提要：經(jīng)過30多年的演變，農(nóng)民集體在整個國家和鄉(xiāng)村社會中的意義持續(xù)地被邊緣化，農(nóng)民集體對當(dāng)代中國鄉(xiāng)村發(fā)展的意義，以及它未來是否還有振衰起弊的可能，成為十分重要的問題。本文采取土地、市場、國家和社區(qū)四維分析框架，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體將在以下四個方面繼續(xù)發(fā)揮重要作用：實現(xiàn)土地所有權(quán)權(quán)能、助推農(nóng)民共同富裕、聯(lián)接國家與農(nóng)民和完善鄉(xiāng)村治理、發(fā)展基層自治。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民集體集體土地所有權(quán)聯(lián)接機(jī)制基層自治

經(jīng)過30多年的改革和社會轉(zhuǎn)型，今天的農(nóng)民集體在整個國家制度體系中已經(jīng)相當(dāng)邊緣化了。即使在鄉(xiāng)村社會中，農(nóng)民集體連同它的各種實現(xiàn)形式也只是代表局部或者某些層面。然而無疑，農(nóng)民集體是中國特色社會主義制度體系中不可消除的組成部分。它的邊緣化也許正說明它的發(fā)展要告別一個舊的階段，正在進(jìn)人一個新的階段，對此十分需要總結(jié)和預(yù)判。所以，我們有必要提出這樣一個問題：農(nóng)民集體在當(dāng)代中國還體現(xiàn)著哪些意義？它是繼續(xù)衰微下去，還是有可能獲得新的生機(jī)？

一、一個多維度的分析框架

“集體”的演變是一個十分偉大的歷史進(jìn)程，但要整理出匹配這個歷史進(jìn)程的比較獨立和整合的邏輯，由此建立一個為集體“定位”的坐標(biāo)系，卻不容易。農(nóng)民集體的歷史進(jìn)程是高度非線性的，農(nóng)民集體突然產(chǎn)生，然后迅速衰落。“集體化”曾經(jīng)是解決中國鄉(xiāng)村問題的一攬子方案，或者說是一種“范式”，而今，它正在被人遺忘?？梢哉f，改革后的農(nóng)民集體在中國社會文化中發(fā)生了一個“意義的斷裂”。伴隨著這次斷裂，我們再也找不到解決中國鄉(xiāng)村問題的“范式”，而“集體”這個概念也同時失去了它的本質(zhì)規(guī)定性。

對于改革開放前人民公社制度的研究，曾經(jīng)形成了如林毅夫（2005）的歷史主義的“制度變遷模型”、溫鐵軍（2009，2013）的功能主義的“工業(yè)化積累說”和張樂天（1998）的結(jié)構(gòu)主義的“沖擊一回應(yīng)”等諸多解釋框架，但對于改革后的農(nóng)民集體似乎沒有再形成新的系統(tǒng)性解釋框架。主要的研究集中在探索農(nóng)民集體在發(fā)展集體工業(yè)過程中的角色，形成了側(cè)重橫向競爭關(guān)系的地方政府法團(tuán)主義（Walder，1995；白蘇珊，2009）和縱向權(quán)力關(guān)系的基層自主性框架（熊萬勝，2010）。此外還有一個領(lǐng)域研究農(nóng)民集體作為集體土地所有者的角色，形成了例如“產(chǎn)權(quán)的社會建構(gòu)”的理論脈絡(luò)（劉世定，1998；張靜，2003；折曉葉、陳嬰嬰，2005），以上是從某一種功能出發(fā)進(jìn)行的研究。組織研究往往集中在農(nóng)民集體行動上（賀雪峰，2009；于建嶸，2010），或者集中在所謂的新型集體經(jīng)濟(jì)組織尤其是專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織上，例如熊萬勝（2009）曾提出一個“過度制度化”框架分析這類組織中普遍存在的名不副實現(xiàn)象。另一個新興的領(lǐng)域是對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的研究，但這種研究本身立足于對傳統(tǒng)農(nóng)民集體概念的揚(yáng)棄?？梢哉f，學(xué)術(shù)界對改革后的農(nóng)民集體尚且缺乏一個整體性的理論圖景。

解釋框架的缺乏源于現(xiàn)實的復(fù)雜性。實際上，改革后“農(nóng)民集體”的組織邊界與概念外延已經(jīng)逐漸模糊化。比如在戶籍制度改革以后，集體土地到底屬于原農(nóng)業(yè)戶籍人口的集體還是后來農(nóng)村戶籍人口的集體？為什么租賃原來集體企業(yè)廠房的個體戶的產(chǎn)值還在被統(tǒng)計成鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦或村辦企業(yè)的產(chǎn)值？為什么說農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)組織？各種被稱之為“集體”的組織有多少能清晰界定自己的成員？如果針對這些問題展辨析，將是一種規(guī)范性分析的思路，但這不是筆者的選擇。筆者采取的是一種更加經(jīng)驗主義的路線：我們只需要總結(jié)“農(nóng)民集體”這個名詞一般運(yùn)用于哪些場合，在什么意義上使用它，然后從這樣的意義網(wǎng)絡(luò)中抽出幾條線索來對農(nóng)民集體進(jìn)行定位。

（一）土地、市場、國家和社區(qū)的四維分析框架

本文提出從土地、市場、國家和社區(qū)這四條線索來分析農(nóng)民集體的當(dāng)代意義，首先是因為在經(jīng)驗上我們總是從這四個角度來討論農(nóng)民集體的有關(guān)問題。比如，我們討論土地問題時總是要談到集體土地所有制，討論小農(nóng)對接大市場這樣的問題時難免要談到各種新型的集體經(jīng)濟(jì)組織，在談到國家基層政權(quán)建設(shè)、黨群和干群關(guān)系時會談到農(nóng)村的集體，在討論社區(qū)建設(shè)時也繞不開農(nóng)民集體的存在。其次，顯而易見，這個分析框架在學(xué)理上源于對國家一社會分析框架的一個改造。這個改造對于分析變量做了必要的增加，主要的價值是在使之更加完整的同時，強(qiáng)化了歷史分析的色彩。

這個框架突出強(qiáng)調(diào)了土地制度和市場對于理解鄉(xiāng)村問題的特殊重要性。之所以要把土地問題從國家和社會的變量中獨立出來，首先因為這是一個十分具有歷史性的因素。國家一社會框架具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性，強(qiáng)調(diào)土地因素可以彌補(bǔ)該框架的不足。其次土地是一個自然性的因素，鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)為本，農(nóng)業(yè)以土地為根，必須將人與自然的關(guān)系糅合到人類社會關(guān)系中來考慮。而對市場因素的強(qiáng)調(diào)來自波蘭尼的啟發(fā)，也就是說，我們必須高度重視市場化進(jìn)程對社會轉(zhuǎn)型的巨大意義，看到它對于社會的沖擊以及社會必然要做出的反應(yīng)（波蘭尼，2007）。從這個角度來說，我們可以認(rèn)為，集體對于鄉(xiāng)村社會具有雙重的意義，一方面，農(nóng)民借助集體和遠(yuǎn)方的城市或工業(yè)聯(lián)系起來，在計劃經(jīng)濟(jì)時期采取計劃的方式，在市場經(jīng)濟(jì)時代采取市場的方式；另一方面，集體也在一定程度上阻止了市場的破壞性作用，始終試圖整合鄉(xiāng)村社區(qū)，為鄉(xiāng)村社區(qū)創(chuàng)造一種有利于社會整合的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）當(dāng)代農(nóng)民集體能解決什么問題？

土地、市場、國家和社區(qū)的四維框架搭建了一種歷史結(jié)構(gòu)主義的視角，但它是一個大框架，不夠具體。我們還要在這個框架下進(jìn)一步追問：農(nóng)民集體在當(dāng)代社會解決什么問題？

