摘要：土地承包政策初衷是讓耕者有其田，但不耕者有田的情形也較為普遍，這就有必要改革現(xiàn)行土地承包制度。在改革之前需要清楚改革背景、把握農(nóng)業(yè)特性，改革宜以耕地為突破口，從承包主體、承包期入手。

保持土地承包關(guān)系長久不變，究竟對誰而言？在農(nóng)村人口流動(dòng)甚多、人地矛盾較為突出的當(dāng)今，仍保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，會(huì)帶來哪些問題？符合政策初衷嗎？鑒于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除，又如何對現(xiàn)行土地承包制度加以改革？

一、土地承包政策初衷是讓耕者有其田

土地承包政策初衷，是讓集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有土地以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。土地發(fā)包后，保持承包關(guān)系長久不變，主要是對從承包時(shí)起就從事以及在將來繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言。在每輪承包期間，集體經(jīng)濟(jì)組織成員往往因成年老去、職業(yè)變化、遷入遷出等而有進(jìn)有出，其承包土地也應(yīng)在下輪土地發(fā)包時(shí)有進(jìn)有退。也即保持一直從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包關(guān)系長久不變，而不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、不具有一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的集體經(jīng)濟(jì)組織成員不宜承包土地，死亡的、不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或者完全喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的集體經(jīng)濟(jì)組織成員宜適時(shí)退出土地承包關(guān)系，愿意從事并具有一定能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員可承包到土地。只有這樣，才既能體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體經(jīng)濟(jì)組織土地；又能堅(jiān)持村民自治原則，積極發(fā)揮村民自治作用。也只有這樣，才既符合人地相適、權(quán)責(zé)相當(dāng)、節(jié)約集約用地基本原則，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)；又利于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。當(dāng)然，在農(nóng)村人口基本穩(wěn)定、人口流動(dòng)不多，家庭人員通常從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、職業(yè)變化不大，尤其是在農(nóng)業(yè)技術(shù)比較落后、（除了交夠公糧）種糧以自給為主、收入以務(wù)農(nóng)為主、到城鎮(zhèn)就業(yè)安居上學(xué)受到戶籍制度限制的時(shí)代，第一輪土地承包是按家庭人口而不是按勞動(dòng)力發(fā)包，這種土地配置方式既合理又方便可行。

二、有必要改革現(xiàn)行土地承包制度

（一）現(xiàn)行土地承包政策不能準(zhǔn)確體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制

現(xiàn)享有土地承包經(jīng)營權(quán)的，主要限于第一輪土地發(fā)包時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包的并在第二輪延續(xù)承包關(guān)系的家庭，且擬在第三輪及以后土地發(fā)包中保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變。然而，隨著我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工甚至落戶，有相當(dāng)部分在將來也不愿返鄉(xiāng)；在30年甚至更長承包期里，有許多農(nóng)民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、成為其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員。現(xiàn)行土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變與現(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變，導(dǎo)致既有相當(dāng)部分享有土地承包經(jīng)營權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員、卻不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，也有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員、愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營卻不能享有土地承包經(jīng)營權(quán)。也即現(xiàn)行增人不增地、減人不減地的家庭承包方式?jīng)Q定了，除非整戶消亡，不論家庭成員屬于不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員、常住不常住集體經(jīng)濟(jì)組織、從事不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，都保持第二輪甚至第一輪土地發(fā)包時(shí)的土地承包關(guān)系長久不變?，F(xiàn)行土地承包政策容易讓承包土地在事實(shí)上成為第二輪甚至第一輪土地發(fā)包時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。這既與集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體經(jīng)濟(jì)組織土地的集體所有制實(shí)質(zhì)相背離，也與耕者有其田的土地承包政策初衷相背離。時(shí)代已發(fā)生了很大變化，土地承包政策卻未作相應(yīng)調(diào)整。

（二）現(xiàn)行土地承包政策不利于村民自治

如果農(nóng)村土地被非集體經(jīng)濟(jì)組織成員、被常住城鎮(zhèn)且沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有，如果不讓務(wù)農(nóng)的或愿意務(wù)農(nóng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包到土地，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與村內(nèi)公共事務(wù)管理的積極性就不高，村民自治就得不到積極發(fā)展。甚至由于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有承包土地而導(dǎo)致兩難問題：參與村務(wù)管理會(huì)違背村民自治原則，不參與村務(wù)管理可能會(huì)影響自身的合法權(quán)益。而務(wù)農(nóng)者常住農(nóng)村，往往具有民事行為能力，又占常住農(nóng)村人口的絕大部分，村內(nèi)人員彼此熟悉，他們會(huì)更關(guān)注土地承包經(jīng)營、宅基地取得、興建基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、分配集體收益等與自身利益密切相關(guān)的村內(nèi)公共事務(wù)，更積極投入到村民自治當(dāng)中去。而村民自治的積極發(fā)展，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）現(xiàn)行土地承包政策不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

