——廣州市下圍村“蝶變”的案例研究

在公共價(jià)值管理范式興起的背景下, 公共部門治理績效的實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)依賴于建立在社會(huì)價(jià)值建構(gòu)基礎(chǔ)上的公共價(jià)值的達(dá)成。從社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的視角切入探索村莊治理績效“何以可能”, 有助于厘清村莊治理績效實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)的基礎(chǔ)與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。采用案例研究、觀察、訪談等研究方法, 對廣州市下圍村由“上訪村”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔拿魇痉洞濉钡陌咐M(jìn)行剖析發(fā)現(xiàn):下圍村治理主體的多元轉(zhuǎn)變、情境化的制度框架、集體決策的村民代表會(huì)議、議事大廳與新媒體技術(shù)等變革要素的組合與運(yùn)作, 實(shí)現(xiàn)了村莊治理的社會(huì)價(jià)值建構(gòu), 形成了村莊治理的公共價(jià)值, 進(jìn)而以此為基礎(chǔ)約束治理主體的行為并協(xié)調(diào)各主體之間的沖突, 使得下圍村的治理績效得到明顯改善與提升。這一發(fā)現(xiàn)表明, 社會(huì)價(jià)值建構(gòu)過程中的建構(gòu)主體及其能力、建構(gòu)內(nèi)容、建構(gòu)條件等因素的集結(jié)與相互作用, 將為村莊治理績效的實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)奠定基礎(chǔ)和提供可能性。

一、問題提出與文獻(xiàn)述評

在中國社會(huì)全面改革與轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中, 中國農(nóng)村經(jīng)歷了一系列變革:人民公社瓦解、農(nóng)村土地制度與經(jīng)濟(jì)體制革新, 農(nóng)村治理的組織形式亦發(fā)生很大變化, 具體體現(xiàn)可見于《村民委員會(huì)組織法》從試行到全面實(shí)施, 再到進(jìn)一步修訂完善等。盡管這一系列改革旨在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、實(shí)現(xiàn)基層民主, 但是改革與轉(zhuǎn)型會(huì)帶來利益的重組與分化。當(dāng)利益分配失衡、政策目標(biāo)出現(xiàn)偏差時(shí), 一些村莊的政治規(guī)范、基本社會(huì)秩序、村社集體功能、土地利益分配、財(cái)政資源使用、自給自足經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村共同體塑造等方面就有可能遭受治理挑戰(zhàn), 使其淪為“問題村”、“上訪村”。從現(xiàn)實(shí)來看, 這樣的“問題村”、“上訪村”并不少見。20世紀(jì)末以來, 人們常常用“績效”來表示公共部門管理的結(jié)果和成效, 如果將“績效”概念引入來審視這些村莊的治理結(jié)果, 顯然治理績效不如人意。

為了回應(yīng)上述問題, 走出村莊治理實(shí)踐的困境, 學(xué)術(shù)界就“村莊治理績效的實(shí)現(xiàn)路徑”形成了以下主要觀點(diǎn)：

(1) 結(jié)構(gòu)調(diào)整路徑。這一路徑的研究與治理理論的興起以及國家“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的新型治國理念密切相關(guān)。一改以往政府作為社會(huì)管理單一主體的局面, “治理”首先強(qiáng)調(diào)多元的主體結(jié)構(gòu)。因此, 在村級(jí)治理的過程中, 研究者強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、市場各類組織通過一定的制度安排, 在合理分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作, 以形成農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。這些組織與群體應(yīng)包括政府 (尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府) 、體制精英 (村民委員會(huì)成員) 、非體制精英 (例如經(jīng)濟(jì)能人、文化精英、宗族與宗教人員) 、農(nóng)村社會(huì)組織、普通農(nóng)民和市場。特別是基于個(gè)人聲望、經(jīng)濟(jì)特征等基礎(chǔ)建立起來的社會(huì)組織已經(jīng)越來越多參與到村莊治理中, 例如鄉(xiāng)賢理事會(huì)、合作社組織等。

(2) 制度供給路徑。治理制度是村莊治理活動(dòng)得以發(fā)生、發(fā)展的框架和機(jī)制, 村莊治理績效的實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)很大程度上依賴于治理制度供給的契合性。20世紀(jì)80年代, 村民自治制度作為農(nóng)村治理的一項(xiàng)基本制度在中國農(nóng)村全面推行, 備受研究者的關(guān)注。徐勇對村民自治由產(chǎn)生到成為國家制度進(jìn)而落地的30多年歷程進(jìn)行了階段性劃分, 并將由此形成的大量探索作了研究范式的歸納。在實(shí)現(xiàn)村民自治制度時(shí), 選舉與協(xié)商被看作是村民自治的雙輪驅(qū)動(dòng)。尤其是, 黨的十八大報(bào)告提出要健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度, 當(dāng)農(nóng)村民主選舉迅速發(fā)展, 而協(xié)商民主仍然存在實(shí)踐“短板”的情況下, 研究者們就推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化形成了豐富的論述, 包括對農(nóng)村基層協(xié)商民主的前提條件及邊界與范疇的分析、農(nóng)村一事一議協(xié)商民主制度的完善建議、中國特色農(nóng)村協(xié)商民主制度典型案例的介紹等。

(3) 工具選擇路徑。治理工具是銜接治理目標(biāo)及制度規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的橋梁, 是使集體行動(dòng)得以組織、公共問題得以解決的具體方法。從實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)農(nóng)村治理績效的目標(biāo)來看, 治理工具選擇路徑的研究包括:外部性資源輸入的研究, 例如財(cái)力配置與農(nóng)村治理實(shí)效的案例比較以及改善村級(jí)發(fā)展互助資金治理的實(shí)證研究等等;內(nèi)源性資源利用的研究, 例如近些年來社會(huì)資本理論被廣泛運(yùn)用于探討包括農(nóng)村環(huán)境治理等方面的問題;公共項(xiàng)目植入效果的研究, 例如精準(zhǔn)扶貧背景下對于扶貧項(xiàng)目的精確瞄準(zhǔn)性的有益探索；信息技術(shù)運(yùn)用的影響研究, 例如政府熱線帶來服務(wù)理念在實(shí)踐中被異化, 進(jìn)而可能引發(fā)農(nóng)村治理的風(fēng)險(xiǎn)等。

