摘要:農村社區(qū)組織是現(xiàn)行農村基層組織體系中的重要組成部分，是當前農村極為重要的治理主體，其在社區(qū)治理和基層民主建設中發(fā)揮著重要作用。在推進鄉(xiāng)村治理體系能力建設中，應重視農村社區(qū)組織建設，合理確定農村社區(qū)組織的治理空間和功能，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。
關鍵詞:農村社區(qū)組織；鄉(xiāng)村治理；基層民主；公共品供給
改革開放以來尤其是農村稅費改革后，農村社會結構發(fā)生了巨大變化，國家對農村的治理方式也發(fā)生了重大轉型。鄉(xiāng)村社會的變化及鄉(xiāng)村治理的轉型對鄉(xiāng)村治理體系的能力建設提出了新要求。黨的十八大報告指出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式；十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，就推進鄉(xiāng)村治理體系能力建設而言，核心是推進基層民主建設，提高農村社區(qū)的自主治理能力與水平。其中，最重要的是要加強農村社區(qū)組織建設，構建有利于農民的訴求表達、民主決策、自主治理的農村社區(qū)組織體系與治理結構。
一、鄉(xiāng)村治理單位與農村社區(qū)組織變遷
我國是一個有著悠久農業(yè)文明傳統(tǒng)的國家，分散的小農是中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的根基。馬克思對小農社會的特性有過深刻的闡述，他認為“小農人數(shù)眾多，他們的生活條件相同，但是彼此間并沒有發(fā)生多種多樣的關系。他們的生產方式不是使他們互相交往，而是使他們互相隔離。”小農社會“好像一袋馬鈴薯是袋中的一個個馬鈴薯所集成的那樣”。因此，如何構建有效的治理單位及完善的組織體系成為傳統(tǒng)國家治理鄉(xiāng)村社會的重要內容。
傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理以鄉(xiāng)里制度作為基本制度形式，而歷代鄉(xiāng)里制度都是以對全體鄉(xiāng)村居民進行什伍編制為起點，以“什伍相保”、“什伍連坐”為基本組織原則的。清人陸世儀曾說：“治一國，必自治一鄉(xiāng)始；治一鄉(xiāng)，必自五家為比、十家為聯(lián)始”。因此，由鄉(xiāng)、保、里、亭、甲、什、伍、牌構成的層級遞進的鄉(xiāng)里制度成為傳統(tǒng)中國基層治理最重要的組織制度。鄉(xiāng)里制度的核心是國家通過對基層社會治理單位的明確界定，實現(xiàn)國家對基層社會的有效治理。
新中國成立后，中國共產黨通過一系列改革，摧毀了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會秩序，改造傳統(tǒng)的農村基層體制，建構起新型的國家與農民的關系。正如黃宗智所言，新中國的成立，完全改變了村莊與外界的關系，舊日的國家政權、士紳或地主、農民的三角關系被新的國家政權與農民的雙邊關系取代了，國家權力第一次大規(guī)模地伸入到自然村，伸入到農民的生活。正是依靠完善而強有力的農村基層組織體系，我國的工業(yè)化進程得以快速推進，并在農村社會建立起了基礎性的公共服務體系。
農村社區(qū)組織，可以看作村委會、村民小組及其背后作為集體土地所有者的社區(qū)合作經濟組織的泛指。它是延續(xù)人民公社“三級所有、隊為基礎”而來的。人民公社解體后，土地等生產資料仍需由集體組織加以管理。為了不改變業(yè)已形成的生產資料集體所有和集體管理的基本格局，在全國大多數(shù)地方，在生產大隊的基礎上建立了村委會，作為從事經濟、社會治安、公共衛(wèi)生等的專門機構；同時，原來生產大隊和生產隊一級的集體經濟成分，變成村社性質的合作經濟組織，生產隊則演變?yōu)榇迕裥〗M，從而形成了不同于人民公社體制的“鄉(xiāng)政村治”體制。
