摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要基于要素非農(nóng)化、勞動力老齡化、農(nóng)村空心化、環(huán)境超載化等深層矛盾, 以及不均衡、短期化、虛假性等現(xiàn)實性嚴(yán)峻挑戰(zhàn)而提出。鄉(xiāng)村振興是全新戰(zhàn)略理念下的創(chuàng)新型發(fā)展, 必須重點解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的突出問題, 補(bǔ)齊現(xiàn)實短板, 破解重大難題。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵性戰(zhàn)略路徑包括全面深化改革為鄉(xiāng)村振興提供關(guān)鍵性動力, 健全市場機(jī)制為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)性支撐, 強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)新體制機(jī)制, 堅持發(fā)展提升為鄉(xiāng)村振興明確目標(biāo)指向, 推進(jìn)適度規(guī)模為鄉(xiāng)村振興提供發(fā)展引領(lǐng)。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須防范過度行政化和過度形式化等潛在風(fēng)險;應(yīng)當(dāng)把構(gòu)建以鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系為先導(dǎo)的約束機(jī)制、以土地制度改革為重點的動力機(jī)制、以優(yōu)化政策體系為關(guān)鍵的支撐機(jī)制、以綠色發(fā)展為核心的引領(lǐng)機(jī)制作為突破重點。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出引起了各界廣泛關(guān)注。歷史經(jīng)驗表明, 一個國家現(xiàn)代化過程中帶來大規(guī)模的鄉(xiāng)村衰退并非是必然規(guī)律, 關(guān)鍵是要適時找到合理調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系和實施鄉(xiāng)村振興的時間窗口與機(jī)會窗口。我國在當(dāng)前這個重要時間節(jié)點提出鄉(xiāng)村振興的全新戰(zhàn)略構(gòu)想, 無疑是極具針對性的, 需要立足于宏觀視角對其中的若干關(guān)鍵問題進(jìn)行深入思考和分析。

一、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實背景

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不應(yīng)只是基于我國城鄉(xiāng)差別仍然較大、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展滯后于城市, 這些問題雖然存在且不容忽視, 但上述矛盾是長期存在的老問題, 并非現(xiàn)在才凸顯和更加尖銳。相反, 在整個宏觀經(jīng)濟(jì)下行的壓力仍在持續(xù)加大的形勢之下, 我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展在一定意義上堪稱“一枝獨秀”, 不僅現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的整體水平在持續(xù)提升, 農(nóng)民人均收入增速持續(xù)快于城鎮(zhèn)居民, 而且新農(nóng)村建設(shè)的強(qiáng)度和力度前所未有, 減貧規(guī)模和成果不斷創(chuàng)造奇跡。這些基本事實表明, 我國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村總體上是持續(xù)發(fā)展的。在此背景下基于現(xiàn)實問題導(dǎo)向提出全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 表明農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在持續(xù)發(fā)展的過程中仍然存在一系列需要高度重視并亟待解決的深層次矛盾, 這些矛盾的日益加重不僅在一定程度上正在侵蝕改革開放以來在“三農(nóng)”領(lǐng)域付出艱辛努力所取得的巨大成效, 影響和削弱農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身的發(fā)展能力, 而且還將不可避免地產(chǎn)生不利的全局性影響, 危及我國經(jīng)濟(jì)社會的整體性穩(wěn)定。就我國現(xiàn)實看, 四方面的矛盾無疑是具有挑戰(zhàn)性的。

一是要素非農(nóng)化態(tài)勢仍未扭轉(zhuǎn)。雖然近年來持續(xù)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)使我國長期嚴(yán)重失衡的城鄉(xiāng)關(guān)系有了顯著改善, 但總體上農(nóng)村土地、勞動力、資金等基本生產(chǎn)要素大規(guī)模由鄉(xiāng)到城單向流動的態(tài)勢仍未改變。一方面, 粗放的土地城鎮(zhèn)化雖有所遏制但矛盾仍然突出[1], 耕地大規(guī)模減少的矛盾不僅表現(xiàn)在數(shù)量上, 而且表現(xiàn)在質(zhì)量上。高速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)中所吞噬的主要是最肥沃的良田沃土[2], 對農(nóng)業(yè)現(xiàn)實生產(chǎn)能力的損害較為嚴(yán)重。另一方面, 農(nóng)業(yè)勞動力特別是素質(zhì)相對較高的青壯年仍然主要是離鄉(xiāng)進(jìn)城的就業(yè)選擇, 不均衡的農(nóng)村勞動力流動方式依然未能逆轉(zhuǎn), 這一發(fā)展態(tài)勢在損傷現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展根基。此外, 當(dāng)前農(nóng)村資金總體短缺, 金融抑制的矛盾依然尖銳, 農(nóng)民獲得金融服務(wù)仍然較為困難。農(nóng)村稀缺資金仍在大規(guī)模流失。