以上三種路徑從各自的視角解答了村莊治理績效實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)“何以可能”的問題， 回應(yīng)了村莊治理主體的愿景構(gòu)成, 強(qiáng)調(diào)制度、工具對村莊治理績效的重要影響。然而從績效的研究單元來看, 僅僅對改革帶來的村莊治理情境變化及其治理復(fù)雜性的關(guān)注, 仍不足以回應(yīng)績效實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)的本源。績效被用來表示公共部門管理活動(dòng)的結(jié)果, 在治理范式下, 績效的實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)是一個(gè)非線性過程。當(dāng)今社會(huì), 多樣的組織與團(tuán)體、特征鮮明的個(gè)體, 意味著越來越多分散甚至競爭的價(jià)值訴求, 這就要求公共部門必須對此關(guān)注并做出回應(yīng), 才有可能達(dá)成自身與公民的一致行動(dòng), 形成管理活動(dòng)的成效。績效治理本質(zhì)上是一個(gè)對不同價(jià)值訴求進(jìn)行管理的過程, “績效的提升不僅與復(fù)雜性應(yīng)對有關(guān), 更與價(jià)值沖突的平衡和調(diào)和有關(guān)”。從結(jié)構(gòu)調(diào)整路徑而言, 盡管參與村莊治理的主體趨于豐富, 但各種主體參與治理的目的不盡相同, 村莊治理的目標(biāo)要努力協(xié)調(diào)并滿足不同的利益訴求, 所以倡導(dǎo)多元主體結(jié)構(gòu)僅僅為村莊治理績效的實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)提供了前提條件。從制度供給路徑來說, 繼民主選舉之后, 協(xié)商民主被看作是村莊治理績效實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)的重要制度工具。協(xié)商民主理論興起于20世紀(jì)80年代的西方政治學(xué)界, 關(guān)注焦點(diǎn)是西方國家政府合法性的問題。該理論被引入中國農(nóng)村治理的研究領(lǐng)域之后, 研究者結(jié)合現(xiàn)實(shí)國情、本土特色, 呼吁探索中國式的農(nóng)村基層協(xié)商民主的形式、程序。然而, 在形式和程序之外, 協(xié)商民主的結(jié)果還依賴于對村莊內(nèi)部復(fù)雜交織的利益矛盾的解決, 還需關(guān)注形式、程序背后的價(jià)值沖突與管理。從工具選擇路徑來說, 治理工具應(yīng)當(dāng)服務(wù)于績效治理的標(biāo)準(zhǔn), 價(jià)值沖突的協(xié)調(diào)與平衡是檢驗(yàn)治理工具適用性的準(zhǔn)則。

回答村莊治理績效“何以可能”, 可以從公共價(jià)值管理的角度另辟蹊徑。繼新公共管理、新公共治理之后, 公共行政學(xué)的研究者提出新的研究范式———公共價(jià)值管理范式。與以往范式不同, 公共價(jià)值管理范式強(qiáng)調(diào)在治理的過程中, 政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注公民集體偏好、價(jià)值選擇的表達(dá)。公共價(jià)值不是簡單疊加的個(gè)人偏好, 而是通過協(xié)商、社會(huì)建構(gòu)等過程得以凝聚, 是各利益相關(guān)方達(dá)成的共識(shí), 并作為合作行動(dòng)的指南。具體到績效研究領(lǐng)域, 以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論認(rèn)為, 政府績效是政府對公民基本需求的回應(yīng)。只有以公共價(jià)值為基礎(chǔ), 政府治理行為的結(jié)果才有可能產(chǎn)生績效。

本文選擇對現(xiàn)實(shí)回應(yīng)更具解釋能力的公共價(jià)值管理角度為指引, 通過對廣州市增城區(qū)下圍村的案例研究, 剖析村莊治理績效實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)的基礎(chǔ)、條件與機(jī)制。下圍村位于廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)東南, 與東莞市隔江相望。據(jù)官方史料記載, 該村已有800多年歷史, 村里98%的村民都姓郭。現(xiàn)在下圍村面積約4平方公里, 有9個(gè)合作社, 600多戶人家, 2200多名村民, 外來人口約1300多人。改革開放初期, 該村由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速, 被列入省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)范圍內(nèi), 但隨之而來的征地引發(fā)的補(bǔ)償款下落不明、宅基地分配不公, 使得村莊派系斗爭嚴(yán)重、村民上訪不斷、發(fā)展嚴(yán)重滯后于周邊地區(qū), 并且成為遠(yuǎn)近聞名、令政府頭疼的“問題村”、“上訪村”。到2014年, 下圍村迎來轉(zhuǎn)機(jī):新一屆村“兩委”勇于放權(quán), 利用村民代表會(huì)議制度等實(shí)現(xiàn)村民“議事”, 下圍村二十多年來的“內(nèi)亂”很快得到平息, 出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、干群和諧、村莊幸福祥和的景象, 并且被評為廣州市第九批“文明示范村”。從治理結(jié)果來看, 下圍村實(shí)現(xiàn)了治理績效的提升。

下圍村的“蝶變”已引起國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域研究者以及中央電視臺(tái)、《人民日報(bào)》、《南方周末》、《廣州日報(bào)》等眾多媒體的關(guān)注, 已有研究從現(xiàn)行的村民代表議事制度研究村莊“蝶變”的主要原因。本文認(rèn)為下圍村“蝶變”是對村莊內(nèi)不同價(jià)值訴求進(jìn)行管理的結(jié)果, 因此, 試圖切換到公共價(jià)值管理語境, 從社會(huì)價(jià)值建構(gòu)視角, 發(fā)現(xiàn)下圍村“蝶變”過程中聚集的關(guān)鍵要素及其相互作用過程, 進(jìn)而發(fā)掘可供其他村莊改進(jìn)治理績效的經(jīng)驗(yàn)。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

公共價(jià)值管理的語境下, 厘清什么是公共價(jià)值、公共價(jià)值如何形成、公共價(jià)值與績效之間的關(guān)系是本文研究的基礎(chǔ)。1995年, Moore在其著作《創(chuàng)造公共價(jià)值:政府戰(zhàn)略管理》中首次提出公共價(jià)值的概念, 但Moore也認(rèn)為公共價(jià)值不是一個(gè)絕對標(biāo)準(zhǔn), 是相對于情境而言的政策或目標(biāo)中的價(jià)值, 所以Moore并沒有對公共價(jià)值做出清晰的涵義界定, 而是將其表達(dá)為公共管理者應(yīng)當(dāng)滿足的公民的多種多樣的需求。由于這一概念關(guān)乎政府的合法性及產(chǎn)出與結(jié)果, 所以迅速引起了研究者們的關(guān)注。作為一個(gè)新的公共行政學(xué)范式, 與以往范式相比較, 公共價(jià)值管理主張:關(guān)注集體偏好、重視政治的作用、推行網(wǎng)絡(luò)治理、重新定位民主與效率的關(guān)系、全面應(yīng)對效率與責(zé)任及公平問題, 表達(dá)了一種多方利益相關(guān)者協(xié)商基礎(chǔ)上的結(jié)果。