1982年開始推行的家庭聯(lián)產承包責任制是一種包括家庭經營和集體經營兩個層次的統(tǒng)分結合的經營體制。家庭經營著眼于解決農業(yè)生產的效率問題。但農戶的分散經營如何與大市場聯(lián)接，是實行家庭承包經營后我國農業(yè)和農村面臨的突出問題。為了完善統(tǒng)一經營和分散經營相結合的體制，中共中央1984年一號文件強調了設置以土地公有為基礎的社區(qū)性合作經濟組織的重要性。集體經營層次就是社區(qū)合作經濟組織。其主要職能是將一家一戶聯(lián)合起來，解決一家一戶需要辦但不能辦或不愿辦、辦不好的事情，實現(xiàn)家庭生產同大市場的連接及承擔某些社區(qū)共同利益的經濟職能。同時，它又是土地等基本生產資料的所有者，處于“發(fā)包者”的地位，并作為政府和農戶的中介，代行部分農村經濟管理職能。但實際上，在農村分田到戶一定若干年（15年和30年）不變和中央相關農村政策安排下，社區(qū)合作經濟組織“統(tǒng)”的功能很少得到發(fā)揮。而在《村委會組織法》等法律制度中，社區(qū)合作經濟組織的地位被村委會所替代，以至于當前各界所關心的只是作為行政建制的村委會，而忽視了還存在著一個作為合作經濟組織的村社。在多數(shù)情況下，人們習慣于將村委會與社區(qū)合作經濟組織混為一談。直至21世紀初，隨著各種合作社的興起和發(fā)展，農村社區(qū)合作經濟組織才逐漸得到恢復和發(fā)展。
村民小組由生產隊轉變而來，其區(qū)劃范圍基本上與生產隊一致，且繼承了生產隊的土地所有權，功能上復原為鄉(xiāng)村最基層的自治組織。但是，受壓力型體制的影響，其在運行過程中也出現(xiàn)了不少問題，尤以1990年代最為突出，如村民小組長具體負責收取“統(tǒng)籌提留”等稅費和監(jiān)督計劃生育等“政務”，造成小組長與村民嚴重對立，導致在全國許多農村地區(qū)出現(xiàn)無人愿意出任村民小組長的現(xiàn)象；同時，由于農民負擔重，大量土地拋荒，公共性的生產活動嚴重衰退，村民小組的自治功能被嚴重虛化。2002年農村稅費改革及2006年國家全面取消農業(yè)稅后，一些地區(qū)對鄉(xiāng)村管理體制進行改革，其中直接針對村民小組的措施包括“合村并組”和“取消村民小組長”，村民小組的地位和作用受到極大削弱。但是，由于這些改革重在減人，忽視了村民小組的獨特地位和作用，不少地方“合村并組”和“取消村民小組長”后給農民的生產、生活帶來了很多難題，又重新恢復了原來的村民小組。2010年，新修改的《村民委員會組織法》對村民小組的設立做出專門規(guī)定，村民小組的法律地位得以重新確立。
二、鄉(xiāng)村治理中的農村社區(qū)組織
我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)村基層組織體系是由鄉(xiāng)村組三級組織構成的。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設立在農村的最后一級正式權力機構，村民委員會和村民小組是農村基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)村治理結構即為“鄉(xiāng)政村治”模式。作為當前農村最重要的治理主體，農村社區(qū)組織是農村社會廣大群眾實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的組織基礎，在鄉(xiāng)村治理體系中發(fā)揮著重要作用。
1.農村社區(qū)組織是鄉(xiāng)村治理體系的基礎單元
農村社區(qū)組織是村民生活、生產、娛樂、交往和互助的基本單位，其在鄉(xiāng)村治理體系中具有基礎地位，發(fā)揮著重要作用。
首先，農村社區(qū)組織是國家對農村社會進行治理的重要組織載體。國家治理農村社會的能力與三個方面的因素有關：一是國家與農民的關系，二是國家的意識形態(tài)能力，三是國家與農村基層社會打交道的能力。國家與農民的關系隨著農業(yè)稅的取消而變得較為溫和。同時，在當前農村社會人財物流出，社會意識形態(tài)多元化和社會分化加劇的情況下，國家很難再借助單一的意識形態(tài)來維持農村的秩序。因此，國家借助農村社區(qū)組織來與農民打交道的能力就變得極其重要。
國家對農村社會的治理是通過各項政策實施的，而農村政策關涉一家一戶的具體實際和利益，國家必須通過一種力量進入到農村社會內部，與農村社會聯(lián)結起來，國家才有能力在農村社會實施各項政策。這個將國家與村莊聯(lián)結起來的組織力量正是農村社區(qū)組織，離開農村社區(qū)組織，國家力量難以低成本地介入到村莊社會。