二是勞動力老齡化日益嚴(yán)重。受人口非均衡流動的影響, 我國農(nóng)村人口老齡化的問題比城市更為突出[3][4], 未富先老的矛盾較為尖銳。目前大多數(shù)農(nóng)村區(qū)域?qū)嶋H務(wù)農(nóng)的勞動力平均年齡接近60歲, 有的地方務(wù)農(nóng)勞動力甚至出現(xiàn)從老齡化向高齡化發(fā)展的趨勢。勞動力老齡化矛盾加劇不僅直接帶來因供給不足而不斷推高農(nóng)業(yè)人工成本, 而且促使老齡化的農(nóng)村家庭由多種經(jīng)營向單一經(jīng)營轉(zhuǎn)變, 為自食而種地引致商品經(jīng)濟(jì)向自給經(jīng)濟(jì)倒退。在許多傳統(tǒng)農(nóng)村腹地, 老農(nóng)民、老品種、老技術(shù)、自給自足、粗放經(jīng)營互為交織, 結(jié)果是農(nóng)業(yè)的低水平兼業(yè)化和粗放化不斷發(fā)展[5], “誰來種地”成為普遍性的突出矛盾。還值得關(guān)注的是, 農(nóng)業(yè)勞動力老齡化進(jìn)一步拉低了農(nóng)業(yè)勞動力的教育水平, 對農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)產(chǎn)生不良影響。而自給性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取向使老齡勞動力缺乏有效技術(shù)需求, 對采用新技術(shù)、新品種持保守態(tài)度, “如何種地”同樣成為普遍面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三是農(nóng)村空心化矛盾不斷加重。農(nóng)村空心化是一個由農(nóng)村人口過度外部流失引起的農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)社會功能綜合退化的過程。其典型表現(xiàn)形式是農(nóng)村人口急劇減少, 農(nóng)村住房大量空置, 農(nóng)村公共服務(wù)有效需求顯著降低, 鄉(xiāng)村社會治理水平同步下降, 部分自然村落出現(xiàn)總體性衰敗甚至消亡現(xiàn)象。[6]如果從宏觀的歷史發(fā)展趨勢審視, 因農(nóng)村人口減少造成部分村莊衰落是一個現(xiàn)代化進(jìn)程中的共同趨勢, 在很大程度上是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展必然經(jīng)歷的陣痛和付出的代價, 但合理的制度安排和政策設(shè)計, 應(yīng)當(dāng)是必須力求使陣痛期更短和所付代價更小。假如任由“空心化”無限制地惡性擴(kuò)展, 必然產(chǎn)生不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的負(fù)面影響。短期內(nèi)農(nóng)村人口特別是青壯年勞動力的過度流失, 將直接導(dǎo)致土地經(jīng)營粗放化, 進(jìn)而不僅造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級受阻, 甚至還會產(chǎn)生向自給性農(nóng)業(yè)的倒退。此外, 在人口非均衡流動的背景之下, “空心化”帶來的并非單純只是農(nóng)民數(shù)量減少的問題, 而是同時伴隨著農(nóng)村內(nèi)部社會結(jié)構(gòu)失衡矛盾的加劇。老齡化、婦孺化與空心化相互交織, 造成農(nóng)村普遍的家庭撕裂, 社區(qū)鄰里互助傳統(tǒng)削弱、優(yōu)秀鄉(xiāng)村文明衰減, 農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性遭受破壞, 社會治理面臨較大挑戰(zhàn)。

四是環(huán)境超載化問題依然突出。必須清醒地認(rèn)識到, 我國快速的經(jīng)濟(jì)增長是付出了生態(tài)代價的, 而且對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域的影響同樣嚴(yán)重。我國農(nóng)村不僅水土流失面積仍然在擴(kuò)大, 而且土地荒漠化的矛盾較為尖銳。特別是環(huán)境污染已經(jīng)成為最為嚴(yán)重的問題:一是廢棄物的污染。我國農(nóng)膜的回收率和秸稈還田率都較低, 農(nóng)膜不能降解直接危害土壤結(jié)構(gòu), 秸稈大規(guī)模焚燒則造成嚴(yán)重的大氣污染。同時, 目前規(guī)?；B(yǎng)殖業(yè)的快速擴(kuò)張使農(nóng)村面臨的面源污染比過去任何時候都更為嚴(yán)重, 而且治理難度不斷加大。二是生活污染。過去很多農(nóng)村的生活用水排放后可以自然消解, 但是現(xiàn)在大量使用的洗衣粉、消毒液等不加任何處理后進(jìn)入溝渠、耕地, 造成日趨嚴(yán)重的水體和耕地污染。生活方式的改變使農(nóng)村生活垃圾數(shù)量激增, 其中絕大部分仍未加任何處理, 成為導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境惡化的又一重要根源。三是投入品的污染。我國農(nóng)業(yè)增長過度依賴化肥、農(nóng)藥的格局總體上仍未扭轉(zhuǎn), 投入量大、利用率低, 大量直接進(jìn)入水體和土壤, 致使農(nóng)村環(huán)境污染矛盾日趨加重。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞, 不僅在一定程度上危及農(nóng)民自身的基本生存, 而且使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的矛盾持續(xù)加劇, 這一現(xiàn)實問題已十分嚴(yán)峻。

