內(nèi)容提要:探索建立農(nóng)地“三權(quán)分置”的運行機制和實現(xiàn)方式是當前農(nóng)村土地制度改革的重要任務。必須系統(tǒng)性地進行“三權(quán)分置”的制度設計:第一，通過界定“農(nóng)民集體”性質(zhì)、建立新型集體經(jīng)濟組織并探索“土地股份制”、“土地混合股份制”等實現(xiàn)方式落實土地所有權(quán);第二，通過建立農(nóng)地的集體永佃制、界定“農(nóng)民”性質(zhì)、建立集體成員身份進入退出機制并探索承包權(quán)市場化退出等途徑穩(wěn)定承包權(quán);第三，通過賦予土地經(jīng)營權(quán)完整的物權(quán)權(quán)能、創(chuàng)新生息性經(jīng)營權(quán)資本化、盡快放開借貸型經(jīng)營權(quán)資本化、逐步放開要素型經(jīng)營權(quán)資本化以及積極探索金融型經(jīng)營權(quán)資本化等途徑放活經(jīng)營權(quán)。

　　關(guān)鍵詞:土地管理;三權(quán)分置;放活經(jīng)營權(quán);規(guī)?；?jīng)營

　　一、引言

　　中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年10月30日印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(下文簡稱《意見》)指出，要“科學界定‘三權(quán)’內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的‘三權(quán)’運行機制”并“不斷探索和豐富‘三權(quán)分置’的具體實現(xiàn)形式?！敝链?，國家從政策層面確立了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)以及“三權(quán)分置”制度實施的權(quán)威性。所以，下一步的研究應更多地將重點放在“三權(quán)”內(nèi)涵及相互關(guān)系的界定、“三權(quán)分置”運行機制的建立及其具體實現(xiàn)形式上。

　　應該說，當前學界針對“三權(quán)分置”運行機制和實現(xiàn)方式的研究大多集中于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化、自由流轉(zhuǎn)及其資本化等方面的制度設計。學者們普遍認為應從法律層面確立土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，破除承包經(jīng)營權(quán)主體身份限制并擴充經(jīng)營權(quán)主體范圍，對合法取得的土地經(jīng)營權(quán)應擴權(quán)賦能，并且認為構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)抵押機制是實現(xiàn)其物權(quán)屬性的關(guān)鍵。劉衛(wèi)柏等(2016)認為，政府主導的土地信托流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)“三權(quán)分置”的重要制度創(chuàng)新。韓學平(2016)認為允許經(jīng)營權(quán)以具有一定金融效益的入股、抵押及信托等方式流轉(zhuǎn)可以充分實現(xiàn)并提升農(nóng)地效益，有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。高圣平(2016)提出農(nóng)戶直接以承包經(jīng)營權(quán)設定抵押時抵押權(quán)。焦富民(2016)認為土地經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)不宜采取協(xié)議折價的方式，但可以援引拍賣、變賣和強制管理的方式，貸款人可依法采取貸款重組、按序清償、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺掛牌再流轉(zhuǎn)等多種方式處置抵押物。宋才發(fā)(2016)則主要從立法角度探討了“三權(quán)分置”的實現(xiàn)問題，提出要制定出臺《土地權(quán)利法》、《不動產(chǎn)登記法》、《土地權(quán)利救濟法》，并強化對下鄉(xiāng)工商企業(yè)的監(jiān)管以確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)不改變用途。趙翠萍等(2016)認為應從健全農(nóng)村土地立法、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易體系、優(yōu)化制度環(huán)境、構(gòu)建風險防范機制等方面入手，創(chuàng)造有利于農(nóng)地資本化的客觀環(huán)境，推動農(nóng)地資本化進一步發(fā)展。孫憲忠(2016)從土地集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的歷史淵源入手，并結(jié)合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度運行的現(xiàn)實，認為成員身份固化或相對固化的“農(nóng)民集體”組織形態(tài)已與現(xiàn)實脫節(jié)，“三權(quán)分置”必須解決集體成員的法律身份和集體的法律地位問題，同時應將土地承包經(jīng)營權(quán)理解為自物權(quán)，穩(wěn)定承包關(guān)系并落實土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，并認為基于單一農(nóng)民成員權(quán)的集體經(jīng)濟組織是一種有效的“三權(quán)分置”實現(xiàn)形式。吳義龍(2016)認為“三權(quán)分置”面臨困境的根源在于將土地保障功能和財產(chǎn)功能、價值上的公平和效率理念都設置于土地承包經(jīng)營權(quán)制度，不同程度地忽視集體土地所有權(quán)的制度功能，應該通過整體性思維來重新審視和構(gòu)建農(nóng)地權(quán)利體系不同制度間的功能設計和相互協(xié)助:完善土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的權(quán)能，允許抵押、繼承以及入股公司等，去除其身份制約以自由流轉(zhuǎn)并建立承包經(jīng)營權(quán)的退出機制;在集體土地所有權(quán)框架內(nèi)引入成員權(quán);積極跟進配套保障制度。李寧等(2016)指出農(nóng)地股份合作社在法理上是實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的有效組織途徑且農(nóng)地入股的物權(quán)流轉(zhuǎn)可能保障農(nóng)地抵押權(quán)的實現(xiàn)。

