內(nèi)容提要：我國“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)—村治理體制，在城鄉(xiāng)發(fā)展日益一體化新場域下，越來越顯示出其不適應(yīng)性。它割裂了鄉(xiāng)以上社會(huì)與村莊基層社會(huì)治理的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯統(tǒng)一，形成了分割分治封閉運(yùn)作的治理格局，帶來了鄉(xiāng)村治理的低績效。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，內(nèi)涵著城鄉(xiāng)治理一體化或者說城鄉(xiāng)融合治理，必然要求破除鄉(xiāng)—村分割治理的格局，通過“整體性治理”提升管理效益與效率。為此，必須重塑鄉(xiāng)—村體制，其重要路徑是對“鄉(xiāng)政村治”作些調(diào)整、實(shí)現(xiàn)村民自治的轉(zhuǎn)型，即轉(zhuǎn)變村民自治純粹“群眾自治”的性質(zhì)，成為一個(gè)帶有“準(zhǔn)”基層政權(quán)性質(zhì)的“類”地方自治的自治體，解除日益凸顯的“鄉(xiāng)政村治”體制的弊病。

　　關(guān) 鍵 詞：鄉(xiāng)村治理/村民自治/轉(zhuǎn)型

　　鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村國家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)，為了維持鄉(xiāng)村秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，依據(jù)法律、法規(guī)和傳統(tǒng)習(xí)俗等，管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)、提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)的活動(dòng)。它包含相互聯(lián)系的兩個(gè)層面：一是國家層面對鄉(xiāng)村的治理；二是村莊層面的自我治理(即村民自治)。當(dāng)前中國，鄉(xiāng)村治理與村民自治面臨雙重轉(zhuǎn)型。

　　一、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是問題導(dǎo)然：“鄉(xiāng)政村治”體制

　　上世紀(jì)80年代形成的“鄉(xiāng)政村治”治理體制或治理格局有它的歷史善意和正當(dāng)性，一方面，它破天荒地賦予中國最大多數(shù)的農(nóng)民群眾以民主自治的權(quán)利，另一方面，它使國家擺脫了不堪承荷的正式村官制度所要支付的巨大成本，同時(shí)也在相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期內(nèi)擺脫了國家向廣袤農(nóng)村供給公共產(chǎn)品的財(cái)政義務(wù)。但是，這樣的體制就很大程度上割裂了村莊基層社會(huì)與村以上社會(huì)治理的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯統(tǒng)一，形成了村與村以上社會(huì)封閉隔離的治理體系，造成了村與村以上社會(huì)分割分治的治理格局，導(dǎo)致了“行政權(quán)”與“自治權(quán)”之間的無息紛爭，帶來的是鄉(xiāng)村治理的低績效。

　　到了新世紀(jì)，國家大力推進(jìn)“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”戰(zhàn)略的新階段，一方面，歷史性地提供了解決這種與“鄉(xiāng)政村治”密不可分的村與村以上社會(huì)分割治理格局和治理體系的新機(jī)遇，緊張的鄉(xiāng)—村關(guān)系理應(yīng)得到極大改善。另一方面，由于“鄉(xiāng)政村治”下村與村以上社會(huì)分割治理格局和治理體系沒有改變，使得緊張的鄉(xiāng)—村關(guān)系的根本扭轉(zhuǎn)受到了阻礙，“鄉(xiāng)政村治”體制在推進(jìn)“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”戰(zhàn)略新階段下的不適應(yīng)性反而凸顯了，甚至可以說已是沉疴畢現(xiàn)，難以前行了。

　　第一，兩套互相封閉的治理組織和人員體系的矛盾反而加深了。縣—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政權(quán)是國家在農(nóng)村設(shè)置的兩級基層政權(quán)，其中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是國家政權(quán)體系的末梢?？h—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政權(quán)具有完備的組織體系和公務(wù)員配備，支撐著對行政區(qū)范圍內(nèi)的治理。行政村的村民委員會(huì)不是一級政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織的派出機(jī)構(gòu)，不屬于政府或行政系列，它是群眾性自治組織，國家不會(huì)給它派送職員，也不會(huì)給它人員經(jīng)費(fèi)，其治理組織的成員雖名曰村“官”，但實(shí)際上不是官(公職人員)，而是地地道道的“農(nóng)民”。這樣，就形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上由一個(gè)膨大的官僚組織體系治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下由大量農(nóng)民充任的“村官”體系自行治理的局面。而且，兩套治理組織和人員體系基本上各自封閉運(yùn)作，兩套治理體系不構(gòu)成上下級的關(guān)系，組織成員也不相互跨界任職。

