上世紀(jì)80年代初由于人民公社體制解體，村莊失序，以民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督為手段，以村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)為目標(biāo)的村民自治誕生，加入了改革以來(lái)的基層社會(huì)重構(gòu)。但歷經(jīng)變化，在各方作用下，原來(lái)制度預(yù)期的直接民主和村民參與變得面目不清，逐漸演變?yōu)榫⒚裰骱烷g接民主。本文在新條件下，力圖對(duì)作為中國(guó)經(jīng)驗(yàn)一部分的村民自治先作出理論上的澄清，然后嘗試性地給出改進(jìn)之道。在全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)二審《村民委員會(huì)組織法》修訂草案，今年年內(nèi)還將三審的當(dāng)下，權(quán)衡改進(jìn)之道也是迫切的思想任務(wù)。

村民自治何以是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)

為什么說(shuō)村民自治是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)?zāi)?首先是因?yàn)檫@個(gè)事實(shí)的影響足夠廣泛和重要，它牽連著共和國(guó)前30年的農(nóng)村集體化和后30年的村莊自治。它影響著八九億人的生活——村民每三年選舉一次村委會(huì)主任和委員，然后再通過(guò)村委會(huì)、兩委會(huì)或村民代表會(huì)議決議來(lái)決定村莊的大多數(shù)事務(wù)。

村民自治是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，更因?yàn)樗且粋€(gè)獨(dú)立于以往的中國(guó)政治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的新想法和新實(shí)踐，在中國(guó)之外也無(wú)從上到下系統(tǒng)推進(jìn)的類似工作。這個(gè)想法和實(shí)踐是什么?可以聽(tīng)聽(tīng)當(dāng)時(shí)的歷史實(shí)踐者如何描述：

通過(guò)群眾自治，實(shí)行基層直接民主，不是近幾年才提出來(lái)的，早在1953年，決定建立城市街道委員會(huì)的時(shí)候，即提出并經(jīng)中央批準(zhǔn)：街道居民委員會(huì)的性質(zhì)是群眾自治組織，不是政權(quán)組織。它的任務(wù)，主要是把工廠、商店和機(jī)關(guān)、學(xué)校以外的街道居民組織起來(lái)，在居民自愿的原則下，辦理有關(guān)居民的共同福利事項(xiàng)，宣傳政府的政策法令，發(fā)動(dòng)居民響應(yīng)政府的號(hào)召和向基層政權(quán)反映居民意見(jiàn)。居民委員會(huì)應(yīng)由居民小組選舉產(chǎn)生，在城市基層政權(quán)或其派出機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指導(dǎo)下進(jìn)行工作。但它在組織上并不是基層政權(quán)的“腿”，不應(yīng)交付很多事情給它辦。居民委員會(huì)就是這樣在城市辦起來(lái)的。但是，這種基層群眾性自治組織過(guò)去一直沒(méi)有推廣到農(nóng)村。1982年頒布的新憲法第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”黨的十三大報(bào)告講到“基層民主生活的制度化”，指出“要充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦”。所以，實(shí)行基層群眾自治，發(fā)展基層直接民主，既是憲法的規(guī)定，也是黨的主張。

——《彭真文選(1941-1990)》第606頁(yè)。

彭真的這段話可以看作黨和國(guó)家對(duì)村民自治制度設(shè)計(jì)的總綱。村民自治的理念、立法精神都可以從這段話中找到源頭。

把村民委員會(huì)同政府加以區(qū)別，使它真正成為基層群眾性自治組織，依法辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?？傊?，涉及全村村民利益的事情，都依法由村民直接行使民主權(quán)利，按照民主集中制的原則，自己決定，自己辦理。至于法律規(guī)定的公民義務(wù)，村民當(dāng)然必須履行，村民委員會(huì)也應(yīng)該教育和推動(dòng)村民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)。群眾是顧大局的，只要他們真正懂得了，絕大多數(shù)是會(huì)自覺(jué)自愿遵守履行的。所以辦好村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治，我們的社會(huì)主義民主進(jìn)程就會(huì)加快，政府工作的很多困難會(huì)減少。

