原題：從“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”變形看我國(guó)的耕地保護(hù)政策

在我國(guó)工業(yè)化和城市化高歌猛進(jìn)的時(shí)代，犧牲部分耕地資源在所難免。在這種情況下，為了堅(jiān)守18億畝耕地紅線以確保13億人的口糧，中央政府制定了一系列政策措施，這其中就有“耕地占補(bǔ)平衡”制度和“土地增減掛鉤”政策。迄今這兩項(xiàng)政策實(shí)施已十多年了，一個(gè)無(wú)可回避的事實(shí)是，這兩項(xiàng)政策顯然沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。有專家斷言：“在占補(bǔ)平衡問(wèn)題上，全國(guó)都在騙中央。”果真如此，18億畝耕地紅線和糧食安全保障將岌岌可危！

一、從“退耕還林”到“毀林造田”的演變

我國(guó)從1999年起開(kāi)始實(shí)施“退耕還林工程”，這是迄今為止世界上最大的生態(tài)建設(shè)工程，僅中央投入的工程資金就超過(guò)4300多億元，全國(guó)累計(jì)完成退耕還林任務(wù)4.47億畝。1998年“耕地占補(bǔ)平衡”寫(xiě)入新修改的《土地管理法》，隨后國(guó)土資源部出臺(tái)了多項(xiàng)具體政策，為全面實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度提供依據(jù)。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，補(bǔ)充耕地的來(lái)源主要是開(kāi)發(fā)適宜墾造成耕地的荒山、荒坡、荒草地、火燒跡地、廢棄園地、災(zāi)毀耕地等。但很多地方在實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目中，并沒(méi)有遵守這些規(guī)定，而是把林地（包括退耕還林地）和有防洪要求的土地也列入開(kāi)發(fā)范圍，采取“上山”、“下?！?、“墾草”、“植沙”、“移林”、“圍湖”等非常規(guī)手段補(bǔ)充耕地，因此埋下了水土流失、地質(zhì)災(zāi)害等生態(tài)隱患。

以2011年央視曝光的浙江省景寧縣將青山開(kāi)墾成農(nóng)地實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的事為例。2010年，景寧縣要完成開(kāi)發(fā)2000畝耕地，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)本縣的占補(bǔ)平衡，但同時(shí)景寧縣又給自己額外規(guī)定了新的任務(wù)，就是爭(zhēng)取完成外調(diào)杭州、寧波土地開(kāi)發(fā)占補(bǔ)平衡的指標(biāo)5500畝。完成這個(gè)指標(biāo)的回報(bào)是“進(jìn)賬3個(gè)億”，而政府通過(guò)招投標(biāo)開(kāi)發(fā)價(jià)格為每畝1.5――1.6萬(wàn)。如果每畝收入54000元，刨去成本16000元，造地一畝就能凈賺約38000元。中標(biāo)者以每畝1.5――1.6萬(wàn)中標(biāo)其中又能賺多少呢？也一定不是一個(gè)小數(shù)，更重要的是誰(shuí)可以成為中標(biāo)者？景寧縣嶺頭岙的造地項(xiàng)目是忠溪村的村支書(shū)承包的。

如此，在城市固定資產(chǎn)投資下，大量用于建設(shè)的平原優(yōu)質(zhì)農(nóng)保田（基本農(nóng)田），被“平衡”到偏遠(yuǎn)山區(qū)的耕地，從表面上看農(nóng)保田數(shù)量沒(méi)有減少，但實(shí)際上種植能力已經(jīng)大打折扣。盡管新造出的田歸所在地村里所有，但由于沒(méi)法耕種，沒(méi)有人出來(lái)承包，也就只好放著，就像村民所說(shuō)的也就是“空做一場(chǎng)”。那么早知如此，當(dāng)初為什么一定要做呢？根本的原因還在于利益的驅(qū)使。

二、變味的“增減掛鉤”