顯然，解決所謂的“中國鄉(xiāng)村問題”已經(jīng)超出了農(nóng)民集體及其相關(guān)制度的能力，曾經(jīng)比較真實的“中國鄉(xiāng)村問題”在今天已經(jīng)被裂解成了諸多分門別類的結(jié)構(gòu)一功能性的問題。今天的集體面對的不是某一類問題，而是多種多樣的問題。以下，我們整理出百年來“三農(nóng)”問題的一個基本譜系（見表1）。在這個譜系中可以看到農(nóng)民集體解決了哪些問題，以及它現(xiàn)在和將來可以解決什么問題。這個譜系在歷時性維度上采取了布羅代爾關(guān)于長時段、中時段和短時段的時間區(qū)分法（布羅代爾，1997）。長時段的問題，指小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)村社會中一直存在的問題；中時段的問題是指，晚清以來，中國被迫進(jìn)人全球化的大局勢中國家被動地啟動現(xiàn)代化任務(wù)后形成的問題；短時段的問題，指在改革以后隨著市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深人發(fā)展產(chǎn)生的新情況、新問題。在共時性的維度上，本文考察四個方面：土地、市場、國家和社區(qū)。在表1中，把相關(guān)問題分別歸于十二種類型。

1956年以后的集體化成功地化解或壓制了幾乎全部的長時段和中時段問題，甚至包括溫飽問題，1978年中國的人口達(dá)到新中國成立初期的兩倍。但是有兩個問題明顯沒有解決好，而且看不到解決的前途。一個是人地關(guān)系中的人多地少的問題，一個是共同富裕的問題。人民公社非但不能解決人多地少的問題，反而加重了這個問題。人民公社是計劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)，計劃經(jīng)濟(jì)重積累輕消費(fèi)，犧牲鄉(xiāng)村扶持工業(yè)和城市，還遏制了社會和市場的活力，農(nóng)民生活水平的提高十分緩慢。盡管如此，集體化時代解決的問題還是要比制造的問題更多。

集體化時代結(jié)束之后，隨著市場化和城鎮(zhèn)化的深度發(fā)展，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村領(lǐng)域里出現(xiàn)的問題逐漸增加，一度被化解或壓制的長時段和中時段的很多問題被激活，同時形成了一些新的問題。顯然，農(nóng)民集體這樣一種制度叢結(jié)中所包含的制度能量不足以處理這些新老問題，很多問題解決的關(guān)鍵也都不在集體這里。比如，政民、黨群和干群關(guān)系就必須順應(yīng)人的組織和觀念的多元化，采取多元化的方式來解決，不能夠再單單依靠集體性的組織。也有些問題是在改革后一度依靠集體來解決，后來又被證明不太成功，比如發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、小農(nóng)對接大市場和基層民主建設(shè)等。發(fā)展鄉(xiāng)村教育本來是集體的長處，但城鎮(zhèn)化降低了集體辦教育的意義。還有一些問題與農(nóng)民集體制度有著密切的關(guān)系，但到底是什么關(guān)系還有待討論，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、鄉(xiāng)村文化發(fā)展等。關(guān)聯(lián)最直接的是圍繞集體土地制度的相關(guān)問題，包括所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系；國家對集體土地的征收；集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；土地用途管制等。

以上的梳理是粗線條的，但也足以說明，在整個“三農(nóng)”問題的譜系中集體的意義存在一個明顯的斷裂。在這個鄉(xiāng)村社會碎片化的時代，我們到底如何定位農(nóng)民集體？本文強(qiáng)調(diào)，在現(xiàn)在甚至未來相當(dāng)長的一段時間里，農(nóng)民集體仍將在以下四個方面發(fā)揮突出作用：在集體與土地制度的關(guān)系上，積極發(fā)揮農(nóng)村土地所有者的權(quán)能；在集體與市場的關(guān)系上，集體經(jīng)濟(jì)仍將為推進(jìn)共同富裕做出貢獻(xiàn)；在集體與國家的關(guān)系上，作為政民、黨群與干群之間的重要聯(lián)接機(jī)制；在集體與社區(qū)的關(guān)系上，集體收人是基層組織的重要收人來源。

二、集體與土地：農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的所有者

農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的所有者，這是“農(nóng)民集體”最為基本的法律內(nèi)涵。

（一）集體土地所有權(quán)的模糊性

根據(jù)丁關(guān)良的界定，新中國成立以后農(nóng)村土地的所有權(quán)主體有幾個階段的變化（丁關(guān)良，2002：50－59）。1949－1956年是農(nóng)民私人所有權(quán)；1956－1957年是高級社集體土地所有權(quán)；1958－1984年是人民公社集體土地所有權(quán)，其中，1962年9月頒布的《人民公社六十條》明確了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的所有權(quán)制度；1984年以后是農(nóng)民集體土地所有權(quán)，采取“集體所有，承包到戶”的經(jīng)營制度。

在人民公社被撤銷之后，集體所有制依然存在，但是其中存在著模糊領(lǐng)域，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢的時候，這些模糊領(lǐng)域不足以成為問題。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體土地的使用權(quán)開始流轉(zhuǎn)，所有權(quán)大量升級成國家所有，構(gòu)成所有權(quán)主體的農(nóng)民大量進(jìn)城，這些模糊領(lǐng)域暴露出來。

第一個問題是集體所有權(quán)的性質(zhì)不明確?！睹穹ㄍ▌t》第七十八條規(guī)定財產(chǎn)可以“共有”，分為共同共有和按份共有，但是該法律條文同時規(guī)定了“勞動群眾集體所有”。這兩種所有制是什么關(guān)系，集體所有等同于共有嗎？很多人在討論集體經(jīng)濟(jì)＿新型實現(xiàn)形式的時候，都提倡股份合作制，認(rèn)為股份合作制對于集體所有制是一種改造，是把共同共有改造成了按份共有。但是，集體所有與個人財產(chǎn)共有之間是否存在區(qū)別？我們知道其中必定是有區(qū)別的，集體土地的產(chǎn)權(quán)不可能被徹底劃分到各成員的手中。從歷史來看，集體并不完全是從私人財產(chǎn)的聯(lián)合中產(chǎn)生的，所以也不能還原成私人財產(chǎn)的聯(lián)合畢竟當(dāng)初一起被集體化的還包括本來就屬于傳統(tǒng)共同體“總體所有”的一些山林、土地、道路、塘壩、樹木、廟宇祠堂、公共房屋等。

第二個問題是集體所有權(quán)的主體是什么？在人民公社體制下，存在一個明確的人民公社組織，三級所有的每一級都有組織，遇到產(chǎn)權(quán)糾紛的時候組織就會代表本集體行動。人民公社制度瓦解后，中央強(qiáng)調(diào)新的集體經(jīng)濟(jì)組織要在群眾自愿的基礎(chǔ)上建立起來，改變合作化運(yùn)動中的強(qiáng)制做法。比如1984年的1號文件《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定，“政社分設(shè)以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式與規(guī)模可以多種多樣，不要自上而下強(qiáng)制推行某一種形式”?？墒窃诩w經(jīng)營瓦解后，群眾對于這種平時用不上的組織不感興趣，很多地方?jīng)]有成立這樣的組織。真正起作用的還是國家新設(shè)立的三層次基層政權(quán)組織：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一村委會一村民組。鑒于這樣的現(xiàn)實，法律既不能明確這個農(nóng)民集體是某類集體經(jīng)濟(jì)組織，也不能說它屬于某級基層政權(quán)組織，因此成為懸而未決的疑案。

除了集體所有權(quán)性質(zhì)的模糊和集體所有權(quán)主體的模糊，還存在著集體土地所有權(quán)行使主體的模糊和集體土地所有權(quán)權(quán)能的模糊等問題。尤其是集體土地所有權(quán)權(quán)能的問題，在農(nóng)用地上突出地表現(xiàn)為所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系問題。在所有權(quán)的核心即處置權(quán)的問題上，國家和集體的關(guān)系怎么界定，以及國家應(yīng)該如何發(fā)揮作用，在征地拆遷以及集體土地使用權(quán)的交易過程中如何體現(xiàn)集體所有權(quán)權(quán)益也是眾說紛紜，非本文所能深人。

