內(nèi)的個(gè)人和組織具備自己解決自身問(wèn)題的能力。而社區(qū)民主是指社區(qū)內(nèi)的居民和組織能夠在制度框架內(nèi)充分行使自己的民主權(quán)利，表達(dá)利益訴求，實(shí)現(xiàn)對(duì)本區(qū)域公共事務(wù)的廣泛參與。社區(qū)自主性和民主可以滿(mǎn)足公民日益增長(zhǎng)的政治參與訴求，提升公民的政治意識(shí)、素養(yǎng)和能力，也在一定程度上緩解國(guó)家所擔(dān)負(fù)的民主化壓力；同時(shí)，社區(qū)民主的意義還在于構(gòu)建一種民眾依法直接參與政治活動(dòng)的民主載體。一旦載體成型，必將發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，超越社區(qū)的范疇進(jìn)一步向上發(fā)展，最終自下而上推動(dòng)基層治理的完善和社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。

治理既是一個(gè)過(guò)程，也是一個(gè)目標(biāo)。作為過(guò)程，它需要透過(guò)行動(dòng)，作為目標(biāo)，它要促進(jìn)社會(huì)公正和和諧的實(shí)現(xiàn)，改善社區(qū)的生活品質(zhì)。這就意味著其必須擁有一些要素作為自身活動(dòng)的基礎(chǔ)。社區(qū)治理的基礎(chǔ)體現(xiàn)在社區(qū)價(jià)值、社區(qū)能力和社會(huì)資本。社區(qū)治理的重要任務(wù)就是培育基于地域(不再是滕尼斯意義上的基于血緣關(guān)系的“社區(qū)”)的生活共同體，因此，這就意味著需要塑造社區(qū)意識(shí)與社區(qū)認(rèn)同，建構(gòu)社區(qū)價(jià)值。社區(qū)價(jià)值主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，社會(huì)公平正義。保障人們能夠平等享有其人權(quán)，對(duì)影響其生活的決策有較大的影響力；第二，參與精神。充分行使公民權(quán)，以人們關(guān)注的議題為切入口，促進(jìn)民主參與；第三，合作。各主體在相互理解和尊重的基礎(chǔ)上共同協(xié)作以應(yīng)對(duì)問(wèn)題；第四，環(huán)境正義。使得人們能夠?qū)ζ渌幼〉沫h(huán)境負(fù)起責(zé)任，并采取行動(dòng)以保護(hù)和改善環(huán)境。在20多年的中國(guó)社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，忽視或輕視社區(qū)價(jià)值的建構(gòu)是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。盡管社區(qū)已經(jīng)成為中國(guó)城鄉(xiāng)基層社會(huì)的基本空間，但是，社區(qū)因缺乏共同的價(jià)值取向而沒(méi)有成為基層社會(huì)治理的有效載體。

社區(qū)能力對(duì)社區(qū)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。查斯金(R.Chaskin)等學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)能力(community capacity)系指“存在一個(gè)特定社區(qū)內(nèi)的人力資本、組織資源及社會(huì)資本的互動(dòng)，它可用于作為解決集體問(wèn)題，以及改善或維系社區(qū)福祉的手段一一透過(guò)非正式的社會(huì)過(guò)程或由個(gè)人、組織和存在于它們之間的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，以及社區(qū)為其一部分之更大體系之有組織的方式來(lái)運(yùn)作?！崩S瑞基(Laverack)也作過(guò)界定：“社區(qū)能力系指一種過(guò)程，它可增進(jìn)一個(gè)社區(qū)能夠引出改善其生活的資產(chǎn)和屬性。”社區(qū)能力體現(xiàn)在四個(gè)重要的維度上：第一，社區(qū)意識(shí)(sense of community)，反映社區(qū)成員對(duì)所在環(huán)境以及相互關(guān)系的認(rèn)知，包括共同價(jià)值觀、規(guī)范等；第二，成員間的承諾(commitment)，指?jìng)€(gè)人或組織在社區(qū)公共事務(wù)上肩負(fù)的責(zé)任；第三，解決問(wèn)題的能力(the ability to solve problems)，即社區(qū)在解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上必須扮演最主要的角色；第四，資源的取得(access to resources)，一方面是評(píng)估、確認(rèn)并取得既有的社區(qū)資產(chǎn)，同時(shí)也要積極獲取社區(qū)外的各種資源。中國(guó)社區(qū)治理需要在這些能力建設(shè)上下功夫，沒(méi)有這些能力，基層治理就難以有效地運(yùn)行起來(lái)。

