—— 以“中央一號(hào)文件”為中心的考察

摘要:基于對(duì)近10年來“中央一號(hào)文件”的解析，可見我國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展政策的重大創(chuàng)新：在合作社的功能定位上，主張實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)流通中介組織到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織再到鄉(xiāng)村協(xié)同治理組織的躍升；在合作社的組織形態(tài)上，主張?jiān)诓粩嗤匦路?wù)內(nèi)容的基礎(chǔ)上尋求多樣化發(fā)展；在合作社的發(fā)展原則上，主張?jiān)谧裱ǘɑ驹瓌t的基礎(chǔ)上加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)；在合作社的動(dòng)力保障上，主張?jiān)趦?yōu)化法治環(huán)境的基礎(chǔ)上予以多層面、實(shí)質(zhì)性支持。在未來的政策完善和具體實(shí)踐中，應(yīng)該在農(nóng)民合作社的內(nèi)涵界定上予以“正名驗(yàn)身”，在農(nóng)民合作社的預(yù)設(shè)目標(biāo)上追求“提質(zhì)增效”，在農(nóng)民合作社的內(nèi)部發(fā)展上發(fā)揮“羊群效應(yīng)”，在農(nóng)民合作社的外部環(huán)境上確?！傲挤ㄉ浦巍?。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民合作社；中央一號(hào)文件；發(fā)展政策；實(shí)踐創(chuàng)新；理論思考

農(nóng)民合作社是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同治理的重要載體和抓手。2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的生效與施行，為農(nóng)民合作社的發(fā)展提供了基本法律遵循，也標(biāo)志著國(guó)家關(guān)于農(nóng)民合作社發(fā)展政策的重大轉(zhuǎn)型。在這一法律框架下，近10年來我國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展政策日益趨向具體化、系統(tǒng)化和科學(xué)化，并從中展現(xiàn)出多方面的創(chuàng)新。本文擬以近10年來“中央一號(hào)文件”（以下簡(jiǎn)稱“一號(hào)文”）為考察中心，對(duì)我國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展政策的實(shí)踐創(chuàng)新予以梳理與評(píng)析，以期對(duì)我國(guó)當(dāng)下及今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)民合作社的規(guī)范、健康發(fā)展有所裨益。

一、農(nóng)民合作社的功能定位：實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)流通中介組織到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織再到鄉(xiāng)村協(xié)同治理組織的躍升

推動(dòng)農(nóng)民合作社的健康發(fā)展，首要前提是科學(xué)認(rèn)識(shí)農(nóng)民合作社的現(xiàn)實(shí)作用，并對(duì)其功能予以準(zhǔn)確定位。從近10年來“一號(hào)文”的相關(guān)論述來看，中央希冀農(nóng)民合作社能夠在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中發(fā)揮出多方面、綜合化的現(xiàn)實(shí)功能：由原初的市場(chǎng)流通中介組織，升級(jí)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織，進(jìn)而躍升為鄉(xiāng)村協(xié)同治理組織。

（一）作為市場(chǎng)流通中介組織的農(nóng)民合作社

自我國(guó)啟動(dòng)農(nóng)村改革直至20世紀(jì)末，鑒于農(nóng)村商品化、市場(chǎng)化程度的提高和農(nóng)民“賣難”“買難”問題的凸顯，我國(guó)基本上是出于“提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度”之目的去發(fā)展農(nóng)民合作社的，因而當(dāng)時(shí)農(nóng)民合作社的基本功能定位在于市場(chǎng)流通中介組織。例如，1987年1月中央政治局會(huì)議通過的《把農(nóng)村改革引向深入》在強(qiáng)調(diào)“要支持農(nóng)民組織起來進(jìn)入流通”的同時(shí)，充分肯定了當(dāng)時(shí)業(yè)已產(chǎn)生的“同行業(yè)的專業(yè)合作社或協(xié)會(huì)”等農(nóng)民聯(lián)合購銷組織，認(rèn)為這些購銷組織有利于把“農(nóng)民組織起來進(jìn)入流通，完善自我服務(wù)，開展同各方面的對(duì)話，反映了農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求和必然趨勢(shì)”{1}。這些論述表明，中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到在商品經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展農(nóng)民合作社的必然性和重要性，并把農(nóng)民合作社作為方便農(nóng)民購銷、搞活農(nóng)村商品流通的一個(gè)重要中介組織確定了下來。此后10多年直至上世紀(jì)末，國(guó)家對(duì)農(nóng)民合作社的這一功能定位基本未變。例如，江澤民于1996年6月在河南農(nóng)村考察時(shí)指出，要“引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展各種新的聯(lián)合與合作，逐步建立和發(fā)展連接農(nóng)戶與市場(chǎng)的各種必要的中介組織”{2}，其中就包括農(nóng)民合作社。又如，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于1998年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》強(qiáng)調(diào)之所以要大力發(fā)展“農(nóng)民自主建立的各種專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)以及其他形式的合作與聯(lián)合組織”，主要理由之一即在于這些組織“有利于引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)”{3}，在溝聯(lián)農(nóng)戶與市場(chǎng)方面能夠發(fā)揮出重要的橋梁紐帶作用。