（二）農(nóng)村土地屬于“農(nóng)民集體”還是農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”

1986年頒布《民法通則》和《土地管理法》確立了一種二元主體論，認(rèn)為集體土地既可以是“農(nóng)民集體所有”，也可以是“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。這里有兩點重要進(jìn)步，第一，《土地管理法》修正了《民法通則》中容易讓人以為只有村一級集體才是所有權(quán)主體的模糊之處，明確規(guī)定集體土地也可以是．“村內(nèi)的”農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。第二，盡管依然存在“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有”和“農(nóng)民集體所有”的爭議，但是從此以后“農(nóng)民集體”從“農(nóng)民集體所有”這個詞組中獨立出來，成為一個指稱農(nóng)村土地所有權(quán)主體的特定概念。

到底“集體經(jīng)濟(jì)組織”能否成為集體土地所有權(quán)的主體，這個問題在1998年修訂《土地管理法》時得到了明確。1998年修訂的《土地管理法》第十條中取消了“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有＂的提法，區(qū)分了所有權(quán)和經(jīng)營、管理權(quán)，明確農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但可以由“村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，由“村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理”，或者由“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。但是這個法律依然留下了一個模糊的尾巴，在指代村內(nèi)的、原生產(chǎn)隊級別的集體所有時用語采用“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的”，這個用法改變了原來只是說“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”的習(xí)慣，改成了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的提法，這可能是一個進(jìn)步，但也保留了一種混亂關(guān)系：到底是農(nóng)民集體派生出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以成立農(nóng)民集體？如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以成為農(nóng)民集體，那么，意味著人們可以通過成立新的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的方式來分割集體土地。這個“模糊”在2007年的《物權(quán)法》中被避免了，該法第六十條的新提法是：

對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：

1．屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；

2．分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；

3．屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。

這一最新的提法中有一點重要的改進(jìn)就是把原來第二款中的“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的”，改成了“分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的”。這個新表述的意義在于，第一，去掉了“已經(jīng)”這個前綴，＂已經(jīng)”這個提法給人一種錯覺似乎原來土地不屬于村內(nèi)集體而是屬于更高級集體。但這顛倒了歷史實際，在1962年以后的所有權(quán)是不斷上收的，而不是逐步下放的。第二，取消了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體”這個說法，直接用“農(nóng)民集體所有”來表述。而且，在集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)時只是“代表集體行使所有權(quán)”。這樣就徹底明確了農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，是農(nóng)民集體派生出了集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是相反。

（三）農(nóng)民集體是指“原農(nóng)業(yè)戶籍人口”的集體還是“農(nóng)村社區(qū)住戶”的集體

法律在不斷地追趕時代，但總是慢于時代的變化。在法律終于理順了“集體經(jīng)濟(jì)組織”和“農(nóng)民集體”在所有權(quán)主體問題中的關(guān)系后，實踐又給法律提出了新的問題：農(nóng)民集體到底是以“原農(nóng)業(yè)戶籍人口”為主的集體，還是以“農(nóng)村社區(qū)住戶”為主的集體？或者說如何理解戶籍人口的集體與常住人口的集體的分別。

這個問題隨著農(nóng)民流動的發(fā)生和發(fā)展逐步地形成，尤其是2014年中央發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出要“創(chuàng)新和完善人口服務(wù)和管理制度”，隨后配套發(fā)布的《國家關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》進(jìn)一步提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能”。并具體提出到2020年要“努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。這么一來可能會吸引大量的已經(jīng)有能力在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶。由此帶來的問題是，他們在農(nóng)村的土地權(quán)益如何處置？文件的精神是“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。換言之，農(nóng)民即使進(jìn)城定居了，也還是農(nóng)民集體的成員，是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體成員?；蛘哒f，農(nóng)民集體首先指的是“原農(nóng)業(yè)戶籍人口”的集體，而不是以戶籍在村的居民為主的集體。

農(nóng)民集體的邊界以個體的權(quán)益為中心設(shè)定，而不是以社區(qū)空間范圍為中心設(shè)定，這個處理方式在“現(xiàn)階段”有合理性，一方面要鼓勵農(nóng)民進(jìn)城定居，另一方面有歷史延續(xù)性。但這里也有問題（熊萬勝，2014ａ），第一，這樣一來集體所有制實際上將變成“共有制”，對于流動農(nóng)民來說，他們的收益分配權(quán)還要量化到戶甚至個人，使得集體所有制演變成按份共有制，這未必符合集體所有制的精神。第二，社區(qū)范圍內(nèi)的幾乎所有土地都屬于農(nóng)民集體所有，這其中有爭議。有很多公共資源，如道路、池塘、未利用地等，在建立高級社之前本來屬于農(nóng)村居民公有，它們的公有性質(zhì)并非集體化的結(jié)果。這種公有制度形成的原因是由于它們是此地住戶生產(chǎn)與生活共同使用的，而戶籍遷出的原農(nóng)民在生產(chǎn)與生活上都已經(jīng)不依賴這些公有土地，那么，他們還適合作為所有者的成員嗎？第三，社區(qū)自治組織必須要有自己的經(jīng)費(fèi)來源，如果所有資源乃至資產(chǎn)都劃歸原農(nóng)業(yè)戶籍人口所有，然后按份分配，這可能不利于社區(qū)自治組或的運(yùn)轉(zhuǎn)，也會引起在村居民的反對。由于只有戶籍在村的居民才有選舉權(quán)，他們最終還是會獲得集體資源資產(chǎn)和資金的控制權(quán)，因此，當(dāng)前的規(guī)定最終還是會失效。①

筆者的看法是，以農(nóng)村住戶為中心來界定農(nóng)民集體成員的成員權(quán)，更加有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。但這需要等待時機(jī)。在以農(nóng)村住戶為中心明確了所有權(quán)主體之后，原農(nóng)業(yè)戶籍人口獲得的承包權(quán)也要繼續(xù)予以承認(rèn)。

三、集體與市場：發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)以促進(jìn)共同富裕

推動共同富裕是農(nóng)民集體制度最重要的政治一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?！白罱K實現(xiàn)共同富?！笔巧鐣髁x制度的本質(zhì)，集體經(jīng)濟(jì)必須為此做出貢獻(xiàn)。國家憲法也規(guī)定：“國家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！?/p>

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收人占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收人的比重自1993年達(dá)到改革后的最高峰以后逐漸下降，鄉(xiāng)村兩級集體企業(yè)和集體經(jīng)營收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的比重從51．0％下降到2010年的30．9％。至2010年時，農(nóng)民從集體再分配所得總額為1272億元，占農(nóng)民所得總額54672億元的2．3％，可以進(jìn)行再分配的集體主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市的郊區(qū)。作為新興集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的比重不斷上升，但總量不高，到2010年時只占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的0．8％。農(nóng)民不僅不依賴集體提供的收人，甚至也不依賴農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的收人。到2013年，我國農(nóng)民人均純收人的來源中，工資性收人歷史性地超過了家庭經(jīng)營收人（見圖1）。那么，發(fā)展農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)對于實現(xiàn)共同富裕還能夠起到多大的作用呢？②