從公共價(jià)值的上述特征來看, 公共價(jià)值的形成基礎(chǔ)是社會(huì)價(jià)值。社會(huì)價(jià)值是指社會(huì)成員所持有的經(jīng)驗(yàn)結(jié)果、判斷與訴求, 具有多元性和沖突性的特征。在差異的社會(huì)知識(shí)、文化背景和生活環(huán)境下, 公眾對于現(xiàn)實(shí)世界的感知是不一樣的, 甚至彼此之間可能存在沖突。如果公眾多元的社會(huì)價(jià)值偏好能夠形成共識(shí)重疊，聚集為集體價(jià)值偏好，并進(jìn)而被政府識(shí)別、吸納、回應(yīng), 與政府的政策價(jià)值建構(gòu)形成雙向互動(dòng), 二者的交集就是公共價(jià)值， 這一過程即社會(huì)價(jià)值建構(gòu)過程。也就是說, 公共價(jià)值來源于社會(huì)價(jià)值, 進(jìn)入公共領(lǐng)域的社會(huì)價(jià)值構(gòu)成了公共價(jià)值的基本內(nèi)容, 公共部門與公民交互的過程 (即社會(huì)價(jià)值建構(gòu)) 得以形成與表達(dá)。公共價(jià)值既表達(dá)了公民的集體意志, 又體現(xiàn)了公共部門的戰(zhàn)略部署。與以技術(shù)、工具為主導(dǎo)的理性建構(gòu)方法論不同, 社會(huì)價(jià)值建構(gòu)是把關(guān)注個(gè)體的行動(dòng)及其內(nèi)在信念, 以及行動(dòng)與信念產(chǎn)生的社會(huì)實(shí)踐背景作為出發(fā)點(diǎn), 不是僅僅將政府的效率、功能理性、科層統(tǒng)治等作為發(fā)展需要。在公共行政領(lǐng)域中, 社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的研究途徑尤其強(qiáng)調(diào)民眾在討論政策議題和問題時(shí)的相互協(xié)商、對話、表達(dá)話語和辯論的過程。以績效為研究單元, 社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的觀點(diǎn)認(rèn)為公共部門的績效治理過程是一個(gè)政府、社會(huì)和市場等多元復(fù)雜主體認(rèn)知協(xié)同的過程。在此過程中, 不同主體之間形成關(guān)于績效的一致性認(rèn)識(shí), 并達(dá)成公共價(jià)值, 以此來約束公共部門的治理行為, 作為整個(gè)治理過程中調(diào)和各種利益沖突的準(zhǔn)則, 從而為實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)治理績效提供路徑。可以說, 公共價(jià)值是公共部門管理活動(dòng)運(yùn)行的“軌道”, 是公共部門績效實(shí)現(xiàn)和持續(xù)改進(jìn)的基礎(chǔ), 公共部門所有的管理活動(dòng)都應(yīng)圍繞公共價(jià)值展開。以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的公共部門績效治理, 治理績效的實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)本質(zhì)上是對公共價(jià)值進(jìn)行管理的結(jié)果。公共價(jià)值、社會(huì)價(jià)值建構(gòu)與治理績效的關(guān)系如圖1所示。

公共價(jià)值管理語境下, 公共部門績效的實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)建立在公共價(jià)值的基礎(chǔ)上, 不僅要追求效率, 更重要的是協(xié)調(diào)多元主體的價(jià)值沖突。公共價(jià)值由紛繁復(fù)雜的社會(huì)價(jià)值通過價(jià)值建構(gòu)的過程凝聚而成。如果說下圍村的“蝶變”實(shí)現(xiàn)了治理績效, 在以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論下, 必然是一個(gè)以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的村莊治理過程, 即社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的過程。本文認(rèn)為, 剖析下圍村社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的過程, 有助于找到下圍村“蝶變”的致因。因而, 本文主要通過下圍村的案例, 挖掘能夠進(jìn)行社會(huì)價(jià)值建構(gòu)進(jìn)而形成村莊治理共識(shí)的關(guān)鍵要素及其關(guān)系, 以期為村莊治理提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

三、研究方法

（一）研究工具———案例研究

本文選擇案例研究作為研究工具, 置于案例情境下探索農(nóng)村治理績效實(shí)現(xiàn)路徑。案例研究是“遵循一套預(yù)先設(shè)定的程序、步驟, 對某一經(jīng)驗(yàn)性、實(shí)證性課題進(jìn)行研究的方式”, 其“研究的問題類型是‘怎么樣’和‘為什么’, 研究對象是目前正在發(fā)生的事件, 研究者對于當(dāng)前正在發(fā)生的事件不能控制或極少能控制”。從研究問題類型、對研究對象的控制范圍與程度來看, 本文對下圍村“蝶變”的探索符合案例研究的要求。本文以下圍村“蝶變”為案例的典型性在于:下圍村“蝶變”之前, 村民劃分成了立場對立、矛盾尖銳的兩派, 上訪、鬧事是村民們的主要活動(dòng), 甚至村級(jí)直選需要上級(jí)政府安排警力來維護(hù)選舉現(xiàn)場的秩序?？梢哉f, 下圍村集中了“問題村”、“上訪村”這類村莊治理困境的主要特征和屬性;下圍村能夠?qū)崿F(xiàn)“蝶變”, 對其“蝶變”原因的挖掘及對“問題村”、“上訪村”的治理以及村莊治理績效實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)的探索, 具有揭示性意義。效度是案例研究的核心, “它規(guī)定了研究結(jié)論是如何得出的”。本文在實(shí)地研究過程中獲取的證據(jù)來源包括多身份的訪談對象 (政府官員、村干部、村民代表、村民等) 、多種信息來源 (觀察數(shù)據(jù)、訪談數(shù)據(jù)、文獻(xiàn)數(shù)據(jù)等) , 以此構(gòu)成完整的證據(jù)鏈。

（二）數(shù)據(jù)收集方式———觀察與訪談

案例研究非常重視現(xiàn)場的觀察及與有關(guān)人員進(jìn)行接觸、溝通, 所以觀察與訪談是本文運(yùn)用的主要數(shù)據(jù)收集方式。本文采取非參與式觀察的方式, 對下圍村的“人物”、“事件”、“環(huán)境”進(jìn)行觀察, 其中對“事件”的觀察主要是2014年3月至2017年11月下圍村召開的35次村民代表會(huì)議視頻;深度訪談的對象包括石灘鎮(zhèn)政府干部、村“兩委”成員、村民代表、合作社主任以及普通村民等。為保護(hù)被訪者隱私, 對被訪者的姓名做了編碼處理。經(jīng)對正式訪談錄音資料的整理, 研究者共得到近8.7萬字訪談逐字稿。此外, 研究者還獲得相關(guān)媒體資料、政策文件、工作記錄等文本資料4萬余字。

四、案例呈現(xiàn):下圍村的“蝶變”

（一）陷入“內(nèi)亂”的下圍村

改革開放初期, 借助于優(yōu)越的地理位置, 下圍村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速, 村莊很快被劃入省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的范圍。按理說, 這一切預(yù)示著下圍村未來可期, 但正是“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”的身份讓這個(gè)曾經(jīng)被鄰村羨慕的小村莊陷入混亂。