——同上，第610頁(yè)。

這段話中，彭真論述村民委員會(huì)(指作為管理組織的村民委員會(huì))的職責(zé)，以及它組織開(kāi)展自治的方法。

可以看出，村民自治反映的確實(shí)是一個(gè)屬于當(dāng)代中國(guó)的獨(dú)特想法：它和國(guó)家政權(quán)層面中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)奉行的單一制行政體制不同，是獨(dú)一份的在基層社會(huì)的自治;它也不同于西方的地方自治，其實(shí)它是由作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨以及黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家體制開(kāi)放出來(lái)，由基層社會(huì)組織自身生活的一種治理方式。這種方式將本可以由基層政權(quán)控制的基層公共事務(wù)交給人民直接管理，用直接民主的方式實(shí)現(xiàn)一種群眾性自治，基層政權(quán)則對(duì)自治事務(wù)實(shí)行指導(dǎo)。

從彭真這段話出發(fā)，我們也可以想見(jiàn)依法展開(kāi)的村民自治實(shí)踐進(jìn)程要處理的問(wèn)題，由于自治范圍是村，如果自治事務(wù)開(kāi)展起來(lái)，村民的自治權(quán)利進(jìn)一步具體化，必然會(huì)要求明晰所包括進(jìn)來(lái)的村民的身份，自治的辦法也必須更為具體。自治也必然會(huì)對(duì)明晰村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系、與黨組織的關(guān)系提出要求。

彭真這段話中提出的直接民主的原則就是自治辦法的總綱，不讓村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的腿就是處理鄉(xiāng)村關(guān)系的基本原則，支持村民自我管理就是黨組織和村委會(huì)關(guān)系的基本原則。

村民自治這一中國(guó)制度的獨(dú)特實(shí)踐就是順著如何找到自治辦法，如何處理鄉(xiāng)村關(guān)系，如何處理村自治組織和黨組織關(guān)系的脈絡(luò)展開(kāi)的。在這一過(guò)程中，有些實(shí)踐某種程度上背離了原初的想法，使得這一經(jīng)驗(yàn)是否需要繼續(xù)都引起了人們的懷疑。本文著力的是恢復(fù)這一經(jīng)驗(yàn)中最重要的“直接民主”，它要求一種有更多村民直接參與的制度安排，它應(yīng)該在新條件下主導(dǎo)未來(lái)的村民自治實(shí)踐。

可以具體點(diǎn)來(lái)看村民自治已經(jīng)走過(guò)的實(shí)踐進(jìn)程。在家庭承包制確立之初，村莊秩序曾經(jīng)一度特別混亂。1980年2月，廣西壯族自治區(qū)宜山縣(現(xiàn)為宜州市)三岔公社合寨大隊(duì)(現(xiàn)為屏南鄉(xiāng)合寨村委會(huì))果作自然村的6個(gè)生產(chǎn)隊(duì)85戶農(nóng)民，以戶為代表，經(jīng)無(wú)記名投票選舉產(chǎn)生第一屆果作村民委員會(huì)。農(nóng)民自己選出管理組織——村民委員會(huì)，并制定《村規(guī)民約》自我管理，讓中央政府看到了改善農(nóng)村秩序的辦法。1982年憲法修訂就把村民委員會(huì)寫(xiě)到了《憲法》里，規(guī)定農(nóng)村實(shí)行基層群眾性自治，村民委員會(huì)是村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。

從國(guó)家的角度看，為什么可以放手讓農(nóng)民自己這么干呢?國(guó)家無(wú)力去管，農(nóng)民能自己管好，何樂(lè)不為呢?第二個(gè)原因則是，中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)有這樣一個(gè)想法：社會(huì)主義民主要擴(kuò)大!在文革結(jié)束，改革剛剛起步的時(shí)候，對(duì)需要擴(kuò)大民主的體會(huì)特別深。由此，村民自治成為整個(gè)放權(quán)改革的一部分。村民自治逐步探索出通過(guò)“四個(gè)民主”即民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層群眾性自治的辦法。四個(gè)民主聲譽(yù)很高，被說(shuō)成是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的主要內(nèi)容。