　　實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略后，兩套治理組織和人員體系的矛盾不降反升。由于國家廢除了“三提五統(tǒng)”，占全國絕大多數(shù)村莊的村干部的報(bào)酬、村級組織的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)就沒有了著落，需治理的事務(wù)卻成倍增加，村干部的辦事積極性受到挫傷，村級組織面臨“無錢辦事、無人辦事”的窘境，處于停轉(zhuǎn)的狀態(tài)。

　　第二，兩套財(cái)政支撐體系互相分割的狀態(tài)有所緩解但怪局又現(xiàn)。實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略前，我國的公共財(cái)政基本上是只管城市，不管農(nóng)村，只管政府機(jī)構(gòu)，不管村級自治組織?？h—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))都有一級財(cái)政，其公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共事務(wù)，包括組織運(yùn)作、人員經(jīng)費(fèi)都有公共財(cái)政的支撐。與此相反，村級組織得不到公共財(cái)政的陽光雨露，其公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共事務(wù)，包括村官報(bào)酬、村級組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)政府是不管的，都需自治組織自己籌集，由此，造成了農(nóng)村的普遍衰敗、城鄉(xiāng)差距的日益拉大、“空殼村”的大量涌現(xiàn)、村級組織被迫停運(yùn)等。

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展后，公共財(cái)政大力度覆蓋農(nóng)村，伴隨農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，基本公共產(chǎn)品大規(guī)模下鄉(xiāng)，政府也開始支付村級組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和村官報(bào)酬，兩套財(cái)政支撐體系互相分割的局面有所緩解，但由于“鄉(xiāng)政村治”下兩套互相分割的財(cái)政體并未改變，由此引起了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體、費(fèi)用承擔(dān)上的糾纏推諉、斤斤計(jì)較。村干部說：“從政府爭取來的錢由社區(qū)管，村里的錢由村里自己來管，社區(qū)不要來打主意。”這顯然是在“鄉(xiāng)政村治”格局下的自治體與基層政府絕然兩分的怪異思維。①隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略實(shí)施和基本公共服務(wù)向縱深推進(jìn)，政府性公共服務(wù)與村莊性公共服務(wù)大量交叉，兩者的界分有一定的歷史相對性，事務(wù)本身也有很強(qiáng)的整體性，很難切分得那么清楚。這種對農(nóng)村社區(qū)及其公共產(chǎn)品與行政村及其公共產(chǎn)品強(qiáng)行兩分的做法，勢必人為制造藩籬，甚至把社區(qū)與行政村拖入一種對立關(guān)系，嚴(yán)重妨礙農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府與村集體的合作供給。②

　　第三，兩套公共事務(wù)治理體系的分離狀況依然如舊且導(dǎo)致危機(jī)。兩套公共事務(wù)治理體系的分離狀況主要表現(xiàn)在，村級組織主要治理自治“村務(wù)”，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))主要治理基層“政務(wù)”。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))無權(quán)干預(yù)屬于自治組織自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，比如村級自治組織的選舉，村級事務(wù)的決策、管理與監(jiān)督，它雖有“指導(dǎo)”之責(zé)。村級組織主要履行村民“代理人”或“當(dāng)家人”的職責(zé)，致力于管好村級集體財(cái)產(chǎn)、辦好村級公共事務(wù)，雖要“協(xié)助”法律規(guī)定的政府事務(wù)。