　　綜上所述，現(xiàn)有研究成果針對農(nóng)地三權(quán)分置的運行機制及實現(xiàn)方式進行了較為豐富而有價值的研究，但至少在以下方面仍存在不足:第一，現(xiàn)有研究主要圍繞經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)(抵押、信托、證券化)等探索放活經(jīng)營權(quán)的機制和方式，對落實土地所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)的機制和實現(xiàn)方式關(guān)注較少。第二，現(xiàn)有針對“三權(quán)分置”下土地所有權(quán)、承包權(quán)(承包經(jīng)營權(quán))的實現(xiàn)方式的研究還停留在初步探討階段。第三，現(xiàn)有研究多是從產(chǎn)權(quán)制度設計層面探討“三權(quán)分置”的實現(xiàn)，缺乏對于制度執(zhí)行層面的關(guān)注，如集體經(jīng)濟組織的構(gòu)建及運行機制、農(nóng)民的組織問題等，除此之外對于各種方式和步驟的實現(xiàn)時序問題也缺乏一定的說明，可能會導致制度難以落地?；诖?，本文將系統(tǒng)性地分析“三權(quán)分置”的運行和實現(xiàn)形式，其中重點分析如何多種渠道落實農(nóng)村土地所有權(quán);并從保障土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性實現(xiàn)的角度引入集體永佃制作為落實土地所有權(quán)和穩(wěn)定承包權(quán)的制度創(chuàng)新;同時，通過賦予經(jīng)營主體完整的物權(quán)權(quán)能，構(gòu)建分類的土地經(jīng)營權(quán)資本化途徑，確保“三權(quán)分置”制度順利落實。

　　二、落實農(nóng)村土地所有權(quán)，賦予農(nóng)民集體實現(xiàn)其權(quán)利的組織機制和途徑

　　(一)法律層面界定“農(nóng)民集體”性質(zhì)

　　我國《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)主體屬于“集體”，但相關(guān)法律法規(guī)卻并未對這一概念進行清晰界定。如《土地管理法》將“集體”界定為“農(nóng)民集體”，并把“農(nóng)民集體”等同于“村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、集體經(jīng)濟組織或村民小組”，而“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織”事實上已經(jīng)不存在，實踐中已為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府替代。所有權(quán)主體性質(zhì)不明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和村民小組成為集體土地所有權(quán)的“代表主體”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員、村干部等成為集體土地所有權(quán)的“人格主體”，諸多委托代理問題由此而生。因此，必須從法律層面清晰界定“農(nóng)民集體”性質(zhì)。從我國農(nóng)村經(jīng)濟理論和實踐考察，我們認為“農(nóng)民集體”應為依法成立之農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，并賦予其法人性質(zhì)，依照國家法律規(guī)定行使集體土地所有權(quán)權(quán)能?！锻恋毓芾矸ā窇鞔_界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)各項權(quán)能;按照法人治理結(jié)構(gòu)要求構(gòu)建集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)，形成有效的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制;同時，還必須徹底厘清農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和村委會(村民小組)以及黨組織之間的關(guān)系，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織主管經(jīng)濟(指土地及其他集體資產(chǎn))，村委會(村民小組)主管行政(主要指社會事務等)，黨組織主管黨建工作以及干群關(guān)系等。

　　(二)擴充土地所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)

　　在“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制下，農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)能是不完整的，農(nóng)民集體實際上只擁有了不完全的占有權(quán)，實質(zhì)上沒有使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán):一是“公共利益”的模糊性加上“土地財政”的激勵使得地方政府隨意擴大“公共利益”邊界，對集體土地進行強制性征收，農(nóng)民集體往往處于被動接受地位，因此農(nóng)民集體對農(nóng)地的占有權(quán)是不完全的;二是在集體內(nèi)部農(nóng)地的實際使用權(quán)為農(nóng)戶所獨享，隨著承包經(jīng)營權(quán)期限的日益延長，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能也日益弱化，導致農(nóng)民集體在事實上喪失對承包地的使用權(quán);在用途管制制度下，農(nóng)地非農(nóng)化以追求更高收益受到嚴格限制，農(nóng)民集體不能充分行使處分權(quán)，收益權(quán)也無法充分實現(xiàn)，收益權(quán)和處分權(quán)也不為農(nóng)民集體所享有。因此，第一，必須從清晰界定公共利益以限定公權(quán)力介入土地征收的范圍(胡呂銀，2006)、清晰界定城市邊界等方面來改革征地制度，擴大集體土地所有權(quán)中的占用權(quán)(控制權(quán))，消除地方政府的過度干預;第二，通過建立各類新型集體經(jīng)濟組織、在穩(wěn)定承包權(quán)的前提下探索多種形式農(nóng)地股份制生產(chǎn)經(jīng)營模式，重塑集體經(jīng)濟組織對集體土地的使用權(quán);第三，公權(quán)力為維護全社會公共利益進行土地用途管制無可厚非，但用途管制的社會成本不應完全由農(nóng)民集體和農(nóng)戶承擔，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是集體土地所有權(quán)的本然屬性，應該更多地考慮集體土地所有者和使用者的土地效益損失并通過各種方式給予補償。