（一）兩個層次的“共同富?！狈治霭l(fā)展集體經(jīng)濟(jì)對于實現(xiàn)共同富裕的意義，首先要明確農(nóng)民是在什么范圍內(nèi)“共同富裕”，或者說是跟誰比。筆者的一個基本看法是，考慮共同富裕與否應(yīng)該有兩個層次的參照群體，一個是具體的，就在鄉(xiāng)村內(nèi)部，比如集體內(nèi)部的熟人；一個是抽象的，在全國范圍內(nèi)和全國人比。中國人習(xí)慣于和自己認(rèn)識的人攀比，所以在改革之初我們說的共同富裕也許主要指鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親范圍內(nèi)的一種“共同”富裕，隨著人們交往的擴(kuò)大，農(nóng)民的參照系也在擴(kuò)大，學(xué)者和決策者也習(xí)慣于在全國范圍內(nèi)談收入差距。這兩個層次的參照系的意義還有分工：在集體內(nèi)部“共同”與否更重要，因為面子只有對認(rèn)識的人起作用；而在全國范圍的對比可以確定“富?！迸c否，因為貨幣是全國統(tǒng)一的，物價是全國聯(lián)動的。

區(qū)分開這兩個層次的共同富裕對于我們理解集體經(jīng)濟(jì)如何影響共同富裕是很有意義的，因為我們可以發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確實決定不了農(nóng)民富裕與否，因為這必須伴隨全國經(jīng)濟(jì)的水漲船高，基于國家的分配政策。但是，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平卻能夠在農(nóng)民的身邊最直接地影響農(nóng)民的公平感。不患貧而患不均，集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的收入無論多寡，都必須做到公平分配。如果收入不多，引起的情緒不少，這就是集體經(jīng)濟(jì)的失敗。筆者認(rèn)為，隨著農(nóng)產(chǎn)品市場體系的改進(jìn)，農(nóng)業(yè)行政管理體系的改革和農(nóng)村的生產(chǎn)力要竄進(jìn)一步的市場化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也會獲得新的發(fā)展空間，也有可能為農(nóng)民創(chuàng)造更多的收人。

可以從農(nóng)民收入的來源來分析集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將如何影響共同富裕問題。提高工資性收入要求國家立法保障勞工權(quán)益，在逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)以及普及社會保障方面不斷努力，這與農(nóng)民集體的關(guān)聯(lián)是能否在鄉(xiāng)村發(fā)展集體企業(yè)。提高家庭經(jīng)營收入要求國家在農(nóng)村大力發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，這涉及新型農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)形式。提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收人，要求國家能夠放開建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策，并在這個過程中搞好集體資產(chǎn)管理和再分配，在有條件的地方建立集體資產(chǎn)股份合作社，這也是一種新型集體經(jīng)濟(jì)形式。轉(zhuǎn)移性收入要求國家在提高農(nóng)民組織化程度的基礎(chǔ)上，將農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量安全和質(zhì)量安全通過財政轉(zhuǎn)移的杠桿提高保障系數(shù)，這與集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)有待厘清。

（二）四種類型的合作經(jīng)濟(jì)

前面的分析中提到的新型集體經(jīng)濟(jì)形式可以概括為“四大合作”：土地股份合作組織、專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、集體資產(chǎn)經(jīng)營管理合作組織和資金互助組織。

集體資產(chǎn)經(jīng)營管理合作組織，是以經(jīng)營管理集體資產(chǎn)、資金和資源為主要內(nèi)容的組織，如果它沒有實行產(chǎn)權(quán)制度改革，那么，它是一種比較傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織，如果實行了股份合作制改造，資產(chǎn)或收益分配權(quán)量化到人，那么可以視為一種新型的集體經(jīng)濟(jì)組織。

其中，土地股份合作組織，往往意味著將農(nóng)用地進(jìn)行整體流轉(zhuǎn)，由這個組織進(jìn)行租賃并分配地租收入。土地股份合作組織早期在廣東沿海地區(qū)建立起來的時候，主要的目標(biāo)是對農(nóng)用地進(jìn)行工商業(yè)開發(fā)，這種做法在今天已經(jīng)不應(yīng)該實行，是國家嚴(yán)格控制的。今天的土地股份合作組織的主要功能應(yīng)該是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。但是，如果只是把經(jīng)營戶的地租收上來轉(zhuǎn)手給承包戶，這樣的組織意義并不大。所以，土地股份合作社往往存在于快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，與征地拆遷相配套，成為政府降低征地交易成本的一種組織；也可以和專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社相配套，降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本。專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織是各種有農(nóng)戶參加的利益聯(lián)系緊密的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營合作組織，比如專業(yè)合作社和公司加農(nóng)戶組織，也可以包括建立在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的資金互助組織。對專業(yè)合作社的發(fā)展人們評價不高，其真正的平等合作關(guān)系往往難以穩(wěn)定，難以在市場上生存；由一個販子牽頭的合作市場生存能力比較強(qiáng)，但又很不符合法律的規(guī)范；還有很多的合作組織名存實亡。因此很多人提出要建立綜合農(nóng)民協(xié)作組織，改專業(yè)合作為綜合合作，這個問題引發(fā)了廣泛的經(jīng)久不息的討論，筆者隨后進(jìn)一步略做展開。資金互助組織嚴(yán)格意義上是社區(qū)自我服務(wù)的組織，一旦超出了這個范圍進(jìn)行收儲和放貸，就可能演變成非法集資的企業(yè)。

這里特別強(qiáng)調(diào)的是集體資產(chǎn)股份合作組織的意義。人們很容易認(rèn)為集體資產(chǎn)經(jīng)營管理股份合作組織只可能是發(fā)達(dá)地區(qū)或大中城市郊區(qū)的現(xiàn)象，與缺少集體資產(chǎn)的相對不發(fā)達(dá)地區(qū)關(guān)系不大。筆者不太同意這個觀點，盡管今天已經(jīng)不再可能大規(guī)模地發(fā)展集體工業(yè)企業(yè)，但不等于說不會發(fā)展農(nóng)業(yè)企業(yè)。比如，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，在國家扶持下集體土地上形成的農(nóng)業(yè)設(shè)施，就有可能轉(zhuǎn)化成集體資產(chǎn)。實際上，不論是什么企業(yè)，只要在集體的土地上形成資產(chǎn)，就有可能直接或間接地導(dǎo)致集體資產(chǎn)的增加，集體資產(chǎn)在很大程度上是集體土地所有權(quán)權(quán)能的一種變現(xiàn)。2014年11月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出：“土地流轉(zhuǎn)給非本村（組）集體成員或村（組）集體受農(nóng)戶委托統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)并利用集體資金改良土壤、提髙地力的，可向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的流入方收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)，用于農(nóng)田基本建設(shè)或其他公益性支出。”可以預(yù)見，隨著集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的更加順暢，可能會出現(xiàn)一個集體資產(chǎn)積累的高潮。

（三）合作經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

經(jīng)典意義上的股份合作制是勞動聯(lián)合與資本聯(lián)合的統(tǒng)一，如果沒有勞動的聯(lián)合只是資本的聯(lián)合，那么它更像是一種合伙制或股份制的企業(yè)；經(jīng)典意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織是社區(qū)性的，以社區(qū)內(nèi)部農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)、資源和資金為資本，以共同富裕為目標(biāo)。以這樣的理想類型為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以分析出三大合作經(jīng)濟(jì)組織的制度特點：專業(yè)合作社很可能是股份合作制的，但不容易是集體制的；土地股份合作制和集體資產(chǎn)股份合作社具有明顯的集體制特征，但很難說是標(biāo)準(zhǔn)的股份合作制；而資金互助社要分類看待，如果是社區(qū)內(nèi)部的資金互助社則既是集體制的也是股份合作制的。

就專業(yè)合作社來說，《專業(yè)合作社法》明確要求社員要出資，實際上比較規(guī)范的合作社也確實有社員的出資。而且，社員多數(shù)同時也是生產(chǎn)經(jīng)營者，與合作社形成購銷關(guān)系，因此，它具有明顯的股份合作制特征。但是，專業(yè)性經(jīng)濟(jì)合作組織的成員往往會跨越社區(qū)邊界，甚至和社區(qū)自治組織的關(guān)系緊張，不過，它們也可能成為政府進(jìn)行社會治理的抓手，從這里來說，它的集體制特征不是充分和必然的。就公司加農(nóng)戶制度來說，從集體制的角度來看，它的成員不需社區(qū)性，不經(jīng)營集體“三資”（指資產(chǎn)、資金和資源）；從股份合作制來說，農(nóng)民一般不需要入股，成員入股比例多少不等。