上世紀(jì)90年代，“增減掛鉤”在蘇南等地開(kāi)展，2004年中央在18號(hào)文件中首次提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”（簡(jiǎn)稱“增減掛鉤”）的概念。相關(guān)政策規(guī)定，“增減掛鉤”項(xiàng)目立項(xiàng)后就可獲得上級(jí)預(yù)支的“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，農(nóng)村房屋拆除復(fù)墾到位后，再按計(jì)劃歸還當(dāng)初上級(jí)預(yù)支的“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”?！霸鰷p掛鉤”政策的出臺(tái)為各地工業(yè)化、城市化快速發(fā)展急需占用大量耕地找到了突破口，因而大受地方政府的歡迎，在零星的試點(diǎn)后迅速擴(kuò)大到全國(guó)。2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國(guó)土部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)。2008年6月，國(guó)土部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，2008、2009年國(guó)土部又分別批準(zhǔn)了19省加入增減掛鉤試點(diǎn)，分別是河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、廣東、廣西、湖南、貴州、重慶、云南、陜西、寧夏。

“增減掛鉤”本意是為了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃建設(shè)。相關(guān)政策規(guī)定，“增減掛鉤”指標(biāo)的來(lái)源主要是農(nóng)村居民點(diǎn)、廢棄工礦用地的復(fù)墾。但在實(shí)際落實(shí)過(guò)程中，“增減掛鉤”政策變了味，地方領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的只是拿到周轉(zhuǎn)指標(biāo)，有了用地指標(biāo)就能占用耕地，進(jìn)而上更多的項(xiàng)目。而承接復(fù)墾任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)注只是有多少錢可以進(jìn)帳，怎么才能應(yīng)付上級(jí)國(guó)土部門(mén)的驗(yàn)收，而對(duì)于復(fù)墾出來(lái)的耕地有沒(méi)有價(jià)值，幾年后會(huì)不會(huì)復(fù)荒則不是他們要關(guān)心的。筆者在某縣考察過(guò)一個(gè)“增減掛鉤”復(fù)墾項(xiàng)目點(diǎn)，這個(gè)點(diǎn)是把一個(gè)廢棄“磚瓦窯廠”整理復(fù)墾，然而，就在這塊新造地的旁邊就有大片農(nóng)保田拋荒。

把“增減掛鉤”的游戲玩到極至的是“成都土改”，因?yàn)樗粌H玩出了一套理念――“還權(quán)賦權(quán)”，還玩出了一個(gè)模式――“成都模式”。由于一些崇拜西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、照搬新自由主義、迷信土地私有化的專家學(xué)者（如周其仁等）的極力吹捧，“成都土改”的意義被無(wú)限夸大，似乎新一輪農(nóng)村改革又要從這里發(fā)軔，并因此改寫(xiě)中國(guó)農(nóng)村的歷史。實(shí)際上，“成都土改”成功的秘密就是兩點(diǎn)――以成都“改革試點(diǎn)第一村”――都江堰市鶴鳴村為例：第一是拿“增減掛鉤”指標(biāo)賣錢，指標(biāo)為什么能賣錢？因?yàn)樗南∪毙渊D―國(guó)土部每年分配的用地指標(biāo)遠(yuǎn)小于城市急劇擴(kuò)張對(duì)土地的需求。因此無(wú)論是誰(shuí)，只要能拿到“增減掛鉤”指標(biāo)并完成復(fù)墾計(jì)劃就能發(fā)財(cái)。都江堰市鶴鳴村為什么能拿到“增減掛鉤”指標(biāo)？因?yàn)樗恰俺青l(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)村”，同時(shí)因?yàn)殂氪ǖ卣鹗艿教厥庹疹?。第二是借汶川地震?guó)家給的特殊政策，突破現(xiàn)行土地政策的約束――農(nóng)村建設(shè)用地直接入市，即社會(huì)資金在農(nóng)民宅基地上新蓋的住宅可享有完全產(chǎn)權(quán)。這實(shí)際就是把原來(lái)屬于地方政府的財(cái)政收入（土地收購(gòu)拍賣所得）讓渡給了農(nóng)民。因此，“成都土改”并不神秘，也不見(jiàn)創(chuàng)新，甚至談不上真正意義上的改革，更遑論成為指導(dǎo)全國(guó)新土改的一種模式。無(wú)獨(dú)有偶，類似的土改實(shí)驗(yàn)還有重慶土改（即所謂的“重慶地票”）。