（二）作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織的農(nóng)民合作社

農(nóng)民合作社在組織農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)、為農(nóng)民提供農(nóng)資購買等產(chǎn)前服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品銷售等產(chǎn)后服務(wù)的同時(shí)，根據(jù)自身實(shí)力和農(nóng)民需求，也逐漸涉足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，向農(nóng)民提供了農(nóng)技推廣與應(yīng)用、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與加工等產(chǎn)中服務(wù)，從而在實(shí)現(xiàn)貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營(yíng)中展現(xiàn)出其多樣化功能。因而，進(jìn)入21世紀(jì)以來，中央對(duì)農(nóng)民合作社功能的認(rèn)識(shí)有了新的擴(kuò)展和深化，并因勢(shì)利導(dǎo)，提出要把農(nóng)民合作社打造成為一個(gè)能在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)諸環(huán)節(jié)向農(nóng)民提供系列化服務(wù)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織，而不局限于之前的僅在產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)向農(nóng)民提供購銷服務(wù)的市場(chǎng)中介組織。換言之，此時(shí)國(guó)家是出于提高“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化程度”之目的而去發(fā)展農(nóng)民合作社的(盡管還是著力提高“組織化程度”，但應(yīng)該注意的是，如今強(qiáng)調(diào)的不僅是農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度，而且還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化程度，其中涵蓋農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等諸環(huán)節(jié))。對(duì)農(nóng)民合作社的這一功能定位，在2007年以來的“一號(hào)文”中清晰可見。例如，2007年“一號(hào)文”提出，“積極發(fā)展種養(yǎng)專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織等各類適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的經(jīng)營(yíng)主體”（本文以下所引用的“中央一號(hào)文件”中的論述，均源于新華網(wǎng)全文播發(fā)的“中央一號(hào)文件”，下文對(duì)此不再逐一注明）；2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》則明確提出，要“扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織”。在2008年之后的“一號(hào)文”中，都重申了農(nóng)民合作社作為“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織”的功能定位，例如，2010年“一號(hào)文”在要求“著力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化程度”時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民合作社的發(fā)展；2012年“一號(hào)文”提出，要“扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、農(nóng)民用水合作組織、涉農(nóng)企業(yè)等社會(huì)力量廣泛參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)”；2013年到2016年的“一號(hào)文”也都強(qiáng)調(diào)積極培育農(nóng)民合作社這一“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”，充分發(fā)揮其在“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”中的重要基石和生力軍作用；鑒于糧食是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主要內(nèi)容，2017年“一號(hào)文”在論及糧食收儲(chǔ)制度改革時(shí)，還首次提出了“支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社科學(xué)儲(chǔ)糧”的主張。上述文件的相關(guān)規(guī)定也表明，合作社已經(jīng)成為國(guó)家實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”政策總體目標(biāo)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的一個(gè)重要依托。

（三）作為鄉(xiāng)村協(xié)同治理組織的農(nóng)民合作社

自2013年以來，中央又賦予了農(nóng)民合作社“參與農(nóng)村社會(huì)治理”的新功能。這一提法，最早見于2013年的“一號(hào)文”，該文件明確強(qiáng)調(diào)農(nóng)民合作社“是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體”。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理”，并要求“激發(fā)社會(huì)組織活力，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。根據(jù)這次全會(huì)的精神和要求，2014年到2016年的“一號(hào)文”在關(guān)于“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”的論述中，都強(qiáng)調(diào)要重視發(fā)揮農(nóng)民合作社的積極作用。例如，2014年“一號(hào)文”強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮其他社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中的積極功能”，此處所謂的“其他社會(huì)組織”就包括了農(nóng)民合作社。這樣一來，就把農(nóng)民合作社的功能由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)管理領(lǐng)域，這無疑是對(duì)農(nóng)民合作社功能的新定位、新期待。這種新定位、新期待，顯然是對(duì)黨的十八大提出的“引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”之要求的契合與遵循，也符合“社會(huì)協(xié)同、公眾參與、多元共治”的社會(huì)治理新理念。事實(shí)業(yè)已證明，農(nóng)民合作社作為扎根于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的服務(wù)性、互助性組織，近年來確已逐步嵌入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之中，深刻改變著鄉(xiāng)村治理生態(tài)系統(tǒng)，愈來愈多地以“組織”形態(tài)來重塑鄉(xiāng)村社會(huì)秩序{4}，從而發(fā)展成為鄉(xiāng)村協(xié)同治理的重要載體和農(nóng)民參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理的重要通道。它在鄉(xiāng)村協(xié)同治理中的作用，不僅表現(xiàn)為推動(dòng)農(nóng)民增收、提供公共服務(wù)、增進(jìn)社會(huì)和諧等經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面，而且表現(xiàn)為對(duì)村委會(huì)選舉和鄉(xiāng)村政治格局的影響。有學(xué)者在對(duì)我國(guó)12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民合作社社員作為“組織化的個(gè)人”比非社員參與村委會(huì)選舉更積極。{5}對(duì)甘肅省15個(gè)村莊村委會(huì)選舉的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民合作社社員在選舉中的投票與參選的活躍度和協(xié)調(diào)性相對(duì)較高，已經(jīng)成為村莊內(nèi)對(duì)村委會(huì)選舉最具影響力的群體，農(nóng)民合作社也因此成為影響村莊選舉和鄉(xiāng)村政治治理的重要新興力量。{6}