　　在社會(huì)大轉(zhuǎn)型的矛盾凸現(xiàn)期，兩套互相封閉的治理組織體系，再加上這種相互分離的公共事務(wù)治理體系就勢必引發(fā)危機(jī)。廣東陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村“兩委會(huì)”幾年來在村民不知情的情況下將3200畝土地陸續(xù)賣給開發(fā)商，賣地款項(xiàng)達(dá)七億多元人民幣，而補(bǔ)助款每戶只有500元，其余全部被私吞，當(dāng)?shù)卮迕駥掖蔚芥?zhèn)政府上訪屢次上訪無果，終釀成2011年9月21日震驚中外的騷亂事件，最后不得不派出空前級別的省級工作小組處理事件。這又折射了什么？鎮(zhèn)政府為何遲遲袖手旁觀，坐視事態(tài)的發(fā)展？其中不排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部利益結(jié)盟的因素(但至今未見鎮(zhèn)干部被處理的報(bào)道)，但鎮(zhèn)干部認(rèn)為村級是一個(gè)自我治理的領(lǐng)域、“他們的事不是我管的”，況且問題如此復(fù)雜，“是一個(gè)燙手的山芋”，“還是不管為好”，應(yīng)該是一個(gè)重要的原因。它實(shí)際上是鄉(xiāng)以上—村兩套互相分離的公共事務(wù)治理體系所致。

　　第四，兩套相互分行的運(yùn)作邏輯體系和角色的沖突趨于激化。實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行的內(nèi)在邏輯是“壓力型體制”③下完成上級的各種任務(wù)，尤其是工業(yè)發(fā)展和各種攤派，以“催糧、派款、刮宮”最為棘手，不僅難以顧及、還免不掉要侵害村莊和村民的利益。村級組織運(yùn)行的邏輯是盡最大努力、最大限度地維護(hù)村集體自身的和村民的利益，博取村民的信任。因?yàn)?，村級組織的負(fù)責(zé)人尤其是村主任，由村民的選票說了算。

　　實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“壓力型體制”依然存在，仍以完成上級下派的任務(wù)為行為邏輯，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、招商指標(biāo)，還有更為凸顯的城鎮(zhèn)化征地拆房指標(biāo)。隨著國家城市化的加速推進(jìn)，國家對農(nóng)村的征地拆房是必然的過程，這把村干部置入前所未有的角色焦灼與邏輯沖突之中。征地拆房不論對國家還是對農(nóng)民都是利益通天的大事。村干部一方面要執(zhí)行、完成上級政府下達(dá)的征地任務(wù)，這要面對村里鄉(xiāng)親的怪怨、指責(zé)乃至唾罵，另一方面他們又要盡力爭取村集體和村民利益的最大化，這又要遭受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的怒斥和拋棄。村民們的邏輯很簡單，你既然是我們選出的、且是自治組織的負(fù)責(zé)人，你就應(yīng)該代表我們的利益，為我們說話，如果你幫著政府，就是“吃里扒外”，“你就成了官府的人”了。怎樣理解這種窘?jīng)r，是政府太無理？還是村民們太無知？實(shí)際狀況是旁觀者憤憤指責(zé)，村干部委屈難言，他們始終陷于“村民代理人”與“政府代理人”的角色緊張即行為邏輯背反狀況，難以自拔。

　　第五，兩種互相消長的不同性質(zhì)權(quán)力之間的沖突延伸到了新的領(lǐng)域。從“鄉(xiāng)政村治”施行的第一天起，就始終伴行威脅它生存的政府“行政權(quán)”與村莊“自治權(quán)”之間的沖突。自治組織要承接“上級任務(wù)多達(dá)100多項(xiàng)”，④全國65％以上的村委會(huì)表面自治化、實(shí)質(zhì)行政化了，難以發(fā)揮自治功能。⑤

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展后，在加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)管理與服務(wù)口號下，大量本該由行政權(quán)行使的事務(wù)領(lǐng)域下沉到村，村莊治理事務(wù)陡然劇增。農(nóng)村電網(wǎng)、小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村電信、電視網(wǎng)絡(luò)等政府性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新農(nóng)合新農(nóng)保等社會(huì)保障、農(nóng)村衛(wèi)生防疫和公共衛(wèi)生、農(nóng)村科技培訓(xùn)和推廣等政府性公共事業(yè)，農(nóng)村警務(wù)、司法救助和服務(wù)、農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)、種糧補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)等政府性公共事務(wù)，全都下推到村。還有村莊外來人口的管理與服務(wù)、新經(jīng)濟(jì)組織的管理與服務(wù)、農(nóng)村特殊人群(刑釋解教人員、吸毒人員、矯正人員等)的管理與服務(wù)、農(nóng)村宗教事務(wù)和邪教的防治、一些新社會(huì)組織的管理與服務(wù)等新衍生的大量政務(wù)與村務(wù)界限不清的事務(wù)。以致村干部說，“這么多職責(zé)、矛盾推到下面，我們怎么辦？現(xiàn)在我們村里除了沒有外交、國防，其他的什么事務(wù)都有!”