1980年代村莊失序，選出村民委員會(huì)來(lái)進(jìn)行自我管理，為村莊提供了一個(gè)基本的制度框架。但是1990年代之后，村民自治變得面目不清。民主選舉得到持續(xù)加強(qiáng)，有關(guān)法規(guī)日臻完善，村民在村民自治框架內(nèi)求公共事務(wù)自決、要公共參與權(quán)利的意識(shí)大為增強(qiáng)，但是因?yàn)檗r(nóng)村人口外流、農(nóng)民參與能力限制等原因，村莊公共決策仍然是村委會(huì)幾個(gè)人說(shuō)了算，或者是由村民代表在兩委會(huì)(黨支部和村委會(huì))主導(dǎo)下決策。在村莊公共物品提供上，多數(shù)村莊由于集體經(jīng)濟(jì)乏力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過(guò)度汲取，無(wú)所作為;少數(shù)的村民代表，或者不是正式村民代表但卻是精英的農(nóng)民，抗稅或者上訪;村民自治的歷史作用似乎喪失了。群眾性自治還是一個(gè)可欲的目標(biāo)嗎?

今天則是一個(gè)更加不清晰的時(shí)代。農(nóng)業(yè)稅不用交了，更無(wú)須抗稅，政府還給發(fā)錢(qián)，農(nóng)民當(dāng)然很滿意了，有上訪也是局限在有限的內(nèi)容上，比如土地征占，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不法行政等，盡管上訪的數(shù)量還在不斷增加，但區(qū)域上大面積的上訪和不滿沒(méi)有了。更令農(nóng)民高興的是，國(guó)家提出新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民要大發(fā)展，國(guó)家為了擴(kuò)大內(nèi)需，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等等，幫助農(nóng)民發(fā)展。1980年代和1990年代靠農(nóng)民自己干，現(xiàn)在國(guó)家支持農(nóng)民干，甚至國(guó)家想主導(dǎo)農(nóng)民干，要怎么發(fā)展國(guó)家給整個(gè)村進(jìn)行規(guī)劃，應(yīng)該住什么樣的房子，用什么樣的家電，享受什么樣的文化，你想什么，國(guó)家都想要替你規(guī)劃規(guī)劃，這是一個(gè)農(nóng)村的“積極發(fā)展期”。

但在這樣一個(gè)積極發(fā)展期，村民自治目前的辦法更多呈現(xiàn)出的卻是消極性，村民自治既然追求自治(自我教育、自我管理、自我服務(wù))，此時(shí)它完全可以在幫助國(guó)家的努力和農(nóng)民的需求對(duì)接上發(fā)揮更大作用。但是，放權(quán)讓利的中國(guó)改革給出的基層社會(huì)組織的空間和村民直接參與的群眾性自治并沒(méi)有得到充分成長(zhǎng)。新農(nóng)村建設(shè)的“積極發(fā)展”面對(duì)的是村民自治的能力不足，或者說(shuō)是村民的自治能力不足。作為中國(guó)經(jīng)驗(yàn)一部分的村民自治亟需重新闡釋和定位，以加入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新一輪發(fā)展。

村民自治真實(shí)和重要的經(jīng)驗(yàn)是參與式民主

村民自治在實(shí)踐中一度向主流的國(guó)家民主和選舉民主制度看齊，搞村民自治的民政系統(tǒng)官員和基層實(shí)踐者甚至有到美國(guó)去觀摩總統(tǒng)大選的經(jīng)歷。由此產(chǎn)生的問(wèn)題，第一是部分村莊選舉競(jìng)爭(zhēng)性過(guò)強(qiáng)，出現(xiàn)暴力或賄選。我們都知道賄選不公正，難道農(nóng)民就不知道?如果你是靠賄選上臺(tái)，你還有什么公信力呢?村民的反抗是什么呢?不信你。小則消極對(duì)付，激烈的就公開(kāi)叫板。“農(nóng)村賄選嚴(yán)重”的判斷不是說(shuō)中國(guó)的村莊有10%或者20%的選舉賄選，遞個(gè)煙、請(qǐng)吃飯這樣的情況比較多，但真正塞錢(qián)的比較少，但是塞錢(qián)的數(shù)量令人瞠目結(jié)舌。而且，更嚴(yán)重的是它敗壞了村民自治的聲譽(yù)，影響了村民對(duì)制度的信任和效能感。第二個(gè)問(wèn)題是村委會(huì)無(wú)所作為或無(wú)力決策，沒(méi)有辦法有效動(dòng)員村莊的內(nèi)部資源，無(wú)力形成村莊公共物品供給，這個(gè)問(wèn)題在大多數(shù)村莊都存在。但是也不排除部分村莊可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)源式發(fā)展。如果村民自治在幫助村莊動(dòng)員自己的資源發(fā)展自己的公共品上無(wú)所作為，村民自治的作用就大打折扣。