事實上, 上述矛盾雖然表征突出并且在一些方面還表現(xiàn)為有所加重的趨勢, 但總體上是顯性的, 人們的基本認(rèn)識也相對一致。除此之外, 還有三方面相對隱性的現(xiàn)實性嚴(yán)峻挑戰(zhàn)尚未受到應(yīng)有重視, 尤需高度關(guān)注和積極應(yīng)對。

一是不均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡是當(dāng)前我國面臨的基本矛盾, 在農(nóng)村內(nèi)部, 發(fā)展失衡的矛盾同樣尖銳。就產(chǎn)業(yè)來看, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的總體水平雖有較大幅度提升, 但地域差異較大。在城市郊區(qū)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)條件優(yōu)越和交通相對便捷的區(qū)域, 各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式正以相當(dāng)快的速度擴(kuò)張性規(guī)模增長;而在偏遠(yuǎn)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提升不僅沒有實質(zhì)性進(jìn)展, 而且許多區(qū)域還呈現(xiàn)向自給性生產(chǎn)方式退化的逆向調(diào)整特征。由于缺乏勞動力和缺失產(chǎn)業(yè)支持政策, 這些區(qū)域相當(dāng)部分農(nóng)戶家庭又被動地回歸到低投入、低產(chǎn)出的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式。正因如此, 當(dāng)前我國事實上面臨著一些地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展與另一些區(qū)域傳統(tǒng)的精耕細(xì)作農(nóng)業(yè)趨于衰落兩種趨勢并存的嚴(yán)峻現(xiàn)實, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域失衡矛盾較為突出。

就區(qū)域來看, 農(nóng)村內(nèi)部區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾同樣嚴(yán)重。如上所述, 在經(jīng)濟(jì)增長過程中部分農(nóng)村人口不斷離開, 部分自然村落逐步趨于消失, 這是城鎮(zhèn)化發(fā)展不可逆的內(nèi)在規(guī)律, 是一個世界性的共同現(xiàn)象, 我國也不例外。但問題的關(guān)鍵是即便部分農(nóng)民離開了, 土地也不能荒蕪, 產(chǎn)業(yè)不能萎縮, 留守人口的經(jīng)濟(jì)收入和公共服務(wù)水平不能降低。發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗證明, 農(nóng)村人口減少并非注定逃不脫鄉(xiāng)村衰退的厄運, 人口數(shù)量持續(xù)減少的同時同樣可以保持鄉(xiāng)村穩(wěn)定并完成現(xiàn)代化過程。但我國現(xiàn)在面對的嚴(yán)峻現(xiàn)實是, 在一些地區(qū)特別是區(qū)位條件差和交通不便的偏遠(yuǎn)農(nóng)村, 伴隨人口外流的是鄉(xiāng)村全面性的深度衰退, 村莊空心化與土地荒蕪、粗放經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)萎縮在同一區(qū)域同時發(fā)生, 在空間上完全重疊, 與相對發(fā)達(dá)區(qū)域新農(nóng)村建設(shè)所實現(xiàn)的深刻變化形成較大反差。

農(nóng)村內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展雙重失衡的嚴(yán)峻現(xiàn)實, 盡管具有階段性發(fā)展特征的內(nèi)在必然性, 但當(dāng)這種失衡超過合理限度而對全局性穩(wěn)定增長過程構(gòu)成威脅時, 就必然地成為需要及時解決的緊迫性重大問題。因此, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施絕不能仍然單純是選擇性地好上加好、錦上添花, 進(jìn)而繼續(xù)加重農(nóng)村內(nèi)部業(yè)已發(fā)展失衡的狀況, 相反, 鄉(xiāng)村振興應(yīng)更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后和鄉(xiāng)村衰退嚴(yán)重的重心區(qū), 必須突出貧困山區(qū)、民族地區(qū)和革命老區(qū)的區(qū)域重點, 強(qiáng)化彌補(bǔ)短板, 重視“雪中送炭”。

二是短期化增長。雖然我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在原有基礎(chǔ)上實現(xiàn)了長足發(fā)展, 但由于相應(yīng)的制度缺失, 缺乏完備的約束機(jī)制, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的短期化仍是一個較為突出的問題。一些地方政府仍然習(xí)慣于運用非市場手段直接干預(yù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程, 求大求快, 不僅加劇供需脫節(jié)矛盾, 而且成為為追求產(chǎn)業(yè)發(fā)展短期利益而不惜拼資源、拼環(huán)境的重要誘因。對各類生產(chǎn)者而言, 由于缺乏有效的約束和監(jiān)管機(jī)制, 在利益最大化驅(qū)動之下, 許多方面短期化行為更是惡性發(fā)展, 主要靠化肥、農(nóng)藥增加產(chǎn)量, 大量使用膨大素、瘦肉精等增加收入。正因如此, 盡管近年來我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大和裝備水平提升等重要方面成效顯著, 但不能過度滿足于已有的進(jìn)展, 總體上還缺乏穩(wěn)定的長效化產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制, 由此誘發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)村環(huán)境惡化問題, 是農(nóng)業(yè)短期化行為蔓延釀成的兩大惡果, 也是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須破解的關(guān)鍵性難題。