而社會(huì)資本是社區(qū)無(wú)形的資產(chǎn)，若缺乏無(wú)形資產(chǎn)作為后盾，即便具備極強(qiáng)的社區(qū)能力，社區(qū)也難以獲得可持續(xù)性的發(fā)展。普特南(R.Putnam)認(rèn)為，社會(huì)資本主要包含促進(jìn)彼此協(xié)調(diào)與合作的網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和信任?？茽柭?J.Coleman)以較寬廣的角度定義社會(huì)資本，并將它用于建構(gòu)一種社會(huì)理論，該理論說(shuō)明社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的“封閉(closure)”能夠讓網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的人彼此之間有較密切的關(guān)系，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)社區(qū)的義務(wù)和認(rèn)同。布迪厄(Bourdieu)則將社會(huì)資本定義為“彼此熟悉或認(rèn)可的制度化關(guān)系之永久網(wǎng)絡(luò)的實(shí)質(zhì)或潛在資源的總和”。顯然，網(wǎng)絡(luò)是構(gòu)成社會(huì)資本的要素之一，吉爾克里斯特(Gilchrist)指出網(wǎng)絡(luò)的功能包括：(1)提供完整且分散的溝通管道；(2)創(chuàng)造反思與學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)；(3)促進(jìn)集體行動(dòng)；(4)支持跨單位間的伙伴關(guān)系；(5)促進(jìn)社會(huì)凝聚。這些功能的發(fā)揮某種程度上將有助于社區(qū)價(jià)值的弘揚(yáng)。一個(gè)社區(qū)如果具有豐富的社會(huì)資本，則對(duì)其治理的可持續(xù)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生極大的正面作用。

三、基層治理的三大主體

治理的主體是多元的。治理主體的多元性，意味著除了政府權(quán)威外，個(gè)人、社會(huì)組織和群體都應(yīng)當(dāng)廣泛地參與到公共事務(wù)當(dāng)中。就中國(guó)基層治理而言，主要的主體有三類(lèi)：基層管理工作人員、社區(qū)居民和社會(huì)組織。

1.基層治理概念下的基層人員及其角色變革

1977年，美國(guó)學(xué)者李普斯基(M.Lipsky)發(fā)表了題為《走向街頭官僚理論》文章，首次提出“街頭官僚”(Street-Level Bureaucracy)的概念，并于1980年出版了《街頭官僚》一書(shū)，形成了頗具影響的“街頭官僚”理論。在他看來(lái)，基層人員雖然位于整個(gè)組織體系的最底層，在享有權(quán)力方面受到種種限制，但其需要直接面對(duì)和處理與民眾利益息息相關(guān)的公共事務(wù)，其面臨的問(wèn)題常常具有隨機(jī)性和即時(shí)性，他們必須具備一定的自主權(quán)和裁量權(quán)，方能回應(yīng)民眾的訴求?；鶎尤藛T主要扮演兩種角色：一方面，影響民眾對(duì)于政府行政范疇以及相關(guān)政策內(nèi)涵的認(rèn)知角色；另一方面，公共服務(wù)或懲戒資格的認(rèn)定角色。隨著環(huán)境變遷，政府面臨的公共議題日漸復(fù)雜，加之民眾教育水平提高、網(wǎng)絡(luò)等新媒體傳播迅速等，基層人員接受更加嚴(yán)格的監(jiān)督，其角色和功能面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在層出不窮的社會(huì)問(wèn)題面前，民眾總是希望基層人員扮演積極的角色，制定并執(zhí)行有效的政策，以維護(hù)社會(huì)公平正義。來(lái)自于外部環(huán)境的壓力迫使基層人員必須加快轉(zhuǎn)變其角色和功能。李普斯基的“街頭官僚”就是中國(guó)基層的工作人員，在中國(guó)行政序列中他們是最底層的一個(gè)群體，天天直接與居民打交道。