1992年, 上級(jí)政府因建設(shè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的需要, 征用了下圍村1277畝土地, 幾乎占全村集體土地面積的一半左右, 被征的每畝土地補(bǔ)償1.5萬元。對于下圍村來說這是一筆巨大的利益, 但是村民們至今沒有見到、分到這筆補(bǔ)償款, 讓他們感到憤怒的是當(dāng)時(shí)的村支部書記肆意揮霍、腐敗, 并且村務(wù)大事都是村“兩委”內(nèi)部商量決定, 村“兩委”成員完全聽從在位20多年的村支書的指揮。征地之后, 村“兩委”拿出數(shù)百畝土地劃分成面積等同的60份宅基地向村民們售賣。房子的出售價(jià)格都一樣, 村“兩委”卻把地段最好的宅基地?fù)屜日既セ蛘叻纸o了自己的親戚, 至此, 徹底激怒了其他村民。村民們以與當(dāng)時(shí)村干部關(guān)系的遠(yuǎn)近親疏、是否得到利益, 自然劃分成了立場對立、矛盾尖銳、力量均等的兩派。一些村民為了討回自己的利益開始走上了上訪之路。后來雖然這位老支書以貪污等罪名入獄, 但是下圍村的兩派斗爭卻愈演愈烈。

1999年, 廣東省開始實(shí)施村民委員會(huì)直選。如何讓自己派系的人成為村“兩委”成員, 進(jìn)而控制集體的資產(chǎn)、資源、資金, 成為下圍村兩派斗爭的焦點(diǎn)。以致于第一屆村級(jí)直選時(shí), 上級(jí)政府不得不安排400名警力維護(hù)選舉現(xiàn)場秩序。之后的每一屆村級(jí)直選, 無論哪一派當(dāng)選, 另外一派都想方設(shè)法作對;不論決策是否正確, 另外一派都要抵制、阻撓。這一時(shí)期, 下圍村未能順利召開過一次村民大會(huì), 村干部開會(huì)都需要偷偷摸摸在村外找地方來擺脫鬧事者, 由兩派選出組成的村“兩委”甚至為了一個(gè)公章還鬧上了法庭?？傊? 上訪、鬧事成為下圍村村民的主要活動(dòng)。在這種情況下, 加之經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)項(xiàng)目后來也沒有發(fā)展, 下圍村在吵鬧爭斗中逐漸衰敗:村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目被閑置、違章建筑叢生、環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。下圍村逐漸成為遠(yuǎn)近聞名、令上級(jí)政府頭疼的“問題村”、“上訪村”。

（二）2014年村“兩委”換屆之后的下圍村

1、新村委會(huì)主任帶來的轉(zhuǎn)機(jī)

在多年的“內(nèi)亂”之后, 2014年下圍村按照上級(jí)政府的要求, 進(jìn)行新一屆村“兩委”換屆。與以往村內(nèi)兩派為村“兩委”人選爭執(zhí)甚至發(fā)生沖突的情形不同, 這次全村出現(xiàn)了“內(nèi)亂”以來的第一次一致———85%的選票都投給了一位名叫GQD的年輕人。

GQD, 1978年出生, 很早就離開下圍村外出打工, 近些年在東莞生意做得頗有規(guī)模。事業(yè)有所成就的同時(shí), GQD也在思考著家鄉(xiāng)的未來:如果每個(gè)下圍村人都事不關(guān)己, 下圍村會(huì)更加衰敗。所以, 2014年下圍村村“兩委”換屆之前, GQD回到村中參與競選, 出乎他意料的是自己成為下圍村第六屆村委會(huì)主任?；貞洰?dāng)時(shí)的競選過程, GQD談及原因時(shí)說：

“我很早就和家人出去做生意了, 我們都在東莞。我的家族在下圍村也是個(gè)小家族, 沒有參與到村里面的兩派斗爭中。而且很多村民這許多年都斗厭了, 也不想再斗了, 所以就把票都投給了我?！?/p>

在GQD看來, 二十年來的派系斗爭已經(jīng)讓村民厭倦, 再加上村民很看重他的生意經(jīng)營能力, 使得他在村“兩委”換屆選舉中被村民選出并被寄予帶領(lǐng)大家發(fā)家致富的厚望。事實(shí)上這些年來, 就在下圍村“蝶變”的同時(shí), 和下圍村一樣的全國廣大農(nóng)村治理環(huán)境都在發(fā)生變化。黨的十八大以來, 國家先后出臺(tái)了推進(jìn)基層群眾自治的一系列方針, 核心理念是健全黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治制度, 重要舉措是推進(jìn)基層民主協(xié)商。尤其是近幾年, 中央“一號(hào)文件”不斷強(qiáng)調(diào)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的問題。社會(huì)的發(fā)展和政策的推動(dòng)客觀上也為下圍村村民的覺醒提供了條件。2014年換屆選舉之前, 村里就有年輕人致信鎮(zhèn)政府要求參與換屆選舉, 希望通過這次選舉契機(jī)改變下圍村之“亂”、實(shí)現(xiàn)下圍村發(fā)展。

2、放權(quán)的村“兩委”

2014年村“兩委”換屆時(shí), 為了在下圍村黨支部和村委會(huì)之間首先能形成和諧局面, 經(jīng)驗(yàn)豐富、熟悉下圍村歷史的原下圍村支部書記GSM在鎮(zhèn)黨委的支持下獲得連任。上任之后的GQD, 做的第一件事情就是與GSM商議決定放權(quán)。GSM也痛心于下圍村的過去, 但是身陷各種利益糾纏中, 又讓他之前無力去改變。所以繼任黨支部書記后, GSM傾力給予GQD支持與做事的空間。

在鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下, 下圍村在村“兩委”換屆的同時(shí), 還按照5~15戶一代表的原則, 選出了69名村民代表。GQD和GSM通過鎮(zhèn)政府幫助設(shè)計(jì)的村民代表議事制度來兌現(xiàn)自己的“放權(quán)”承諾。村里所有事關(guān)本村發(fā)展的大事, 均由69名村民代表在村民代表會(huì)議上決策, 村“兩委”只有履行議題、組織和執(zhí)行的權(quán)力。具體來說, 村“兩委”主要做好四項(xiàng)工作:第一, 當(dāng)有事關(guān)下圍村發(fā)展的提議時(shí), 村“兩委”聯(lián)席會(huì)議審定形成議題, 并邀請法律顧問審核, 以確保議題不會(huì)有違法性質(zhì);第二, 會(huì)前通過各種方式公布議題, 讓村民們都知曉要決定的事項(xiàng)并進(jìn)行充分討論, 村民代表負(fù)責(zé)收集村民們的各種意見, 形成自己所代表的村民們的表決態(tài)度;第三, 會(huì)議過程中村“兩委”列席并主持會(huì)議, 但不能影響村民代表們的決定, 要同步向村民們實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)播會(huì)議過程及表決;第四, 會(huì)后要堅(jiān)持“不折不扣落實(shí)村民代表會(huì)議決定”的工作原則, 保證議題的落實(shí)。對此, GQD說:

“現(xiàn)在, 村‘兩委’只是提出‘點(diǎn)子’, 做還是不做、怎么做都由村民和村民代表來決定。這樣, 如果不來開會(huì), 就會(huì)影響自己或自己所代表的村民的利益?！?/p>

村集體“三資” (即資產(chǎn)、資源、資金) 曾經(jīng)是下圍村管理中最神秘、也是最觸動(dòng)村民神經(jīng)的內(nèi)容, GQD上任后對這塊工作采取的措施是村務(wù)公開, 公開每一筆收入和支出, 并且還邀請四位村民代表進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督。

 3、下圍村“新貌”

截止到2017年11月, 下圍村共召開35次村民代表會(huì)議, 對75個(gè)議題進(jìn)行了討論決策, 決策通過事項(xiàng)74項(xiàng), 否決事項(xiàng)1項(xiàng), 其中69項(xiàng)決策得到落實(shí)執(zhí)行。經(jīng)過新一屆村“兩委”的治理, 下圍村面貌煥然一新, 表現(xiàn)在:經(jīng)濟(jì)方面, 村年集體收入由2014年的390萬達(dá)到了2017年的近2000萬;環(huán)境方面, 村容村貌有了很大變化, 清水湖在2014年以前是下圍村一個(gè)荒廢的魚塘, 被村民們各自侵占違建之后幾乎變成了垃圾坑, 經(jīng)過治理, 現(xiàn)在的清水湖已經(jīng)建成公園, 成為每年與附近村莊慶祝端午節(jié)舉辦龍舟賽的場地;福利方面, 下圍村建立了老人生活福利金制度, 60周歲以上的村民每月可領(lǐng)取150元的老人生活福利金;社會(huì)風(fēng)氣方面, 村里之前的兩個(gè)派系已消除, 原先因?yàn)榉謱俨煌上刀霈F(xiàn)的“夫妻分房睡”、“兄弟分開祭祖”的荒誕局面不再出現(xiàn), 并且下圍村實(shí)現(xiàn)了“零上訪”。2015年, 下圍村成為廣州市第九批“文明示范村”。在訪談中, 村民們談及下圍村的轉(zhuǎn)變與“新貌”無不自豪, 有村民說：

“以前村里邊亂七八糟的, 現(xiàn)在沒有一派一派了。我是賣化肥的, 現(xiàn)在聽不到 (來買化肥的人) 講不滿意了。我送化肥的時(shí)候, 別的村都會(huì)講‘你們村很好’?！?/p>

五、下圍村“蝶變”過程中的治理變革要素

（一）治理主體的多元轉(zhuǎn)變

2014年之前, 不管是改革開放初期征地時(shí)以老支書為首的“兩委”班子, 還是后來普及直選后產(chǎn)生的村“兩委”, 下圍村的治理主體主要是村“兩委”。從老支書為首的“兩委”班子處理征地款與宅基地的工作就可以看出, 村“兩委”嚴(yán)格把控村務(wù)決策權(quán)、管理權(quán)以及村級(jí)資源的權(quán)力。后來推行村民自治制度以后, 政府把大量精力投入到村民直選活動(dòng)中, 而對選舉之后村莊治理過程中的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督關(guān)注不夠, 使得“村民自治”變?yōu)榱恕按骞僮灾巍?。?dāng)選“村官”就意味著可以帶來利益, 因此選舉成為村內(nèi)各種利益派別爭斗的焦點(diǎn)。按照國家法律的要求, 這一時(shí)期的下圍村也推選村民代表, 也召開村民代表會(huì)議, 但是村莊管理完全由村“兩委”把控。對此, GQD認(rèn)為:

“以前的村‘兩委’沒有把權(quán)力真正放出去。村民、村民代表也不愿意開會(huì), 因?yàn)殚_會(huì)都是村‘兩委’把決定好的事情‘通知’給村民。村民有意見說了也沒有用, 要么就是吵架。”

村民也說:“我以前就是村民代表, 以前開會(huì)就是吵, 開會(huì)前就想怎么吵, 時(shí)間長了, 覺得沒意思, 就不想去開會(huì)了?！?/p>

2014年村“兩委”換屆之后, 下圍村治理的主體格局發(fā)生了變化。首先, 政府開始實(shí)行“駐村制度”, 這一制度緊密聯(lián)系了政府與村莊的關(guān)系, 使得政府對村莊的治理不僅僅停留在完成“選舉”工作上, 而是積極介入到村莊治理過程中, 將民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合在一起。換屆之后的村“兩委”一改以往村干部“一言堂”的村務(wù)決策方式, 對于村務(wù)大事不再自行決策或者左右村民代表形成決策, 而且將工作的重心放在了確保決策的執(zhí)行上。這樣一來, 村民和村民代表成為了下圍村村級(jí)事務(wù)決策的重要主體。從村民們的訪談中都能感受到這種變化：

“現(xiàn)在村委對每個(gè)村民都是一樣的, ‘兩委’都不再為自己的利益, 2000多雙眼睛看著?，F(xiàn)在做事比較民主?！?/p>

“現(xiàn)在都沒有看到村委會(huì)做得不好的地方, 村委會(huì)每次都會(huì)征求大家意見, 問大家這樣做好不好?！?/p>

（二）情境化的制度框架

在下圍村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的過程中, 政府、村干部、村民都反復(fù)提及現(xiàn)在的村莊治理是在兩項(xiàng)制度下展開的。這兩項(xiàng)制度分別是“駐村制度”和“下圍村村民代表議事制度”?！榜v村制度”是指2014年起石灘鎮(zhèn)政府將原有的13個(gè)大片細(xì)分為26個(gè)小片 (即大村一村一片、特殊村或重點(diǎn)村一村一片、其他村一般兩村一片) , 在干部隊(duì)伍中挑選了一批熟悉農(nóng)村工作、尊重群眾的干部包片掛村, 組建了26個(gè)包片掛村團(tuán)隊(duì)。這些團(tuán)隊(duì)主要由鎮(zhèn)黨政班子成員、片長、黨建指導(dǎo)員和部門駐村責(zé)任人4類人構(gòu)成。其中班子成員和部門駐村責(zé)任人實(shí)行聯(lián)絡(luò)制, 要求每周至少到村2次以上, 片長和黨建指導(dǎo)員實(shí)行常駐制, 工作日都在村委會(huì)駐點(diǎn)上班?！跋聡宕迕翊碜h事制度”是圍繞著村民代表會(huì)議如何召開而設(shè)計(jì)的一套制度, 由鎮(zhèn)政府設(shè)計(jì), 征得上級(jí)政府的同意后, 設(shè)計(jì)草案經(jīng)下圍村村“兩委”干部和村民代表們逐條討論而形成, 包括會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后八項(xiàng)制度。在會(huì)前環(huán)節(jié), 建立了“議題會(huì)審” (議題上會(huì)前須經(jīng)村“兩委”、村法律顧問和鎮(zhèn)駐村團(tuán)隊(duì)共同會(huì)審) 和“議題公示” (向全體村民公示3天以便充分討論議題) 兩項(xiàng)制度;在會(huì)中環(huán)節(jié), 建立了“微信實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)播會(huì)議全程”、“同步錄音錄像會(huì)議全程”、“村民代表輪流發(fā)言” (規(guī)定發(fā)言時(shí)間和秩序以避免以往開會(huì)七嘴八舌進(jìn)而吵架的情況) 、“紅黃牌紀(jì)律處罰” (對嚴(yán)重違反會(huì)議紀(jì)律的人員可暫停1次議事權(quán)或表決權(quán)) 、“會(huì)議決議即時(shí)確認(rèn)和公開” (村民代表和監(jiān)委會(huì)成員對表決即時(shí)按下手模, 會(huì)議表決第一時(shí)間告知村民) 制度。在會(huì)后, 則建立了“會(huì)議決議無條件執(zhí)行”制度。