集體資產(chǎn)股份合作社與土地取份合作社一樣，一般只是資產(chǎn)的聯(lián)合而沒有勞動的聯(lián)合。說它是股份合作社，主要的依據(jù)是成員間的平等，是一人一票，而且出資額度差不多。但是它確實具有鮮明的集體制色彩。首先它一定是社區(qū)性的。其次，它的資產(chǎn)就來源于原來的集體資產(chǎn)、資源或資金，成員獲得收益的份額也只是收益分配權(quán)而不是資產(chǎn)所有權(quán)。再次，它的經(jīng)營得到政府的強(qiáng)力支持，它不是充分參與市場競爭的企業(yè)，而是一個內(nèi)向性的合作組織。復(fù)次，它的主要目標(biāo)就是幫助社員增收，實現(xiàn)共同富裕，這個目標(biāo)顯然是集體主義的。．最后，它確實是政府社會治理的抓手，很多這類組織的產(chǎn)生從一開始就負(fù)有維持社會穩(wěn)定的責(zé)任。集體資產(chǎn)股份合作社內(nèi)部的委托一代理關(guān)系類似于通行的現(xiàn)代企業(yè)制度，雇用職業(yè)經(jīng)理人員管理，運(yùn)作完全類同于一個企業(yè)。這樣就把集體的資產(chǎn)、政府的扶持和現(xiàn)代企業(yè)制度的效率結(jié)合起來，一起幫助農(nóng)民增收。

至于資金互助社，它的社員不需局限于社區(qū)內(nèi)部，可能是社區(qū)性的，也可以建立在專業(yè)合作社或產(chǎn)業(yè)鏈上（周立，2010：205－223；熊萬勝，2011ａ）。它的出資額可能是平均的也可能是有等級差別的。這個時候，它是否為一種農(nóng)民集體的制度，主要根據(jù)是它的成員可能主要是農(nóng)民，也就是被公認(rèn)為是弱勢群體需要幫助的人。如果是社區(qū)內(nèi)部或者專業(yè)合作社上的資金互助社，其成員是農(nóng)民，那么它承擔(dān)了促進(jìn)共同富裕的任務(wù)。正規(guī)的資金互助社必須是股份合作社，要服務(wù)成員，而不能對外吸儲和放貸，否則就成為一個非法的企業(yè)。

如果把集體制和股份合作制的各種特征放在一起形成一個指標(biāo)體系，我們可以對以上提到的各種新型集體經(jīng)濟(jì)組織的制度特征以表2進(jìn)行概括。

從表2可以判斷，新型集體經(jīng)濟(jì)組織共同具有的特征主要是兩個，一個是負(fù)載共同富裕的目標(biāo)，一個是幫助政府進(jìn)行社會治理。另外兩個重合度比較高的指標(biāo)是成員的農(nóng)民性和是否共同出資。

四、集體與國家：農(nóng)民集體是重要的聯(lián)接機(jī)制和治理機(jī)制

在很大程度上，當(dāng)代農(nóng)民集體是國家的作品，具有鮮明的和必要的政治內(nèi)涵。農(nóng)民集體作為社會主義制度的根基，在大流動的時代發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用，并以特定的方式聯(lián)接國家與農(nóng)民，幫助國家完善社會治理機(jī)制，這是農(nóng)民集體制度最為核心的政治意義。

（一）農(nóng)民集體是大流動時代的社會穩(wěn)定器

堅持集體土地所有制，建設(shè)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)與社會組織對于社會穩(wěn)定具有多重的意義。

首先，堅持集體土地所有制，在當(dāng)前的法治水平下，有助于防范國家對于集體地權(quán)的任意侵害。也許人們會認(rèn)為私有化更有助于保護(hù)農(nóng)民地權(quán)，但這需要以農(nóng)民的集體行動能力和法治為前提。在人民公社時期，為了防止地方政府升級集體土地所有權(quán)，國家多次強(qiáng)調(diào)集體土地的三級所有制度。在今天，國家征占與集體自行開發(fā)之間也是土地增值收益之間沖突的主線之一，集體土地所有權(quán)事實上是農(nóng)民維護(hù)自己權(quán)益的一個重要法理依據(jù)（李昌平，2012）。

其次，堅持集體土地所有制有助于維護(hù)農(nóng)民的基本生活來源保障。如果土地可以自由買賣，極可能出現(xiàn)更多的農(nóng)民失地現(xiàn)象。因此，集體土地制對于很多農(nóng)民來說具有一定的社會保障功能。對于整個國家來說，在城市經(jīng)濟(jì)難免出現(xiàn)動蕩的可能性之下，堅持集體土地所有制為出現(xiàn)社會嚴(yán)重不穩(wěn)定時準(zhǔn)備了農(nóng)民返鄉(xiāng)的退路，這個退路也是國家發(fā)展模式的回旋余地。實際上，在集體土地所有制的基礎(chǔ)上，形成了獨具特色的高速度、低社會成本與高社會穩(wěn)定性的中國城市化道路（賀雪峰，2014）。

（二）聯(lián)接問題的時代意義

現(xiàn)代社會的一個顯而易見的悖論是，社會系統(tǒng)各個部門之間的聯(lián)接越來越豐富，而創(chuàng)造這些聯(lián)接的主體理解這些聯(lián)接的能力卻越來越低（熊萬勝，2014ｂ）。面對這樣日趨復(fù)雜的系統(tǒng)，絕大多數(shù)的社會成員都只能理解自己打過交道的那一點點縫隙，至于其他的深廣海域，不了解，難理解，不信任。社會系統(tǒng)的這種演變幾乎不可避免地會導(dǎo)致哈貝馬斯所說的“合法化危機(jī)”（哈貝馬斯，2000）。

作為一個兩千年來幾乎一直是中央集權(quán)體制的廣袤大國，系統(tǒng)的復(fù)雜性和由此派生出來的聯(lián)接難題是一個由來已久的問題。差別在于，傳統(tǒng)社會的政府與民眾的聯(lián)接可以是消極的，而今天必須是積極的。在被迫啟動了現(xiàn)代化進(jìn)程以后，社會各個環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)度大大增加了。政府和政黨必須從消極轉(zhuǎn)向積極，一定要改變上下脫節(jié)的被動局面，否則不足以領(lǐng)導(dǎo)這個新的社會。在新民主主義革命的過程中，國民黨的失敗主因之一是脫離了人民，這可以理解成國民黨依然用簡約的方式來治理一個已經(jīng)高度復(fù)雜化的社會（黃宗智，2007），在尊重社會自發(fā)的過程中自覺不自覺地脫離了群眾。與之相反，共產(chǎn)黨投人巨大精力，積極主動地與群眾打成一片，并且形成了“群眾路線”的工作路線。國民黨高級將領(lǐng)張發(fā)奎對此有一個比較簡潔的對比：“當(dāng)共產(chǎn)黨人下基層工作時，國民黨人卻忙著向上攀爬?！保◤埌l(fā)奎、夏蓮英、胡志偉，2012：178）兩個黨在聯(lián)接問題上處理方式的差異，首先由于兩黨性質(zhì)的不同，其次也由于當(dāng)時在野黨和執(zhí)政黨的差別。共產(chǎn)黨執(zhí)政之后，在一些地區(qū)同樣發(fā)生了脫離群眾和官僚主義的傾向，決策層不得以發(fā)起了“反貪污、反浪費(fèi)和反官僚主義”的“三反”運(yùn)動。然而，這里特別提請注意的是，共產(chǎn)黨特殊的執(zhí)政體制影響了這種自然傾向的表現(xiàn)方式。這種特殊的執(zhí)政體制指的是農(nóng)村的人民公社制度和城鎮(zhèn)的單位制度。人民公社制度和單位制度不僅是一種快速工業(yè)化的一時之利器，也是將政民、黨群、干群緊緊聯(lián)接在一起的強(qiáng)大組織保障。不定期的政治斗爭也賦予了群眾監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)的能力。在整個計劃經(jīng)濟(jì)時期，總的來看，政民、黨群和干群之間的聯(lián)系是緊密和直接的。