在當(dāng)下的中國(guó)，治理強(qiáng)調(diào)整合不同利益主體及其利益關(guān)系，進(jìn)而使政策獲得更多人的理解和支持。此外，民眾與政府之間的互動(dòng)模式已從自上而下的權(quán)威模式向自上而下、自下而上、平向互動(dòng)相結(jié)合的整合模式轉(zhuǎn)變，民眾在政策運(yùn)作過(guò)程中日漸起到不可或缺的作用。因此，基層人員已成為連結(jié)地方政府與公民的中介者，其主要功能便是在與民眾互動(dòng)過(guò)程中，代表民眾傳達(dá)公民意見(jiàn)，進(jìn)而對(duì)政策內(nèi)涵提出改善建議。為此，需要基層人員轉(zhuǎn)換角色，扮演好中介性的角色。

2.居民參與基層治理的渠道與制度安排

社區(qū)居民為基層治理的另一個(gè)主體?；鶎又卫?，如果沒(méi)有社區(qū)居民的參與，那么，所謂治理就是無(wú)源之水。居民參與是社區(qū)治理的基礎(chǔ)，只有將居民參與地方治理納入制度化軌道，確立有效的參與制度，才能激發(fā)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。一方面，健全社區(qū)民主選舉制度。民主選舉為完善基層治理結(jié)構(gòu)提供合法性基礎(chǔ)，構(gòu)建居民的認(rèn)同感，有效地整合各方利益，促進(jìn)居民間相互溝通，建立起適合居民自治的民主管理體制。另一方面，構(gòu)建社區(qū)民意收集和信息反饋制度，建立社情民意表達(dá)和傳遞制度。建立包括民意表達(dá)、民意受理、民情回應(yīng)、民情傳遞等機(jī)制，暢通和規(guī)范民眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。建立社區(qū)民主評(píng)議會(huì)制度，社區(qū)成員和社區(qū)代表大會(huì)對(duì)社區(qū)及工作人員進(jìn)行民主評(píng)議；建立重大事項(xiàng)社區(qū)公示和居民聽(tīng)證制度。凡屬社區(qū)重大事宜和涉及社區(qū)居民利益的重大事項(xiàng)，實(shí)行民主決策前應(yīng)當(dāng)舉行社區(qū)公示和居民聽(tīng)證會(huì)；完善社區(qū)信訪工作機(jī)制。信訪是擴(kuò)大公民政治參與的一種重要途徑。通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部下訪、接訪、回訪、聯(lián)系群眾制度，引導(dǎo)民眾合法理性表達(dá)利益訴求。

3.社會(huì)組織：組織功能整合優(yōu)于結(jié)構(gòu)變革，組織機(jī)制健全優(yōu)于體系重整

隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)組織尤其社區(qū)的社會(huì)組織將日趨成為基層治理的重要主體。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量迅猛增加，業(yè)已成為構(gòu)建和諧社區(qū)不可或缺的一支重要力量，對(duì)完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)具有廣泛而深遠(yuǎn)的意義。所謂社區(qū)的社會(huì)組織，是指以社區(qū)居民為主要成員，以滿(mǎn)足社區(qū)居民的多樣需求為取向，由居民自發(fā)成立并自覺(jué)參與，以公益或互益為目的的社會(huì)組織形態(tài)。它是社區(qū)治理的重要組成要素。具體而言，它可以滿(mǎn)足人民多元化的需求，成為民眾間交流溝通、培育社會(huì)資本的有效載體；它可以有效整合資源，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)的社會(huì)化，成為孕育社會(huì)公共精神的搖籃；它可以有力地預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，成為民眾表達(dá)切身利益訴求的管道；它可以提升居民參與公共事務(wù)的積極性、廣泛性和有序性，成為提升社區(qū)民主的重要平臺(tái)。

社會(huì)組織參與社區(qū)治理，關(guān)鍵在于加強(qiáng)包括選舉、管理、決策、監(jiān)督、公開(kāi)、激勵(lì)和問(wèn)責(zé)在內(nèi)的自身組織機(jī)制建設(shè)。要構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約的制衡機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)保障成員合法權(quán)利、約束權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)。對(duì)于基層治理來(lái)說(shuō)，培育社區(qū)的社會(huì)組織尤其自組織，需要多方面切入，但是組織功能整合優(yōu)于結(jié)構(gòu)變革，組織機(jī)制健全優(yōu)于體系重整。