可以說, “駐村制度”是石灘鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)制度創(chuàng)新, “下圍村村民代表議事制度”則是在石灘鎮(zhèn)政府設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上, 由下圍村村“兩委”干部和村民代表們逐條討論認(rèn)可后形成的制度。為何要?jiǎng)?chuàng)新與設(shè)計(jì)這樣兩項(xiàng)制度?石灘鎮(zhèn)政府干部給出的解釋是:

“鎮(zhèn)政府與村干部的關(guān)系好比指揮臺(tái)與飛行員, 作為‘指揮臺(tái)’的鎮(zhèn)政府要清楚村情才能‘指揮’好作為村干部的‘飛行員’”;“鎮(zhèn)政府是制度的設(shè)計(jì)者, 但是不要把制度強(qiáng)加給村‘兩委’和村民。只有村民自己認(rèn)可了這套制度, 后面才有執(zhí)行性, 才能拿它來約束村民的行為”。

顯然, “駐村制度”和“下圍村村民代表議事制度”都是情境化的制度。中國農(nóng)村幅員遼闊, 每個(gè)村莊都有自己的具體情況, 國家層面的法律不可能面面俱到。“駐村制度”從石灘鎮(zhèn)的實(shí)際情況出發(fā), 實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)政府零距離加強(qiáng)對村莊的統(tǒng)籌和指導(dǎo), 切實(shí)解決了聯(lián)系服務(wù)農(nóng)村群眾“最后一公里”問題, 使鎮(zhèn)政府對村莊服務(wù)指導(dǎo)變?yōu)榱顺B(tài)。從“下圍村村民代表議事制度”來看, 要實(shí)現(xiàn)國家法律中所規(guī)定的村民自治要求, 就必須有更“接地氣”的相關(guān)制度安排。在國家的宏觀法律約束下, 應(yīng)考慮村莊的具體情況, 制定出讓村民自治在本村“落地”的具體制度, 這樣才有可能避免選舉后村干部以個(gè)人意志代替村“兩委”意志、或者村“兩委”以簡單少數(shù)意志代替全體村民意志的情況, 遏制“內(nèi)亂”的發(fā)生。下圍村之前沒有根據(jù)本村情況對村民代表會(huì)議制度的操作性、嚴(yán)肅性、約束性進(jìn)行明確規(guī)定, 導(dǎo)致村民代表會(huì)議成了兩派斗爭、打架吵架的場合?，F(xiàn)在的“下圍村村民議事制度”非?！敖拥貧狻? 成為村民都能夠接納的制度安排, 例如在確認(rèn)會(huì)議決定環(huán)節(jié), 盡管現(xiàn)代信息技術(shù)提供了電子投票等確認(rèn)方式, 但是議事制度規(guī)定還是采用傳統(tǒng)的捺手印方式, 因?yàn)檫@是下圍村村民心里認(rèn)可的、莊重而不能反悔的方式。

（三）集體決策的村民代表會(huì)議

上文所述的“下圍村村民議事制度”本質(zhì)上是為下圍村召開村民代表會(huì)議提供制度保障。在2014年村“兩委”換屆之前, 下圍村的村民代表會(huì)議很難正常召開, 要么因?yàn)榕上刀窢幉坏貌弧稗D(zhuǎn)戰(zhàn)”下圍村之外召開, 要么變成村干部的決策結(jié)果傳達(dá)會(huì), 要么成為派系沖突的重要場地。顯然, 上述方式不能代表村民意愿的“最大公約數(shù)”, 下圍村村民共同的利益缺乏凝練與表達(dá)、個(gè)人利益與派系利益凸顯。

2014年村“兩委”換屆之后, 在“下圍村村民議事制度”的框架下, 村民代表會(huì)議成為村民集體偏好與公共價(jià)值形成的重要載體。首先, 會(huì)議的議題主要來自政府、村“兩委”和村民, 這些議題緊貼下圍村實(shí)際, 關(guān)系村民的實(shí)際利益, 關(guān)乎下圍村未來 (例如分紅方案的確定、土地盤活等) 。村民們出于對議題的興趣, 在3天的議題公示期間, 會(huì)形成下圍村村民大討論、家庭大討論等。村民代表在村民代表會(huì)議之前必須廣泛、深入地收集自己所代表的村民的意見, 在自己所代表范圍內(nèi)對議題是否通過形成判斷。由此, 村民多元甚至沖突的社會(huì)價(jià)值完成第一次整合。當(dāng)村民代表會(huì)議召開時(shí), 第一次整合的結(jié)果通過各自的村民代表在會(huì)議上表達(dá), 不同的代表意見繼續(xù)發(fā)生碰撞、妥協(xié)與綜合擇優(yōu), 完成第二次整合并形成村莊的“公共價(jià)值”。正因?yàn)榇迕翊頃?huì)議形成的是集體決策, 所以也成為之后村“兩委”管理村級(jí)事務(wù)的準(zhǔn)則, 以此來協(xié)調(diào)各種矛盾。例如, 在整治清水湖時(shí), 有人責(zé)怪GQD當(dāng)選后就斷了選民的財(cái)路, 有人揚(yáng)言要做最?！搬斪討簟? 但是GQD說:

“村民一致決定的事情, 一定要落地有聲, 否則就是不合格的‘執(zhí)行者’。”

下圍村集體決策的村民代表會(huì)議, 還印證了“民主”與“效率”可以雙贏的關(guān)系, “民主”的村民代表會(huì)議帶來下圍村村務(wù)管理的高執(zhí)行效率:35次村民代表會(huì)議形成的74項(xiàng)村務(wù)決策, 執(zhí)行率高達(dá)93%以上。