在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)中, 短期化的問題同樣不容忽視。以行政力量推動, 為整齊劃一的新村建設(shè)不惜毀損鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌, 犧牲獨特的鄉(xiāng)村價值, 沖擊鄉(xiāng)村文化和傳統(tǒng)治理體系。此外, 當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施的短期化取向也是需要高度重視的問題, 扶貧資源向貧困群體集中配置雖然有利于保證貧困農(nóng)戶按期脫貧, 但在構(gòu)建內(nèi)生性長效機(jī)制方面總體上缺乏重要突破, 重物質(zhì)投入輕能力建設(shè), 重行政手段輕市場機(jī)制, 重發(fā)展輕改革, 都是當(dāng)前脫貧攻堅中需要著力解決的突出問題。

三是虛假性繁榮。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中, 各地都作出了較大努力, 實現(xiàn)了多樣化的突破性進(jìn)展, 發(fā)生了一系列極為深刻的重大變化, 這些都是不容置疑的。但是不能不看到, 受制度性因素影響, 少數(shù)地方現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村的發(fā)展表現(xiàn)為虛假性繁榮, 有增長之形而無發(fā)展之實。一些連片集中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和很多規(guī)模龐大的龍頭企業(yè), 其現(xiàn)代化程度和農(nóng)業(yè)裝備水平, 與任何發(fā)達(dá)國家相比也毫不遜色。但是如果撇開華麗的現(xiàn)代高端表象, 深尋其背后的生存發(fā)展機(jī)理, 就會發(fā)現(xiàn)這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)和龍頭企業(yè)遠(yuǎn)超其實際能力的先進(jìn)的現(xiàn)代化外殼, 實際上主要是由巨量財政補(bǔ)貼性投入制造出來的, 雖然看起來很美, 但有產(chǎn)出無盈利, 離開財政支持就沒有基本的市場生存能力。少數(shù)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的龍頭企業(yè)事實上是為了獲取財政補(bǔ)貼。不合理的財政補(bǔ)貼方式扭曲了這些企業(yè)的行為方式, 生產(chǎn)規(guī)模越大, 補(bǔ)貼力度越強(qiáng), 報的項目越高端, 獲得的支持資金越多, 由此導(dǎo)致一部分龍頭企業(yè)可以不考慮投資的市場經(jīng)濟(jì)性, 不重視基本的投入產(chǎn)出比, 有現(xiàn)代化外部形象就能生存, 能吸引眼球就可獲取財政性資源?？梢耘卸? 局部地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展表現(xiàn)為虛假性繁華的現(xiàn)象是客觀存在的。其危害不僅是對我國農(nóng)業(yè)通過現(xiàn)代化改造提升市場競爭力構(gòu)成延緩性消極影響, 而且使補(bǔ)貼政策不合理帶來的財政支農(nóng)資金低效使用的問題更為突出, 加劇了財政支農(nóng)資金不足的矛盾。

考察新農(nóng)村建設(shè)的具體實踐, 虛假性繁榮的現(xiàn)象同樣存在, 在一些地區(qū), 為建新村而建新村, 脫離現(xiàn)實需求基礎(chǔ)過度強(qiáng)調(diào)提高集中度, 以較高的建房補(bǔ)貼把部分已長期外遷農(nóng)民的有限積累導(dǎo)向于原居住地的農(nóng)房建設(shè), 雖然滿足了地方政府打造美麗鄉(xiāng)村樣板的需要, 但其實際居住功能的發(fā)揮受到直接影響。傳統(tǒng)自然村落和新村聚居點雙重空心化的產(chǎn)生是一個不合理的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象, 在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中需要總結(jié)其中的經(jīng)驗教訓(xùn)。

在上述顯性和隱性挑戰(zhàn)性矛盾的共同影響之下, 我國農(nóng)業(yè)在持續(xù)增長中越來越難以滿足不斷增長的優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品需求, 鄉(xiāng)村在不斷改造中面臨越來越大的保有良好生態(tài)環(huán)境的壓力, 農(nóng)民在收入日趨多樣化的同時實現(xiàn)穩(wěn)定增長的難度不斷加大。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是基于這樣的現(xiàn)實背景提出來的。因此, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在確切意義上應(yīng)當(dāng)是以優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合為基本支撐, 重點解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的突出問題, 補(bǔ)齊現(xiàn)實短板, 破解重大難題。

二、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑選擇

鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略指向是十分清晰的, 關(guān)鍵是如何選擇戰(zhàn)略路徑。如果路徑選擇不當(dāng), 就會走入歧途, 以致后患無窮。從宏觀層面看, 基于當(dāng)前現(xiàn)實需求的鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)選擇五個方面的關(guān)鍵性戰(zhàn)略路徑。