二、農(nóng)民合作社的組織形態(tài)：在不斷拓新服務(wù)內(nèi)容的基礎(chǔ)上尋求多樣化發(fā)展

由搞活農(nóng)村商品流通，到進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，再到參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理，這意味著農(nóng)民合作社的業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不斷延展。但不論處于何種業(yè)務(wù)領(lǐng)域，農(nóng)民合作社始終應(yīng)作為一個(gè)為農(nóng)民服務(wù)的組織而存在和發(fā)展。當(dāng)然，鑒于為農(nóng)民服務(wù)的具體內(nèi)容的不同，必然產(chǎn)生農(nóng)民合作社的不同形態(tài)；隨著服務(wù)農(nóng)民的內(nèi)容的不斷拓新，農(nóng)民合作社的組織形態(tài)也會(huì)日漸多樣化。在這個(gè)過程中，合作社逐步發(fā)展成為一個(gè)集新型主體與傳統(tǒng)農(nóng)戶于一身、融生產(chǎn)與服務(wù)為一體的開放型、復(fù)合型組織。除了20世紀(jì)就已出現(xiàn)的農(nóng)村流通領(lǐng)域的購銷型合作社之外，又新發(fā)展出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的購產(chǎn)加銷一體型合作社、農(nóng)村金融領(lǐng)域的信用互助型合作社、農(nóng)村社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的休閑旅游型合作社。對(duì)于在實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的農(nóng)民合作社的多種組織形態(tài)，“一號(hào)文”都及時(shí)給予了肯定并提供前瞻性引導(dǎo)。

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的購產(chǎn)加銷一體型合作社

在20世紀(jì)八九十年代，農(nóng)民合作社的服務(wù)內(nèi)容主要是在農(nóng)村流通領(lǐng)域進(jìn)行農(nóng)資購買和農(nóng)產(chǎn)品銷售，因而當(dāng)時(shí)的合作社主要扮演著“購銷型合作社”的角色。在從事購銷服務(wù)的過程中，勢(shì)必需要對(duì)農(nóng)資和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行儲(chǔ)藏與運(yùn)輸，因而《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于1998年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》首次提出了發(fā)展儲(chǔ)運(yùn)合作社的要求：“支持農(nóng)民發(fā)展儲(chǔ)運(yùn)專業(yè)戶、儲(chǔ)運(yùn)聯(lián)合體和儲(chǔ)運(yùn)合作社”{7}。無疑，儲(chǔ)運(yùn)合作社是作為購銷型合作社的衍生物而出現(xiàn)的。但進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)民合作社的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)展至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，且由傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)延伸至農(nóng)林牧副漁等大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，更為注重在產(chǎn)中環(huán)節(jié)向農(nóng)民提供各種服務(wù)。因而，此時(shí)的合作社勢(shì)必會(huì)由“購銷型”發(fā)展為“購產(chǎn)加銷一體型”，合作社的組織形態(tài)也必然更趨多樣化：第一，在“產(chǎn)加”方面，除了繼續(xù)發(fā)展此前出現(xiàn)的各類種植型、養(yǎng)殖型合作社之外，2008年、2014年“一號(hào)文”都提出要扶持發(fā)展“農(nóng)機(jī)合作社”，2010年“一號(hào)文”提出“支持發(fā)展林農(nóng)專業(yè)合作社”。不僅如此，近幾年的“一號(hào)文”還明確了農(nóng)民合作社在產(chǎn)中環(huán)節(jié)提供服務(wù)的具體方式，包括自辦企業(yè)和參股企業(yè)。例如，2008年、2012年“一號(hào)文”都提出鼓勵(lì)和支持農(nóng)民合作社“興辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)或參股龍頭企業(yè)”，2010年“一號(hào)文”再次提出要“扶持農(nóng)民專業(yè)合作社自辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)”。第二，在“購銷”方面，主張既可以發(fā)展獨(dú)立營(yíng)銷型合作社，以便其直接提供購銷服務(wù)，也可以發(fā)展合作營(yíng)銷型合作社，以便其與超市、企業(yè)等其他營(yíng)銷主體聯(lián)合提供購銷服務(wù)。例如，2007年“一號(hào)文”提出要支持農(nóng)民合作社開展“市場(chǎng)營(yíng)銷”和“農(nóng)資采購經(jīng)營(yíng)”，支持它們“直接向城市超市、社區(qū)菜市場(chǎng)和便利店配送農(nóng)產(chǎn)品”；2009年“一號(hào)文”提出要支持農(nóng)民合作社“加快發(fā)展農(nóng)資連鎖經(jīng)營(yíng)”；2012年“一號(hào)文”提出要支持農(nóng)民合作社“在城市社區(qū)增加直供直銷網(wǎng)點(diǎn)”；2016年“一號(hào)文”再次強(qiáng)調(diào)要“支持合作社發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通和直供直銷”；2015年“一號(hào)文”則強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)合作社與超市、學(xué)校、企業(yè)、社區(qū)對(duì)接”，并將此視為創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品流通方式的重要表現(xiàn)和農(nóng)民合作社提供服務(wù)的間接形式。

