12月1日，中國鄉(xiāng)村振興高峰會議暨首屆“縣委書記共話鄉(xiāng)村振興”研討會在北京召開，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員 葉興慶作主旨演講。
非常榮幸參加今天的論壇，我主要圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展怎么樣貫徹好十九屆四中全會決定的精神，談一些個人的體會。
大家知道，這次四中全會的決定，對發(fā)展中國特色社會主義的根本制度、基本制度和重要制度進(jìn)行了全面系統(tǒng)的梳理，進(jìn)一步明確了各項(xiàng)制度必須堅(jiān)持和完善的根本點(diǎn)和發(fā)展方向。農(nóng)業(yè)農(nóng)村在這個制度體系里面占有重要的地位。經(jīng)過70年的艱辛探索，特別是經(jīng)過40年的改革創(chuàng)新，現(xiàn)在農(nóng)村的制度框架和治理體系已經(jīng)比較成熟、比較定型。在未來現(xiàn)代化的進(jìn)程中，隨著時間的發(fā)展、人的認(rèn)識的提高，農(nóng)村的各項(xiàng)重要制度還會進(jìn)一步完善和發(fā)展。這種完善和發(fā)展必須在堅(jiān)持和鞏固各項(xiàng)制度的根本點(diǎn)的基礎(chǔ)上展開，必須以解放和發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力為基本準(zhǔn)則。我想講三個觀點(diǎn)：
第一，堅(jiān)持和鞏固實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略根本點(diǎn)是什么？我認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)代化。因?yàn)樵谖覈F(xiàn)代化的進(jìn)程中，城和鄉(xiāng)這兩個板塊都在進(jìn)步，但總的來講，城的這個板塊發(fā)展的更快一些，是個快變量；鄉(xiāng)這個板塊發(fā)展的慢一些，是個慢變量，形成了明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。2018年，城鄉(xiāng)居民的收入和消費(fèi)的倍差分別達(dá)到了2.69和2.15，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的差距更大，一些村莊缺人氣、缺活力、缺生機(jī)，村莊空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化問題比較嚴(yán)重。在未來的現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村發(fā)展還會遇到一系列的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記曾經(jīng)講過，從世界各國來看，在現(xiàn)代化的過程中，鄉(xiāng)村必然要經(jīng)歷一場痛苦的蛻變和重生。為了消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，減輕未來現(xiàn)代化進(jìn)程中鄉(xiāng)村蛻變和重生的陣痛程度，黨的十九大提出來要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這次四中全會也再次重申要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，我的理解是首先要明確堅(jiān)持和鞏固實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本點(diǎn)是什么。總書記指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)。要讓鄉(xiāng)村盡快跟上國家發(fā)展的步伐，確保“三農(nóng)”在全面建成小康社會，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家中不掉隊(duì)，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化大頭重頭還是在“三農(nóng)”。必須向農(nóng)村全面發(fā)展進(jìn)步聚焦發(fā)力，推動農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民與國家同步基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。我覺得總書記的論述，實(shí)際上回答了中央決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的戰(zhàn)略意圖和根本點(diǎn)，就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化。在此基礎(chǔ)上，我們要按照四中全會的要求，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的方向，來不斷完善鄉(xiāng)村振興的政策，為鄉(xiāng)村振興提供全方位的制度性的供給?！稕Q定》在這些方面也做出了很多部署，我梳理了一下有四個方面。