在加快推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)階段，在近3億農(nóng)民工常住或落戶城鎮(zhèn)、有相當(dāng)部分已不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的當(dāng)今，家庭承包土地方式容易增加人地不均、人地分離、人地不適、人去地在、有勞無地等人地矛盾，甚至容易產(chǎn)生粗放利用、土地撂荒、地力退化等用地問題。而人多地少的基本國情決定了我國的農(nóng)用地尤其是耕地十分稀缺，農(nóng)業(yè)用地需要精耕細(xì)作，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要精心照料。因此，家庭承包土地方式既不利于促進(jìn)節(jié)約集約用地、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，也不利于發(fā)揚(yáng)我國精耕細(xì)作、間作套種、用養(yǎng)結(jié)合等農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)，還不利于保障國家糧食安全、建設(shè)中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)國際競爭水平。而務(wù)農(nóng)者常住農(nóng)村，以務(wù)農(nóng)為主要職業(yè)，與耕地關(guān)系更為緊密。因此，讓從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包土地，是在堅(jiān)持集體所有制的前提下，既利于提高耕地配置效率，不斷促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展；又符合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢，努力調(diào)適社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系。

（四）現(xiàn)行土地承包政策不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制

盡管在第二輪土地承包期內(nèi)，保留常住城鎮(zhèn)或落戶城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員在農(nóng)村的土地承包權(quán)，或從中獲取土地流轉(zhuǎn)、入股收益很有必要。但如果在第三輪土地承包及以后，仍保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，那么非集體經(jīng)濟(jì)組織成員、常住城鎮(zhèn)或落戶城鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可因流轉(zhuǎn)、入股承包土地而獲得租金、得以分紅，從而導(dǎo)致這些農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，形成新的城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。而且，這部分租金、分紅會(huì)計(jì)入一些農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)原料、休閑農(nóng)業(yè)等成本中去，進(jìn)而要么提高了城鄉(xiāng)居民日常生活消費(fèi)成本、增加了涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營成本，要么會(huì)降低與同類無土地成本農(nóng)產(chǎn)品或有關(guān)服務(wù)的價(jià)格競爭力、影響這類土地經(jīng)營方式的可持續(xù)性。而如果在每輪土地發(fā)包時(shí)，讓從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包土地，就能盡量減少非集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者常住城鎮(zhèn)且不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員坐收租金、分紅等土地收益現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三、改革土地承包制度之前需要清楚改革背景、把握農(nóng)業(yè)特性

（一）清楚改革背景

我國正處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除。隨著我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力陸續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，并在城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、購房定居、子女上學(xué)，而農(nóng)村的人地矛盾在現(xiàn)行土地承包政策之下隨之日益突出。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展、全面深化改革的有力推進(jìn)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村、公共財(cái)政傾斜支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的體制機(jī)制逐步形成；城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口的工作也在有力推進(jìn)，農(nóng)民工等群體逐漸享受與城鎮(zhèn)居民同等城鎮(zhèn)待遇。

（二）把握農(nóng)業(yè)特性

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不同于工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。工業(yè)可根據(jù)經(jīng)濟(jì)原則超越時(shí)空限制，采取延時(shí)或加速、聚集或分拆、組合或質(zhì)變等舉措使其生產(chǎn)經(jīng)營高效化、可控化。而農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)密切結(jié)合的物質(zhì)生產(chǎn)過程，既需要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更需要遵循生物生長規(guī)律。農(nóng)業(yè)往往依賴地理氣候，需要精耕細(xì)作農(nóng)村土地，精心照料農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，及時(shí)應(yīng)對自然風(fēng)險(xiǎn)，不誤農(nóng)時(shí)，力避災(zāi)害。因此，需要?jiǎng)?wù)農(nóng)者有自己的承包土地，常住農(nóng)村，與承包土地保持密切關(guān)系，以農(nóng)業(yè)為本，精耕細(xì)作，并保持地力常新、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步等。人多地少的基本國情決定了我國的農(nóng)用地尤其是耕地十分稀缺，需要在制定、執(zhí)行或改革土地制度中務(wù)必節(jié)約集約利用土地。當(dāng)前土地承包制度改革的關(guān)鍵，是增強(qiáng)土地承包制度的因應(yīng)性，以盡可能減少人地矛盾。