（二）農(nóng)村金融領(lǐng)域的信用互助型合作社

農(nóng)民合作社在從事購產(chǎn)加銷業(yè)務(wù)、為農(nóng)民提供各式服務(wù)的過程中，必然涉及資金融通問題。中央自2005年開始允許農(nóng)民合作社涉足農(nóng)村金融領(lǐng)域，由此催生了信用互助型合作社。2005年“一號(hào)文”首次提出：“積極探索龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織為農(nóng)戶承貸承還、提供貸款擔(dān)保等有效辦法。”2008年黨的十七屆三中全會(huì)明確提出：“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作?！?nbsp;此后，中央又多次強(qiáng)調(diào)要對(duì)此加以完善和規(guī)范。例如，2009年“一號(hào)文”指出，要抓緊出臺(tái)“農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作試點(diǎn)的具體辦法”；2010年“一號(hào)文”指出，各級(jí)政府要“支持有條件的合作社興辦農(nóng)村資金互助社”；2015年“一號(hào)文”指出，要“穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點(diǎn)”，并強(qiáng)調(diào)這是推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革、發(fā)展新型農(nóng)村合作金融的有效途徑；2016年“一號(hào)文”提出，要“擴(kuò)大在農(nóng)民合作社內(nèi)部開展信用合作試點(diǎn)的范圍”；2017年“一號(hào)文”則首次提出，要“積極發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用‘三位一體’綜合合作”。所謂“‘三位一體’綜合合作”，就是要在鞏固農(nóng)民合作社的生產(chǎn)服務(wù)（技術(shù)推廣、生產(chǎn)過程指導(dǎo)、農(nóng)產(chǎn)品加工等）和供銷服務(wù)（農(nóng)資供銷、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷、消費(fèi)品流通等）功能的同時(shí)，融入信用服務(wù)（資金互助、保險(xiǎn)互助、融資擔(dān)保等）的新功能，從而實(shí)現(xiàn)三種功能的互為補(bǔ)充、融會(huì)貫通和一體化發(fā)展。

（三）農(nóng)村社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的休閑旅游型合作社

事實(shí)表明，農(nóng)民合作社對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村金融服務(wù)等領(lǐng)域的積極融入，顯著提升了農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。然而，鑒于我國(guó)固有的人多地少、人均農(nóng)業(yè)資源保有量低等自然稟賦劣勢(shì)，如果僅僅倚仗傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能，則顯然不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)具有多功能性，兼具經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)和文化等多種功能。伴隨著人們消費(fèi)水平的提高和消費(fèi)的多元化、個(gè)性化、生態(tài)化，勢(shì)必要求厚植農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)、開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合和價(jià)值鏈提升，從而開辟農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的新空間。因此，2016年“一號(hào)文”不僅提出了“深度挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能，培育壯大農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”的新要求，而且認(rèn)為落實(shí)此要求的舉措之一就是“依托農(nóng)村綠水青山、田園風(fēng)光、鄉(xiāng)土文化等資源，大力發(fā)展休閑度假、旅游觀光”等新產(chǎn)業(yè)，為此，則必須“積極扶持農(nóng)民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社”?！靶蓍e旅游業(yè)合作社”的提法，既回應(yīng)了“培育壯大農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”的現(xiàn)實(shí)需求，又創(chuàng)新了農(nóng)民合作社的組織形態(tài)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民合作社的服務(wù)領(lǐng)域由“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)”和“金融服務(wù)”到“社會(huì)服務(wù)”的再次躍遷。2017年“一號(hào)文”進(jìn)一步提出，“鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社”，“支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體”。田園綜合體作為以田園景觀和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)、以觀光休閑功能為主題的鄉(xiāng)村發(fā)展平臺(tái)，融合了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)交易、田園休閑體驗(yàn)、鄉(xiāng)村生態(tài)居住等多種功能，它的建設(shè)與發(fā)展，為休閑旅游型合作社的創(chuàng)立及其業(yè)務(wù)拓展提供了重要機(jī)遇和動(dòng)力。

得益于上述“一號(hào)文”精神的指引與激勵(lì)，近10年來農(nóng)民合作社確實(shí)是業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷延展，服務(wù)內(nèi)容不斷豐富，組織形態(tài)不斷創(chuàng)新。據(jù)報(bào)道，“近年來，合作社在專業(yè)合作的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了以承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的土地股份合作和集體資產(chǎn)折股量化的社區(qū)股份合作。黑龍江‘以土地入社為核心、以現(xiàn)代農(nóng)機(jī)為載體、以生產(chǎn)合作為紐帶’的合作社發(fā)展模式，蘇、川、浙等地的勞務(wù)合作社及物業(yè)合作社等多種組建方式的合作社都蓬勃發(fā)展”{8}。從這些農(nóng)民合作社的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，其合作要素已由簡(jiǎn)單的勞動(dòng)合作、土地合作日益轉(zhuǎn)向技術(shù)、資金、信息、市場(chǎng)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等多要素合作，其合作形式也涵蓋了專業(yè)合作、股份合作、綜合合作等多方面，這些新的實(shí)踐都得到了中央的認(rèn)可和肯定。例如，2013年“一號(hào)文”就明確表示“鼓勵(lì)農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，2014年“一號(hào)文”再次強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社”。這也表明，中央希冀把農(nóng)民合作社打造成一個(gè)內(nèi)涵豐富、形式多樣、涵蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的綜合性服務(wù)組織。

三、農(nóng)民合作社的發(fā)展原則：在遵循法定基本原則的基礎(chǔ)上加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)