那村民自治作為中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的一部分，其真正的重要之處在哪里呢?村民自治的“四個(gè)民主”，它的實(shí)質(zhì)又是什么呢?

村民自治在實(shí)踐中一度被人們理解為“基層民主”?！盎鶎用裰鳌钡暮x是什么?基層民主的意思是說(shuō)村莊的民主是整個(gè)國(guó)家民主的基礎(chǔ)和必要準(zhǔn)備。作為為了國(guó)家民主化準(zhǔn)備條件的基層民主，它就暗含了“脫離鄉(xiāng)村發(fā)展”的傾向，那么在實(shí)踐上它出現(xiàn)了什么問(wèn)題呢?在實(shí)踐上，選舉程序越來(lái)越民主。選舉程序非常發(fā)達(dá)，但是選前動(dòng)員和選舉目標(biāo)仍然不能被選舉程序所規(guī)范，賄選無(wú)法治理。過(guò)分突出選舉后，因?yàn)檫x舉是依法選的，村委會(huì)上臺(tái)以后怎么干，村民就管不了了。村民沒(méi)有辦法，唯一的辦法就是罷免，罷免程序很?chē)?yán)格，十分之一以上的村民聯(lián)名或者五分之一的村民代表聯(lián)名，才能啟動(dòng)罷免案，啟動(dòng)以后還得多數(shù)村民都得同意才能罷免掉。在一個(gè)精英主導(dǎo)的村莊，村委會(huì)完全可以化解這種努力，即使啟動(dòng)了，成功實(shí)現(xiàn)罷免的也很少。村民代表會(huì)議，它本應(yīng)該是一個(gè)民主決策、民主管理的機(jī)構(gòu)，但是因?yàn)榫⒑苋菀缀痛甯刹恐g達(dá)成某種利益的交換，所以村干部完全可以不怎么為村民操心，就在家睡大覺(jué)，或者少數(shù)情況下甚至危害村民的利益。這樣一種選舉民主、精英民主觀念導(dǎo)向下的基層民主發(fā)展趨向，它其實(shí)暗含了不利于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展的趨勢(shì)。

如果回到歷史經(jīng)驗(yàn)，難道村民自治一定要發(fā)展到這一步嗎?一定會(huì)導(dǎo)致這種偏向嗎?實(shí)在不是，冤枉了農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。江澤民曾經(jīng)到小崗村考察，在小崗村他說(shuō)，我們中國(guó)農(nóng)民有三大創(chuàng)造，一個(gè)是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，一個(gè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，第三個(gè)就是村民自治。這三個(gè)都是農(nóng)民自己做起來(lái)的，做起來(lái)確實(shí)解決了當(dāng)時(shí)很大的問(wèn)題。那農(nóng)民難道那么傻嗎，他們自己做的制度難道是為了約束不了村干部，村干部在家睡大覺(jué)我也沒(méi)有辦法嗎?從村民自治發(fā)源地廣西合寨的經(jīng)驗(yàn)，以及法律確認(rèn)的基層群眾性自治來(lái)看，其中內(nèi)含的是上面不再派干部，黨支部也不再指定，村民自己來(lái)選，選出來(lái)的村干部干什么呢?當(dāng)時(shí)有一個(gè)村規(guī)民約，雖然以懲罰為主，但是它是為了改變當(dāng)時(shí)失序的情況。選出來(lái)的人就是要為村民解決單家獨(dú)戶解決不了的突出的問(wèn)題，而且是大家一起參與進(jìn)行管理，村民自治是以村民直接進(jìn)入公共事務(wù)管理決策為核心的。