三、無(wú)法自圓其說(shuō)的悖論

悖論之一：山上造田與山下空心村。一些地方為了完成“耕地占補(bǔ)平衡”任務(wù)，不惜上山毀林造田，而與此同時(shí)，伴隨著農(nóng)村人口不斷涌入城市，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的所謂的“空心村”和“爛心村”，這種現(xiàn)象在我國(guó)中西部地區(qū)尤為嚴(yán)重。江西省撫州市委政研室早年進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查，被調(diào)查的15個(gè)村共有閑置舊房面積50877。6平方米，空閑地131016平方米，兩項(xiàng)合計(jì)181893。6平方米（合272。84畝）。按此標(biāo)準(zhǔn)推算，撫州全市農(nóng)村閑置土地至少在12萬(wàn)畝以上，全國(guó)則至少上千萬(wàn)畝。

悖論之二：墾荒造田與良田拋荒。許多地方城鎮(zhèn)周邊或工業(yè)園區(qū)大量的良田被毀，用來(lái)建設(shè)廠房或商品房，這些被毀的良田通過(guò)“增減掛鉤”政策“平衡”到了邊遠(yuǎn)山區(qū)――拆除農(nóng)民舊房造田或墾荒造田，但就在這些新造田的地方，卻有大量農(nóng)田甚至是農(nóng)保田被拋荒，而且這種拋荒呈不斷加速的發(fā)展趨勢(shì)。粗略推算，我國(guó)中西部地區(qū)山區(qū)縣農(nóng)田拋荒面積大約占總面積的15％左右。一邊花錢造劣地、一邊良田被拋荒，這是運(yùn)用什么政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理？

悖論之三：帳內(nèi)平衡與帳外失衡。估且不論“占優(yōu)補(bǔ)劣”或若干年后新造田復(fù)荒的問(wèn)題，也就是說(shuō)，就算通過(guò)“占補(bǔ)平衡”把搞建設(shè)損毀的農(nóng)田都補(bǔ)回來(lái)了，國(guó)土部賬冊(cè)上的耕地?cái)?shù)字似乎是平衡的，但這也只是國(guó)土部帳內(nèi)的數(shù)字，那么賬外的數(shù)字呢？近一二十年來(lái)，農(nóng)民農(nóng)民違約用地、違規(guī)占地、違法賣地現(xiàn)象非常嚴(yán)重，甚至可以說(shuō)到了失控的地步。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)中西部地區(qū)山區(qū)縣耕地減少幅度大致在30%左右，這些減少的耕地顯然沒(méi)有進(jìn)國(guó)土部的賬，也沒(méi)有進(jìn)統(tǒng)計(jì)局的賬。近數(shù)年來(lái)，江西許多城市周邊的所謂“三非”建筑如雨后春筍般拔地起，國(guó)道省道及縣鄉(xiāng)公路兩旁大量當(dāng)?shù)刈詈玫霓r(nóng)田被毀用來(lái)建房或搞其他非農(nóng)建設(shè)，其情其景令人觸目驚心、痛心不已。

四、耕地保護(hù)政策為何失效？

“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”為什么會(huì)變形？中央政府出臺(tái)的一系旨在保護(hù)耕地的政策為什么效果不佳？有些政策甚至可以說(shuō)是失敗的，其中的原因非常復(fù)雜，除了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)需要占用大量土地這個(gè)客觀因素外，還有其他一些復(fù)雜的問(wèn)題，主要的有以下幾個(gè)方面：

