提要：經(jīng)過三十多年的演變，農(nóng)民集體在整個國家和鄉(xiāng)村社會中的意義持續(xù)地被邊緣化，農(nóng)民集體在當(dāng)代中國的意義，以及它未來是否還有振衰起弊的可能，就成為十分重要的問題。筆者采取土地、國家、市場和社區(qū)四維分析框架，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體對于中國的鄉(xiāng)村發(fā)展將在以下四個方面繼續(xù)發(fā)揮重要作用：實現(xiàn)土地所有權(quán)權(quán)能；聯(lián)接國家與農(nóng)民和完善鄉(xiāng)村治理；助推農(nóng)民共同富裕；以及發(fā)展基層自治。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民集體  集體土地所有權(quán)  連接機(jī)制  基層自治

一、一個多維度的分析框架

1、四維分析框架

為什么提出土地、國家、市場和社區(qū)的分析框架？

首先是因為在經(jīng)驗上我們總是從這個四個角度來討論農(nóng)民集體有關(guān)問題的。比如我們討論土地問題時總是要談到集體土地所有制，比如在討論社區(qū)建設(shè)時也繞不開農(nóng)民集體的存在等。

其次，顯而易見的，這個分析框架在學(xué)理上源于對國家—社會分析框架的一個改造。這個改造對于分析變量做了必要的增加，主要的價值是在使之更加完整的同時強(qiáng)化了歷史分析的色彩。

為什么要把土地問題從國家和社會的變量中獨(dú)立出來？

首先因為這是一個十分具有歷史性的因素，而國家—社會框架具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性，強(qiáng)調(diào)土地因素可以彌補(bǔ)這個框架的不足；其次土地是一個自然性的因素，鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)為本，農(nóng)業(yè)以土地為根，必須將人與自然的關(guān)系糅合到人類社會關(guān)系中來考慮。

為什么要強(qiáng)調(diào)市場因素？

強(qiáng)調(diào)市場因素也就是說我們必須高度重視市場化的進(jìn)程對于社會轉(zhuǎn)型的巨大意義，看到它對于社會的沖擊以及社會必然要作出的反應(yīng)（卡爾·波蘭尼，2007）。從這個角度來說，我們可以認(rèn)為，集體對于鄉(xiāng)村社會具有雙重的意義，一方面農(nóng)民借助集體和遠(yuǎn)方的城市或工業(yè)聯(lián)系起來，在不同時期采用不同的方式適應(yīng)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)；另一方面集體也在一定程度上阻止了市場的破壞性作用，集體希望為鄉(xiāng)村社區(qū)創(chuàng)造一種有利于社會整合的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2、當(dāng)代農(nóng)民集體能解決什么問題?

今天的集體要解決的不是某一類的問題，而是多種多樣的問題。以下，我們可以整理出百年來“三農(nóng)”問題的一個基本譜系。在這個譜系中可以看到農(nóng)民集體解決了哪些問題，以及它現(xiàn)在和將來可以解決什么問題。這個譜系在歷時性維度上采取了布羅代爾關(guān)于長時段、中時段和短時段的時間區(qū)分法（費(fèi)爾南?布羅代爾，1997），長時段的問題，這里指小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)村社會中一直存在的問題；中時段的問題，指的是晚清以來，中國被迫進(jìn)入到全球化的大局勢中，國家被動地啟動了現(xiàn)代化的任務(wù)后所形成的問題；短時段的問題，指在改革以后，隨著市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展產(chǎn)生的新情況、新問題。在共時性的維度上考察四個方面：土地、市場、國家和社區(qū)。

1956年以后的集體化成功地化解或壓制了幾乎全部的長時段和中時段問題，甚至包括溫飽問題，在1978年時中國的人口達(dá)到了建國初期的兩倍。只是有兩個問題明顯沒有解決好，而且看不到解決的前途。一個是人地關(guān)系中的人多地少的問題，一個是共同富裕的問題。盡管如此，集體化時代解決的問題還是要比制造的問題更多。

集體化時代結(jié)束之后，隨著市場化和城鎮(zhèn)化的深度發(fā)展，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村領(lǐng)域里出現(xiàn)的問題逐漸增加，一度被化解或壓制的長時段和中時段的很多問題被激活，同時形成了一些新的問題，如前所列的短時段的問題。顯然，農(nóng)民集體這樣一種制度叢結(jié)中所包含的制度能量不足以處理這些新老問題，很多問題解決的關(guān)鍵也都不在集體這里。關(guān)聯(lián)最直接的是圍繞集體土地制度的相關(guān)問題，比如所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，比如國家對集體土地的征收，比如集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，再比如土地用途管制，等等。