一是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，《決定》要求要完善保障國家糧食安全的制度政策，要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的對外開放。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，前幾天剛剛審議了跟“三農(nóng)”有關(guān)的兩個重要文件，其中一個就是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，這意味著我們還要構(gòu)建高效順暢的國家糧食安全儲備制度和糧食流通制度，當(dāng)然在高水平開放的時代背景下，我們要構(gòu)建更好水平的開放型經(jīng)濟(jì)新體制，建立健全統(tǒng)一利用國內(nèi)外兩個市場、兩種資源的制度。
二是在公共服務(wù)方面，《決定》里提出了很多重要的安排，比如要完善城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)文化資源配置。再比如四中全會《決定》里面還講到推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，要健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險制度。這就意味著下一步我們在鄉(xiāng)村振興的過程中，需要完善和發(fā)展提高鄉(xiāng)村文化、教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域必備的制度、急需的制度。
三是在生產(chǎn)宜居方面，《決定》要求要統(tǒng)籌發(fā)展力，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線永久基本農(nóng)田，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、空間轉(zhuǎn)換邊界，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的污染防治。這就意味著在下一步鄉(xiāng)村振興過程中，需要建立健全對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外廣大的國土空間，按照生態(tài)、生活、生產(chǎn)三個維度來進(jìn)行規(guī)劃和政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的調(diào)控制度。
四是鄉(xiāng)村治理。《決定》要求要健全黨組織引導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)治理體系，推動社會治理和服務(wù)的重心向基層下移，把更多的資源下沉到基層，要健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人的關(guān)愛服務(wù)體系。這意味著在下一步的鄉(xiāng)村振興過程中，我們既要完善和發(fā)展村民自治制度，也要建立健全促進(jìn)國家的治理資源更多的滲入到鄉(xiāng)村治理中。
第二，堅(jiān)持和鞏固農(nóng)村集體所有制土地、本集體成員集體所有這個根本點(diǎn)。在這個根本點(diǎn)的基礎(chǔ)上，要按照放活承包地的經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的方向，完善集體土地的權(quán)力體系。我國960平方公里，144億畝國土面積，按照第二次全國調(diào)查的結(jié)果，全國農(nóng)村集體所有制土地面積是66.9億畝，也就是說，46%的國土是集體所有制土地。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)最基本的依托，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)要毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，探索公有制多種實(shí)現(xiàn)形式，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。我理解要落實(shí)這些要求，對我們來說最關(guān)鍵的是要明確我們堅(jiān)持和鞏固農(nóng)村集體所有制的根本點(diǎn)是什么，發(fā)展和完善的方向是什么。從根本點(diǎn)的角度來講，總書記多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地收入農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。我們也規(guī)定農(nóng)村集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)收入本集體成員所有，從《物權(quán)法》的規(guī)定來看，最根本的是堅(jiān)持和鞏固本集體成員和集體所有這個根本點(diǎn)，要堅(jiān)持集體所有的權(quán)利主體是本集體成員。也就是說不是本集體成員的人，不能成為集體所有權(quán)的權(quán)利主體。這就意味著我們在實(shí)行三權(quán)分置之前的土地經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)，和三權(quán)分置之后的土地承包權(quán)、宅基地的資格權(quán)，是具有成員人屬性的。只能由本集體成員獲得或持有，也只能在本集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。集體成員可以對集體所有的土地行使占領(lǐng)、使用、收益的權(quán)利，當(dāng)然也可以行使租賃、抵押等部分處分權(quán)利，但是他不能請求分割土地的所有權(quán)。