在改革開放以后，人民公社制度徹底瓦解了，單位制僅僅存在于機(jī)關(guān)事業(yè)單位中，也就是說對于普通大眾來說，單位制已經(jīng)徹底瓦解了。這個時候，如何重建密切良好的政民、黨群和干群關(guān)系逐漸成為一個越來越嚴(yán)重的難題。具體到鄉(xiāng)村社會，在改善聯(lián)接機(jī)制的過程中，國家依然高度重視發(fā)揮集體的作用，把集體作為組織和聯(lián)系農(nóng)民的一種抓手。在經(jīng)濟(jì)上，人民公社被否定了，但在政治上，人民公社制度的功能卻是必須肯定的。計劃經(jīng)濟(jì)時期的集體瓦解了，市場經(jīng)濟(jì)時期的集體正在得到重構(gòu)。

（三）重回精細(xì)化治理路途中的農(nóng)民集體

集體不僅是一種聯(lián)接機(jī)制，也是一種治理機(jī)制。

農(nóng)民集體所有制之所以存在，是源于小農(nóng)土地的自然屬性和小農(nóng)地權(quán)的社會屬性。這兩方面的屬性放在一起來講，至少要講到四個方面：1．細(xì)碎；2．面積??；3．復(fù)雜的相鄰關(guān)系；4．合作生產(chǎn)的必要。小農(nóng)地塊細(xì)碎，產(chǎn)出又少，產(chǎn)生糾紛后很難通過司法途徑來解決。土地的相鄰關(guān)系復(fù)雜，不是任何人都可以去經(jīng)營的，這妨礙了土地經(jīng)營權(quán)的交易。而且小農(nóng)經(jīng)營需要合作生產(chǎn)，難以像大規(guī)模農(nóng)業(yè)一樣依賴雇傭勞動。這些因素導(dǎo)致我們很難僅僅用一般性的規(guī)則來解決農(nóng)戶之間的問題，而必須發(fā)展多層次的治理規(guī)則。在多層次的治理規(guī)則中，會出現(xiàn)一個最基層的組織來執(zhí)行最低層次的治理規(guī)則。對最低層次社區(qū)的治理，不同的歷史階段有不同的做法。在傳統(tǒng)社會有非常復(fù)雜的解決方案，通過復(fù)雜的社會建構(gòu)確保產(chǎn)權(quán)的清晰和穩(wěn)定。這些復(fù)雜機(jī)制在束縛農(nóng)民的同時，也保護(hù)了他們，使農(nóng)民的地權(quán)能夠清晰化，使他們能夠繁衍生息。這就是封建制的產(chǎn)權(quán)社會建構(gòu)。革命以后我們打破了這些封建制的產(chǎn)權(quán)社會建構(gòu)，建立了集體制的以及與集體制相關(guān)的新的社會建構(gòu)。形成了新的整體性的、來自頂層設(shè)計的制度安排，這主要是以集體為核心的人民公社制度，以及與人民公社制度相關(guān)的制度。在嚴(yán)密的人民公社制度框架中，國家實現(xiàn)了十分精細(xì)的經(jīng)濟(jì)和社會治理。到了今天，集體弱化之后，國家在鄉(xiāng)村的社會治理也同步趨于粗放（李昌平，2009）。

農(nóng)民集體不僅是一個經(jīng)濟(jì)組織，也是一個社會政治組織，它在治理上的意義不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)治理上，也體現(xiàn)在社會治理上。中國鄉(xiāng)村的社會組織是高度世俗的，而非宗教的，同時高度依賴國家干部直接組織群眾，而不單單是依靠群眾的自發(fā)組織。農(nóng)民集體及其相關(guān)組織的存在，幫助國家延續(xù)這種世俗化和國家化的組織方式，同時也是一種社會治理方式。雖然，農(nóng)民集體的弱化使得這種傳統(tǒng)的社會治理方式出現(xiàn)了弱化，但它不可能消亡。實際上，農(nóng)民集體的弱化不僅是社會轉(zhuǎn)型的結(jié)果，也是國家政策調(diào)整的結(jié)果，尤其是放棄了對集體土地所有權(quán)激活的結(jié)果，但集體土地所有權(quán)始終存在強(qiáng)化的可能，因此，農(nóng)民集體始終存在增強(qiáng)活力的空間。集體的活力的增強(qiáng)如果能夠伴隨著治理的精細(xì)化，將是一種進(jìn)步。

（四）從“新型集體經(jīng)濟(jì)組織”現(xiàn)象看農(nóng)民集體的聯(lián)接功能和治理功能

所謂“新型集體經(jīng)濟(jì)組織”現(xiàn)象是指，在官方的文本里，把與農(nóng)戶有關(guān)的經(jīng)濟(jì)合作組織稱之為新型集體經(jīng)濟(jì)組織，它既可能是社區(qū)性的如土地股份合作社、集體資產(chǎn)股份合作社，也可能是高度專業(yè)性的如專業(yè)合作社、公司加農(nóng)戶組織。還有一種情況是，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立的資產(chǎn)運(yùn)營和投資公司，基于習(xí)慣也被稱為集體企業(yè)，但它本質(zhì)上是一種政府辦的企業(yè)，這里不做討論。在新形勢下發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是很有必要的，但把專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織籠統(tǒng)地都稱之為新型集體經(jīng)濟(jì)組織，是值得商榷的。因為有些專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的實質(zhì)不過是一些十分平常的交易和合作關(guān)系，它們在所有國家都可以存在?，F(xiàn)在看來，它們之所以被稱為新型集體經(jīng)濟(jì)組織，是因為它們在功能上和國家對“集體”的期待是一致的，2013年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加塊發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提到“農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)戶進(jìn)人市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體”。這里的合作社被賦予了豐富的社會政治內(nèi)涵，也只能在這些內(nèi)涵上才能說它們是集體經(jīng)濟(jì)組織，盡管它們可能不是社區(qū)性的，甚至也缺乏平等和緊密的合作。

正如上節(jié)的歸納，新型集體經(jīng)濟(jì)組織之所以被稱為“集體”的組織，是由于它們的共同特征是承擔(dān)了特定的政治和社會責(zé)任。國家要求它們推動共同富裕，并且協(xié)助社會治理。作為條件，政府也通過復(fù)雜旳部門和地方機(jī)制對其進(jìn)行財政扶持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

政府對于專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織確實存在監(jiān)管和扶持行動，尤其是將它們分出等級，并按等級給予扶持。政府的扶持累積到一定的程度，實際上我們會看到，合作社的資產(chǎn)形成過程中有相當(dāng)一部分來自財政撥款。這些財產(chǎn)是否就可以看成集體財產(chǎn)？如何對它們進(jìn)行處置？專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織與私營工商業(yè)企業(yè)的一個最大的區(qū)別，是它們的成長一直是在國家的介人下進(jìn)行的。對于私營工商業(yè)企業(yè)來說，只有當(dāng)成長到一定的規(guī)?；蛘呤歉呖萍计髽I(yè)，才會考慮從政府獲得財政上的支持，但農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里的大多數(shù)專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，包括龍頭企業(yè)，從創(chuàng)辦起就考慮自己和政府的關(guān)系。也就是說，專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織從一開始就是在市場體系和行政體系兩個體系中雙面生存的，而且行政體系這條線還很強(qiáng)大（Ｌｉｎ，2001；熊萬勝，2013）。