其次，農村社區(qū)組織在社區(qū)性公共物品供給中具有重要作用。當前，大量的公共物品需要在行政村和村民小組層面上進行供給。一是與農民生產生活關系密切的社區(qū)性公共物品，大部分是以地緣為基礎的公共品。如農田灌溉的水系都是以村或組為單位進行安排的，一個行政村或村民小組，往往是一個共同的灌溉單位，共享一個水利系統(tǒng)，水利系統(tǒng)與社區(qū)組織規(guī)模的重合，使社區(qū)內部具有一致行動的前提。二是農村社區(qū)性公共品供給狀況與農民的利益關系十分密切。農村社區(qū)組織是一個熟人社會，村民不僅十分清楚公共品的改善可以為自己帶來的好處，而且也十分清楚它為其他村民所帶來的好處。因此，社區(qū)民主能比較容易讓農民表達出自己的需求偏好。
2.農村社區(qū)組織是基層民主發(fā)展的重要組織基礎
自《村民委員會組織法》正式頒布實施后，村民自治作為國家在鄉(xiāng)村社會的一項制度安排最終定型化。村民自治的實行，不僅重新構造了農村基層的行政組織與管理體系，也為農民的經濟自主和政治民主提供制度與組織框架。作為最基層的群眾性組織，農村社區(qū)組織在村民自治中發(fā)揮著重要作用。
其一，農村社區(qū)組織是村民自治的重要載體。《村民委員會組織法》第十條規(guī)定：村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組。因此，村民自治包括村委會和村民小組兩個層次。村委會與村黨支部構成村民自治的組織單位，村民小組和社區(qū)合作經濟組織則是村民自治的基礎單元。新修改的《村民委員會組織法》增加了村民小組分設的根據也可以是集體土地所有權關系等；同時，增加了關于村民小組會議制度的規(guī)定。這些規(guī)定，一方面強調了村民小組享有集體土地所有權和其他集體財產的主體資格，限定了不應當不顧集體土地所有權關系調整村民小組范圍或合并村民小組的做法；另一方面，也明確了屬于村民小組集體所有的土地、企業(yè)和其他財產的經營管理權以及公益事業(yè)的辦理，由村民小組依照有關法律的規(guī)定討論決定。2014年中央一號文件進一步強調，要探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農村社區(qū)建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點。
其二，農村社區(qū)的民主化治理是基層民主的重要組成部分。當前的村級組織是依托村黨支部和村委會的架構來運作的。黨支部是黨在農村最基層的組織，發(fā)揮著先鋒堡壘作用；村委會則依《村民委員會組織法》的規(guī)定，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。在村委會層面，主要依托村民會議和村民代表會議，落實政府交辦的各項政務及處理行政村范圍內的各項村務。村民會議和村民代表會議既是實現(xiàn)村級組織與村民有效對接的關鍵節(jié)點，也是基層民主建設的重要內容。在村民小組層面，村民小組會議是村民參與管理本組范圍內公共事務的重要途徑，尤其在涉及到本組集體事務時，村民小組長必須召集村民小組會議進行集體商議，涉及集體財產處置必須經過本組村民討論決定?！按迕裥〗M不僅是目前中國鄉(xiāng)村社會的最普遍的集體經濟組織，同時，它是由自然村落組成的社區(qū)組織，是村民最基本的生存環(huán)境，是村治結構中的組成部分?！?/p>
三、鄉(xiāng)村治理轉型與農村社區(qū)組織建設
鄉(xiāng)村治理是基層政府管理與農民政治參與相結合，以村民自治為核心，以促進農村社會發(fā)展與穩(wěn)定為目的一種制度安排。鄉(xiāng)村治理的有效性在于，通過加強農村社區(qū)組織建設，提高農村社會的自主治理能力，構建和諧穩(wěn)定的農村社會。