為什么會(huì)發(fā)生以直接選舉為核心的偏向?從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，選舉是村莊處理公共事務(wù)的一個(gè)前提條件。當(dāng)時(shí)沒(méi)人管公共事務(wù)了，農(nóng)民要自己選出人來(lái)管，當(dāng)時(shí)的核心其實(shí)不是選舉，因?yàn)槿嗣窆鐣r(shí)期，生產(chǎn)隊(duì)干部也是選的。選村委會(huì)和選生產(chǎn)隊(duì)干部的區(qū)別在于，選出來(lái)的人做的事情不同了，生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)要管生產(chǎn)，而選出的村委會(huì)要管分地后新冒出來(lái)的一些社區(qū)公共事務(wù)。

隨后的實(shí)踐過(guò)分突出選舉，選舉變成為選而選。只要是直接選舉出來(lái)的人，是被法律認(rèn)可的，鄉(xiāng)里想撤不行，村黨支部想規(guī)勸他也不行，村民對(duì)他不滿意，說(shuō)“你要按村民的利益辦”，他不辦也沒(méi)有辦法，各方面的制度保證當(dāng)選村委會(huì)權(quán)力的合法性和有效性;工作的重心放在了如何嚴(yán)格選舉程序，對(duì)候選人提出什么樣的資格條件，如何確保村民的選舉權(quán)利。在過(guò)分突出選舉的情況下，一是從工作布局上對(duì)選舉之后的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，無(wú)力去規(guī)范和想具體的辦法，第二是過(guò)分突出當(dāng)選權(quán)力的權(quán)威，使得之后要求村干部進(jìn)行民主決策變得困難。

這種片面的民主觀直接導(dǎo)致了工作思路的片面。民主好像只有一種選舉民主為核心的民主，民主的主體好像只有精英。村里的事情怎么定，不可能讓全體村民決策，也沒(méi)有必要讓全體村民決策。村莊大事是少數(shù)人決定，即使擴(kuò)大到村民代表也并不能完全代表村民。精英民主的思路得到了法律的確認(rèn)和專家的論證，學(xué)者說(shuō)村民大會(huì)不易召集，應(yīng)該經(jīng)常召開(kāi)村民代表會(huì)議。村委會(huì)組織法規(guī)定了村民會(huì)議必須授權(quán)給村民代表會(huì)議決策，但是由于沒(méi)有具體規(guī)定，村民代表會(huì)議無(wú)授權(quán)就開(kāi)始決策了。

這種注重選舉和精英決策的制度安排，其實(shí)已經(jīng)偏離了村民自治萌芽時(shí)村民的真實(shí)需求和國(guó)家設(shè)立村民自治制度對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家之間關(guān)系的設(shè)定。法律制度規(guī)定一直試圖遵從村民自治的制度精神，無(wú)論是1987年試行法，還是1998年正式法，都是將村民委員會(huì)(指全體村民組成的村民委員會(huì))明確定義為基層群眾性自治組織，把村民會(huì)議作為村民自治的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)其直接民主形式和主要權(quán)力作了明確規(guī)定。在力推《村民委員會(huì)組織法》的彭真那里，對(duì)村民自治是這樣解讀的：“沒(méi)有群眾自治，沒(méi)有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理，我們的社會(huì)主義民主就還缺乏一個(gè)側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)?！惫ぷ魉悸飞蠈?duì)較為單一的直接選舉制度和村民代表間接決策的推崇，導(dǎo)致了上述思想未能完全落實(shí)，在理解村民自治作為社會(huì)主義民主的“一個(gè)側(cè)面”和“群眾基礎(chǔ)”上不能全面深入。村民自治本身就是社會(huì)主義民主的一個(gè)組成部分，它搞好了就是對(duì)社會(huì)主義民主的貢獻(xiàn)。它無(wú)須去倒逼高層民主，也無(wú)須對(duì)國(guó)家民主層面上的代議民主提供經(jīng)驗(yàn)。它只要做好自己的直接民主就夠了，而且，就是莫大的貢獻(xiàn)。有了基層自治的中國(guó)民主，就是一個(gè)非常生動(dòng)的民主化。而誤入精英民主和間接民主的村民自治，不可避免地耗蝕村莊的內(nèi)聚力，有部分對(duì)村莊公共權(quán)力行使方式不滿的村民，甚至開(kāi)始了背離共同體的遷徙或上訪。這意味著治理主體開(kāi)始脫離村莊共同體。共同體解體了，村民沒(méi)有了，還有自治可言嗎?目前村民自治主要的偏向是民主觀上的狹隘：選舉核心觀和間接民主觀。這使得“三自”的自治目標(biāo)和村莊內(nèi)源發(fā)展的前景無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