首先是土地管理體制的問(wèn)題。一項(xiàng)把土地的主人――與土地利益休戚相關(guān)方排斥在外、依靠政府專門(mén)機(jī)構(gòu)（國(guó)土部）――與土地利益無(wú)關(guān)方來(lái)管理土地的制度安排，能夠把集體土地管理好嗎？近一二十年來(lái)，盡管土地新政不斷，管理手段現(xiàn)代化也不斷升級(jí)（如航拍），但管理的效果卻不見(jiàn)改善，濫占的耕地的現(xiàn)象不是減少了而是增多了。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？原因之一是地方政府和國(guó)土部門(mén)能夠從耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”中獲得巨大利益。原因之二是國(guó)土部門(mén)在很多情況下，自覺(jué)不自覺(jué)地充當(dāng)?shù)胤秸?、企業(yè)及個(gè)人違法占用耕地的保護(hù)傘，有時(shí)對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的違法占用耕地的現(xiàn)象，國(guó)土部門(mén)不是依法處罰而是千方百計(jì)疏通與上級(jí)國(guó)土局的關(guān)系，通過(guò)用增加用地指標(biāo)等措施，來(lái)掩蓋和粉飾地方政府、企業(yè)或個(gè)人的違法占地行為，使違法者免受法律的制裁。

其次是土地承包方式的問(wèn)題。關(guān)于土地承包關(guān)系的政策性語(yǔ)言是“長(zhǎng)久不變”，而《土地承包法》規(guī)定的承包期是30年。在農(nóng)民的思想觀點(diǎn)里，承包的土地“長(zhǎng)久不變”就等同于自家的私有財(cái)產(chǎn)，換一個(gè)學(xué)術(shù)名詞就是“私有化”或“準(zhǔn)私有化”、“變相私有化”。既然“長(zhǎng)久不變”就與集體其他成員沒(méi)有任何關(guān)系，想在上面挖塘就挖塘、蓋房就蓋房，甚至把它賣掉也沒(méi)有任何障礙，鄉(xiāng)村組干部沒(méi)人管這個(gè)事，不想管也管不了似乎也沒(méi)有必要管。一個(gè)既定事實(shí)是：大凡從1982年分田到戶后一直沒(méi)調(diào)過(guò)田或以前調(diào)過(guò)但近一二十年沒(méi)有調(diào)過(guò)田的地方，農(nóng)民沒(méi)有土地集體所有的觀念，因此違約用地、違規(guī)占地、違法賣土地的現(xiàn)象司空見(jiàn)慣，大片的良田被破壞得面目全非，而那些堅(jiān)持三年一小調(diào)、五年一大調(diào)的地方農(nóng)民土地集體所有的觀念堅(jiān)固，耕地保護(hù)得很好，就是賣地也是收入歸集體，全組平分后再打亂重分。

其三是社會(huì)輿論環(huán)境的問(wèn)題。近一二十年來(lái)，隨著西方人權(quán)思想的西風(fēng)東漸，國(guó)內(nèi)民粹主義抬頭，在由右派公知占據(jù)主導(dǎo)地位的互聯(lián)網(wǎng)輿論場(chǎng)，農(nóng)民成了道德的化身，誰(shuí)為農(nóng)民說(shuō)話,誰(shuí)就占據(jù)領(lǐng)道德高地，誰(shuí)批評(píng)農(nóng)民（某些缺點(diǎn)）誰(shuí)就是大逆不道，誰(shuí)提公共利益誰(shuí)就是以民爭(zhēng)利。網(wǎng)絡(luò)對(duì)基層干部的污名化乃至否定整個(gè)基層政府工作的輿論氛圍已然固化。有老干部痛心疾首地說(shuō)：現(xiàn)在象不象文化大革命？干部抬不起頭，不敢干大事，不敢干實(shí)事？不敢說(shuō)真話，有理不敢說(shuō)，任由上下說(shuō)冠冕堂皇的假話？現(xiàn)在所謂的民主，其實(shí)是壞人的民主、狡猾人的民主！還有誰(shuí)愿意做誠(chéng)實(shí)本份的人？現(xiàn)在國(guó)家救濟(jì)的是什么人？是一批好吃懶做、刁鉆無(wú)賴之人，如此下去怎么得了？這樣國(guó)家還有前途嗎？在這樣的社會(huì)輿論環(huán)境下，哪個(gè)基層干部去管農(nóng)民在自己承包地上建房子？在中國(guó)當(dāng)代史上，曾經(jīng)過(guò)于苛嚴(yán)的政治控制和社會(huì)管理不好，但現(xiàn)在失之于寬、失之于松的社會(huì)管理同樣不好、同樣要出問(wèn)題。