第一, 全面深化改革為鄉(xiāng)村振興提供關(guān)鍵性動力。鄉(xiāng)村振興必須在更深層次上從城鄉(xiāng)兩端全面激活資源, 釋放制度潛能。我國的改革是從農(nóng)村起步的, 農(nóng)村改革不僅實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自身的歷史性巨變, 而且為我國經(jīng)濟(jì)整體的改革發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)性支撐。就當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施而言, 根本性的動力源仍然是改革, 小改小調(diào)的改良式推進(jìn)方式是不足以從根本上解決不均衡、短期化、空心化等深層矛盾的。因此, 全面深化改革是鄉(xiāng)村振興的重中之重。[7]只有更大力度地深化土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、集體產(chǎn)權(quán)制度等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革力度, 更具針對性地優(yōu)化和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持政策及農(nóng)村公共政策, 才能有效釋放改革紅利, 破解發(fā)展難題, 通過雙向激活城鄉(xiāng)資源提供鄉(xiāng)村振興新的發(fā)展動能。

第二, 完善市場機(jī)制為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)性支撐。盡管鄉(xiāng)村振興需要政府和市場兩種力量共同發(fā)揮作用, 但市場機(jī)制的力量應(yīng)當(dāng)是決定性的。政府在制定振興規(guī)劃和支持政策, 以及建立監(jiān)測評估機(jī)制等方面的重要作用當(dāng)然是不可替代的, 但政府的作用邊界應(yīng)當(dāng)有所限制, 不應(yīng)無所不能, 不可無所不為, 特別是不能以超強(qiáng)的行政手段高度集中和分配資源的方式來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興, 絕不能以損害鄉(xiāng)村發(fā)展中要素配置機(jī)制和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的市場運行機(jī)制為代價來實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。強(qiáng)化行政干預(yù)的非市場化推進(jìn)方式, 雖然也能轟轟烈烈地在短期內(nèi)見到成效, 但由于沒有長效性的市場制度支撐, 其推進(jìn)過程必然缺乏基本的穩(wěn)定性和持續(xù)性, 或者只能高成本打造無法復(fù)制推廣的典型樣板, 或者短期取得的示范成效因支持政策不能持久延續(xù)而發(fā)生顯著的效應(yīng)衰減。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略本身具有的全面性和長期性特征, 內(nèi)在地決定了必須主要依賴完備的市場機(jī)制持續(xù)推進(jìn), 如果以改革倒退為代價逆向而行, 則必然產(chǎn)生長期性的制度危害。

第三, 強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)新體制機(jī)制。鄉(xiāng)村振興不是封閉的, 不能只是局限在鄉(xiāng)村內(nèi)部重建和提升。新的歷史條件下的鄉(xiāng)村振興必然是開放性的, 必須有城鄉(xiāng)雙重資源的集合和集成, 既有農(nóng)村內(nèi)部資源的激活集聚, 又有城市外部資源的整合進(jìn)入。城鄉(xiāng)融合并非簡單是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)條件下的發(fā)展資源數(shù)量的分配過程, 不是一塊蛋糕在城與鄉(xiāng)之間如何切多切少的問題。進(jìn)一步而言, 鄉(xiāng)村振興不應(yīng)該是城對鄉(xiāng)的恩賜式的福利給予, 也不是鄉(xiāng)對城的被動式的資源接受, 更不是強(qiáng)勢的城市對弱勢的鄉(xiāng)村新一輪肆無忌憚的利益剝奪。城鄉(xiāng)融合意味著城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略思路的重大調(diào)整, 由城對鄉(xiāng)的帶動發(fā)展變?yōu)槌桥c鄉(xiāng)的共同發(fā)展。城鄉(xiāng)融合至少包括城鄉(xiāng)資源平等公平的自由交換、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體的共同發(fā)展、城鄉(xiāng)互動性共存三方面的主要內(nèi)涵。因此, 通過城鄉(xiāng)融合實現(xiàn)城與鄉(xiāng)互利共贏, 進(jìn)而構(gòu)建共生共存的新型城鄉(xiāng)關(guān)系, 是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本要求, 不管是要素融合、產(chǎn)業(yè)融合, 還是空間融合, 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體融合發(fā)展的體制機(jī)制都是關(guān)鍵性的制度支撐。從另一角度看, 以城鄉(xiāng)融合實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有多元政策目標(biāo), 不僅要保障原有戶籍鄉(xiāng)村人口的基本權(quán)利和利益, 而且也要保障新進(jìn)入鄉(xiāng)村發(fā)展群體的基本權(quán)利和利益。鄉(xiāng)村振興雖然要承擔(dān)對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村進(jìn)行現(xiàn)代化改造的歷史使命, 但絕不是對立式地以城市元素代替鄉(xiāng)村風(fēng)貌, 以城市文明取代農(nóng)村文明。