（四）議事大廳與新媒體技術(shù)的重要性

考慮到農(nóng)民對學(xué)習(xí)“制度”可能存在的心理排斥, 石灘鎮(zhèn)政府又精心為“村民代表議事制度”配上了物化、具體化、易操作的“平臺(tái)”———村民議事大廳。這一設(shè)計(jì)的靈感來源于“過關(guān)”原理 。鎮(zhèn)政府試圖通過建設(shè)莊嚴(yán)的、功能分區(qū)明確的議事廳來改變以往隨意、簡陋的會(huì)議環(huán)境, 落實(shí)村民代表議事制度, 讓村民們盡快學(xué)會(huì)如何開會(huì)。在區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府資金支持下, 下圍村建成了村民議事廳。事實(shí)表明, 一兩次會(huì)議之后, 下圍村村民很快掌握了開會(huì)的要領(lǐng), 并且議事制度的處罰規(guī)定、議事廳嚴(yán)肅氛圍的環(huán)境影響, 讓村民們不再在大會(huì)上吵鬧斗毆。有村民描述了村民代表會(huì)議的變化:

“以前開會(huì)就是吃吃花生、喝喝茶。要么就是大家自己說自己的亂說, 要么就是說不到一起打架?，F(xiàn)在去開會(huì)都要帶上會(huì)議證坐在自己的地方, 發(fā)言的時(shí)間短, 還要微信給大家看, 好緊張?！?/p>

“現(xiàn)在開會(huì)不會(huì)再吵架、打架了。因?yàn)槌臣堋⒋蚣軙?huì)被紅牌、黃牌罰下, 投你票作代表的人就會(huì)很生氣, 沒有人幫他們說話了。”

“現(xiàn)在會(huì)場很大、很好, 不像以前會(huì)在樹底下開會(huì)。我們現(xiàn)在都穿得干凈、整齊來開會(huì)?！?/p>

在2014年村“兩委”換屆之后, 改變的還有村務(wù)管理的宣傳方式。除了利用傳統(tǒng)的宣傳方式 (包括村廣播站、村務(wù)公開欄) 之外, 村“兩委”還推出了“石灘鎮(zhèn)下圍村民委員會(huì)”微信公眾號(hào)和“下圍村委會(huì)”微信號(hào)。這樣, 在村民代表會(huì)議召開之前, 通過多渠道向村民公示保障其對議題的知曉;在村民代表會(huì)議召開之時(shí), 通過微信平臺(tái)向會(huì)場外的村民轉(zhuǎn)播會(huì)議過程。新媒體技術(shù)的運(yùn)用, 緊緊抓住了下圍村年輕一代關(guān)心下圍村的心。盡管農(nóng)村的“空心化”、“蕭條化”、青壯年缺失等問題成為農(nóng)村問題研究者的經(jīng)常話題, 但是從下圍村經(jīng)驗(yàn)來看, 新媒體可以成為新時(shí)期連接農(nóng)村青壯年與村務(wù)治理的媒介。

六、結(jié)論與討論

（一）“蝶變”何以可能———基于社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的村莊治理

基于以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的績效治理理論來說, 治理主體的多元轉(zhuǎn)變、情境化的制度框架、集體決策的村民代表會(huì)議、議事大廳與新媒體技術(shù)等變革要素的組合與運(yùn)作, 實(shí)現(xiàn)了村莊治理的社會(huì)價(jià)值建構(gòu), 形成了村莊治理的公共價(jià)值, 進(jìn)而在此基礎(chǔ)上約束治理行為與協(xié)調(diào)沖突, 使得下圍村的治理績效明顯得到改善與提升 (如圖1) 。公共價(jià)值的形成過程是績效實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)的基礎(chǔ)與關(guān)鍵環(huán)節(jié), 那么下圍村是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值建構(gòu)進(jìn)而形成公共價(jià)值的?

(1) 村莊治理過程滿足了社會(huì)價(jià)值建構(gòu)對多元參與主體的前提要求。社會(huì)價(jià)值建構(gòu)首先要求建構(gòu)的過程由多方利益主體共同完成, 不僅包括傳統(tǒng)公共行政中的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的工作人員, 還包括企業(yè)、非營利組織等與公共權(quán)力有關(guān)的管理主體, 尤其是在建構(gòu)過程中需要傾聽民眾的聲音。任何一種角色的缺席, 都無法將“建構(gòu)”立于“社會(huì)”基礎(chǔ)之上。從下圍村的治理主體來看, 政府、村“兩委”、村民代表、村民都扮演了重要角色 (如圖2所示) 。政府的頂層設(shè)計(jì)意愿、政策價(jià)值通過村“兩委”向下傳遞, 村“兩委”一方面接受政府的建構(gòu)價(jià)值, 另一方面還會(huì)根據(jù)下圍村的全局利益形成基層村級(jí)管理組織的價(jià)值訴求。這些訴求以及村民的訴求都通過“議題”的形式出現(xiàn)。村民們對“議題”形成家庭討論、小范圍的群體討論, 進(jìn)而由村民代表集結(jié)村民的個(gè)人訴求形成統(tǒng)一的群體意見。之后, 由村民代表們在村民代表會(huì)議進(jìn)行討論、協(xié)商、博弈, 最終形成決策。可以說, 村民的“公共的”、“共同的”利益得到了表達(dá)。

(2) 多元參與主體具備的能力為社會(huì)價(jià)值建構(gòu)提供了可能。公民的主體地位、知情的公民、直接平等的參與渠道構(gòu)成了良好的公民參與系統(tǒng)的基本要素。如果只有形同虛設(shè)的多元參與主體, 沒有實(shí)際參與行為的發(fā)生, 仍然不足以完成社會(huì)價(jià)值建構(gòu)過程。下圍村的案例反映出不同的參與主體還需具備參與能力。對于公共管理者尤其是政府工作人員來說, 必須認(rèn)識(shí)到面對多樣的現(xiàn)實(shí)與不同的公眾意見, 不能簡單地將自己的工作任務(wù)歸納為組織結(jié)構(gòu)、組織功能、組織過程的調(diào)整, 不應(yīng)回避公共爭論, 而應(yīng)努力理解并回應(yīng)民眾的感受。對于參與的民眾來說, 如果不能認(rèn)識(shí)到自身參與所帶來的政策意義, 不支持政策過程或者改革進(jìn)程, 公共管理者所推行的治理或者改革運(yùn)動(dòng)也難以推行。在下圍村, 無論是區(qū)政府、鎮(zhèn)政府還是村“兩委”, 都將村民的集體意見作為決策形成的主要支配力量, 這給予參與村民很大的價(jià)值獲得感, 也激發(fā)了村民進(jìn)一步參與的積極性, 為形塑下圍村治理的共同價(jià)值提供了可能。

(3) 社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的內(nèi)容必須與建構(gòu)主體的利益緊密相關(guān)。社會(huì)價(jià)值建構(gòu)是政府與公眾之間的協(xié)商與對話, 那么協(xié)商與對話的內(nèi)容對建構(gòu)過程的完成至關(guān)重要。只有建構(gòu)主體共同感興趣、共同關(guān)注的議題才有可能引發(fā)討論、協(xié)商與對話。下圍村能夠帶動(dòng)村民進(jìn)入社會(huì)價(jià)值建構(gòu)過程, 很重要的一點(diǎn)在于所有的決策“議題”都緊貼下圍村村民生活層面。通常來說, 村民不一定對宏觀的國家政策存在積極的參與興趣, 但是他們會(huì)關(guān)注決策 (尤其是村莊范圍內(nèi)的決策) 對自己個(gè)人生活的影響。只有當(dāng)建構(gòu)的內(nèi)容與每一建構(gòu)參與者的利益息息相關(guān)時(shí), 參與者才不會(huì)對建構(gòu)過程冷漠或者置之不理。當(dāng)然, 這就需要一方面民眾提供建構(gòu)的“議題”, 另一方面公共管理者去發(fā)現(xiàn)、識(shí)別這些“議題”, 或者自身提供可供討論的“議題”。