　　(三)創(chuàng)新“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的實現(xiàn)形式

　　1962年《中共中央關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》正式明確“農(nóng)村人民公社一般地分為公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級。以生產(chǎn)隊所有制為基礎(chǔ)的三級所有制，是現(xiàn)階段人民公社的根本制度”(侯繼虎，2016)，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》進一步將三級所有的基礎(chǔ)和核算單位調(diào)整到生產(chǎn)隊，至此，“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體土地所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)形成。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的建立以及《土地管理法》的出臺，“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體土地所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)逐漸演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)、村集體經(jīng)濟組織(村委會)和村民小組獨立并存的集體土地所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)，且現(xiàn)實中是以村民小組集體所有為主的格局。但由于“農(nóng)民集體”性質(zhì)不清晰，法律與現(xiàn)實脫節(jié)，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會憑借“公權(quán)力”干預村民小組行使土地所有權(quán)，村民小組集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)邊界是不清晰的。依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，清晰的產(chǎn)權(quán)邊界的效率是最為合意的。由于“村民小組集體經(jīng)濟組織”的產(chǎn)權(quán)邊界相對于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織”和“村集體經(jīng)濟組織”更具備“人格化”的產(chǎn)權(quán)形式，與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織”和“村集體經(jīng)濟組織”相比更有效率，而且也符合大部分農(nóng)村實際。因此，建議應該從法律法規(guī)上明確界定村民小組集體經(jīng)濟組織是本組農(nóng)用地、宅基地和未利用地的所有權(quán)主體，這也符合我國產(chǎn)權(quán)制度漸進式改革的思想。

　　(四)創(chuàng)新和完善農(nóng)民集體經(jīng)濟組織有效的實現(xiàn)形式

　　胡呂銀(2015)認為農(nóng)民集體所有實質(zhì)上是一種集合共有，“數(shù)人基于某種特定的身份，平等、永不分割地對財產(chǎn)整體所享有的所有權(quán)，其中若有共有人退出或死亡，其權(quán)利便喪失并自然地添加于其他共有人的一種共有權(quán)制度”。筆者亦同意上述觀點，并且在集合共有的情況下，實現(xiàn)集體土地所有權(quán)的目的在于維護全體成員的利益，集體土地所有權(quán)應是全體成員利益和意志的有機統(tǒng)一，集體意志的形成是農(nóng)民集體全體成員利益實現(xiàn)的前提和必要條件。集體土地所有權(quán)是法人所有權(quán)，是人格化社團或財團的財產(chǎn)并需要法人治理結(jié)構(gòu)和財產(chǎn)管理規(guī)則(韓松，2016)。因此，落實所有權(quán)就必須探索集體經(jīng)濟組織的有效實現(xiàn)形式，以合理的治理結(jié)構(gòu)和財產(chǎn)管理規(guī)則形成集體意志。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快、農(nóng)地的生活保障功能大幅度降低、國家加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以及穩(wěn)定承包關(guān)系的背景下，遵照《公司法》成立農(nóng)民集體經(jīng)濟組織并進行合法合規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的有效實現(xiàn)形式。在穩(wěn)定承包關(guān)系的前提下，通過土地經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)探索多種實現(xiàn)途徑:一是土地股份制。集體統(tǒng)一采取“確權(quán)確股不確地”的方式將農(nóng)戶承包經(jīng)營土地經(jīng)營權(quán)折算成相應股份分配給本村民小組集體內(nèi)有資格享有承包經(jīng)營權(quán)的成員，承包權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，按照股份制公司的方式建立新型村民小組集體經(jīng)濟組織并遵照《公司法》進行生產(chǎn)經(jīng)營。二是土地混合股份制。在土地股份制的基礎(chǔ)上由集體經(jīng)濟組織將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和其他生產(chǎn)要素如資金、技術(shù)或資產(chǎn)等共同作為股本形成公司資本，經(jīng)營權(quán)以評估形成的市場價格入股，集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)為股東，農(nóng)戶承包權(quán)轉(zhuǎn)為集體收益內(nèi)部分配權(quán)，同時將參與入股的土地經(jīng)營權(quán)確定相應的經(jīng)營年限，集體經(jīng)濟組織在破產(chǎn)清算后、土地經(jīng)營權(quán)入股期限結(jié)束后應返還給農(nóng)民。三是農(nóng)民委托集體經(jīng)濟組織托管。通過集體經(jīng)濟組織采取多種管理模式，實現(xiàn)農(nóng)戶土地收益最大化。