四、改革土地承包制度宜以耕地為突破口，從承包主體、承包期入手

（一）以耕地為突破口

農(nóng)用地中的耕地、草地、林地等，它們的特點(diǎn)、功能、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律各不相同，其承包制度也應(yīng)不同。林木往往一次性投入大、生長周期長、投資回報(bào)慢，尤其是它還具有十分重要的生態(tài)功能。相對而言，耕地與草地有許多共同特點(diǎn)，草地承包制度可更多參照耕地承包制度。而且，耕地是農(nóng)民的重要生產(chǎn)資料，也是生產(chǎn)糧食、農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)原料過程中的重要生產(chǎn)資料。另外，耕地承包權(quán)是農(nóng)民最重要的農(nóng)村權(quán)益之一，耕地承包制度關(guān)系國家糧食安全、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮進(jìn)步、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，深化耕地承包制度改革，就是找到了推進(jìn)農(nóng)村土地承包制度改革的突破口。

（二）改革承包主體

如前所述，家庭承包方式已不適宜農(nóng)村人口流動(dòng)甚多、人地矛盾較為突出的當(dāng)今。需要改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地，即耕地主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包。當(dāng)然，對常住集體經(jīng)濟(jì)組織、因不具有一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力而無承包耕地的成年集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可將其納入社會(huì)救助范圍，并建立長效幫扶機(jī)制。當(dāng)然，農(nóng)民承包耕地后，完全可以實(shí)行家庭經(jīng)營方式，農(nóng)民承包耕地并不排斥家庭經(jīng)營方式，并不動(dòng)搖其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的基礎(chǔ)性地位；還可以實(shí)行合作經(jīng)營、股權(quán)化經(jīng)營、專業(yè)化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、集體經(jīng)營等經(jīng)營方式。耕地的經(jīng)營方式本具有深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)和豐富的創(chuàng)新內(nèi)涵，可結(jié)合實(shí)際加以選擇、加以創(chuàng)新，這也是法律賦予農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。因而，農(nóng)民承包耕地既能順應(yīng)形勢的發(fā)展，又能適應(yīng)生產(chǎn)力的進(jìn)步，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性、包容性。

（三）改革承包期

由于農(nóng)作物生長具有周期性，而且在地力投入、耕作條件改善等方面需要給務(wù)農(nóng)者提供穩(wěn)定的耕地承包政策預(yù)期，因而，耕地承包關(guān)系不宜頻繁調(diào)整。尤其是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除，農(nóng)民工及其家人需要較長時(shí)期來適應(yīng)城鎮(zhèn)工作、生活環(huán)境。因此，設(shè)置一定的耕地承包期是合理的。但宜從目前的30年或長久不變改為10年。盡管耕地承包期被大為縮短，但這有利于讓不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的適時(shí)交回承包耕地，讓不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或不具有一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的集體經(jīng)濟(jì)組織成員適時(shí)退回承包耕地。而縮短耕地承包期，對繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員并不受影響，反而是利好政策。這是因?yàn)?，在保持他?/span>耕地承包關(guān)系長久不變基礎(chǔ)上，承包面積只增不減。這有利于耕地適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。而且，縮短耕地承包期，讓愿意務(wù)農(nóng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包耕地，既能體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制，又有利于推進(jìn)村民自治積極發(fā)展。

（四）改革需要講究方式方法

耕地承包制度改革既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。而目前對土地產(chǎn)權(quán)、成員認(rèn)定、承包主體、承包方式、承包期等重要問題尚需進(jìn)一步研究論證。因而，除了繼續(xù)深入研究這些問題外，一定要先試點(diǎn)后推廣，不能倉促上陣，也不能一哄而上。既可以集思廣益，充分發(fā)揮廣大農(nóng)民的聰明才智，讓他們?yōu)樽约旱那猩砝嫦朕k法、出點(diǎn)子；也可以考慮在遵守我國農(nóng)村土地基本制度之下，或參照本耕地承包制度改革思路而推行自下而上的改革方式。

【參考文獻(xiàn)】

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2.瞿國然，關(guān)于改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地的建議，中國改革網(wǎng)，2017.3.10.

3.瞿國然，改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地既有必要也很重要，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)，2017.8.4.

4.瞿國然，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定與權(quán)益享受的建議，《重慶經(jīng)濟(jì)》，2016（5）。

5.瞿國然，關(guān)于農(nóng)民界定的建議，中國改革網(wǎng)，2017.3.10.

作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)

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