以上的梳理是粗線條的，但也足以說明，在整個三農(nóng)問題的譜系中集體的意義有一個明顯的斷裂。在這個鄉(xiāng)村社會碎片化的時代，我們到底如何定位農(nóng)民集體？本文強(qiáng)調(diào)，在現(xiàn)在甚至未來相當(dāng)長的一段時間里，農(nóng)民集體仍將在以下四個方面發(fā)揮突出作用：在集體與土地制度的關(guān)系上，積極發(fā)揮農(nóng)村土地所有者的權(quán)能；在集體與國家的關(guān)系上，作為政民、黨群與干群之間的重要聯(lián)接機(jī)制；在集體與市場的關(guān)系上，集體經(jīng)濟(jì)仍將為推進(jìn)共同富裕作出貢獻(xiàn)；在集體與社區(qū)的關(guān)系上，集體收入是基層組織的重要收入來源。

二、集體與土地：農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的所有者

1、集體土地所有權(quán)的模糊性

建國以后農(nóng)村土地的所有權(quán)主體有幾個階段的變化（丁關(guān)良，2002：50-59）。1949-1956年是農(nóng)民私人所有權(quán)；1956-1957年是高級社集體土地所有權(quán)；1958-1984年是人民公社集體土地所有權(quán)，其中，1962年9月頒布的《人民公社六十條》明確了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的所有權(quán)制度；1984年以后是農(nóng)民集體土地所有權(quán)，采取“集體所有，承包到戶”的經(jīng)營制度。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體土地的使用權(quán)開始流轉(zhuǎn)，所有權(quán)大量升級成國家所有，構(gòu)成所有權(quán)主體的農(nóng)民大量進(jìn)城，集體所有制中存在的模糊領(lǐng)域暴露出來。

問題1：集體所有權(quán)的性質(zhì)不明確

《民法通則》第七十八條規(guī)定財產(chǎn)可以“共有”，分為共同共有和按份共有，但是該法律條文同時規(guī)定了“勞動群眾集體所有”，那么這兩種所有制是什么關(guān)系，集體所有等同于共有嗎？在實踐中我們知道其中必定是有區(qū)別的，集體土地的產(chǎn)權(quán)不可能被徹底劃分到各成員的手中。從歷史來看，集體并不完全是從私人財產(chǎn)的聯(lián)合中產(chǎn)生的，所以也不能還原成私人財產(chǎn)的聯(lián)合。

問題2：集體所有權(quán)的主體是什么？

人民公社制度瓦解后，中央強(qiáng)調(diào)新的集體經(jīng)濟(jì)組織要在群眾自愿的基礎(chǔ)上建立起來，改變合作化運(yùn)動中的強(qiáng)制做法?？墒窃诩w經(jīng)營瓦解后，真正起作用的還是國家新設(shè)立的三層次基層政權(quán)組織：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村委會—村民組。鑒于這樣的現(xiàn)實，法律既不能明確這個農(nóng)民集體是某類集體經(jīng)濟(jì)組織，也不能說它屬于某級基層政權(quán)組織，因此成為懸而未決的疑案。

其他問題

還存在著集體土地所有權(quán)行使主體的模糊和集體土地所有權(quán)權(quán)能的模糊等等問題。這些問題上眾說紛紜，非本文所能深入。

2、農(nóng)村土地屬于“農(nóng)民集體”還是農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”

1986年頒布《民法通則》和《土地管理法》確立了一種二元主體論，認(rèn)為集體土地既可以是“農(nóng)民集體所有”，也可以是“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。這兩個法律有兩點(diǎn)重要進(jìn)步，第一，《土地管理法》修正了《民法通則》中容易讓人以為只有村一級集體才是所有權(quán)主體的模糊之處，明確規(guī)定也可以是“村內(nèi)的”農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。第二，從此以后“農(nóng)民集體”成為一個指稱農(nóng)村土地所有權(quán)主體的特定概念。