村民自治的方向調(diào)整和制度改進(jìn)

村民自治制度發(fā)展的方向需要做兩個(gè)明確的調(diào)整。第一，原來(lái)是為了國(guó)家民主化的基層民主，現(xiàn)在要變成為村民自治的參與式民主。

因?yàn)槭菫榱藝?guó)家民主化的基層民主，所以，村民自治按照適用于國(guó)家民主思路的民主選舉、決策、管理、監(jiān)督的辦法進(jìn)行了多年的制度創(chuàng)新，形成了以選舉民主為中心、村民間接參與決策的民主模式，這種模式在造就形式化的權(quán)力授予和制約體系、形成一系列間接民主技術(shù)的同時(shí)，在很大程度上肢解了村莊共同體，使得鄉(xiāng)村自治的基礎(chǔ)不復(fù)存在。現(xiàn)在我們要把村級(jí)民主制度實(shí)踐的方向放到村民真正參與到村級(jí)公共事務(wù)決策的方向上來(lái)，以決策民主為核心來(lái)構(gòu)建村級(jí)民主模式，和“基層民主”導(dǎo)向時(shí)期的精英民主、間接民主的民主導(dǎo)向不同，它是一種參與性的民主，追求讓村民更直接地參與決策，以落實(shí)村民決策參與權(quán)力為中心，而不是選舉權(quán)利為中心。這樣的民主模式直接服務(wù)于社區(qū)自治，民主制度運(yùn)行的主要目的是社區(qū)公共事務(wù)的自我管理。它要非常關(guān)注共同體意識(shí)的維護(hù)和共同體事務(wù)的自我決定。

第二個(gè)方向調(diào)整是，原來(lái)是為了鄉(xiāng)村秩序的村民自治，現(xiàn)在要變成為鄉(xiāng)村發(fā)展的村民自治。

在原來(lái)的村民自治中，自治取向僅僅限于村民自己維護(hù)村莊的社會(huì)秩序，保證村民間基本的社會(huì)生活秩序，是一種消極的自治，但是，村民的需求更多是在村莊共同體內(nèi)部求得共同發(fā)展，體現(xiàn)為村莊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。原來(lái)的制度設(shè)計(jì)在這方面規(guī)定粗泛，實(shí)踐中也沒(méi)有多少辦法。當(dāng)前在國(guó)家新農(nóng)村建設(shè)積極發(fā)展農(nóng)村的大政策下，也由于村民權(quán)利意識(shí)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，對(duì)于社區(qū)共同發(fā)展的需求大大增強(qiáng)。村民自治制度對(duì)這種形勢(shì)的回應(yīng)理應(yīng)是為了鄉(xiāng)村發(fā)展的制度建設(shè)。

可以簡(jiǎn)單地說(shuō)，原來(lái)的村民自治以選舉為中心時(shí)關(guān)心的是選出當(dāng)家人，由他來(lái)維持村莊秩序，構(gòu)建的是一個(gè)精英維持組織;新的村民自治則要以決策為中心，關(guān)心的是讓每個(gè)村民貢獻(xiàn)出才智和資源，要產(chǎn)生一個(gè)人人參與的村民發(fā)展組織。為了鄉(xiāng)村秩序的村民自治現(xiàn)在需要擴(kuò)展成為鄉(xiāng)村秩序和鄉(xiāng)村發(fā)展的村民自治，它要有一個(gè)積極發(fā)展的功能，和國(guó)家的新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，村民自治要為村怎么發(fā)展來(lái)做工作。

這兩種方向的改變直接關(guān)系到村民自治制度建設(shè)的方向和重心的轉(zhuǎn)變。這里我提出兩個(gè)關(guān)鍵性的制度安排改進(jìn)。