明確設(shè)定農(nóng)民合作社的發(fā)展原則，這是事關(guān)農(nóng)民合作社發(fā)展方向和發(fā)展質(zhì)量的重大前提。從世界范圍來看，國(guó)際上對(duì)合作社原則早有明確規(guī)定（1995年9月在英國(guó)曼徹斯特召開的國(guó)際合作社聯(lián)盟100周年代表大會(huì)通過的《關(guān)于合作社特征的聲明》中，明確界定了入社自愿和開放辦社、社員民主管理、社員經(jīng)濟(jì)參與等7條基本原則）。但是，鑒于我國(guó)的農(nóng)民合作社尚處于初創(chuàng)時(shí)期，因而不可能也不必要完全拘泥于國(guó)際合作社原則，而是應(yīng)該基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和農(nóng)村的發(fā)展實(shí)際，制定出更為簡(jiǎn)潔明了、科學(xué)有效的合作社發(fā)展原則。對(duì)此，近10年來中央在強(qiáng)調(diào)必須遵循法定基本原則的同時(shí)，又明確提出了“規(guī)范運(yùn)行”之原則，并由此加強(qiáng)了農(nóng)民合作社的規(guī)范化建設(shè)。

（一）主張遵循法定基本原則

2007年開始施行的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中的第三條，明確規(guī)定了農(nóng)民專業(yè)合作社必須遵循的5項(xiàng)基本原則：成員以農(nóng)民為主體；以服務(wù)成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益；入社自愿、退社自由；成員地位平等，實(shí)行民主管理；盈余主要按照成員與合作社的交易量（額）比例返還。其實(shí)，這5項(xiàng)基本原則是對(duì)2003年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出的“引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上，按照民辦、民管、民受益的原則，發(fā)展各種新型的農(nóng)民專業(yè)合作組織”{9}之要求的具體化。對(duì)于這5項(xiàng)基本原則，2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步概括為“十六字原則”，即“服務(wù)農(nóng)民、進(jìn)退自由、權(quán)利平等、管理民主”。

但是，就這些原則的實(shí)際遵循來看，效果卻不盡如人意，合作社的規(guī)范化程度令人堪憂。特別是作為合作社核心原則的民主管理、按交易量返還盈余等法定原則，遵循者僅占少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年，全國(guó)被各級(jí)農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定為農(nóng)民合作社示范社的僅占總數(shù)的9.5%，而擁有注冊(cè)商標(biāo)的僅占5.6%，通過各類產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證的僅占3.0%，執(zhí)行按交易量返還可分配盈余規(guī)則的僅占22.0%。{10}有的地方問題更為嚴(yán)重。例如，據(jù)2014年7月海南省審計(jì)廳提供的數(shù)據(jù)，被抽查的該省150家合作社中，基本規(guī)范的只有23家，占15%；“假合作社”有70家，占47%；運(yùn)行不規(guī)范、合作程度較低的57家，占38%。即使是該省已認(rèn)定的190家省級(jí)示范社，獲取財(cái)政補(bǔ)助的53家中有50家不符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，占94%，其中17家還屬于“假合作社”。{11}

（二）重視加強(qiáng)農(nóng)民合作社的規(guī)范化建設(shè)

合作社發(fā)展失范、質(zhì)量低下，不僅背離了發(fā)展合作社的法定原則和預(yù)期目標(biāo)，而且導(dǎo)致了巨量資源浪費(fèi)、污損了合作社形象，在農(nóng)村基層社會(huì)和廣大農(nóng)民中造成了不好影響。鑒于此，2009年之后，中央明確提出必須把加強(qiáng)合作社的規(guī)范化建設(shè)提上重要日程，在合作社發(fā)展中務(wù)必堅(jiān)持“規(guī)范運(yùn)行”原則，并切實(shí)搞好“示范社”建設(shè)。例如，2009年“一號(hào)文”首次提出“開展示范社建設(shè)行動(dòng)”的要求，同年9月，農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)民專業(yè)合作社示范社建設(shè)行動(dòng)的意見》；2010年“一號(hào)文”提出“深入推進(jìn)示范社建設(shè)行動(dòng)，對(duì)服務(wù)能力強(qiáng)、民主管理好的合作社給予補(bǔ)助”，補(bǔ)助合作社的前提條件是合作社的服務(wù)能力強(qiáng)、民主管理好、具有示范性，而“示范社”的主要判定標(biāo)準(zhǔn)就是“服務(wù)能力強(qiáng)、民主管理好”；2012年“一號(hào)文”進(jìn)一步提出了“推進(jìn)示范社建設(shè)行動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范運(yùn)行”的要求。而2013年“一號(hào)文”不僅強(qiáng)調(diào)要“按照積極發(fā)展、逐步規(guī)范、強(qiáng)化扶持、提升素質(zhì)的要求，加大力度、加快步伐發(fā)展農(nóng)民合作社”，而且首次提出“實(shí)行部門聯(lián)合評(píng)定示范社機(jī)制，分級(jí)建立示范社名錄”。2013年12月，《國(guó)家農(nóng)民專業(yè)合作社示范社評(píng)定及監(jiān)測(cè)暫行辦法》正式施行，從依法登記設(shè)立、實(shí)行民主管理、財(cái)務(wù)管理規(guī)范、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、服務(wù)成效明顯、產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量安全、社會(huì)聲譽(yù)良好等七個(gè)方面對(duì)國(guó)家級(jí)示范社提出了明確要求，并希冀以此引領(lǐng)各地合作社的規(guī)范發(fā)展。2014年到2017年的“一號(hào)文”，都重申了引導(dǎo)合作社規(guī)范運(yùn)行和加強(qiáng)合作社規(guī)范化建設(shè)的要求。不僅如此，2014年8月，國(guó)家工商總局還發(fā)布了《農(nóng)民專業(yè)合作社年度報(bào)告公示暫行辦法》，規(guī)定合作社必須實(shí)行年度報(bào)告制度；9月，農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、財(cái)政部等九部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》，就促進(jìn)合作社規(guī)范發(fā)展提出了4項(xiàng)基本原則，即堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、堅(jiān)持分類指導(dǎo)、堅(jiān)持典型示范、堅(jiān)持市場(chǎng)引導(dǎo)與政府監(jiān)督相結(jié)合。近幾年“一號(hào)文”對(duì)農(nóng)民合作社規(guī)范化發(fā)展問題的頻頻重申和相關(guān)實(shí)施辦法的密集出臺(tái)，顯示了中央對(duì)解決該問題的急迫性和重視度，也是在農(nóng)民合作社發(fā)展原則上的重要?jiǎng)?chuàng)新。