1998年修訂的《土地管理法》第十條中取消了“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的提法，區(qū)分了所有權(quán)和經(jīng)營、管理權(quán)，明確農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。但是這個法律依然留下了一個模糊的尾巴，在指代村內(nèi)的、原生產(chǎn)隊級別的集體所有時用語采用“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的、農(nóng)民集體所有的”，這個用法改變了原來只是說“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”的習(xí)慣，改成了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的提法，這可能是一個進(jìn)步，但也保留了一種混亂關(guān)系：到底是農(nóng)民集體派生出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以成立農(nóng)民集體？這個模糊在2007年的《物權(quán)法》中被避免了。這個最新的提法中有一點(diǎn)重要的改進(jìn)就是把原來第二款中的“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的”，改成了“分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的”。這個新表述的意義在于，第一，去掉了“已經(jīng)”這個前綴，“已經(jīng)”這個提法給人一種錯覺似乎原來土地不是屬于村內(nèi)集體的而是都屬于更高級集體，這與歷史不符。第二，取消了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體”這個說法，徹底明確了農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，是農(nóng)民集體派生出了集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是相反。

3、農(nóng)民集體是指“原農(nóng)業(yè)戶籍人口”的集體還是“農(nóng)村社區(qū)住戶”的集體

這個問題隨著農(nóng)民流動的發(fā)生和發(fā)展逐步地形成。2014年以來，中央發(fā)布了一系列文件吸引大量的已經(jīng)有能力在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶。由此帶來的問題是，他們在農(nóng)村的土地權(quán)益如何處置？文件的精神是“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件?！睋Q言之，農(nóng)民集體首先指的是“原農(nóng)業(yè)戶籍人口”的集體，而不是以戶籍在村的居民為主的集體。

農(nóng)民集體的邊界以個體的權(quán)益為中心設(shè)定，而不是以社區(qū)空間范圍為中心設(shè)定，這個處理方式在“現(xiàn)階段”有合理性，因為要鼓勵農(nóng)民進(jìn)城定居，而且有歷史延續(xù)性。但也有問題（熊萬勝，2014a），第一，這樣一來集體所有制實際上將變成“共有制”，這未必符合集體所有制的精神。第二，社區(qū)范圍內(nèi)的幾乎所有土地都屬于農(nóng)民集體所有，這其中有爭議。例如，道路、池塘、未利用地等公共資源的公有性質(zhì)并非集體化的結(jié)果，而是由于它們是此地住戶生產(chǎn)與生活共同使用的，戶籍遷出的原農(nóng)民還適合作為所有者的成員嗎？第三，社區(qū)自治組織必須要有自己的經(jīng)費(fèi)來源，如果所有資源乃至資產(chǎn)都劃歸原農(nóng)業(yè)戶籍人口所有，然后按份分配，這可能不利于社區(qū)自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，也會引起在村居民的反對。由于只有戶籍在村的居民才有選舉權(quán)，他們最終還是會獲得集體資源資產(chǎn)和資金的控制權(quán)，因此，當(dāng)前的規(guī)定最終還是會失效。

筆者的看法是，以農(nóng)村住戶為中心來界定農(nóng)民集體成員的成員權(quán)，更加有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。但這需要等待時機(jī)。在以農(nóng)村住戶為中心明確了所有權(quán)主體之后，原農(nóng)業(yè)戶籍人口獲得的承包權(quán)也要繼續(xù)予以承認(rèn)。

三、集體與市場：發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)以促進(jìn)共同富裕

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的比重自1993年達(dá)到改革后的最高峰以后逐漸下降，鄉(xiāng)村兩級集體企業(yè)和集體經(jīng)營收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的比重從51.0%下降到2010年的30.9%。至2010年時，農(nóng)民從集體再分配所得總額為1272億元，占農(nóng)民所得總額54672億元的2.3%，可以進(jìn)行再分配的集體主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)。作為新興集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的比重不斷上升，但總量不高，到2010年時只占到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的0.8%。不僅農(nóng)民不依賴集體提供的收入，農(nóng)民甚至也不依賴農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的收入。到2013年，我國農(nóng)民人均純收入的來源中，工資性收入歷史性地超過了家庭經(jīng)營收入。那么，發(fā)展農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)對于實現(xiàn)共同富裕還能夠起到多大的作用呢？

這兩個層次的參照系的意義還有分工：在集體內(nèi)部“共同”與否更重要，因為面子只有對認(rèn)識的人起作用；而在全國范圍的對比可以確定“富?！迸c否，因為貨幣是全國統(tǒng)一的，物價是全國聯(lián)動的。

我們可以發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確實決定不了農(nóng)民富裕與否，因為這必須伴隨全國經(jīng)濟(jì)的水漲船高，以及國家的分配政策。但是，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平卻能夠在農(nóng)民的身邊最直接地影響農(nóng)民的公平感。不患貧而患不均，集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的收入無論多寡，都必須做到公平分配，如果收入不多，引起的情緒不少，這就是集體經(jīng)濟(jì)的失敗。