其四是政策脫離實(shí)際的問(wèn)題。毛澤東說(shuō):“按照實(shí)際情況決定工作方針,這是一切共產(chǎn)黨所必需牢牢記住的最基本的工作方法?！钡@樣的工作方法我們已丟失多年了，因?yàn)楝F(xiàn)在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層和專家學(xué)者群里，真正懂農(nóng)村的人越來(lái)越少，這是其一；其二是治國(guó)理政的理念“西方化”，在實(shí)踐中這種“西方化”被一句更具誘惑力的名詞所代替，這就是“與國(guó)際社會(huì)接軌”；其是三是專家治國(guó)或精英治國(guó)，忽視甚至排斥基層干部群眾在決策中的作用?？v觀近一二十年來(lái)的農(nóng)村政策，總體判斷是：元政策基本正確、基本政策問(wèn)題不小、具體政策問(wèn)題嚴(yán)重。最近也是最典型就是近幾年在全國(guó)農(nóng)村開(kāi)展的土地確權(quán)，從實(shí)踐看，這項(xiàng)工作不僅完全看不到專家所臆想的種種效果，相反暴露出來(lái)的問(wèn)題層出不窮，問(wèn)題嚴(yán)重的地方甚至可以說(shuō)把農(nóng)村搞亂了。其實(shí)1982年的首輪土地承包和1998年的土地延包就是確權(quán)，現(xiàn)在又來(lái)確權(quán)只能是“折騰”，更不可以出現(xiàn)一些自由派專家學(xué)者所冀望的“再啟新一輪土地改革的偉大意義”！

“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”變形是中國(guó)土地問(wèn)題的一個(gè)縮影，折射的是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)存在的諸多問(wèn)題。這其中的一個(gè)重要問(wèn)題就是舉國(guó)上下的急功近利思想。因此，要解決土地亂象問(wèn)題需要從全局出發(fā)，需要大視野、大思路，需要中國(guó)式解決方案。就當(dāng)前而言，迫切需要解決的是一些帶全局性和實(shí)際工作中的突出問(wèn)題：首先是要堅(jiān)持正確方向和道路，這就是堅(jiān)持土地集體所有，尊重農(nóng)民的自治權(quán)力和首創(chuàng)精神，賦予農(nóng)民承包土地的自決權(quán)，允許農(nóng)民按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則自發(fā)自主調(diào)田。其次是改革土地管理體制機(jī)制，強(qiáng)化基層政府和村委會(huì)在保護(hù)耕地中的責(zé)任。其三是改革建設(shè)用地指標(biāo)管理模式，改“總量管死、耕地放松”為“耕地管死、總量放松”，即最大限度地壓縮耕地用地指標(biāo)，放寬非耕地用地指標(biāo)―――放松對(duì)占用荒地、荒灘、荒山（包括稀疏殘次林）搞建設(shè)的限制，甚至可以不用指標(biāo)去控制。其四是采取切實(shí)措施扭轉(zhuǎn)濫占耕地失控的局面，遏制農(nóng)村出現(xiàn)的違約用地、違規(guī)占地、違法賣地的風(fēng)潮。

（作者系江西宜黃縣政協(xié)委員、文史委主任、三農(nóng)研究者、香港中文大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者,與人合著有《中國(guó)鄉(xiāng)村報(bào)告》）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》2016年第1期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)