四、農(nóng)民合作社的動(dòng)力保障：在優(yōu)化法治環(huán)境的基礎(chǔ)上予以多層面、實(shí)質(zhì)性支持

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民合作社的規(guī)范運(yùn)行和健康發(fā)展有賴于完善的制度環(huán)境，其中尤為重要的是依法治社，實(shí)現(xiàn)合作社內(nèi)部治理制度和外部發(fā)展保障的法治化。當(dāng)然，制度環(huán)境完善，僅僅是農(nóng)民合作社規(guī)范運(yùn)行和健康發(fā)展的必要條件而非充要條件。農(nóng)民合作的發(fā)展離不開政府的強(qiáng)力資助與支持。近10年來，國(guó)家一方面重視營(yíng)造有利于農(nóng)民合作社發(fā)展的制度環(huán)境特別是法治環(huán)境，另一方面主張對(duì)農(nóng)民合作社予以多層面、實(shí)質(zhì)性支持，從而強(qiáng)化了農(nóng)民合作社發(fā)展的動(dòng)力保障。

（一）營(yíng)造有利于農(nóng)民合作社的法治環(huán)境

早在20世紀(jì)八九十年代，中央就提出要重視建立健全農(nóng)民合作社的內(nèi)部規(guī)章制度，以保障其規(guī)范運(yùn)行。例如，1985年“一號(hào)文”曾指出，“各種合作經(jīng)濟(jì)組織都應(yīng)當(dāng)擬訂簡(jiǎn)明的章程”{12}。1991年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》也要求，“鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，無論叫合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱，都要逐步健全管理機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)規(guī)章制度”{13}。但是，關(guān)于農(nóng)民合作社的立法問題，卻長(zhǎng)期沒有得到重視和解決。

實(shí)踐表明，無法可依的窘境嚴(yán)重阻滯了合作社的健康發(fā)展，合作社立法問題亟須解決。2004年“一號(hào)文”首次提出“積極推進(jìn)有關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作組織的立法工作”的要求，2006年“一號(hào)文”再次要求“積極引導(dǎo)和支持農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，加快立法進(jìn)程”。2006年10月全國(guó)人大常委會(huì)審議通過我國(guó)首部專門針對(duì)農(nóng)民合作社的法律即《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，這意味著農(nóng)民合作社從此終結(jié)了雖長(zhǎng)期存在卻一直處于無法可循狀態(tài)的尷尬歷史。該法雖然不可能一次性解決關(guān)涉農(nóng)民合作社的全部法律問題，但畢竟為農(nóng)民合作社的發(fā)展?fàn)I造了必要的法治環(huán)境。該法頒布和施行后，中央多次強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真貫徹。例如，2007年“一號(hào)文”要求，“認(rèn)真貫徹農(nóng)民專業(yè)合作社法，支持農(nóng)民專業(yè)合作組織加快發(fā)展”。2008年“一號(hào)文”指出，“全面貫徹落實(shí)農(nóng)民專業(yè)合作社法，抓緊出臺(tái)配套法規(guī)政策”。當(dāng)然，該法在近幾年的具體實(shí)施中，也暴露出其存在的一些缺陷和漏洞，2013 年“一號(hào)文”就及時(shí)提出了“抓緊研究修訂農(nóng)民專業(yè)合作社法”的新要求，2015 年“一號(hào)文”再次提出“適時(shí)修改農(nóng)民專業(yè)合作社法”。顯然，從制定法律到施行法律再到修訂法律，無不顯示出國(guó)家對(duì)合作社治理法治化的倚重。

（二）強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民合作社的實(shí)質(zhì)性支持

在20世紀(jì)八九十年代，盡管國(guó)家對(duì)農(nóng)民合作社的發(fā)展一直持以支持、開放態(tài)度，并在相關(guān)會(huì)議文件中提及農(nóng)民合作社時(shí)經(jīng)常使用“積極發(fā)展和完善”“特別要支持”“熱情支持和幫助”“大力提倡”“積極引導(dǎo)和支持”之類的措辭，但是，這些表態(tài)多為“允許”“贊成”“倡導(dǎo)”之義，而在資金、人才等方面對(duì)農(nóng)民合作社的實(shí)質(zhì)性支持，卻遲遲未能出臺(tái)。但近10多年來，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)民合作社重視程度的提高，對(duì)農(nóng)民合作社的實(shí)質(zhì)性支持力度不斷加大。