農村稅費改革后，國家不僅不再向農民收取稅費，而且開始大規(guī)模向農村提供轉移支付，國家對農村社會的治理由原先的汲取型向分配型轉變，由此引發(fā)鄉(xiāng)村治理的一系列變化：一是取消農業(yè)稅后，國家對農村的轉移支付中的相當一部分直接補貼到戶，從而減少了各級政府的財政收入，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村級組織可供支配的財政收入，使原本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級組織統(tǒng)籌解決的一些農村公共服務，如農田水利、農業(yè)技術服務等供給出現(xiàn)困難。二是國家對農村的資源輸入方式條塊問題突出。除直補到戶外，目前，國家對農村的資源輸入主要通過項目制，由各職能部門辦理。項目制只是發(fā)揮各職能部門的作用，不僅容易產生官僚主義，而且因為排斥基層組織參與，難以有效組織農民，從而使農民對公共品的需求偏好無法與國家的投資方向有效銜接，導致投資的低效益甚至嚴重的浪費。三是干部與群眾關系疏遠。稅費改革前，因為干部需要向農民收取稅費及出面解決一些共同生產方面的問題，干部與群眾聯(lián)系較多，農業(yè)稅取消后，干部不再向農戶收取任何費用，干部也不再插手農戶的生產環(huán)節(jié)，原先緊張的干群關系雖緩解了，但干部與群眾卻越來越疏離了。四是農村的原子化程度進一步增強。由于人口的大規(guī)模流動、現(xiàn)代性和市場經濟的深化，農民的家庭收入越來越多地依賴非農收入，這些非農收入尤其以“離土又離鄉(xiāng)”的外出務工收入為多。農民收入和就業(yè)的多元化，導致了農村社會的陌生化和疏離化，加上稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權力量的后撤，農村社會的原子化進程進一步加劇。
鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的上述變化，需要加強農村基層組織建設、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制予以應對。然而，近年來，在鄉(xiāng)村體制改革中，許多地方的改革似乎不是著眼于機制創(chuàng)新，而是著眼于形式上的改革，如撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組、取消村民小組長等。這些改革，忽視了當前中國農村基層組織所面對的鄉(xiāng)村社會的性質，也不理解國家對農村社會的基礎要求，而成為地地道道的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的折騰，并導致鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了一些嚴重的問題。因此，在推進鄉(xiāng)村治理體系能力建設中，應加強農村社區(qū)組織建設，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。
1.明確農村社區(qū)組織在治理中的主體地位
如前所述，構建有效的治理單位及完善的組織體系是國家治理鄉(xiāng)村社會的重要內容。當前，農村正處于快速變化及農民大規(guī)模流動狀態(tài)，農村會產生各種難以預料的問題和風險，必須建立一個具有強大能力的基層組織體系來應對可能出現(xiàn)的各種問題和風險。
農村社區(qū)組織是基層治理和社區(qū)性公共品供給的重要主體，必須賦予它在基層治理和社區(qū)性公共品供給中的主體地位。一是要切實貫徹落實《村民委員會組織法》，完善和創(chuàng)新村民自治機制，充分發(fā)揮農村社區(qū)組織的作用。二是合理劃分村民委員會與村合作經濟組織和村民小組在社區(qū)性公共品供給中的職能。村級層面的公共品，由村委會通過村民代表會議制度負責落實；村民小組層面的公共品，由村民委員會收集本村各村民小組的公共品需求，代表本村向政府爭取項目和資源，村民委員會將政府批復的項目與資源數(shù)量向全村公布，并負責監(jiān)督各村民小組的資金使用狀況，協(xié)調村民小組之間及農民與村民小組之間的各種矛盾，項目的實施則交給各村民小組，由村民小組通過村民會議負責落實；村合作經濟組織具有優(yōu)勢的專業(yè)和服務領域，則充分發(fā)揮村合作經濟組織的功能。只有明確農村社區(qū)組織在基層治理中的主體地位，同時農村社區(qū)組織內部又形成良好的分工與合作關系，農村社區(qū)組織在鄉(xiāng)村治理中的作用才能得到有效發(fā)揮。