　　三、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利

　　(一)以集體永佃制實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的物權(quán)化

　　在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中將集體永佃制引入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度體系在理論上具有內(nèi)在的必要性。首先，雖然土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性已在《物權(quán)法》層面得到了確認，但事實上土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)仍然存在權(quán)能不完整、權(quán)利不穩(wěn)定等問題，因此必須進一步通過制度創(chuàng)新充實土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)權(quán)能。在現(xiàn)有國情下，實行集體永佃應是一個合意的選擇。集體永佃制下的永佃權(quán)(田面權(quán))可以自由流轉(zhuǎn)、繼承等，是一種獨立于土地所有權(quán)的物權(quán)，且永佃權(quán)與現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)在主體、權(quán)力內(nèi)容等方面具有相似性，土地承包經(jīng)營權(quán)再向前推進就是完整的永佃權(quán)。因此應將土地承包經(jīng)營權(quán)的法律地位界定為永佃權(quán)。其次，“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)是從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來與土地承包權(quán)并列、同時土地承包經(jīng)營權(quán)成為永佃權(quán)，才能成為完全獨立的物權(quán)，在此基礎(chǔ)上分離而出的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)才有可能成為相對獨立的物權(quán)，而這是“三權(quán)分置”的核心問題，因此承包經(jīng)營權(quán)的永佃權(quán)化是土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化并實現(xiàn)其財產(chǎn)屬性和資本屬性的必要條件。第三，落實“土地承包關(guān)系長久不變”必須遵循平等原則以激發(fā)農(nóng)民經(jīng)營投入積極性并促進土地流轉(zhuǎn)合同長期化，以此來穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)主體預期，促進集約化、規(guī)?；?jīng)營。關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的期限，其實有兩種可供選擇的方案:一是選擇與農(nóng)村宅基地的使用期限一致。目前農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)屬于無限期使用。從土地產(chǎn)權(quán)平等的角度來看，農(nóng)村土地承包期限也應改為無限期使用。二是依據(jù)與國有土地產(chǎn)權(quán)平等的改革原則，可以將承包經(jīng)營權(quán)的永佃權(quán)先定為70年，并規(guī)定到時自動續(xù)期?！叭龣?quán)分置”后土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化流轉(zhuǎn)要求土地經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)甚至是永久流轉(zhuǎn)，但是維護集體土地所有制和保障農(nóng)戶承包權(quán)要求土地經(jīng)營權(quán)又必須有期限流轉(zhuǎn)，集體永佃制下土地承包經(jīng)營權(quán)必須規(guī)定期限以為土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化流轉(zhuǎn)設置權(quán)利界限。因此，選擇后者比較契合目前實際，即將永佃權(quán)化的承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，且到期后自動續(xù)期。

　　另外，將現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)改為集體永佃權(quán)也具備現(xiàn)實的可行性。生產(chǎn)資料的公有制是社會主義的本質(zhì)屬性，土地作為最重要的生產(chǎn)資料之一，堅持土地的公有制(全民所有制和勞動群眾集體所有制)是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的出發(fā)點。按照馬克思對社會主義高級階段——共產(chǎn)主義階段的表述，生產(chǎn)資料公有制是聯(lián)合起來的社會個人的所有制，是“在協(xié)作和對土地及靠勞動本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有的基礎(chǔ)上，重新建立個人所有制”，這種個人所有制是通過勞動者對生產(chǎn)資料的“實際占有”實現(xiàn)的。隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，市場主體對私權(quán)的追求日益顯著，包括農(nóng)戶和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在內(nèi)的市場主體對于土地的私法功能追求日益成為社會主義市場經(jīng)濟對土地產(chǎn)權(quán)制度的要求。集體永佃制本身就是在堅持土地集體所有的前提下，通過承包經(jīng)營權(quán)的永佃權(quán)化來實現(xiàn)農(nóng)戶對土地私法功能的追求，是農(nóng)戶對土地這種生產(chǎn)資料的“實際占有”，是集體所有制的實現(xiàn)形式。因此，農(nóng)地集體永佃制符合馬克思關(guān)于社會主義發(fā)展生產(chǎn)資料公有制的論述，同時也是社會主義市場經(jīng)濟進一步發(fā)展對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)實需求。再者，現(xiàn)實中土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)在很大程度上獨立于土地所有權(quán)，從“一輪”土地承包期限15年到“二輪”土地承包期限的30年再到“土地承包關(guān)系長久不變”，農(nóng)地所有權(quán)日趨弱化，因此，將土地承包經(jīng)營權(quán)期限延長至70年并無實際困難，集體永佃制的建立強化了農(nóng)戶對承包土地的私法追求，因此農(nóng)戶也樂于接受，同時集體永佃制也將農(nóng)民集體這一土地所有權(quán)主體的權(quán)利顯化，有利于重塑土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系，也符合“落實土地所有權(quán)”的要求，因此也可以被農(nóng)民集體和政府所積極接受。