可以從農(nóng)民收入的來源來分析集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將如何影響共同富裕問題?？梢詮奶岣吖べY性收入、家庭經(jīng)營收入、財產(chǎn)性收入以及轉(zhuǎn)移性收入四方面亂來分析這個問題。

圖1：農(nóng)民人均純收入構(gòu)成變化（來自《中國統(tǒng)計年鑒》）

2、四種類型的合作經(jīng)濟(jì)

集體資產(chǎn)經(jīng)營管理合作組織，是以經(jīng)營管理集體資產(chǎn)、資金和資源為主要內(nèi)容的組織，通過其是否進(jìn)行股份合作制的改造來區(qū)分它是傳統(tǒng)的還是新型的集體經(jīng)濟(jì)組織。

土地股份合作組織，往往意味著將農(nóng)用地進(jìn)行整體流轉(zhuǎn)，由這個組織進(jìn)行租賃并分配地租收入。今天的土地股份合作組織的主要功能應(yīng)該是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，且土地股份合作社往往存在于快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，與征地拆遷相配套，成為政府降低征地交易成本的一種組織；也可以和專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社相配套，降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本。

專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織是各種有農(nóng)戶參加的利益聯(lián)系緊密的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營合作組織。它的發(fā)展人們評價不高，往往真正的平等合作關(guān)系難以穩(wěn)定，難以在市場上生存；由一個販子牽頭的合作市場生存能力比較強(qiáng)，但又很不符合法律的規(guī)范；還有很多的合作組織名存實亡。

資金互助組織嚴(yán)格意義上是社區(qū)自我服務(wù)的組織，一旦超出了這個范圍進(jìn)行收儲和放貸，就可能演變成非法集資的企業(yè)。

3、合作經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

經(jīng)典意義上的股份合作制是勞動聯(lián)合與資本聯(lián)合的統(tǒng)一；經(jīng)典意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織是社區(qū)性的，以社區(qū)內(nèi)部農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)、資源和資金為資本，以共同富裕為目標(biāo)。以這樣的理想類型為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以分析出三大合作經(jīng)濟(jì)組織的制度特點(diǎn)：專業(yè)合作社很可能是股份合作制的，但不容易是集體制的；土地股份合作制和集體資產(chǎn)股份合作社具有明顯的集體制特征，但很難說是標(biāo)準(zhǔn)的股份合作制；而資金互助社要分類看待，如果是社區(qū)內(nèi)部的資金互助社則既是集體制的也是股份合作制的。

就專業(yè)合作社來說，《專業(yè)合作社法》明確要求社員要出資，實際上比較規(guī)范的合作社也確實有社員的出資。而且，社員多數(shù)同時也是生產(chǎn)經(jīng)營者，與合作社形成購銷關(guān)系，因此，它具有明顯的股份合作制特征。但是，專業(yè)性經(jīng)濟(jì)合作組織的成員往往會跨越社區(qū)邊界，甚至和社區(qū)自治組織的關(guān)系緊張，不過，它們也可能成為政府社會治理的抓手，從這里來說，它的集體制特征不是充分和必然的。

集體資產(chǎn)股份合作社與土地股份合作社一樣，一般只是資產(chǎn)的聯(lián)合而沒有勞動的聯(lián)合。說它是是一人一票，而且出資額度差不多，但它確實具有鮮明的集體制色彩。集體資產(chǎn)股份合作社內(nèi)部的委托—代理關(guān)系類似于通行的現(xiàn)代企業(yè)制度，雇傭職業(yè)經(jīng)理人員管理，運(yùn)作完全類同于一個企業(yè)。這樣就把集體的資產(chǎn)、政府的扶持和現(xiàn)代企業(yè)制度的效率結(jié)合起來，一起幫助農(nóng)民增收。

資金互助社，它的社員不需局限于社區(qū)內(nèi)部，可能是社區(qū)性的，也可以建在專業(yè)合作社或產(chǎn)業(yè)鏈上（周立，2010；熊萬勝，2011a）。它的出資額可能是平均的也可能是有等級差別的。這個時候，它是否是一種農(nóng)民集體的制度，主要根據(jù)是它的成員可能主要是農(nóng)民，也就是被公認(rèn)為是弱勢群體需要幫助的人。

如果把集體制和股份合作制的各種特征放在一起形成一個指標(biāo)體系，我們可以對以上提到的各種新型集體經(jīng)濟(jì)組織的制度特征以下表進(jìn)行概括。