　　第六，兩套互不相同的治理規(guī)則體系仍然存在并糾紛多發(fā)。鄉(xiāng)以上社會(huì)，注重“依法(規(guī))”治理，雖然不能說“嚴(yán)刑峻法”，但強(qiáng)調(diào)無差別化的“法律治理”，治理“去情化”。村莊的“熟人社會(huì)”性質(zhì)，決定了它是一個(gè)“人情社會(huì)”。費(fèi)孝通命之為“差序結(jié)構(gòu)”、“長老統(tǒng)治”。⑥鄉(xiāng)村的治理更多是借助于鄉(xiāng)土規(guī)約、道德共識和公共輿論，較少借助于國家法律。村莊祠堂是斷別村莊公共事務(wù)乃至家庭糾紛的“法庭”，長老是高居廳堂之上的“法官”，而鄉(xiāng)土規(guī)約、道德共識就是斷別是非的“法律”。鄉(xiāng)村治理更多不是“硬法”治理，而是“軟法”治理。

　　村莊的治理方式，在“四化合一”現(xiàn)代化加速推進(jìn)的新階段矛盾頻發(fā)。對于一些重要利益問題的處理，村委會(huì)、村民代表大會(huì)往往基于本位利益做出與現(xiàn)行政策乃至法規(guī)相違背的決定，對承包地的“三年小調(diào)整、五年大調(diào)整”，對低保戶對象選擇的近親化、對“農(nóng)嫁女”利益的侵害，對征地農(nóng)民的補(bǔ)償不到位等等。由于它打著“經(jīng)村民代表會(huì)議討論通過”的旗號，政府顯然無能為力。

　　二、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的基本導(dǎo)向：鄉(xiāng)—村融合治理

　　城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，自然內(nèi)涵著城鄉(xiāng)治理一體化。它必然要求改革“鄉(xiāng)政村治”體制，破除鄉(xiāng)—村分割治理的格局，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)—村融合治理，也即鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化。

　　“整體政府”理論可以為我們提供指導(dǎo)理念?！罢w政府”是對“碎片化”“分割管理模式”的一場革命。分割管理模式形成于工業(yè)革命時(shí)期，以分工和專業(yè)化為理論指導(dǎo)，目的是為了滿足工業(yè)革命以后社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府管理效率的需求。20世紀(jì)70年代末，針對傳統(tǒng)官僚制機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、反應(yīng)遲鈍等弊端，西方各國普遍推行了以“政府再造”(Reengineering Government)為內(nèi)容的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)的一個(gè)基本思路就是大量借鑒工商企業(yè)的管理方法(私有化、分權(quán)化、市場檢驗(yàn)、強(qiáng)制性競爭等)對政府組織進(jìn)行改造。無論是奧斯本、蓋布勒倡導(dǎo)的“企業(yè)家政府”(Entrepreneur Government)組織模式，還是彼得斯提出的“未來政府”治理模式，其突破性變革在于大量建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性的分散機(jī)構(gòu)，從而使政府組織結(jié)構(gòu)從官僚制組織模式向分散化、獨(dú)立化、分權(quán)化和靈活性的組織模式轉(zhuǎn)變。但這種新公共管理運(yùn)動(dòng)又導(dǎo)向了另一個(gè)極端，即“機(jī)構(gòu)裂化”、“管理分割”。整體政府以元素服從集合、部分服從整體的系統(tǒng)論為核心理念，以業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享為特征，以目標(biāo)、機(jī)構(gòu)、資源、業(yè)務(wù)、服務(wù)及其提供途徑等要素的整合為內(nèi)容，以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐。整體政府是當(dāng)代行政改革的新理念，是變革公共管理模式的一場革命?？死锼雇蟹颉げɡ锾?Christoppher Pollit)綜合評述了整體政府的內(nèi)涵：排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。⑦

　　鄉(xiāng)村融合治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，也是影響國家治理績效的基礎(chǔ)要素。鄉(xiāng)村融合治理就是要按照城鄉(xiāng)一體化治理理念規(guī)劃社會(huì)發(fā)展、謀劃治理體制、設(shè)計(jì)管理制度、完善政策法規(guī)，注重鄉(xiāng)村治理設(shè)計(jì)的上下貫通性、綜合協(xié)同性、績效最大化和可持續(xù)性，改變“鄉(xiāng)政村治”的分割治理格局。具體層面，包括六個(gè)向度。