　　綜上，應建立農(nóng)地的集體永佃制，承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)為永佃權(quán)，農(nóng)地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民享有永佃權(quán)，在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下規(guī)定70年，到時自動續(xù)期。在新型集體永佃制下:第一，作為承包經(jīng)營權(quán)初始取得者為身份取得。即初始進入者應為本集體經(jīng)濟組織成員，可以憑借集體成員身份自然取得(法律規(guī)定取得);第二，農(nóng)戶與集體的關(guān)系是成員與集體的關(guān)系，不同于所有權(quán)人與租佃人之間關(guān)系，因此集體永佃制下農(nóng)戶按期交給集體的租金應僅具有象征意義，目的是體現(xiàn)農(nóng)民集體或集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)主體的存在;第三，農(nóng)戶對于享有的永佃權(quán)在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下?lián)碛型暾恼加?、使用、收益和處分?quán)能，從該權(quán)能的延伸，承包經(jīng)營權(quán)應具有繼承權(quán)和交易權(quán);第四，農(nóng)戶有權(quán)將經(jīng)營土地的權(quán)利進行長期轉(zhuǎn)讓并獲得地租收益，此時農(nóng)戶就只享有承包權(quán)，具體權(quán)能包括承包地維持權(quán)、分離對價請求權(quán)、征地補償獲取權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)、農(nóng)地利用監(jiān)督權(quán)等。

　　(二)明晰主體性質(zhì)，建立集體成員身份進入

　　退出機制“農(nóng)民”作為在實踐中得到官方和普通民眾廣泛認可的稱謂在現(xiàn)有法律中并沒有明確進行界定，法律條文與實踐脫節(jié)。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革后，農(nóng)民是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)或承包權(quán)的法律主體，按照物權(quán)法定的原則，承包經(jīng)營權(quán)或承包權(quán)作為物權(quán)，其法律主體就必須得到法律的清晰界定，這是建立明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的必然要求。再者，“農(nóng)民”具有身份屬性，難以自由流動，農(nóng)村土地制度改革和新型城鎮(zhèn)化要求農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化，因此必須打破“農(nóng)民”身份固化現(xiàn)狀，建立“農(nóng)民”進入和退出機制。首先，必須從法律上清晰界定“農(nóng)民”身份性質(zhì)。從世界各國發(fā)展歷史來看，農(nóng)民事實上應該是一種職業(yè)，因此我國也應該將“農(nóng)民”界定為社會分工體系中的一種職業(yè)。但我國土地公有制決定了農(nóng)民作為一種職業(yè)具有鮮明的國情特征。農(nóng)村土地實行集體所有制，農(nóng)民可以憑借集體成員身份獲得初始的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。其次，農(nóng)民作為一種職業(yè)，應能夠自由進入和退出，以實現(xiàn)勞動力的優(yōu)化配置。但農(nóng)民身份具有“價值”，因為獲得“農(nóng)民”身份，代表著可享有宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)及集體資產(chǎn)收益分配權(quán)等，因此農(nóng)民身份的后天進入或退出應采取市場化有償方式，在漸進式改革思路下，具體建議:一是初期進入方必須是本組集體經(jīng)濟組織成員，后期可考慮取消地域限制并實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民都可采取有償進入或退出;二是退出集體成員身份必須以能夠獲得其他集體經(jīng)濟組織成員身份或在城鎮(zhèn)落戶和工作等為前提條件;三是退出或進入某一集體經(jīng)濟組織必須按規(guī)定的集體決策程序(全體代表大會)得到法律認定的成員同意;四是進入或退出集體經(jīng)濟組織必須以自愿有償(市場化有償)為原則，以集體成員身份所代表的宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)利的收入資本化價格為基準對退出者進行補償或?qū)M入者收取費用。

　　(三)漸進式推動承包權(quán)市場化退出

　　一般意義上，農(nóng)民退出集體成員身份就意味著各項農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的全部退出，目前主要包括農(nóng)用地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體資產(chǎn)分配權(quán)等。但在新型城鎮(zhèn)化過程中，保留集體成員身份單獨退出承包權(quán)也是一種產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，因此有必要對此進行深入研究。承包權(quán)是具有身份前提的物權(quán)，“三權(quán)分置”后，承包權(quán)成為獨立于土地所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)，承包權(quán)的處置即退出是其應然屬性。但也正是由于其主體具有“集體成員身份”限制，因此其處置也有別于一般物權(quán):第一，受讓主體必須具備土地承包權(quán)主體集體成員身份，這是對受讓主體的資格限制;第二，承包權(quán)具有準公共物品性質(zhì)，在集體土地總量一定時，承包權(quán)的初始取得在集體內(nèi)部具有非排他性和競爭性，為保障集體其他成員權(quán)利，承包權(quán)單獨退出時基于集體成員身份非排他性獲得承包權(quán)的資格必須同步退出?；诖?，一是承包權(quán)初始是基于集體成員身份的權(quán)利，但是再次交易就必須符合前文所述之“農(nóng)民”身份條件;二是承包權(quán)市場化有償退出后農(nóng)民不再享有憑借集體成員身份無償獲得承包權(quán)的資格;三是承包權(quán)的市場化退出意味著農(nóng)戶基于土地經(jīng)營權(quán)的各類收益索取權(quán)的同步退出;四是建立獨立于行政權(quán)力之外的土地司法機制以保證仲裁及救濟的公正，使農(nóng)民和農(nóng)民集體作為不受外界干涉的獨立主體參與承包權(quán)退出(韓立達等，2016);五是建立符合程序正義的市場化補償程序，明確法定退出事由和自愿退出事由，補償方式應由集體和農(nóng)戶充分協(xié)商確定，允許農(nóng)戶自愿選擇退出方式和內(nèi)容，不得以任何形式強制農(nóng)民放棄承包權(quán)(韓立達等，2016);六是在集體所有制框架內(nèi)構(gòu)建農(nóng)民權(quán)益維護組織，建議成立具有法律效率的農(nóng)民權(quán)益保護組織，該組織為社團法人，其基本職責應為代表農(nóng)民的利益，依法維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　四、加快放活經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營