第一是真正確立村民會(huì)議并強(qiáng)化其作用。村民會(huì)議是落實(shí)村民參與決策權(quán)力的關(guān)鍵場(chǎng)所。在當(dāng)前正在進(jìn)行的《村民委員會(huì)組織法》的修訂中，一定要突出村民會(huì)議的權(quán)威和功能。村民會(huì)議的運(yùn)行是村民自治的核心內(nèi)容。村莊重要事務(wù)要在村民會(huì)議或在村民會(huì)議授權(quán)召開(kāi)的村民代表會(huì)議上討論決定，并且要明確哪些職責(zé)不能授權(quán)，并且確保村民會(huì)議能用適當(dāng)方式收回對(duì)村民代表會(huì)議的授權(quán)。村民會(huì)議要能正常召開(kāi)并發(fā)揮作用，還特別需要一個(gè)切實(shí)有效的召集制度，要解決當(dāng)選的村委會(huì)或者黨支部不召集就無(wú)法開(kāi)會(huì)的問(wèn)題。對(duì)于村民會(huì)議的開(kāi)會(huì)制度也要做出原則性規(guī)定并鼓勵(lì)各地探索。村民會(huì)議由于村民居住分散，流動(dòng)性增加，參會(huì)村民數(shù)很難達(dá)到法定人數(shù)，所以很難召開(kāi)。在浙江溫嶺試驗(yàn)的村民懇談會(huì)制度通過(guò)將協(xié)商民主的一些原則和精神嵌入，試行了中立主持人制度、參會(huì)人員隨機(jī)選拔制度、事先信息發(fā)布制度、問(wèn)卷調(diào)查決策制度、觀察員制度等，有效地實(shí)現(xiàn)了普通村民對(duì)決策過(guò)程的參與，可以作為村民會(huì)議開(kāi)會(huì)制度的有益借鑒。

第二是進(jìn)一步改進(jìn)村莊集體土地所有制的實(shí)現(xiàn)方式，真正使農(nóng)地地租和農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用土地增值收益成為村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。過(guò)去的村民自治之所以沒(méi)有帶來(lái)村莊自治和鄉(xiāng)村發(fā)展，一個(gè)突出的問(wèn)題就是雖然選了村干部，但是村里沒(méi)錢(qián)沒(méi)法做事情，村莊對(duì)村民也沒(méi)有凝聚力。

要恢復(fù)集體土地所有制村民按份共有的本義。現(xiàn)在很多村是“增人不增地，減人不減地”。這導(dǎo)致了什么情況呢?在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村，很多農(nóng)民住在城鎮(zhèn)，但是在農(nóng)村仍有承包地，但是很多90后沒(méi)有承包地。要使每個(gè)村莊成員都有一份地，面臨著高昂的土地調(diào)整成本。村民集體所有的含義應(yīng)該是按份共有集體土地的收益。因此，村民不一定要都有一份地，但是，凡是村民就應(yīng)有一份土地收益。在這種理解下，應(yīng)該由村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)統(tǒng)一整理農(nóng)地并發(fā)包，村里人優(yōu)先承包，誰(shuí)出價(jià)高誰(shuí)承包。農(nóng)民以自己按份共有的所有者身份從集體的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收益和農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用增值中分利。有了新型的集體土地所有制的實(shí)現(xiàn)形式，村民組成村莊共同體就有了確切的內(nèi)容和凝聚力，村民自治也有了切實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

為此，需要在本次《村民委員會(huì)組織法》修訂中明確定義“村民委員會(huì)”(包含全體村民的組織)的成員邊界和“村集體經(jīng)濟(jì)組織”的成員邊界，以及“村集體經(jīng)濟(jì)組織”同村委會(huì)的關(guān)系。如果此議太難，也應(yīng)該明確村委會(huì)管理集體土地權(quán)力的性質(zhì)及其應(yīng)受到的約束。

作者簡(jiǎn)介：仝志輝，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，社會(huì)轉(zhuǎn)型與治理研究中心副主任，西南大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院特邀研究員。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《文化縱橫》2010年第8期

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