　　治理體系的鄉(xiāng)—村貫通。分割管理模式的最大弊病，就是各級政府之間、垂直部門與地方政府之間、各地方政府之間、政府各部門之間、行政業(yè)務(wù)之間的分割，各自追求自身的利益，形成散射狀的“碎片化”的分割管理，凝不成治理的合力，悖于治理的整體目標(biāo)?！班l(xiāng)政村治”的治理格局就是如此。按照整體政府的要求，應(yīng)加強(qiáng)治理層級、治理組織和治理功能的整合和協(xié)調(diào)，構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障”的鄉(xiāng)—村融合協(xié)同治理的體制。

　　治理組織的鄉(xiāng)—村銜接。鄉(xiāng)—村融合治理，要有與之相匹配的組織載體為依托，為此，必須破除村—鄉(xiāng)互相封閉的管理組織體系，完善城鄉(xiāng)一體化治理機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)各類治理組織在統(tǒng)一框架內(nèi)的上下銜接。為此，現(xiàn)有相互分割的鄉(xiāng)—村層級的組織設(shè)置及其組織功能應(yīng)作出適應(yīng)性調(diào)整，上層機(jī)構(gòu)及其職能向下作些延伸、下層組織增加向上鏈接的功能，形成上下勾連、貫通順暢的組織網(wǎng)絡(luò)。

　　治理事務(wù)的鄉(xiāng)—村協(xié)作。治理事務(wù)的城鄉(xiāng)協(xié)作是現(xiàn)代國家地方政府的通例。要構(gòu)建鄉(xiāng)—村權(quán)力整合協(xié)同機(jī)制，對鄉(xiāng)—村治理事務(wù)中的各種權(quán)力進(jìn)行有效配置與整合；構(gòu)建鄉(xiāng)—村協(xié)作的治理資源整合協(xié)同機(jī)制；建立利益協(xié)調(diào)整合機(jī)制，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理事務(wù)中的各種利益矛盾；建立鄉(xiāng)村綜治協(xié)同機(jī)制，形成基層社會(huì)綜治協(xié)同格局，防止鄉(xiāng)村相互推諉造成危機(jī)事件；⑧還須構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品的協(xié)同供給機(jī)制。

　　治理經(jīng)費(fèi)的鄉(xiāng)—村共擔(dān)。國家財(cái)政的物資支撐，是鄉(xiāng)村融合治理不可缺少的前提條件。要破除當(dāng)下治理經(jīng)費(fèi)村—鄉(xiāng)共擔(dān)的困境，首先是國家要主動(dòng)承擔(dān)義務(wù)，破除城鄉(xiāng)互相分割的公共財(cái)政支撐體系，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)資源配置，調(diào)整城鄉(xiāng)資源供給水平，其次在治理事務(wù)合理分工基礎(chǔ)上建立鄉(xiāng)—村經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。

　　治理信息的鄉(xiāng)—村共享。加快建立“城鄉(xiāng)一體、平臺到村”的鄉(xiāng)村治理信息一體化格局，是推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化向科學(xué)化、規(guī)范化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性工程。充分依托信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢，統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)—村社會(huì)治理信息基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，打造覆蓋鄉(xiāng)—村、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、信息共享、快速高效的鄉(xiāng)村治理綜合信息交互系統(tǒng)，克服鄉(xiāng)村之間的信息障礙，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理信息資源的整合與共享，增進(jìn)鄉(xiāng)村治理主體之間的高效協(xié)同。

　　治理運(yùn)作的鄉(xiāng)—村協(xié)同。治理運(yùn)作的鄉(xiāng)—協(xié)同必須鄉(xiāng)—村“一盤棋”，用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理的思路和辦法來治理農(nóng)村，在農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)治理中全面實(shí)行村—鄉(xiāng)協(xié)同運(yùn)作，打破目前“各彈各的調(diào)(邏輯)”的悖論。為此，創(chuàng)建鄉(xiāng)—村運(yùn)作協(xié)同的組織體系，創(chuàng)立運(yùn)作協(xié)同的工作體制，建立運(yùn)作協(xié)同的信息和工作交互平臺，創(chuàng)新運(yùn)作協(xié)同的工作機(jī)制；實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)—村治理組織的上下貫通、治理人員的上下攜手、治理資源的上下調(diào)度。