與這種扶持和指導(dǎo)相匹配，政府要求專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織承擔(dān)了一些社會政治的責(zé)任。這些組織最大的社會責(zé)任是實現(xiàn)“先富帶動后富”，最終實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。實際上，國家主要是在這個愿望的驅(qū)使下，才把農(nóng)業(yè)企業(yè)看成了“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)”，把販子和大戶視為“專業(yè)合作社”，并且給予各種扶持。所謂“帶動”也就是一種聯(lián)接，這種聯(lián)接的意義是雙重的，它既是市場的，是產(chǎn)業(yè)鏈的分工關(guān)系，也是社會政治的（熊萬勝，2011ｂ）。國家希望通過這種經(jīng)濟(jì)組織的利益捆綁機(jī)制，來傳遞國家對于發(fā)展農(nóng)業(yè)和促進(jìn)農(nóng)民增收的心愿與努力。同時，國家也通過這些組織來建立國家與農(nóng)民的制度化的聯(lián)系，把它們看作開展群眾工作的一個好抓手。比如在專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織里成立黨組織，比如承擔(dān)各種黨組織的“雙培雙帶”、婦聯(lián)的“雙學(xué)雙比”等項目。如果認(rèn)為這些聯(lián)接只是政府在聯(lián)接企業(yè)、販子和大戶，認(rèn)為政府在扶大扶強(qiáng)的時候忘記了弱者，那肯定是不全面的。作為社會主義國家的政府，顯然希望通過聯(lián)系有帶動能力的經(jīng)營者進(jìn)而聯(lián)系大多數(shù)的普通經(jīng)營者。比如，決策層多次強(qiáng)調(diào)“扶持龍頭企業(yè)就是扶持農(nóng)民”，指向是很清楚的。假如這些企業(yè)和能人確實愿意提攜弱者，那么這種聯(lián)接機(jī)制就可能奏效，但如果企業(yè)和能人為富不仁，獨占國家的善意，必然會影響實施效果。

五、集體與社區(qū)：農(nóng)民集體是基層自治組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

擔(dān)當(dāng)基層自治組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為之提供一部分收人，這是農(nóng)民集體最現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)功能。

（一）地權(quán)自治：集體土地所有權(quán)是基層自治組織的自治權(quán)基礎(chǔ)

我們甚至可以說中國的村民自治其實是一種“地權(quán)自治”，而非西方式地方自治制度中的“民權(quán)自治”。在古希臘的時代，參與城邦決策的權(quán)利對于商人或城市公民可能是最重要的權(quán)利，而在中國的戰(zhàn)國時代，土地的地權(quán)才是農(nóng)耕文明的子民最期望得到的權(quán)益。于是，面對諸侯間激烈競爭的統(tǒng)治者就分地于民。這是兩種完全不同的民權(quán)，其中的重大差異一直延續(xù)至今。然而，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)戶卻又難以獨立地保護(hù)和經(jīng)營自己的地權(quán)，實際上總是存在集體與農(nóng)戶的雙重地權(quán)。私人權(quán)利基礎(chǔ)上的集體地權(quán)，如果過于強(qiáng)大，會侵害農(nóng)民的地權(quán)；如果過于弱小，又難以保護(hù)小農(nóng)免受上層國家和資本的侵害。其中的分寸很難把握，自治的實現(xiàn)途徑始終是制度因素與非制度因素的混成。

當(dāng)代的“村民自治”不是一種“村自治”，基層自治組織不是嚴(yán)格意義上的法人。之所以這種自治還能具有實質(zhì)的自治能力，最根本地說，是因為集體土地所有權(quán)得到了現(xiàn)有法律的努力維護(hù)?！睹穹ㄍ▌t》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律文件反復(fù)明確村民委員和村民小組可以經(jīng)營、管理集體土地。用所有權(quán)來保障基層的自主權(quán)，這是人民公社時就已經(jīng)得到的經(jīng)驗。1962年2月13日發(fā)出《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》，明確了“三級核算、隊為基礎(chǔ)”，緊跟著1962年9月27日黨的八屆十中全會正式通過的《人民公社六十條》中進(jìn)一步明確了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”?？梢哉J(rèn)為，如果沒有隊所有，那么，隊核算也就沒有保障。今天我們也可以說，如果沒有基層的土地權(quán)，基層自治權(quán)也沒有保障。

人們對于集體的地權(quán)存有正反兩方面的意見，既有人認(rèn)為集體的地權(quán)應(yīng)該下放到私人，也有人認(rèn)為集體的地權(quán)不如上交給國家。如果地權(quán)更改了，作為上層建筑的自治也要隨之更改。如果土地是私有的，基層自治組織的決議必須具有法律效力，要轉(zhuǎn)成西方式的地方自治，否則基層自治組織的權(quán)威無從建立，工作更加缺少抓手；如果土地是國有的，基層自治組織與上級政府之間的權(quán)力和責(zé)任必須得到清晰的劃分，不能像今天這樣模棱兩可，否則就無法保證基層自主權(quán)及其活力。

從幾十年的基層自治實踐來看，代表集體行使集體土地所有權(quán)，是基層自治組織最為制度化的一項權(quán)利。相比而言，村民委員會的其他自治權(quán)利其實都很不穩(wěn)定。比如村級組織沒有分享稅收的權(quán)利，沒有在村內(nèi)自行收費(fèi)的權(quán)力，甚至農(nóng)民自發(fā)集資的能力也受到嚴(yán)格約束；傳統(tǒng)的治安維護(hù)更多地可以看成一種責(zé)任而不是權(quán)力或權(quán)利；調(diào)解工作是村級組織的重要工作內(nèi)容，可是村級組織調(diào)解的結(jié)果并不具有法律效力；其他如教育、醫(yī)療等公共事務(wù)的管理權(quán)和發(fā)展權(quán)都上收了，留給基層的是責(zé)任。而且，我們還能注意到一個現(xiàn)象，集體土地所有權(quán)的權(quán)能正在從原來“隊”這個層次向原來“大隊”也就是村這個層次上收。顯然，這是由于村這個層次實際上掌握了經(jīng)營和管理土地的權(quán)力，是管理權(quán)向所有權(quán)的轉(zhuǎn)化。這也反過來說明了地權(quán)和自治權(quán)之間的關(guān)系。

在實踐中，經(jīng)營、管理集體土地也是基層自治組織最重要的一項任務(wù)。在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的過程中，發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展工商業(yè)，其實也是在進(jìn)行一種建設(shè)用地開發(fā)，創(chuàng)造屬于自己的土地財政；而不發(fā)達(dá)地區(qū)搞的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)實質(zhì)也是在經(jīng)營農(nóng)用地。隨著集體土地使用權(quán)入市交易，土地越來越類似于一種商品，如何保護(hù)耕地、如何推動順暢交易、如何維護(hù)集體權(quán)益等問題會越來越突出，社區(qū)自治組織的土地管理職能將得到強(qiáng)化。在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，經(jīng)營和管理土地更加直接地成為社區(qū)自治組織的核心任務(wù)。不僅如此，其他任務(wù)也直接或間接地會涉及土地問題。比如各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事務(wù)、新農(nóng)村建設(shè)的事務(wù)與土地直接相關(guān)，涉及土地的糾紛也是農(nóng)村調(diào)解工作最重要的內(nèi)容。

（二）經(jīng)濟(jì)民主：集體所有權(quán)有利于激勵群眾參與

集體所有制如果作為一種企業(yè)制度在市場競爭中可能會暴露出低效率的弊端，但作為一種社區(qū)制度情況有所不同。它實際上有助于激勵群眾的參與熱情，使得基層自治具有一種經(jīng)濟(jì)自治的色彩。