對(duì)農(nóng)民合作社的實(shí)質(zhì)性支持最重要的體現(xiàn)在資金支持上?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》特設(shè)了“扶持政策”一章，其中規(guī)定應(yīng)從財(cái)政、金融、稅費(fèi)等方面對(duì)合作社給予資金支持。在2007年以來的“一號(hào)文”中，又細(xì)化了對(duì)合作社進(jìn)行資金支持的具體辦法和要求：

第一，財(cái)政支持。這方面的支持又包括兩種方式：一是財(cái)政資金的直接劃撥。一方面，安排專項(xiàng)扶持資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年，即《農(nóng)民專業(yè)合作社法》開始施行的當(dāng)年，中央財(cái)政對(duì)合作社的專項(xiàng)扶持資金就達(dá)2.25 億元，接近前4年財(cái)政扶持資金的總和；“財(cái)政部2012年扶持資金安排8.5億元，2007—2012年財(cái)政扶持資金的增幅達(dá)到33.6%，累計(jì)達(dá)31.5億元” {14}。2013年、2014年“一號(hào)文”進(jìn)一步提出，要增加合作社發(fā)展資金，簡(jiǎn)化財(cái)政資金的撥付程序，“允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社”。另一方面，加大財(cái)政補(bǔ)貼。2010年、2012年“一號(hào)文”都提出，農(nóng)業(yè)新增補(bǔ)貼資金應(yīng)適當(dāng)向農(nóng)民合作社傾斜。2012年、2013年“一號(hào)文”還明確了財(cái)政補(bǔ)貼合作社的主要去向，即重點(diǎn)對(duì)農(nóng)民合作社興辦農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)以及建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工、貯藏和物流設(shè)施給予補(bǔ)助。二是涉農(nóng)項(xiàng)目的間接帶動(dòng)。為避免財(cái)政支持資金撥付和使用過程的“跑”“冒”“滴”“漏”，增強(qiáng)合作社的自我發(fā)展和自我經(jīng)營(yíng)能力，2008年“一號(hào)文”首次提出“農(nóng)民專業(yè)合作社可以申請(qǐng)承擔(dān)國(guó)家的有關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目”，2009年“一號(hào)文”強(qiáng)調(diào)要盡快制定“有條件的合作社承擔(dān)國(guó)家涉農(nóng)項(xiàng)目的具體辦法”。據(jù)此，2010年農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)改委等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持有條件的合作社承擔(dān)國(guó)家涉農(nóng)項(xiàng)目的具體辦法》，明確規(guī)定要在同等條件下優(yōu)先安排農(nóng)民合作社承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)。2013年“一號(hào)文”進(jìn)一步提出：“逐步擴(kuò)大農(nóng)村土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)技推廣等涉農(nóng)項(xiàng)目由合作社承擔(dān)的規(guī)模?！睙o疑，把農(nóng)民合作社作為涉農(nóng)項(xiàng)目的承擔(dān)主體，這是提高合作社自我發(fā)展能力和財(cái)政支農(nóng)效率的重要舉措。

第二，稅費(fèi)支持。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是稅費(fèi)減免。針對(duì)農(nóng)民合作社的發(fā)展，2008年“一號(hào)文”首次提出“盡快制定稅收優(yōu)惠辦法，清理取消不合理收費(fèi)”，2009年“一號(hào)文”則提出對(duì)合作社“免收稅務(wù)登記工本費(fèi)”。二是規(guī)范對(duì)合作社的稅務(wù)登記制度。2009年“一號(hào)文”首次提出“將合作社納入稅務(wù)登記系統(tǒng)”，2013年“一號(hào)文”進(jìn)一步提出“把合作社納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)并作為單獨(dú)納稅主體列入稅務(wù)登記，做好合作社發(fā)票領(lǐng)用等工作”。把合作社作為單獨(dú)納稅主體列入稅務(wù)登記，既有利于落實(shí)國(guó)家對(duì)合作社的稅費(fèi)支持政策，也有利于合作社免于不合理收費(fèi)、減輕合作社的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。三是對(duì)開展農(nóng)產(chǎn)品加工和流通業(yè)務(wù)的合作社進(jìn)行稅收優(yōu)惠。2014年、2016年“一號(hào)文”均提出，要“落實(shí)和完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，支持農(nóng)民合作社發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通”。