　　三、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的基本路徑：重塑村民自治

　　如何實(shí)現(xiàn)上述鄉(xiāng)村融合治理的格局和向度？我認(rèn)為，最重要的，就是要重塑鄉(xiāng)—村體制，割除導(dǎo)致分割分治的“鄉(xiāng)政村治”。而重塑鄉(xiāng)—村體制的一條重要現(xiàn)實(shí)路徑，是實(shí)現(xiàn)村民自治的轉(zhuǎn)型。具體來說，就是轉(zhuǎn)變村民自治純粹“群眾自治”的性質(zhì)，使其成為一個(gè)帶有“準(zhǔn)”基層政權(quán)性質(zhì)的“類”地方自治體，融自治組織與行政組織于一體。⑨從而，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與村民自治的雙重轉(zhuǎn)型，解除長期以來的、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展后更加凸顯的“鄉(xiāng)政村治”體制下的各種弊病。

　　地方自治是一個(gè)與群眾自治不同的治理制度設(shè)計(jì)。第一，從自治組織性質(zhì)上，地方自治組織既是一級自治體的組織，擁有自主處理自我事務(wù)的權(quán)利；又是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)，或曰地域性自治法人團(tuán)體。因而，它是自治組織與政權(quán)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一體。而“群眾自治”，其自治組織不是國家政權(quán)組織，它是國家政權(quán)組織體系之外的組織，構(gòu)成獨(dú)立的組織體系。⑩第二，從自治組織工作人員的身份上，地方自治機(jī)構(gòu)工作人員是國家公務(wù)員系列或國家聘用管理人員，拿國家工資，是“有給職”。群眾自治組織的負(fù)責(zé)人則非國家工作人員系列，不享受國家工資，其或者是“義工”，或者由自治體自己支酬，是“無給職”。第三，從自治組織與上級政府的關(guān)系上，初期，地方自治組織與上一級政府是法定的或事實(shí)上的上下、主從的關(guān)系；當(dāng)今，則依地方民主自治原則，演進(jìn)為對等、合作關(guān)系，上一級政府對地方自治組織依法進(jìn)行干預(yù)和指導(dǎo)。而作為基層群眾自治組織與基層政權(quán)機(jī)構(gòu)不構(gòu)成上下級關(guān)系，沒有義務(wù)也理(法理)所不應(yīng)接受政權(quán)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。第四，從自治組織與公民的聯(lián)結(jié)上，基層地方自治組織作為政權(quán)機(jī)構(gòu)中的一個(gè)層級，直接管理區(qū)域內(nèi)的每個(gè)公民，或者說公民必須接受政權(quán)性基層自治組織的直接的行政管理。而作為基層群眾自治，自治組織對域內(nèi)居民不具有行政管理權(quán)，因此，為了貫徹國家權(quán)力(行政管理)必須下達(dá)到每個(gè)公民的現(xiàn)代國家建構(gòu)的原則，國家基層政權(quán)必須跳過基層群眾自治組織，直接對每一個(gè)公民行使行政管理權(quán)，基層群眾自治組織只有“協(xié)助”的義務(wù)。第五，從自治組織治理事務(wù)擔(dān)承上，地方自治機(jī)構(gòu)須承接兩大塊事務(wù)，一塊是上級政權(quán)下達(dá)或者國家法律規(guī)定的“委托事務(wù)”即“政務(wù)”，一塊是國家法律賦予地方自治體的自治事務(wù)。從理論上說，群眾自治組織則沒有義務(wù)特別是無償承接上級“政務(wù)”，群眾自治體可以自決涉己的幾乎所有至少是大部分事務(wù)，國家政權(quán)都難以進(jìn)入或涉足。(11)由此，我們就可以從中探尋破解“鄉(xiāng)政村治”分割分治弊病的路徑。