當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城鄉(xiāng)融合、雙向合作變?yōu)閺V大趨勢。按照放好承包地的經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的方向，來重構(gòu)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的全面體系，有序地?cái)U(kuò)大全面體系的開放性，就是讓出村的人能夠放心地走，讓下鄉(xiāng)的人能夠順暢地來。對于承包地而言，就是要完善所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的制度，在依法保護(hù)集體者所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。對宅基地而言，就是要探索所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分離，不是宅基地的集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶的資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，重點(diǎn)結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)，當(dāng)然三權(quán)分置本身也會隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷完善。比如說隨著不在村集體成員在城市融合程度的提高，他們存量的承包權(quán)、資格權(quán)有一個需要退出的問題，當(dāng)然這是一個逐步的過程。再比如隨著土地承包關(guān)系長期化和城市規(guī)劃區(qū)的擴(kuò)大，一些地方新增的集體成員在承包地，新增的成員家庭在宅基地上的成員權(quán)，并不能夠自動的實(shí)現(xiàn)。這次中央剛剛發(fā)布的穩(wěn)定土地承包關(guān)系的意見，又重申了四不增四不減，其實(shí)也就意味著兩輪承包期到期之后再延長30年，對全國絕大多數(shù)地方來說，承包權(quán)至少在這個承包期限內(nèi)，你的承包權(quán)是怎樣得到體現(xiàn)的，理由是制度本身在觀察和變化。
第三，堅(jiān)持和鞏固減貧政策，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。按照建立解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困長效機(jī)制這樣一個方向，來重構(gòu)我們的減貧政策體系。經(jīng)過70年的發(fā)展，減貧取得了歷史性的成就，特別是改革開放40年來，農(nóng)村貧困人口從7億多人減少到1600萬，今年按照政府工作報告的要求，要減貧1000萬以上，到今年年底就剩幾百萬人了。剩下的幾百萬人應(yīng)該說是我們兜底保障的一部分人群。到明年，中央確定的消除絕對貧困的目標(biāo)應(yīng)該說是100%實(shí)現(xiàn)了。問題是明年以后怎么辦，剛才陳部長講到了五個銜接，我聽了以后非常受啟發(fā)。
這次《決定》提出來要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，進(jìn)一步解決鄉(xiāng)村貧困的長效機(jī)制。我的理解是，要堅(jiān)持和鞏固現(xiàn)行減貧政策，要針對消除絕對貧困以后相對貧困上升為主要矛盾這樣一個新的情況，來完善和發(fā)展我們的減貧政策的具體內(nèi)容，來構(gòu)建新的減貧政策體系。去年9月21號在十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)的時候，總書記已經(jīng)明確提出來，22020年全面建成小康社會之后，我們將消除絕對貧困，但相對現(xiàn)在貧困仍將長期存在。到那時，現(xiàn)在針對絕對貧困的脫貧攻堅(jiān)舉措要逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下統(tǒng)籌安排，要及早謀劃、早做打算。
為了深入展開2020年之后解決相對貧困的新階段，我們認(rèn)為需要從兩個方面來發(fā)展和完善減貧政策。一是要脫貧攻堅(jiān)政策體系進(jìn)行梳理，將實(shí)用的部分納入鄉(xiāng)村振興這一框架統(tǒng)籌安排。需要從提高治理效能，從促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的視角，來進(jìn)一步明確2020年之后哪些政策不宜繼續(xù)堅(jiān)持，哪些政策需要進(jìn)一步修改以后繼續(xù)堅(jiān)持，哪些政策是在特定歷史階段承擔(dān)特定的功能，當(dāng)這個歷史任務(wù)完成之后，這樣的特殊政策也有一個退出的問題。二是針對相對貧困的人群、區(qū)域、流動都特征，構(gòu)建解決相對貧困的長效機(jī)制，就是要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)?？梢园凑帐杖胫形粩?shù)一定的比例，來確定相對貧困縣。相對貧困縣主要是落在框定減貧政策的受眾，來評估我們減貧的效果。再比如說我們要發(fā)揮再分配機(jī)制的作用，制定和實(shí)施自動調(diào)整屬性的公共政策，比如在農(nóng)村修建幼兒園、開辦城市農(nóng)民工子弟學(xué)校，對于這樣一些工程，要加大財(cái)政的支持力度，自動就會使低收入階層有更多人受益。
陳部長講的五個銜接第一個就是體制銜接，就是要建設(shè)城鄉(xiāng)一體化體制，在構(gòu)建新的減貧政策體系方面，還有一年時間，在這期間我們要加大加快研究的力度。我就跟大家分享這三個觀點(diǎn)，講的不對的地方請大家批評指正，謝謝大家！
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