集體所有不等于私人所有，當(dāng)公共事務(wù)以集體事務(wù)的名義出現(xiàn)的時候，它突出了經(jīng)濟(jì)色彩，大家從關(guān)心共同財產(chǎn)的角度來關(guān)心公共事務(wù)。如果這個判斷成立的話，那么，村民自治組織中農(nóng)民的參與熱情，也將隨著村民對于集體資產(chǎn)的不重視而下降。這種不重視可能是因為集體資產(chǎn)的減少。有研究表明，發(fā)達(dá)地區(qū)的民主治理程度略高于不發(fā)達(dá)地區(qū)（肖唐鏢、石海燕，2007），這可能是因為發(fā)達(dá)地區(qū)的集體資產(chǎn)較為豐厚以及資產(chǎn)運(yùn)作機(jī)制比較透明。發(fā)達(dá)地區(qū)對集體所有制的一個改進(jìn)提高了村民參與的積極性：對集體所有制的股份合作制改造。這種改造將集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)量化到個人，建立個人與集體資產(chǎn)之間更加具體明確的聯(lián)系。這也是從經(jīng)濟(jì)民主的角度對基層民主的發(fā)展。

集體所有制并不是集體經(jīng)濟(jì)組織所有制，這有利于限制干部的權(quán)力欲望，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益免受干部的侵害，形成了一種對干部權(quán)力的制約ｏ用一個術(shù)語來說，是防止了“法人專橫”。法人專橫是指法人試圖擺脫創(chuàng)立它的自然人制約的現(xiàn)象?！胺ㄈ伺c自然人，雖都是民事主體，而且彼此平等，然而就市民法的理念而言，自然人的價值具有終極性，法人只是自然人的手足。自然人創(chuàng)設(shè)法人，旨在用其所長，為自己謀求利益。然而，法人一旦走上社會，也就會有自己的邏輯，而試圖擺脫自然人的制約，與自然人平起平坐，甚至憑其財力，以勢壓人，反仆為主，形成法人專橫?！保◤埧『?，1997：162）即使在創(chuàng)設(shè)法人的自然人依其股權(quán)共同對法人進(jìn)行控制的情況下，也會發(fā)生法人專橫現(xiàn)象。在20世紀(jì)90年代集體企業(yè)發(fā)展的過程中，集體企業(yè)像一個法人一樣地經(jīng)營，廠長的作用是決定性的，權(quán)力很大，難以監(jiān)督。采取股份合作制之后，往往形成管理層控股，最后是管理層收購（溫鐵軍等，2011：96－101）。從這個意義上來說，農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)民集體所有，而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，反而有利于保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。但是也付出了代價，這個代價就是所有權(quán)的行使主體的模糊，不利于集體土地的開發(fā)。

（三）集體收入：維持基層自治組織運(yùn)轉(zhuǎn)的必需

大多數(shù)地區(qū)的財政無力為基層自治組織提供固定的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，但基層自治組織總是能夠獲得一些集體收入，就如同西方和東亞地區(qū)的地方自治政府往往也有一些非稅收人。我國集體的收人包括三大類，經(jīng)營性收入、上級補(bǔ)助收人和其他公共收入。在實踐中農(nóng)村基層自治組織的收入主要有這樣幾個來源：租賃集體資產(chǎn)資源獲得的收入、通過為在本轄區(qū)內(nèi)開展活動的企業(yè)提供服務(wù)獲得收入、銷售集體產(chǎn)品和資產(chǎn)等其他經(jīng)營性收人、在集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)以及國家征收土地的過程中集體土地所有權(quán)權(quán)益的變現(xiàn)、項目資金的結(jié)余、利用結(jié)余資金進(jìn)行比較穩(wěn)妥的投資的收人，以及各種上級補(bǔ)助收人等。

接下來的問題是，社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的收入是否都應(yīng)該分給集體成員，還是能夠留下來辦社區(qū)公共事業(yè)？這個問題直接與前述的集體土地所有權(quán)主體到底是原戶籍人口的集體還是農(nóng)村住戶的集體有關(guān)，如果說屬于農(nóng)村住戶的集體，那么，接下來的問題才是，這筆錢一定要分掉嗎？在現(xiàn)實中，在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)，這筆錢首先用于社區(qū)公共事務(wù)，由社區(qū)自治組織支配。在發(fā)達(dá)地區(qū)，由于村集體收入比較豐富，而且當(dāng)?shù)卣斦嵙Ρ容^雄厚，所以鼓勵村將收人按照股份合作制的形式分配。但是，大多數(shù)村級股份合作組織都要求收入的一部分用于支持村級公共事務(wù)。

要求村級集體經(jīng)濟(jì)組織的收入支持社區(qū)公共事務(wù)有其合理性。

首先，這不是中國的特例，實際上幾乎所有國家的最基層自治組織都會有自己的收入，這些收入都不可能用于向私人分配尤其不可能是平均分配，公共的收入要用于公共事務(wù)。否則，自治組織的經(jīng)費(fèi)就可能不足。

其次，中國的村民自治有它的特殊性，自治組織沒有自己的法定收入。村民自治不是一種地方政府的自治，自治組織不是一級法人，不能分享地方稅，那么基層自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就必須依靠非稅性的集體收入。集體收人不僅為基層自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)提供經(jīng)費(fèi)，同時，居民對集體收人的來源和用途的關(guān)心也是基層自治的主要內(nèi)容之一。

從這個意義上來說，也應(yīng)該將農(nóng)民集體所有解釋成社區(qū)內(nèi)的農(nóng)村住戶所有，而不是原來集體內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口成員所有，讓已經(jīng)進(jìn)城的原集體成員繼續(xù)作為農(nóng)村資源的主人是說不通的?，F(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)有些地方在進(jìn)行集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革時，建立按份共有的集體經(jīng)濟(jì)組織，而且主張壓縮乃至取消集體股，將集體資產(chǎn)全部量化到人，這種做法有值得商榷的地方。實際上，隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，未來的農(nóng)村社區(qū)自治組織的公共支出會不斷擴(kuò)大，財源問題不解決，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就搞不好。把這個所有權(quán)主體問題搞清楚之后，我們就要大力鼓勵集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為社區(qū)自治組織夯實經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，改善農(nóng)村公共服務(wù)。

總之，在中國特色社會主義制度體系中，農(nóng)民集體依然是一個十分基礎(chǔ)性的內(nèi)容。筆者表達(dá)了這樣一種預(yù)判：農(nóng)民集體的虛化是有底線的，因為它具有不可替代的意義，甚至它的意義還存在被進(jìn)一步激活的空間。集體的重新激活未必就是重蹈烏托邦，這30多年進(jìn)行的各種試驗為這種激活提供了經(jīng)驗，而社會的新形勢也為這種激活提供了新的可能。

以上分別從四個主要的方面做了分析，可能有人會覺得這樣四個方面還不夠，比如會強(qiáng)調(diào)集體主義精神對于鄉(xiāng)村文化建設(shè)的價值。筆者的看法是集體主義很重要，但不是鄉(xiāng)村文化建設(shè)的關(guān)鍵。所有的組織都有自己的文化，所有的文化都有自己的組織（熊萬勝、石梅靜，2013）。既然所有的組織都有自己的文化，如果強(qiáng)化了集體，就有強(qiáng)大的集體主義。問題是，我們無法建立強(qiáng)大的集體，只能建立新型的集體，這種新型的集體是集體土地所有制基礎(chǔ)上的自由人的聯(lián)合，這種文化必定是軟弱的。那么只能反過來，借助于文化自身的組織。農(nóng)民會根據(jù)自身的文化需求建立各種各樣的組織，比如我們現(xiàn)在看到的唱歌跳舞的組織，也能看到更加深層內(nèi)斂的信仰組織。這些組織最需要解決的問題是它們同社會主義核心價值體系的關(guān)系，而不是局限于鄉(xiāng)村來看它們與集體的關(guān)系。

作者單位：華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心（熊萬勝）華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院（王陽）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會發(fā)展研究 2015.2

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