　　以日本為例，其地方自治由都道府縣和市町村兩級地方自治體構(gòu)成，其中“町”相當(dāng)于我國的“鎮(zhèn)”，“村”相當(dāng)我國的“行政村”。在法律地位上，日本的“村”與市、町一樣同屬“基礎(chǔ)地方公共團(tuán)體”，每個(gè)村都是一個(gè)地方政府，其負(fù)責(zé)人和工作人員都是公務(wù)員，村長經(jīng)選舉產(chǎn)生。“村”與上一級自治體都道府縣之間是對等的權(quán)利主體，沒有隸屬和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。上級“委托辦理事項(xiàng)”依法定主義原則，但占相當(dāng)比重，“以長野縣坂城町為例，該類工作約占全町工作總量的70％-80％”。(12)“村”實(shí)際上是日本農(nóng)村最基層的政權(quán)組織單位。

　　自然，我國施行地方自治的條件不具備，僅僅要把59萬多個(gè)行政村，至少572萬村干部都轉(zhuǎn)為公務(wù)員，承擔(dān)起他們的“俸祿”，就絕對是超負(fù)荷的。但可汲取地方自治的有益元素：村干部實(shí)行一定程度的“公職化”，自治組織轉(zhuǎn)化為一個(gè)帶有“準(zhǔn)”基層政權(quán)性質(zhì)的“類”地方自治體(也即“準(zhǔn)”村政)。(13)“公職化”不是指把村干部變?yōu)楣珓?wù)員，而是財(cái)政支付村干部“工資”和社會(huì)保險(xiǎn)等福利待遇，并把公務(wù)員管理的某些做法變通移植到村干部管理上，村干部不脫去原有身份，但成為國家聘用的民選的公共管理人員；自治組織轉(zhuǎn)化為“類”地方自治體，就是在保留其自治組織性質(zhì)的同時(shí)，又具有“準(zhǔn)”政權(quán)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)自治組織與行政組織的有機(jī)統(tǒng)一。

　　如此，就可破除現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自治體兩套相互封閉的組織和人員體系。賦予自治體“準(zhǔn)”政權(quán)機(jī)構(gòu)性質(zhì)、村干部“準(zhǔn)”公職身份，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自治組織具有一定的上下級關(guān)系，從而打通“鄉(xiāng)—村”治理的上下組織體系，免除自治組織聽從于基層政府就被視為“自治權(quán)的淪喪”的尷尬。

　　就可破除現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自治體兩套相互分離的公共事務(wù)治理體系。自治體不僅是自治組織，而且是基層“準(zhǔn)”政權(quán)機(jī)構(gòu)，它不僅要治理自治體的自身事務(wù)，也要順理成章地承接上級下達(dá)的政府性事務(wù)；上級政府也要承擔(dān)起對“準(zhǔn)”政權(quán)機(jī)構(gòu)相關(guān)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)職責(zé)，從而貫通“鄉(xiāng)—村”治理的上下公共事務(wù)體系，既可免除自治組織因?yàn)槌薪诱?wù)總是淪入“變質(zhì)”為“二政府”的懷疑和村干部始終處于“角色緊張”的陷阱，也可防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級治理隱患失察失管的消極狀態(tài)及其導(dǎo)致的治理危機(jī)。

　　就可破除現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自治體兩套相互分割的公共服務(wù)財(cái)政支撐體系。自治體既然同時(shí)是“準(zhǔn)”政權(quán)機(jī)構(gòu)，一則免除了在公共服務(wù)公共產(chǎn)品供給上自生自滅、“孤獨(dú)求敗”的窘?jīng)r，國家就要給予村莊財(cái)政支持，包括向村莊提供必要的村級組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)，扭轉(zhuǎn)在公共品供給上城鄉(xiāng)差距日益拉大、村級組織因無經(jīng)費(fèi)被迫停轉(zhuǎn)等狀況。二則因此就會(huì)在政府的指導(dǎo)下，對轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)公共產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織實(shí)施，從而打通“鄉(xiāng)—村”治理的上下公共服務(wù)財(cái)政體系，免除在公共服務(wù)公共產(chǎn)品供給主體上“社區(qū)”與“行政村”相互推諉的“怪局”。