　　(一)賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)能

　　產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，其本身是可分解的，這種可分解性決定了不同權(quán)利主體之間具有交易分解后的產(chǎn)權(quán)的可能性和必要性，可交易性是提高財產(chǎn)利用效率、實現(xiàn)帕累托改進的前提保障，而產(chǎn)權(quán)可交易的前提是具有明確界定的排他性。再者，產(chǎn)權(quán)界定與執(zhí)行的最終目的是在提高資源配置效率的基礎(chǔ)上達成新的利益關(guān)系。產(chǎn)權(quán)的排他性界定是獲得和保證經(jīng)濟利益的前提，清晰界定與產(chǎn)權(quán)排他性相對應的經(jīng)濟利益的內(nèi)涵與范圍才是權(quán)利得到高效行使的充要條件。因此，為提高農(nóng)地利用效率、建立合理的土地增值收益分配格局，在農(nóng)地“三權(quán)分置”后就必須在清晰界定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)物權(quán)權(quán)能的同時明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)收益的內(nèi)涵范圍及其保護機制。設置獨立的土地經(jīng)營權(quán)的目的就在于使土地經(jīng)營者能夠減少未來的不確定性，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有長期持續(xù)穩(wěn)定的預期，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、投資者愿意在農(nóng)地上投資，避免短期掠奪式經(jīng)營行為或者是因為短期無法投資不能實現(xiàn)規(guī)模收益。為達到這一目的，就必須從土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利構(gòu)造入手，基本原則就是從農(nóng)地經(jīng)營權(quán)應與國有土地產(chǎn)權(quán)(土地使用權(quán))平等、同權(quán)同價的角度，將其塑造成為集體永佃制基礎(chǔ)上的物權(quán):第一，符合國家法律規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體(含個人等)均可通過合法的交易方式獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán);第二，為達到穩(wěn)定經(jīng)營主體預期、促進長期投資的目的，土地經(jīng)營權(quán)期限應盡可能長，參照國有住宅用地使用權(quán)70年的規(guī)定，農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)時期限為70年，同時必須實行年租制;第三，作為物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)在不妨害土地承包權(quán)和土地所有權(quán)的前提下應具備完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能，具體包括繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)產(chǎn)品處置收益及相關(guān)補貼收益、再流轉(zhuǎn)、抵押、土地妨害排除與妨害防止和土地征收地上物補償?shù)?，使得土地?jīng)營權(quán)在經(jīng)營主體手中實現(xiàn)其資本屬性和財產(chǎn)屬性;第四，尤其是需要建立機制保障與土地經(jīng)營相關(guān)的其他收益歸土地經(jīng)營者所有，如國家的種糧補貼、各種農(nóng)地的綜合補貼、甚至耕地保護基金等，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)后獲得的唯一收益就是地租。除上述原則性規(guī)定外，為最大程度實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)資本屬性、使土地經(jīng)營者在獲得生產(chǎn)經(jīng)營收益外還可以通過投資獲得投資收益(要素收益)，還必須建立具體的土地經(jīng)營權(quán)資本化機制。參照趙翠萍等的做法，將土地經(jīng)營權(quán)資本化的方式分為生息性農(nóng)地經(jīng)營權(quán)資本化、借貸型農(nóng)地經(jīng)營權(quán)資本化、要素型農(nóng)地經(jīng)營權(quán)資本化和金融型農(nóng)地經(jīng)營權(quán)資本化四種類型。不同類型的農(nóng)地資本化方式的實現(xiàn)條件、具體程序和方式都不同，因此必須針對每一種資本化方式制定不同的實現(xiàn)方式及步驟。