第四, 堅持發(fā)展提升為鄉(xiāng)村振興明確目標(biāo)指向。鄉(xiāng)村振興是基于破解現(xiàn)實矛盾的新的戰(zhàn)略構(gòu)想, 主要是通過深化改革和創(chuàng)新政策解決鄉(xiāng)村發(fā)展中各種緊迫性的突出問題。因此, 鄉(xiāng)村振興不是簡單地回歸歷史, 不是不加區(qū)分地全盤否定現(xiàn)實重回傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會?，F(xiàn)在存在一種對改革以前甚至更長歷史時期的男耕女織、炊煙裊裊、雞鳴狗吠的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活近乎詩意般的懷舊幻想, 有意或無意抹掉了當(dāng)時條件下極度饑餓和窮困的嚴(yán)酷事實。雖然在生態(tài)矛盾加劇背景下傳統(tǒng)鄉(xiāng)村曾經(jīng)的無污染的生活環(huán)境的確具有回歸吸引力, 但在當(dāng)今日益注重生活品質(zhì)和生活便捷度的新的消費需求影響之下, 無發(fā)展地原樣回歸生產(chǎn)和生活方式都極為落后的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村, 既是十分困難的, 也是不可行的。在新的歷史階段, 鄉(xiāng)村振興必須是發(fā)展中的振興, 是現(xiàn)代條件下從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村向現(xiàn)代鄉(xiāng)村的根本性轉(zhuǎn)型發(fā)展, 是城鄉(xiāng)深度融合下鄉(xiāng)村功能的全面發(fā)展和提升。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中要有更好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ), 要有新的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成和經(jīng)營方式, 要有效培育鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)電商等新的業(yè)態(tài);要打造更優(yōu)美的鄉(xiāng)村空間形態(tài)和更高質(zhì)量的社會公共服務(wù), 要創(chuàng)建更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境和實現(xiàn)更好的文化傳承。

第五, 推進(jìn)適度規(guī)模為鄉(xiāng)村振興提供基本引領(lǐng)。盡管當(dāng)前我國在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不斷提速的同時傳統(tǒng)小農(nóng)的數(shù)量總體上趨于減少, 但現(xiàn)實表明, 小農(nóng)數(shù)量減少和小農(nóng)轉(zhuǎn)型發(fā)展是并行存在的, 而且小農(nóng)生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展也是可以相融共存的。我國的農(nóng)業(yè)資源稟賦不僅內(nèi)在地決定了在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中小農(nóng)生產(chǎn)在較長時期內(nèi)都是不能忽視的重要主體, 而且在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的選擇中決不能脫離資源稀缺的現(xiàn)實約束走規(guī)模偏好之路。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興的過程中, 應(yīng)在防止單一規(guī)模偏好傾向不合理發(fā)展的同時, 更加關(guān)注支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等本土性新型經(jīng)營主體加快發(fā)展, 其經(jīng)營規(guī)模雖然與龍頭企業(yè)比相對較小, 但與農(nóng)民的利益關(guān)系更為密切, 更加注重把土地規(guī)模嚴(yán)格控制在自身的實際經(jīng)營能力之下, 更加重視規(guī)模理性, 因而經(jīng)營穩(wěn)定性和對小農(nóng)的持續(xù)帶動性相對更強(qiáng)。因此, 鄉(xiāng)村振興中不論是特色生態(tài)種養(yǎng)業(yè)的提升性發(fā)展, 還是以產(chǎn)業(yè)融合為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村旅游業(yè)的功能性拓展, 總體上都不能一味追求大規(guī)模擴(kuò)張。應(yīng)堅持適度規(guī)模的基本取向, 合理推行入股、托管、聯(lián)耕聯(lián)營等多種方式, 著力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè), 健全社會化服務(wù)體系, 以適度規(guī)模政策引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要防范的潛在風(fēng)險

從根本上看, 鄉(xiāng)村振興是全新戰(zhàn)略理念下的創(chuàng)新型發(fā)展, 必須選擇新思路、啟用新方法。鄉(xiāng)村振興不應(yīng)是原有“三農(nóng)”工作的簡單加強(qiáng)版, 不能“新瓶裝舊酒”, 以老手段對付新挑戰(zhàn)。目前, 鄉(xiāng)村振興熱遍及農(nóng)村區(qū)域, 各地政府熱情高漲, 響應(yīng)及時, 動作快捷, 表現(xiàn)出希望盡快改變鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀的很強(qiáng)的機(jī)遇意識和行動能力。但是, 在普遍的發(fā)展熱潮中尤其需要有冷靜的理性思考, 必須在深刻吸取已有教訓(xùn)基礎(chǔ)上進(jìn)行防范潛在風(fēng)險的預(yù)警性分析。概括而論, 四個方面的潛在風(fēng)險是特別需要認(rèn)真重視和有效防范的。