2.增強農村社區(qū)組織的資源動員能力
農村社區(qū)組織的有序運轉既要有事可做，又要有錢做事。有事可做即是強調農村社區(qū)組織的作用。有錢做事則是強調農村社區(qū)組織要有一定的資源動員能力。
當前，農村社區(qū)組織的資源主要有兩個來源：社區(qū)內部和政府的轉移支付。從前者看，稅費改革后，國家要求農村社區(qū)組織通過“一事一議”制度解決社區(qū)范圍內的資源籌集問題，即通過召開村民會議或村民代表會議，討論需要解決的公共事務，并由村民籌集資金和落實。但在實踐中，這一制度實施的效果并不好。原因是，在中國大多數(shù)農村地區(qū)，雖然村民代表會議討論通過了相關決議，卻仍然可能有村民不出錢。最終，所有的討論決議都因為出現(xiàn)了搭便車者，而使用于公共品建設的錢收不上來，公共品供給只能落空。政府的轉移支付，其主要形式是項目制。但是，項目制主要依靠“條條”，由上級部門自上而下決策，往往不能有效聯(lián)結項目資源和村莊的公共物品需求，且由于政績因素、關系因素等的影響，容易導致項目資源流失、資源分配不公正、資源使用效率低等問題。為此，要著力完善“一事一議”制度，積極扶持社區(qū)合作經濟組織，壯大其經濟實力，使農村社區(qū)有一定的經濟基礎；同時，國家的轉移支付應通過獎補的方式直接劃撥到農村社區(qū)組織的集體賬戶上，依托村民自治制度解決資源使用問題。農村社區(qū)組織有一定的公共資源，村民才有積極性討論如何使用公共資源，村莊才會有凝聚力，村民才能夠強有力地表達出其對公共品需求的偏好，國家自上而下的轉移支付才能最大限度地發(fā)揮作用，村民與農村社區(qū)組織的利益關聯(lián)才可能得到持續(xù)增強。
3.健全農民的權利表達和公共參與機制
農村社區(qū)組織是國家在農村設立的法定的群眾自治組織。“農民的利益主體地位的確立、自主性公共參與的拓展、農村基層自主性的開發(fā)都要通過村這一空間地域進行，農民與政府對話地位的提升、國家在農村基層社會的合法性建構也要通過村級組織加以實現(xiàn)。”因此，加強農村社區(qū)組織建設，應以農村社區(qū)組織為主導、社區(qū)其他民間組織為依托，引導農民參與涉及其切身利益的公共事務的討論，表達對各種政策的意見和建議。為此，需要建立健全協(xié)商民主的治理模式，即凡是社區(qū)范圍內的重大事務，尤其是涉及農民利益及農民十分關切的社區(qū)事務，基層政府和農村社區(qū)組織要與農民開展平等、自由、坦誠、雙向的深入討論，分析利弊，辨明事理，形成一定共識后再通過一定的程序做出決策。農民的政治參與愿望得到了激發(fā)和滿足，農民的權益得到了有效保護，農民對社區(qū)事務的關心得到了尊重，農民對社區(qū)組織才有依賴感，社區(qū)組織的發(fā)展才有扎實的社會基礎，社區(qū)民主才能真正落到實處。
結語
當前，我國仍然是世界上非常典型的小農國家，13億人口中，有9.49億農民和2.6億個小農戶分散居住在廣大農村地區(qū)，這其中包括了占全國63%的農業(yè)人口、60%的勞動年齡人口、66%的老年人口和70%的少兒人口。他們的經濟是“以家庭承包為基礎的統(tǒng)分結合的雙層經營制度”的小農經濟，這種中國式小農經濟的重要特征是“小農經濟＋基層組織建設”。基層組織建設的重要方面是要發(fā)揮村社集體在“統(tǒng)”的方面的職能，為中國式小農提供一家一戶辦不好和不好辦的基本服務。中國農村基層組織的結構是一個復雜的體系，這個體系要能有效應對現(xiàn)代化帶來的各種變遷，就必須適應農村本身的要求，按照國家的治理需要、當前農村的基本特點、農民生產生活的基本需求來建構。在此過程中，重要的不是不斷地改變農村社區(qū)組織的形式，而是要適應自上而下任務的變化和自下而上農村基層性質的變化，賦予農村社區(qū)組織以新的內容，將農村社區(qū)組織建設好，發(fā)揮其積極作用，使農村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池。
(作者系西南政法大學政治與公共管理學院教授，本文系國家社科基金重點項目“健全農村民主管理的對策研究”（08AZZ005）的研究成果之一。)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《長白學刊》 2014年第5期
(掃一掃，更多精彩內容！)