　　就可破除現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”體制下此消彼長的“行政權(quán)”與“自治權(quán)”之間的沖突。當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)“行政權(quán)”與村莊“自治權(quán)”的沖突，實(shí)際上是兩種權(quán)力性質(zhì)完全對立、權(quán)力界分過于絕對的結(jié)果，它是“鄉(xiāng)政村治”體制的必然產(chǎn)物，它反映的是“井水不犯河水”、非此即彼的絕對化思維。自治組織轉(zhuǎn)化為“準(zhǔn)”基層政權(quán)性質(zhì)的“類”地方自治體(也即“準(zhǔn)”村政)，村干部實(shí)行一定程度的“公職化”，自治組織既是一級自治體組織，又是一級“準(zhǔn)”政權(quán)機(jī)構(gòu)，村干部既是自治體居民，又是國家聘用的民選的公共管理人員，就可融“行政權(quán)”與“自治權(quán)”一體，從而破除“行政權(quán)”與“自治權(quán)”兩種權(quán)力紛爭不已的困局。

　　現(xiàn)實(shí)中，“準(zhǔn)”村政的進(jìn)程已經(jīng)悄然開啟?，F(xiàn)在，大多數(shù)地方開始給村干部發(fā)“工資”，中央也明確規(guī)定：通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，形成村干部報(bào)酬和養(yǎng)老保險(xiǎn)資金保障機(jī)制，實(shí)行“一定三有”(定職責(zé)目標(biāo)，工作有合理待遇、干好有發(fā)展前途、退崗有一定保障)，發(fā)了工資以后，政府就認(rèn)為村干部們成了“國家買單的脫產(chǎn)干部”，要求他們每天像國家干部一樣到村委會(huì)“坐班”，此乃村干部“公職化”。與此同時(shí)，國家也已給村級自治組織下?lián)苋粘＿\(yùn)作經(jīng)費(fèi)，保障村級組織治理工作的正常進(jìn)行，此乃村級組織的(行政)機(jī)構(gòu)化。隨著國家基本公共服務(wù)的大規(guī)模下鄉(xiāng)，各村不僅建立起了集中供給公共服務(wù)的便民中心，有財(cái)力的地方開始向村級中心派駐由政府聘用的社工人員，并在村兩委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，此乃政權(quán)機(jī)構(gòu)開始向自治域延伸，政府組織與自治組織顯現(xiàn)融合之勢。(14)

　　有人以中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是集體所有制，擁有集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)為由，否定準(zhǔn)地方自治的中國適應(yīng)性。其實(shí)，許多學(xué)者早已指出，集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)并不構(gòu)成向準(zhǔn)地方自治轉(zhuǎn)型的天然障礙。(15)況且，地方自治雖是一級政府機(jī)構(gòu)，但同時(shí)擁有法定的自主決定自己事務(wù)的權(quán)利，甚至有“風(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”之說，就此而論，它更有利于村莊集體財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，就更應(yīng)該向準(zhǔn)地方自治轉(zhuǎn)型。有人擔(dān)憂村干部拿了國家工資，會(huì)不會(huì)屁股更加坐到上級政府上面，更加結(jié)成侵害村民利益的利益共同體？這種可能性不能說完全沒有，但另一種更大的可能性是，村干部拿的是“國家”法定的“工資”，而非“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的“津貼”，就可削弱乃至擺脫對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)依附，加上國家對自治權(quán)的法律保護(hù)(與上一級政府僅是對等、合作關(guān)系)，村干部就可以無所顧慮地有更大的底氣守衛(wèi)自治權(quán)。這也被他國的經(jīng)驗(yàn)所證明。其實(shí)，村民自治實(shí)行近三十年的實(shí)踐證明，農(nóng)民的集體資產(chǎn)能不能得到保護(hù)，還不在于是否實(shí)行了群眾自治，關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)的明晰和國家對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，從這個(gè)意義上說，當(dāng)下正在進(jìn)行的農(nóng)村土地等財(cái)產(chǎn)確權(quán)、產(chǎn)權(quán)明晰歸屬、國家征地制度改革等的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，才具有治本的意義。

　　在下之意，不是村莊的自治不好，而是現(xiàn)狀“國家行政系統(tǒng)之外的自治”(16)不好，要把它從國家行政系統(tǒng)外(的自治)，逐步納入到國家行政系統(tǒng)內(nèi)(的自治)。一個(gè)城鄉(xiāng)融合治理的新格局正在徐徐展現(xiàn)。

　　注釋：略

    作者簡介：李勇華，浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“浙江農(nóng)民發(fā)展研究中心”副主任，浙江農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院、法政學(xué)院黨總支書記、副院長，教授。

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《浙江社會(huì)科學(xué)》(杭州)2015年第12期 

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