從上表可以判斷，新型集體經(jīng)濟(jì)組織共同具有的特征主要是兩個，一個是負(fù)載共同富裕的目標(biāo)，一個是幫助政府進(jìn)行社會治理。另外兩個重合度比較高的指標(biāo)是成員的農(nóng)民性和是否共同出資。

四、集體與國家：農(nóng)民集體是重要的聯(lián)接機(jī)制和治理機(jī)制

1、農(nóng)民集體：大流動時代的社會穩(wěn)定器

首先，堅持集體土地所有制，在當(dāng)前的法治水平下，有助于防范國家對于集體地權(quán)的任意侵害。在今天，國家征占與集體自行開發(fā)之間也是土地增值收益之間沖突的主線之一，集體土地所有權(quán)事實上是農(nóng)民維護(hù)自己權(quán)益的一個重要法理依據(jù)（李昌平，2012）。

其次，堅持集體土地所有制有助于維護(hù)農(nóng)民的基本生活來源保障。集體土地制對于很多農(nóng)民來說，都具有一定的社會保障功能。對于整個國家來說，在城市經(jīng)濟(jì)難免出現(xiàn)動蕩的可能性之下，堅持集體土地所有制為出現(xiàn)社會嚴(yán)重不穩(wěn)定時準(zhǔn)備了農(nóng)民返鄉(xiāng)的退路，這個退路也是國家發(fā)展模式的回旋余地。實際上，在集體土地所有制的基礎(chǔ)上，形成了獨(dú)具特色的高速度、低社會成本與高社會穩(wěn)定性的中國城市化道路（賀雪峰，2014）。

2、聯(lián)接問題的時代意義

傳統(tǒng)社會

政府與民眾的聯(lián)接可以是消極的。

新民主主義革命過程中

國民黨的失敗主因之一是脫離了人民，這可以理解成國民黨依然用簡約的方式來治理一個已經(jīng)高度復(fù)雜化的社會（黃宗智，2007），在尊重社會自發(fā)的過程中自覺不自覺地脫離了群眾。與之相反，共產(chǎn)黨投入巨大精力，積極主動地與群眾打成一片，并且形成了“群眾路線”的工作路線。

共產(chǎn)黨執(zhí)政之后

在一些地區(qū)同樣發(fā)生了脫離群眾和官僚主義的傾向，決策層不得以發(fā)起了“反貪污、反浪費(fèi)和反官僚主義”于東。然而，這里特別提請注意的是，共產(chǎn)黨特殊的執(zhí)政體制影響了這種自然傾向的表現(xiàn)方式。這種特殊的執(zhí)政體制指的是農(nóng)村的人民公社制度和城鎮(zhèn)的單位制度。人民公社制度和單位制度不僅僅是一種快速工業(yè)化的一時之利器，也是將政民、黨群、干群緊緊聯(lián)接在一起的強(qiáng)大組織保障。不定期的政治斗爭也賦予了群眾監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)的能力。在整個計劃經(jīng)濟(jì)時期，總的來看，政民、黨群和干群之間的聯(lián)系是緊密和直接的。

改革以后

公社制度徹底瓦解了，如何重建密切良好的政民、黨群和干群關(guān)系逐漸成為一個越來越嚴(yán)重的難題。具體到鄉(xiāng)村社會，在改善聯(lián)接機(jī)制的過程中，國家依然高度重視發(fā)揮集體的作用，把集體作為組織和聯(lián)系農(nóng)民的一種抓手。在經(jīng)濟(jì)上，人民公社被否定了，但在政治上，人民公社制度的功能卻是必須肯定的。計劃經(jīng)濟(jì)時期的集體瓦解了，市場經(jīng)濟(jì)時期的集體正在得到重構(gòu)。