一是過度行政化。當(dāng)前, 原有體制慣性影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的實際進(jìn)程是最需要警惕的方面, 要特別防止單純利用行政手段對鄉(xiāng)村振興下指標(biāo)、定任務(wù), 求多求快、求大求全, 超越現(xiàn)實基礎(chǔ), 不充分考慮區(qū)域差距和差異的現(xiàn)實約束, 人為提檔加速, 彎道超車, 追求短期速效。或者簡單化地采用熟悉的老思路和舊方法, 統(tǒng)一要求、一刀切推進(jìn), 仍然熱衷于不計成本地塑造典型, 打造樣板?；蛘卟幌б耘c改革方向背道而馳的方式收回已經(jīng)下放的各種權(quán)力, 重新集中掌控各類資源, 通過強(qiáng)化行政干預(yù)能力來快速實現(xiàn)政績化的鄉(xiāng)村振興。

二是過度形式化。要防止在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中重物不重人的偏向, 不是堅持以人為本, 不能把維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)基本權(quán)益視為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心要求, 相反把建房修路和外在形象塑造放在突出的中心位置, 搞一些不切實際的花架子, 高成本實施高大上的形象工程, 甚至只注重簡單移植城市文化元素, 把咖啡屋、小酒館、外國農(nóng)莊、異域城堡等一窩蜂地導(dǎo)入鄉(xiāng)村, 厚重的鄉(xiāng)村文化價值、歷史價值、情感價值遭受較嚴(yán)重的沖擊, 鄉(xiāng)村振興因此走偏或者迷失方向, 進(jìn)而蛻變?yōu)槭ノ鞘芯用袼氂械漠愘|(zhì)性特征的異化過程。

三是過度產(chǎn)業(yè)化。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中產(chǎn)業(yè)興旺雖然十分重要但并非唯一任務(wù), 而是同時包含社會、文化、生態(tài)等多元目標(biāo)。因此, 要防止在鄉(xiāng)村所有領(lǐng)域無所不在地選擇產(chǎn)業(yè)覆蓋, 特別是在新村建設(shè)過程中, 相當(dāng)數(shù)量的新村聚居點最重要的功能應(yīng)當(dāng)是生態(tài)宜居, 并非所有的村落改造提升都需要或者能夠發(fā)展休閑、觀光、度假等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到, 任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展都客觀存在供求平衡的市場規(guī)律, 雖然農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的一三產(chǎn)業(yè)融合具有較大的發(fā)展空間, 但同樣需要防止主要由行政力量推動的超越現(xiàn)實需求的過度和過量擴(kuò)張, 造成因產(chǎn)業(yè)供過于求帶來較大的利益損失。

四是過度外部化。在新的歷史條件下, 鄉(xiāng)村振興是一個開放性的發(fā)展過程, 既不能主要依靠鄉(xiāng)村內(nèi)部的有限的自積累加以推進(jìn), 又不可能完全依靠政府的財政投入予以支撐, 吸引城市社會資本進(jìn)入將是一個無法回避的重要選擇。大量實踐證明, 合理引人城市資本進(jìn)入鄉(xiāng)村發(fā)展領(lǐng)域具有難以估量的巨大資源激活效應(yīng)。但是, 城市資本的進(jìn)入應(yīng)當(dāng)是有門檻和受管控的, 如果無條件和無限制地引入城市資本, 在這個過程中最重要的利益主體農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被邊緣化, 甚至被無情擠出, 農(nóng)村稀缺的土地和生態(tài)資源再次被低價剝奪, 這樣的鄉(xiāng)村振興的持續(xù)性和穩(wěn)定性必然會受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的突破重點

鄉(xiāng)村振興涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)、社會治理、生態(tài)保護(hù)和文化傳承等方面, 既面臨原有矛盾的累加, 又存在新的挑戰(zhàn)的增長, 任務(wù)十分繁重, 必須瞄準(zhǔn)重點、注重選擇, 在關(guān)鍵領(lǐng)域和重點方面率先進(jìn)行機(jī)制構(gòu)建上的突破, 以制度機(jī)制創(chuàng)新為基礎(chǔ)實現(xiàn)有序推進(jìn)。基于現(xiàn)實條件的基本分析和判斷, 當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建四大機(jī)制為突破重點。

一是以鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系為先導(dǎo)的約束機(jī)制。當(dāng)前一些地方鄉(xiāng)村發(fā)展之所以亂象叢生, 較大程度上是與鄉(xiāng)村規(guī)劃缺失或者缺乏基本約束力直接相關(guān)的。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興如果依然有激勵而無約束, 已有的濫占濫用土地和加重環(huán)境壓力等混亂現(xiàn)象, 就可能在外部資本大規(guī)模進(jìn)入的背景下變本加厲地發(fā)展。因此, 在城鄉(xiāng)人口雙向流動已經(jīng)成為常態(tài), 過去以戶籍決定的鄉(xiāng)村固化的居住形態(tài)逐步發(fā)生改變的新的背景下, 必須堅持規(guī)劃為先、規(guī)劃導(dǎo)向、規(guī)劃約束, 應(yīng)當(dāng)依據(jù)一定區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口變動的未來趨勢, 從科學(xué)重塑鄉(xiāng)村地域空間系統(tǒng)的戰(zhàn)略高度, 全面制定和優(yōu)化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系。[8]特別是要加快編制不同區(qū)域全覆蓋的村莊空間布點詳規(guī), 對鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、村莊空間優(yōu)化以及資源和環(huán)境保護(hù)發(fā)揮關(guān)鍵性的引領(lǐng)作用。在此過程中, 要特別重視強(qiáng)化規(guī)劃的強(qiáng)約束作用, 防止隨意調(diào)整和改變規(guī)劃, 有效抑制突破規(guī)劃要求的“大躍進(jìn)”式的鄉(xiāng)村振興。同時, 應(yīng)同步構(gòu)建與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)在特征和實施要求相適應(yīng)的長效考核評估方式。建立科學(xué)全面的鄉(xiāng)村振興動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系和監(jiān)測方法, 確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施成為一個規(guī)范有序的過程。