　　(二)創(chuàng)新和完善生息型經(jīng)營權(quán)資本化的途徑

　　生息型農(nóng)地經(jīng)營權(quán)資本化，一般是指經(jīng)營主體通過主動讓渡一定期限內(nèi)的經(jīng)營權(quán)給其他經(jīng)營主體并獲取地租類收益的資本化方式，主要包括出租、轉(zhuǎn)包、土地銀行、土地信用合作社等具體方式。因此可以說地租是以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的土地承包權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)。按照馬克思的地租理論，地租是超過平均利潤的余額，即超額利潤。農(nóng)地承包權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)，必須以承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離、土地真正投入使用為前提。因此，順利實現(xiàn)農(nóng)地生息型經(jīng)營權(quán)資本化的核心在于首先保證經(jīng)營主體平均利潤的實現(xiàn)，除此之外還必須在平均利潤之上使得經(jīng)營主體能夠獲得一個超額利潤用于支付歸屬于承包權(quán)人的地租。但農(nóng)地用途管制、細碎化經(jīng)營、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施不完善、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不高等因素導致農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體規(guī)?；?jīng)營成本高、收益低且不穩(wěn)定，經(jīng)營主體獲得平均利潤存在較大風險，超額利潤也難以通過農(nóng)產(chǎn)品市場價格得到實現(xiàn)。因此，必須由政府先期介入生息型農(nóng)地經(jīng)營權(quán)資本化過程，加強相關(guān)資金的投入以及相關(guān)制度的供給，幫助農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的平均利潤和超額利潤。目前生息性經(jīng)營權(quán)資本化過程存在的問題主要是土地流轉(zhuǎn)風險大幅度增加(李毅等，2016)、工商資本介入土地流轉(zhuǎn)激勵不足及規(guī)?；?jīng)營所需資金難以得到滿足等。為此，一是經(jīng)營主體可以在合法獲得的土地經(jīng)營權(quán)剩余期限內(nèi)在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下通過出租、轉(zhuǎn)包、土地銀行等方式獲取地租類收益;二是建立經(jīng)營權(quán)市場交易平臺，以公開競價方式確保經(jīng)營權(quán)市場價值的實現(xiàn);三是建立經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保險制度，先期由政府試點牽頭成立經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保險機構(gòu)并逐步探索經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)商業(yè)保險模式(政府財政兜底)，待時機成熟后全面引入商業(yè)保險制度;四是在整合現(xiàn)有涉農(nóng)財政資金基礎(chǔ)之上，成立經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)支持基金，重點用于經(jīng)營權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)區(qū)域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施、交通水利設施建設以及對新型經(jīng)營主體虧損適當補貼，以強化新型經(jīng)營主體收益預期，激勵工商資本進入經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域;五是通過農(nóng)業(yè)貸款稅收優(yōu)惠、財政貼息等手段引導金融機構(gòu)加大對新型經(jīng)營主體資金支持力度。

　　(三)盡快從法律上放開借貸型經(jīng)營權(quán)資本化

　　借貸型農(nóng)地經(jīng)營權(quán)資本化主要指經(jīng)營主體以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為抵押或擔保從金融機構(gòu)獲得資金融通的資本化方式?！叭龣?quán)分置”后經(jīng)營主體通過受讓土地經(jīng)營權(quán)可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期較長，因此需要先期投入大量資金(基礎(chǔ)設施建設、人工成本等)，同時需定期向農(nóng)戶支付的租金也對經(jīng)營主體提出較高資金儲備要求，資金約束成為制約規(guī)模經(jīng)營的瓶頸因素，允許農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押可以充分發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)資本屬性，緩解經(jīng)營主體資金壓力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供土地基礎(chǔ)和資金支持，滿足市場對農(nóng)地經(jīng)濟效用的私法功能追求(鄭志峰，2014)。再者，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，本身具有處分權(quán)能，但其處分權(quán)能受到土地所有權(quán)和農(nóng)地承包權(quán)的限制，即農(nóng)地經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的行使不得損害土地所有權(quán)和農(nóng)地承包權(quán)。抵押是一種重要的物權(quán)處分方式，因此作為物權(quán)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)天然應該具備抵押權(quán)能。此外，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押標的是經(jīng)營主體享有的剩余期限的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，抵押權(quán)實現(xiàn)前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，即使抵押權(quán)實現(xiàn)，抵押權(quán)人獲得的也是剩余期限內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，期滿后農(nóng)地經(jīng)營權(quán)會重新回歸承包農(nóng)戶。只須通過相應制度設計保障抵押權(quán)實現(xiàn)后集體經(jīng)濟組織和承包農(nóng)戶的利益不受影響，那么農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押就不會損害土地所有權(quán)和農(nóng)地承包權(quán)。因此，建議修改《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔保法》等有關(guān)內(nèi)容，從法律層面明確規(guī)定經(jīng)營權(quán)可用于抵押并對抵押擔保相關(guān)內(nèi)容進行規(guī)定。主要包括以下幾點:一是抵押擔保標的為經(jīng)營主體所享有的規(guī)定期限內(nèi)之經(jīng)營權(quán);二是抵押擔保權(quán)實現(xiàn)時，規(guī)定期限內(nèi)的經(jīng)營權(quán)由抵押人、擔保人手中轉(zhuǎn)移到抵押權(quán)人、擔保權(quán)人手中，抵押權(quán)實現(xiàn)不改變集體土地性質(zhì)(唐烈英，2016);三是經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)、擔保權(quán)實現(xiàn)后，承包權(quán)不受影響，應由抵押人、擔保人支付給承包權(quán)人的收益由抵押權(quán)人或擔保權(quán)人繼續(xù)支付;四是經(jīng)營權(quán)期限到期后，因抵押權(quán)、擔保權(quán)實現(xiàn)而轉(zhuǎn)移的經(jīng)營權(quán)回到原承包農(nóng)戶手中;五是抵押權(quán)或擔保權(quán)的實現(xiàn)不得改變土地農(nóng)業(yè)用途;六是建立多渠道的抵押物處置機制，依托于建立的產(chǎn)權(quán)交易平臺(機構(gòu))，建立包括拍賣、托管、強制管理、按序清償?shù)冉?jīng)營權(quán)處置方式。