3、重回精細(xì)化治理路途中的農(nóng)民集體

農(nóng)民集體所有制之所以存在，是源于小農(nóng)土地的自然屬性和小農(nóng)地權(quán)的社會屬性。這兩方面的屬性放在一起來講，至少要講到四個方面：1、細(xì)碎；2、面積小；3、復(fù)雜的相鄰關(guān)系；4、合作生產(chǎn)的必要。小農(nóng)地塊細(xì)碎，產(chǎn)出又少，產(chǎn)生糾紛后很難通過司法途徑來解決。土地的相鄰關(guān)系復(fù)雜，不是任何人都可以去經(jīng)營的，這妨礙了土地經(jīng)營權(quán)的交易。而且小農(nóng)經(jīng)營需要合作生產(chǎn)，難以像大規(guī)模農(nóng)業(yè)一樣依賴雇傭勞動。這些因素導(dǎo)致我們很難僅僅用一般性的規(guī)則來解決農(nóng)戶之間的問題，而必須發(fā)展多層次的治理規(guī)則。在多層次的治理規(guī)則中，會出現(xiàn)一個最基層的組織來執(zhí)行最低層次的治理規(guī)則。對最低層次社區(qū)的治理，不同的歷史階段有不同的做法。在傳統(tǒng)社會有非常復(fù)雜的解決方案，通過復(fù)雜的社會建構(gòu)確保產(chǎn)權(quán)的清晰和穩(wěn)定。革命以后我們建立了集體制的以及與集體制相關(guān)的新的社會建構(gòu)，形成以集體為核心的人民公社制度，以及與人民公社制度相關(guān)的制度。到了今天，集體弱化之后，國家在鄉(xiāng)村的社會治理也同步趨于粗放（李昌平，2009）。

農(nóng)民集體不僅是一個經(jīng)濟(jì)組織，也是一個社會政治組織，它在治理上的意義不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)治理上，也體現(xiàn)在社會治理上。中國鄉(xiāng)村的社會組織是高度世俗的，而非宗教的，同時高度依賴國家干部直接組織群眾，而不單單是依靠群眾的自發(fā)組織。農(nóng)民集體及其相關(guān)組織的存在，幫助國家延續(xù)這種世俗化和國家化的組織方式，同時也是一種社會治理方式。雖然，農(nóng)民集體的弱化使得這種傳統(tǒng)的社會治理方式出現(xiàn)了弱化，但它不可能消亡。實際上，農(nóng)民集體的弱化不僅僅是社會轉(zhuǎn)型的結(jié)果，也是國家政策調(diào)整的結(jié)果，尤其是放棄了對于集體土地所有權(quán)的激活的結(jié)果，但集體土地所有權(quán)始終存在被強(qiáng)化的可能，因此，農(nóng)民集體始終存在增強(qiáng)活力的空間。

4、新現(xiàn)象中看農(nóng)民集體的聯(lián)接功能和治理功能

新現(xiàn)象即“新型集體經(jīng)濟(jì)組織”現(xiàn)象，在官方的文本里，把與農(nóng)戶有關(guān)的經(jīng)濟(jì)合作組織稱之為新型集體經(jīng)濟(jì)組織。在新形勢下發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是很有必要的，但把專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織籠統(tǒng)地都稱之為新型集體經(jīng)濟(jì)組織，是值得商榷的。因為有些專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的實質(zhì)不過是一些十分平常的交易和合作關(guān)系，它們在所有國家都可以存在?，F(xiàn)在看來，它們之所以被稱為是新型集體經(jīng)濟(jì)組織，是因為它們的功能上和國家對“集體”的期待是一致的，2013年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中合作社被賦予了豐富的社會政治內(nèi)涵，也只能在這些內(nèi)涵上才能說它們是集體經(jīng)濟(jì)組織，盡管它們可能不是社區(qū)性的，甚至于也缺乏平等和緊密的合作。

正如上節(jié)的歸納，新型集體經(jīng)濟(jì)組織之所以被稱之為是“集體”的組織，它們的共同特征是承擔(dān)了特定的政治和社會責(zé)任，國家要求它們推動共同富裕，并且協(xié)助社會治理。作為條件，政府也通過復(fù)雜的部門和地方機(jī)制進(jìn)行財政扶持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

與這種扶持和指導(dǎo)相匹配的，政府要求專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織承擔(dān)了一些社會政治的責(zé)任。這些組織最大的社會責(zé)任是實現(xiàn)“先富帶動后富”，最終實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。實際上，國家主要是在這個愿望的驅(qū)使下，才把農(nóng)業(yè)企業(yè)看成了“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)”，把販子和大戶視為“專業(yè)合作社”，并且給予各種扶持。所謂“帶動”也就是一種聯(lián)接，這種聯(lián)接的意義是雙重的，它既是市場的，是產(chǎn)業(yè)鏈上的分工關(guān)系，也是社會政治的（熊萬勝，2011b）。國家希望通過這種經(jīng)濟(jì)組織的利益捆綁機(jī)制，來傳遞國家對于發(fā)展農(nóng)業(yè)和促進(jìn)農(nóng)民增收的心愿與努力。同時，國家也通過這些組織來建立國家與農(nóng)民的制度化的聯(lián)系，把它們看作開展群眾工作的一個好抓手。作為社會主義國家的政府，顯然希望通過聯(lián)系有帶動能力的經(jīng)營者進(jìn)而聯(lián)系到大多數(shù)的普通經(jīng)營者。