二是以土地制度改革為重點的動力機(jī)制。農(nóng)村土地資源是我國農(nóng)村最具潛力的自然資源, 通過深化農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”改革、承包地和宅基地退出改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革等一系列重大的關(guān)聯(lián)性改革行動, 不僅可以為受現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村重建吸引的城市資本打開新的投資空間和渠道, 而且能夠推動激活農(nóng)村要素與促進(jìn)城市資本下鄉(xiāng)高效對接, 為鄉(xiāng)村帶來動力強(qiáng)勁的社會資本。以土地制度改革為重要引爆點, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩端雙向能量釋放, 進(jìn)而牽一發(fā)而引動全身, 催生鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重構(gòu)、鄉(xiāng)村聚落形態(tài)重構(gòu)、鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)等一系列全方位的深度變化。

三是以優(yōu)化政策體系為關(guān)鍵的支撐機(jī)制。鄉(xiāng)村振興是以城鄉(xiāng)融合為基本手段的重大戰(zhàn)略選擇, 如果不能更進(jìn)一步突破性地打破城鄉(xiāng)二元體制, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間發(fā)展要素的平等對流, 基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會治理的平等覆蓋, 鄉(xiāng)村振興的實質(zhì)性推進(jìn)將是十分困難的, 或者也只能是徒有其表的表面文章。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須突破原有的城市與鄉(xiāng)村相互分離脫節(jié)的兩套政策框架, 要以城鄉(xiāng)一體的政策融合為基本指向, 重點在構(gòu)建與鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的新的政策體系上實現(xiàn)突破, 要在對現(xiàn)有相關(guān)政策進(jìn)行有針對性的分析評估基礎(chǔ)上, 主要從政策優(yōu)化、政策整合、政策創(chuàng)新三個維度同時發(fā)力, 提升政策效力、強(qiáng)化政策合力, 消除政策空白, 形成能夠有效滿足鄉(xiāng)村振興需求的體系化的政策方案。

四是以綠色發(fā)展為核心的引領(lǐng)機(jī)制。當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展都面臨較大的環(huán)境壓力, 改變以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的短期化增長模式, 實現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變, 構(gòu)建綠色生態(tài)的新的發(fā)展引擎, 是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本要義。當(dāng)務(wù)之急是必須明確目標(biāo)任務(wù), 強(qiáng)化制度約束, 在保證農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)上重點推進(jìn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)“三生”融合發(fā)展, 以穩(wěn)定產(chǎn)品功能、強(qiáng)化生態(tài)功能、突出生活功能為基本指向, 全方位再造生態(tài)種養(yǎng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)和生態(tài)加工業(yè), 使綠色發(fā)展貫穿所有產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、產(chǎn)業(yè)空間, 實現(xiàn)對原有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的根本性綠色改造。要強(qiáng)力實施綠色生活方式, 通過政府導(dǎo)向、自主參與和社會合作三位一體地強(qiáng)化鄉(xiāng)村人居環(huán)境綜合治理, 通過構(gòu)建有效補(bǔ)償機(jī)制加大鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)。同時, 還應(yīng)積極推進(jìn)在城市環(huán)境中融入農(nóng)業(yè), 促進(jìn)城市居民與生態(tài)農(nóng)業(yè)的“零距離”接觸, 除進(jìn)一步推動發(fā)展生產(chǎn)者和消費者直接對接的“社區(qū)支持農(nóng)業(yè)”模式外, 還應(yīng)在城郊地區(qū)探索以“分享、體驗、收獲”為主要特征的多類型生態(tài)化市民農(nóng)園;在城市內(nèi)部發(fā)展陽臺農(nóng)業(yè)、住宅微農(nóng)業(yè)、屋頂農(nóng)業(yè)、城市公共景觀“微農(nóng)田”、城市農(nóng)業(yè)公園等新業(yè)態(tài)和新模式, 形成立體化、多層次的城市農(nóng)業(yè)景觀。總之, 在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中, 任何非生態(tài)的發(fā)展方式都必須以最嚴(yán)格的制度規(guī)范加以扼制, 綠色發(fā)展應(yīng)當(dāng)貫穿現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村建設(shè)的所有環(huán)節(jié), 成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興最基本的發(fā)展引領(lǐng)。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2018年03期

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