　　(四)逐步從法律上放開要素型經(jīng)營權(quán)資本化

　　要素型經(jīng)營權(quán)資本化主要是指經(jīng)營主體以農(nóng)地實物出資參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營并獲取報酬或分紅的資本化方式，主要包括土地股份合作社以及其他以土地入股為主要特征的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。2015年中央“一號文件”提出在推進“三權(quán)分置”的過程中“要允許土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”，以經(jīng)營權(quán)入股的要素型經(jīng)營權(quán)資本化方式將是放活經(jīng)營權(quán)的重要方向。因此應從法律層面允許經(jīng)營權(quán)以股份制形式實現(xiàn)資本化。再者，按照馬克思的觀點，股份公司以競爭和信用為杠桿把個人資本集中起來，使生產(chǎn)資料和勞動力在更大的范圍內(nèi)集中，實現(xiàn)大規(guī)模社會化的生產(chǎn)，能夠突破單個資本積累的局限性，對生產(chǎn)力和資本主義經(jīng)濟的發(fā)展起到巨大推動作用(馬克思，2004)。現(xiàn)階段農(nóng)地的分散經(jīng)營、家庭經(jīng)營使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營無法實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，另外，農(nóng)戶也缺乏集約化、規(guī)?；I(yè)化經(jīng)營所需的資金、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素，無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會化經(jīng)營效益。因此，完全可以發(fā)揮股份制所帶來的規(guī)?；鐣a(chǎn)力優(yōu)勢，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中引入股份制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟、專業(yè)化經(jīng)營，即實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的要素型資本化。在“農(nóng)戶—經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)入方—新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的要素型資本化模式中，承包農(nóng)戶將經(jīng)營權(quán)以一定期限予以轉(zhuǎn)讓并獲得轉(zhuǎn)讓收益，轉(zhuǎn)入方將經(jīng)營權(quán)以入股形式加入其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體并獲得股權(quán)，此時應重點關(guān)注經(jīng)營權(quán)價值的確定、經(jīng)營權(quán)股本權(quán)能法律地位的確立、經(jīng)營權(quán)入股后收益分配機制的建立、企業(yè)破產(chǎn)清算時土地經(jīng)營權(quán)的處置以及經(jīng)營權(quán)多次流轉(zhuǎn)導致的農(nóng)地非農(nóng)化問題。因此:第一，建立經(jīng)營權(quán)價格評估機制，以市場評估價格作為經(jīng)營權(quán)入股計價基準;第二，參照城鎮(zhèn)土地基準地價制度建立經(jīng)營權(quán)基準價格制度;第三，法律層面上確認土地經(jīng)營權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)可以折價入股方式參與其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如土地股份合作社、有限責任公司、股份有限公司等;第四，土地經(jīng)營權(quán)入股后，經(jīng)營權(quán)主體憑借土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化的股權(quán)公平參與企業(yè)利潤分配，且分配所得股權(quán)收益完全歸經(jīng)營權(quán)主體享有;第五，企業(yè)破產(chǎn)清算時，允許土地經(jīng)營權(quán)按照現(xiàn)有企業(yè)破產(chǎn)清算方式處置，但不得改變土地農(nóng)業(yè)用途并告知土地所屬集體經(jīng)濟組織和承包權(quán)人;第六，建立農(nóng)戶、集體和政府多方參與的監(jiān)督問責機制，嚴防農(nóng)地非農(nóng)化，賦予農(nóng)戶和集體在經(jīng)營權(quán)主體改變土地農(nóng)業(yè)用途時強制無償收回土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)力。

　　(五)積極探索金融型經(jīng)營權(quán)資本化的實現(xiàn)

　　途徑金融型經(jīng)營權(quán)資本化是指經(jīng)營主體通過使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在金融機構(gòu)的運作下成為金融產(chǎn)品并進入市場流通而獲得收益的資本化方式，主要方式為農(nóng)地信托和農(nóng)地證券化。農(nóng)地三權(quán)分置后，去身份化的經(jīng)營權(quán)是一種符合市場交易需求的私人經(jīng)營權(quán)，理論上也可將經(jīng)營權(quán)納入金融資本市場，允許經(jīng)營權(quán)通過信托、證券化等方式融資。土地經(jīng)營權(quán)進入金融市場交易是其資本屬性得以實現(xiàn)的最高層次，是土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)物權(quán)化的最后一步。但生息性經(jīng)營權(quán)資本化、借貸型經(jīng)營權(quán)資本化和要素型經(jīng)營權(quán)資本化尤其是后兩者在我國還不成熟，經(jīng)營權(quán)資本屬性尚未形成;如何處理土地信托、證券化過程中經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)和所有權(quán)之間關(guān)系對我國而言也是一個全新的問題，目前還未進行系統(tǒng)研究。因此以土地信托、證券化等為主要途徑的金融型經(jīng)營權(quán)資本化模式還不適宜放開，但是應積極探索在局部地區(qū)試點，探索研究其具體實現(xiàn)方式。

　　中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2017年第6期

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