五、集體與社區(qū)：農(nóng)民集體是基層自治組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

1、地權(quán)自治

我們甚至可以說中國的村民自治其實是一種“地權(quán)自治”。在中國的戰(zhàn)國時代，土地的地權(quán)才是農(nóng)耕文明的子民最期望得到的權(quán)益，于是，面對諸侯間激烈競爭的統(tǒng)治者就分地于民。然而，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)戶卻又難以獨(dú)立地保護(hù)和經(jīng)營自己的地權(quán)，實際上總是存在集體與農(nóng)戶的雙重地權(quán)。

當(dāng)代的“村民自治”不是一種“村自治”，基層自治組織不是嚴(yán)格意義上的法人。之所以這種自治還能具有實質(zhì)的自治能力，最根本地說，是因為集體土地所有權(quán)得到了現(xiàn)有法律的努力維護(hù)。《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律文件反復(fù)明確村民委員和村民小組可以經(jīng)營、管理集體土地。用所有權(quán)來保障基層的自主權(quán)，這是人民公社事情就已經(jīng)得到的經(jīng)驗。1962年2月13日發(fā)出《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》，明確了“三級核算、隊為基礎(chǔ)”，緊跟著1962年9月27日黨的八屆十中全會正式通過的《人民公社六十條》中進(jìn)一步明確了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”，可以認(rèn)為，如果沒有隊所有，那么，隊核算也就沒有保障。今天我們也可以說，如果沒有基層的土地權(quán)，基層自治權(quán)也沒有保障。

從幾十年的基層自治實踐來看，代表集體行使集體土地所有權(quán)，是基層自治組織最為制度化的一項權(quán)利。相比而言，村民委員會的其他自治權(quán)利其實都很不穩(wěn)定。而且，我們還能注意到一個現(xiàn)象，集體土地所有權(quán)的權(quán)能正在發(fā)生從原來“隊”這個層次向原來“大隊”也就是村這個層次的上收，顯然，這是由于村這個層次實際上掌握了經(jīng)營和管理土地的權(quán)力，是管理權(quán)向所有權(quán)的轉(zhuǎn)化。這也反過來說明了地權(quán)和自治權(quán)之間的關(guān)系。

在實踐中，經(jīng)營、管理集體土地也是基層自治組織最重要的一項任務(wù)。在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的過程中，發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展工商業(yè)，其實也是在進(jìn)行一種建設(shè)用地開發(fā)，創(chuàng)造屬于自己的土地財政；而不發(fā)達(dá)地區(qū)搞的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)實質(zhì)也是在經(jīng)營農(nóng)用地。隨著集體土地使用權(quán)入市交易，土地越來越類似于一種商品，如何保護(hù)耕地、如何推動順暢交易、如何維護(hù)集體權(quán)益等問題會越來越突出，社區(qū)自治組織的土地管理職能將得到強(qiáng)化。在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，經(jīng)營和管理土地更加直接地成為社區(qū)自治組織的核心任務(wù)。不僅對集體土地的經(jīng)營和管理是社區(qū)自治組織的核心任務(wù)，其他任務(wù)也直接或間接地會涉及到土地問題。

2、經(jīng)濟(jì)民主：集體所有權(quán)有利于激勵群眾參與

集體所有制作為一種社區(qū)制度實際上有助于激勵群眾的參與熱情，使得基層自治具有一種經(jīng)濟(jì)自治的色彩。

集體所有不等于私人所有，公共事務(wù)以集體事務(wù)的名義出現(xiàn)的時候，它突出了經(jīng)濟(jì)色彩，大家從關(guān)心共同財產(chǎn)的角度來關(guān)心公共事務(wù)。如果這個判斷成立的話，那么，村民自治組織中農(nóng)民的參與熱情，也將隨著村民對于集體資產(chǎn)的不重視而下降。發(fā)達(dá)地區(qū)對集體所有制的一個改進(jìn)提高了村民參與的積極性：對集體所有制的股份合作制改造。這種改造將集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)量化到個人，建立個人與集體資產(chǎn)之間更加具體明確的聯(lián)系。這也是從經(jīng)濟(jì)民主的角度對基層民主的發(fā)展。