(4) 社會(huì)價(jià)值建構(gòu)需要建立情境化的互動(dòng)秩序。傳統(tǒng)公共行政的管理秩序以工具與技術(shù)為主導(dǎo)、追求運(yùn)作效率、指向自上而下的垂直管理, 與之相適應(yīng)的是科層制為基礎(chǔ)的管理秩序。要完成社會(huì)價(jià)值建構(gòu), 必須突破原有建構(gòu)秩序所帶來的困境, 建立保障建構(gòu)主體平等對話的新的互動(dòng)秩序, 并且這種秩序必須符合建構(gòu)主體的目標(biāo)需求與行為特征, 為社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的參與主體所接受, 如此才能保障社會(huì)價(jià)值建構(gòu)過程在互動(dòng)秩序下完成。從下圍村的案例來看, 《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)是國家層面的制度保障, 但是具體到村莊治理, 還需要對制度細(xì)化、貼近村莊實(shí)際情況。因此由鎮(zhèn)政府發(fā)起提出了一套全新的《下圍村民主議事制度草案》, 這套草案包含了議事內(nèi)容、程序、紀(jì)律懲罰等重要細(xì)節(jié), 在經(jīng)區(qū)政府的審閱、修改后, 由下圍村村“兩委”和村民代表結(jié)合本村的實(shí)際情況對草案進(jìn)行了逐條討論, 所形成的“下圍村村民代表議事制度”可以說是該村社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的秩序基礎(chǔ), 將下圍村的每一個(gè)村民及其利益緊緊聯(lián)系在一起, 使得下圍村的治理必須圍繞村民的共同訴求而展開。所以社會(huì)價(jià)值建構(gòu)一定是運(yùn)行在與之相匹配的互動(dòng)秩序的基礎(chǔ)上。

(5) 創(chuàng)建社會(huì)價(jià)值建構(gòu)中發(fā)生對話的功能性平臺(tái)。由于社會(huì)價(jià)值建構(gòu)是建構(gòu)主體之間的互動(dòng), 互動(dòng)所包含的溝通、對話、交流等形式對于社會(huì)價(jià)值建構(gòu)來說不可或缺?！巴ㄟ^對話, 人們能直接感受到在他們的對話之間, 一個(gè)替代的選擇是怎樣產(chǎn)生的, 一個(gè)由新理解結(jié)果而引發(fā)的變化是怎樣出現(xiàn)的。”下圍村在搭建這一功能性平臺(tái)時(shí), 主要通過村民代表會(huì)議, 讓各種源自村莊的“聲音”得以整合與統(tǒng)一。同時(shí), 為對話的發(fā)生創(chuàng)建了場域———議事大廳, 讓原本不知道如何表達(dá)自己價(jià)值訴求的村民掌握了理性參與村莊治理的技能。并且, 先進(jìn)的技術(shù)也促進(jìn)了社會(huì)價(jià)值建構(gòu)主體之間的充分對話, 下圍村微信公眾號(hào)和微信號(hào)的創(chuàng)建都體現(xiàn)了新時(shí)代新媒體等技術(shù)因素對社會(huì)價(jià)值建構(gòu)主體間對話的促進(jìn)作用。

本文認(rèn)為, 下圍村能夠形成公共價(jià)值進(jìn)而生成村莊治理績效, 是因?yàn)樵谏鐣?huì)價(jià)值建構(gòu)過程中實(shí)現(xiàn)了建構(gòu)主體及其能力、建構(gòu)內(nèi)容、建構(gòu)條件等因素的相互作用 (如圖3所示) 。從理論發(fā)展的角度來說, 在社會(huì)價(jià)值建構(gòu)過程中, 建構(gòu)主體及其具備的能力是建構(gòu)過程發(fā)生的前提條件;建構(gòu)主體共同關(guān)注的建構(gòu)內(nèi)容是建構(gòu)主體進(jìn)行對話、建構(gòu)過程得以展開的基礎(chǔ), 在此基礎(chǔ)上建構(gòu)主體確立建構(gòu)內(nèi)容蘊(yùn)含的公共價(jià)值;保障社會(huì)價(jià)值建構(gòu)過程還需要與之相匹配的秩序與功能性平臺(tái) (對話形式、對話場域、技術(shù)等) 的支撐。上述因素的集結(jié)與相互作用, 將為村莊治理績效的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)和提供可能。

（二）進(jìn)一步討論

本文結(jié)合下圍村“蝶變”的案例, 提煉了社會(huì)價(jià)值建構(gòu)過程的關(guān)鍵要素, 所得出的結(jié)論將為分析社會(huì)價(jià)值建構(gòu)過程、探索公共價(jià)值的形成以及研究公共部門的治理績效問題提供參考。對于實(shí)踐部門來說, 要想實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)村莊的治理績效, 本文所描述的下圍村治理變革要素將為實(shí)踐部門提供最直觀的可借鑒經(jīng)驗(yàn)。

本文也存在局限：對下圍村的探索屬于單案例研究。就案例研究方法來說, 如果有條件 (和資源) 的話, 應(yīng)該選擇多案例研究設(shè)計(jì), 這樣可以避免“把所有的雞蛋都放在一個(gè)籃子里”的脆弱性。而且, 從兩個(gè)或更多案例中總結(jié)出來的結(jié)論會(huì)比從一個(gè)案例中總結(jié)出來的結(jié)論更扎實(shí)、更具說服力。目前, 在下圍村“蝶變”成功之后, 下圍村所在的石灘鎮(zhèn)對所轄的49個(gè)村居, 按照下圍村的經(jīng)驗(yàn), 已陸續(xù)建成村 (居) 民議事廳, 結(jié)合各村實(shí)際情況建立和推行“村民代表議事制度”?！稄V州市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱》明確提出, “要推廣增城區(qū)石灘鎮(zhèn)下圍村建設(shè)村民議事廳經(jīng)驗(yàn), 健全農(nóng)村基層治理體系?！被诠矁r(jià)值的視角探索村莊治理績效的生成還需更豐富的案例對象, 通過石灘鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)以及更為多樣的案例來發(fā)展理論, 是本研究未來的努力方向。

作者簡介：單菲菲，博士，蘭州大學(xué)管理學(xué)院副教授，研究方向：社區(qū)治理、政府績效治理；包國憲， 蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授，研究方向：政府績效治理。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《公共管理學(xué)報(bào)》2018 年第4期

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