四、基層治理路徑與策略的再選擇

如果站在社區(qū)層面來(lái)看基層治理甚至地方治理的話(huà)，那么，其治理路徑和策略需要再思考、再選擇就是有必要的。

1.分類(lèi)治理：三類(lèi)社區(qū)的不同治理

所謂分類(lèi)治理，是指政府依照具體的治理環(huán)境的不同，對(duì)目標(biāo)管理中的被治理者進(jìn)行重新分類(lèi)，進(jìn)而采取不同控制策略的治理行為。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，不同類(lèi)型的社區(qū)在人口結(jié)構(gòu)、資源結(jié)構(gòu)、文化積淀等方面的差異很大，難以采用一種統(tǒng)一的方式對(duì)社區(qū)進(jìn)行治理。因而，分類(lèi)治理是我國(guó)社區(qū)治理的必然選擇。

我國(guó)社區(qū)的類(lèi)型比較復(fù)雜，大體上可以分為城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)和城鄉(xiāng)鏈條點(diǎn)的社區(qū)三大類(lèi)型。我國(guó)社區(qū)治理的一項(xiàng)重要任務(wù)便是探索出符合不同類(lèi)型社區(qū)實(shí)際的治理模式。我國(guó)長(zhǎng)期呈現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村二元對(duì)立的局面，兩者在社區(qū)治理上差異顯著。改革開(kāi)放以來(lái)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了巨大變化。城鄉(xiāng)一體的社區(qū)治理業(yè)已成為基層治理的重要取向。例如浙江省溫州市近年來(lái)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，建構(gòu)以“國(guó)家建設(shè)以鎮(zhèn)街為基礎(chǔ)、社會(huì)治理以社區(qū)為單元、集體產(chǎn)權(quán)以合作社為單位”的基層治理體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)間資源的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化和全覆蓋，進(jìn)而達(dá)到縮小城鄉(xiāng)差距、推動(dòng)融合發(fā)展的目標(biāo)。

2.路徑選擇：服務(wù)進(jìn)社區(qū)、管理下移和組織重塑

首先，構(gòu)建以社區(qū)為平臺(tái)的基層公共服務(wù)體系。一方面，將政府的公共服務(wù)下沉至社區(qū)。社區(qū)服務(wù)中心要努力提供好社會(huì)保障和社會(huì)福利服務(wù)、便民服務(wù)和科教文體服務(wù)。另一方面，加快市場(chǎng)化改革進(jìn)程，提升商業(yè)服務(wù)的廣度和深度；積極培育社區(qū)服務(wù)型、公益型、互助性的社會(huì)組織，以提供優(yōu)質(zhì)的非營(yíng)利性和互助性服務(wù)。

其次，必須轉(zhuǎn)變政府職能，將管理重心下移。政府在社區(qū)發(fā)展中主要扮演掌舵者和領(lǐng)航者的角色，起到制定政策、把握方向，整合資源的作用，探索將社會(huì)救助、社會(huì)福利、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、科技教育、文化體育、勞動(dòng)保障、法律服務(wù)等公共事務(wù)交由居民和自治組織進(jìn)行管理，保證公共服務(wù)的有效供給。

最后，實(shí)現(xiàn)組織重塑。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政治發(fā)展的一項(xiàng)突出成就便是在城鄉(xiāng)形成了以居委會(huì)、村委會(huì)為主體的基層群眾自治制度。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)需要不斷健全以社區(qū)黨組織、社區(qū)管理委員會(huì)、議事監(jiān)督委員會(huì)為主體的社區(qū)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)作制衡機(jī)制。同時(shí)，加快政社分開(kāi)，培育社區(qū)居民的民主參與意識(shí)，推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織及志愿組織參與社區(qū)管理和服務(wù)。

3.三大建構(gòu)：政策面、管理層和法制面

基于政策面而言，要努力完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，健全以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)自治組織為主體、以政府部門(mén)派駐社區(qū)力量為依托、以物業(yè)管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充、以社區(qū)信息綜合管理平臺(tái)為載體、駐社區(qū)單位和社區(qū)群團(tuán)組織密切配合、社區(qū)居民廣泛參與的新型社區(qū)治理體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民依法民主管理社區(qū)公共事務(wù)。在已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加大試點(diǎn)創(chuàng)新力度，以點(diǎn)帶面，最終走向善治。