集體所有制并不是集體經(jīng)濟(jì)組織所有制，這有利于限制干部的權(quán)力欲望，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益免收干部的侵害，形成了一種對于干部權(quán)力的制約。用一個術(shù)語來說，是防止了“法人專橫”。在上世紀(jì)九十年代集體企業(yè)發(fā)展的過程中，集體企業(yè)像一個法人一樣的經(jīng)營，廠長的作用是決定性的，權(quán)力很大，難以監(jiān)督。采取股份合作制之后，往往形成管理層控股，最后是管理層收購（溫鐵軍等，2011）。從這個意義上來說，農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)民集體所有，而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，反而是有利于保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。同時，也付出了代價。這個代價就是所有權(quán)的行使主體的模糊，不利于集體土地的開發(fā)。

3、集體收入：維持基層自治組織運(yùn)轉(zhuǎn)的必需

我國集體的收入包括三大類，經(jīng)營性收入、上級補(bǔ)助收入和其他公共收入。在實踐中農(nóng)村基層自治組織的收入主要有這樣幾個來源：租賃集體資產(chǎn)資源獲得的收入、通過為在本轄區(qū)內(nèi)開展活動的企業(yè)提供服務(wù)獲得收入、銷售集體產(chǎn)品和資產(chǎn)等其他經(jīng)營性收入、在集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)以及國家征收土地的過程中集體土地所有權(quán)權(quán)益的變現(xiàn)、項目資金的結(jié)余、利用結(jié)余資金進(jìn)行比較穩(wěn)妥的投資的收入，以及各種上級補(bǔ)助收入等。

接下來的問題是，社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的收入是否都應(yīng)該分給集體成員，能夠留下來辦社區(qū)公共事業(yè)？這個問題直接與前述的集體土地所有權(quán)主體到底是原戶籍人口的集體還是農(nóng)村住戶的集體有關(guān)，如果說屬于農(nóng)村住戶的集體，那么，接下來的問題才是，這筆錢一定要分掉嗎？在現(xiàn)實中，在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)，這筆錢首先用于社區(qū)公共事務(wù)，由社區(qū)自治組織支配。在發(fā)達(dá)地區(qū)，由于村集體收入比較豐富，而且當(dāng)?shù)卣斦嵙Ρ容^雄厚，所以鼓勵村將收入按照股份合作制的形式分配，但是，大多數(shù)村級股份合作組織都要求收入的一部分用于支持村級公共事務(wù)。

要求村級集體經(jīng)濟(jì)組織的收入支持社區(qū)公共事務(wù)有其合理性。

首先，這不是中國的特例，實際上幾乎所有國家的最基層自治組織都會有自己的收入，這些收入都不可能用于向私人分配尤其不可能是平均分配，公共的收入要用于公共事務(wù)。否則，自治組織的經(jīng)費(fèi)就可能不足。

其次，中國的村民自治有它的特殊性，自治組織沒有自己的法定收入。村民自治不是一種地方政府的自治，自治組織不是一級法人，不能分享地方稅，那么基層自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就必須依靠非稅性的集體收入。集體收入不僅為基層自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)提供經(jīng)費(fèi)，同時，居民對集體收入的來源和用途的關(guān)心也是基層自治的主要內(nèi)容之一。

從這個意義上來說，也應(yīng)該將農(nóng)民集體所有解釋成是社區(qū)內(nèi)的農(nóng)村住戶所有，而不是原來集體內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口成員所有，讓已經(jīng)進(jìn)城的原集體成員繼續(xù)作為農(nóng)村資源的主人是說不通的?，F(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)有些地方在進(jìn)行集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革時，建立按份共有的集體經(jīng)濟(jì)組織，而且主張壓縮乃至取消集體股，將集體資產(chǎn)全部量化到人，這種做法有它值得商榷的地方。實際上，隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，未來的農(nóng)村社區(qū)自治組織的公共支出會不斷擴(kuò)大，財源問題不解決，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就搞不好。把這個所有權(quán)主體問題搞清楚之后，我們就要大力鼓勵集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為社區(qū)自治組織夯實經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，改善農(nóng)村公共服務(wù)。

總之，在中國特色社會主義制度體系中，農(nóng)民集體依然是一個十分基礎(chǔ)性的內(nèi)容。筆者表達(dá)了這樣一種預(yù)判：農(nóng)民集體的虛化是有底線的，因為它具有不可替代的意義，甚至于它的意義還存在被進(jìn)一步激活的空間。集體的重新激活未必就是重蹈烏托邦，這三十五年中進(jìn)行的各種實驗為這種激活提供了經(jīng)驗，而社會的新形勢也為這種激活提供了新的可能。

作者單位：熊萬勝，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心；王陽，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會發(fā)展研究》2015年第2期 （有刪減）

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