基于管理面而言，主要是健全以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)的基層社會(huì)管理服務(wù)體系。要努力提升基層治理的效率，就必須通過(guò)組織結(jié)構(gòu)聯(lián)合、行政流程再造，有效整合有限的基層治理資源，實(shí)現(xiàn)多元主體合作共治，發(fā)揮最大效益。這主要體現(xiàn)在以民眾需求為導(dǎo)向，積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)站，整合人口、就業(yè)、社保、民政、衛(wèi)生、文化資源，構(gòu)建社區(qū)綜合管理和服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障體制，加強(qiáng)社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)，為社區(qū)治理提供人力、財(cái)力和物力上的保障。

基于法制面而言，目前我國(guó)在社區(qū)治理方面制定了《城市居民委員會(huì)組織法》、《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》等法律、法規(guī)和政策性文件，但制度體系還不健全。必須重點(diǎn)抓好社區(qū)治理的法制建設(shè)，為基層社會(huì)治理提供有力的法制保障。一方面，要加快法治政府建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，合理規(guī)范政府的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，確保政府及其部門(mén)履行社會(huì)管理職能的合法性，防止出現(xiàn)越界和不作為。另一方面，健全社會(huì)組織法律法規(guī)。制定社會(huì)組織的基本法律，明確社會(huì)組織的社會(huì)地位、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任等，實(shí)現(xiàn)對(duì)其有效的管理和監(jiān)督，為其加強(qiáng)自身建設(shè)、參與社區(qū)治理創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

五、結(jié)語(yǔ)

基層治理的新實(shí)踐要求我們回到社區(qū)的層面，即將社區(qū)視為基層治理的基石，某種意義上說(shuō)，社區(qū)治理就是基層治理。已有少數(shù)學(xué)者由此而作了研究，但是，這些研究多半只是經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，缺乏理論的視野與提升，較少作理論性議題的思考。這樣的缺失使基層治理盡管回到了以社區(qū)為基石的理路，但是，容易為經(jīng)驗(yàn)所迷惑，例如，各地方政府熱衷于所謂的政府創(chuàng)新，學(xué)者們忙于為創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)作總結(jié)，就是一個(gè)極好的注釋。為此，我們需要一個(gè)分析性的框架，以此來(lái)展開(kāi)基層治理的研究，包括回到對(duì)治理經(jīng)驗(yàn)層面的分析。本文就是一個(gè)分析性的框架，主要探討了社區(qū)治理的邏輯起點(diǎn)和社區(qū)治理運(yùn)行的基本要素、基層治理體系以及治理的路徑與策略問(wèn)題。就社區(qū)治理的邏輯起點(diǎn)來(lái)說(shuō)，作者提出，社區(qū)自主性與社區(qū)民主是邏輯起點(diǎn)，而社區(qū)價(jià)值、社區(qū)能力和社區(qū)的社會(huì)資本則是基層治理運(yùn)行的基礎(chǔ)。而治理的主體是多元的，就中國(guó)基層治理體系而言，主要的主體有三類(lèi)：基層管理人員、社區(qū)居民和社會(huì)組織。回到社區(qū)層面的基層治理，需要對(duì)不同類(lèi)型的社區(qū)采取分類(lèi)治理，選擇服務(wù)進(jìn)社區(qū)、管理下移、組織重塑的治理路徑，在政策面、管理層、法制面進(jìn)行。進(jìn)而推論，如果站在社區(qū)的層面來(lái)看基層社會(huì)治(管)理的話(huà)，那么，以往黨政部門(mén)中由政法委系統(tǒng)主導(dǎo)的格局顯然是不再合乎時(shí)宜的了。不過(guò)，本文這個(gè)分析性的框架只是思考性的。

當(dāng)然，我們還需要將基層治理放到“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題上進(jìn)行思考?；鶎又卫硎菄?guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分，因此，完善基層治理體系，提升基層治理能力的基石性作用是顯然的。

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第7期

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