第三，信貸支持。為解決合作社“貸款難”“貸款貴”問題，2012年、2014 年“一號(hào)文”均指出，要積極發(fā)展農(nóng)戶小額信貸業(yè)務(wù)，不斷加大對(duì)合作社的“信貸投放力度”；2013 年“一號(hào)文”提出“對(duì)示范社開展聯(lián)合授信，有條件的地方予以貸款貼息”；2014 年“一號(hào)文”進(jìn)一步指出，要設(shè)立融資性擔(dān)保公司，為農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供貸款擔(dān)保服務(wù)。在強(qiáng)調(diào)為農(nóng)民合作社提供資金支持的同時(shí)，中央也非常重視合作社人才的培育問題。究其原因，是因?yàn)檗r(nóng)民合作社從業(yè)人員特別是合作社領(lǐng)辦人的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)營(yíng)管理能力，是影響合作社建立和發(fā)展的內(nèi)部關(guān)鍵因素，而目前我國(guó)的合作社人才極為緊缺。從近10年的“一號(hào)文”來看，國(guó)家對(duì)合作社的人才支持具體表現(xiàn)在：一是重點(diǎn)培訓(xùn)合作社領(lǐng)辦人或負(fù)責(zé)人。2008年、2012年“一號(hào)文”在論及培養(yǎng)“農(nóng)村實(shí)用人才”時(shí)，都明確提出了重點(diǎn)培訓(xùn)合作社領(lǐng)辦人或負(fù)責(zé)人的要求；2013年“一號(hào)文”提出要“建立合作社帶頭人人才庫和培訓(xùn)基地”，2014年“一號(hào)文”再次強(qiáng)調(diào)要加大對(duì)合作社領(lǐng)辦人的教育培訓(xùn)力度。二是對(duì)合作社人員培訓(xùn)予以經(jīng)費(fèi)支持。2009年“一號(hào)文”首次提出要“加強(qiáng)合作社人員培訓(xùn)，各級(jí)財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)支持”，2012年“一號(hào)文”提出，要擴(kuò)大合作社人員等各類農(nóng)村人才的培訓(xùn)規(guī)模，“提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”。三是培訓(xùn)合作社輔導(dǎo)員，并引導(dǎo)高校畢業(yè)生到合作社工作。輔導(dǎo)員制度是我國(guó)合作社發(fā)展過程中出現(xiàn)的一個(gè)特有的制度安排。事實(shí)證明，合作社輔導(dǎo)員作為合作社的政策咨詢者與業(yè)務(wù)指導(dǎo)者，影響著合作社成立與運(yùn)營(yíng)的規(guī)范化程度。然而，現(xiàn)有的合作社輔導(dǎo)員多由來自農(nóng)業(yè)局、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)工委等部門的工作人員兼任，由于缺乏關(guān)于合作社規(guī)范發(fā)展、科學(xué)管理等方面的專業(yè)知識(shí)與能力，因此有必要把合作社輔導(dǎo)員也納入培訓(xùn)范圍。同時(shí)，吸引那些熱心農(nóng)村合作事業(yè)、具有合作社專業(yè)知識(shí)的大學(xué)生到合作社工作，也是提高合作社人員整體素質(zhì)、促進(jìn)合作社優(yōu)化發(fā)展的必要舉措。因此，2013年“一號(hào)文”首次提出，要廣泛開展合作社輔導(dǎo)員培訓(xùn)，“引導(dǎo)高校畢業(yè)生到合作社工作”。

五、對(duì)近10年來我國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展政策的理論思考

總體而言，農(nóng)民合作社自2007年以后進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，如今已遍布全國(guó)所有農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)林牧副漁各業(yè)，其發(fā)展速度之快、數(shù)量規(guī)模之巨，前所未有。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年底全國(guó)登記注冊(cè)的農(nóng)民合作社僅有2.7萬家，但截至2015年底，全國(guó)登記注冊(cè)的農(nóng)民合作社已達(dá)153.1萬家，實(shí)際入社農(nóng)戶首次突破1億戶大關(guān)，達(dá)10090萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的42%?！笆濉逼陂g，合作社數(shù)量增長(zhǎng)近3倍，農(nóng)戶入社率提高近31個(gè)百分點(diǎn)。{15}這些成就，反映了我國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展政策的實(shí)效，但同時(shí)也必須清醒地看到，當(dāng)下農(nóng)民合作社發(fā)展中仍存在許多亟待解決的突出問題，這也需要在未來的頂層政策設(shè)計(jì)中予以高度重視和及時(shí)回應(yīng)。

（一）在農(nóng)民合作社的內(nèi)涵界定上，確有必要“正名驗(yàn)身”

回顧農(nóng)村人民公社解體以來的農(nóng)村改革發(fā)展史，可以發(fā)現(xiàn)，黨和政府對(duì)“農(nóng)民合作社”的稱謂與界定是多元而多變的：在農(nóng)村改革初期的中央會(huì)議文件中，一般不用“合作社”的提法，而是稱之為“合作組織”或“合作經(jīng)濟(jì)組織”，后來才更多地使用“合作社”這一稱謂；而在使用“合作社”這一稱謂時(shí)，2013年以前均稱“農(nóng)民專業(yè)合作社”，2013年以來則統(tǒng)稱“農(nóng)民合作社”而不再稱“專業(yè)合作社”。當(dāng)然，鑒于農(nóng)民合作社本身就是不斷發(fā)展的，其性質(zhì)內(nèi)涵與表現(xiàn)形式也在不斷變革，因而產(chǎn)生對(duì)其多種稱謂無可厚非。但是，在農(nóng)村改革至今已近40年、農(nóng)民合作社發(fā)展格局基本已定的今天，在中央政策層面確有必要對(duì)農(nóng)民合作社予以“正名”，即對(duì)什么樣的組織才能稱為“農(nóng)民合作社”，“農(nóng)民合作社”有哪些具體內(nèi)涵、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和表現(xiàn)形式，作出明確而科學(xué)的界定。否則，不僅會(huì)在實(shí)踐層面混淆真?zhèn)?、擾亂視聽，導(dǎo)致形形色色的“冒牌合作社”假借“合作社”之名滋生蔓延、招搖撞騙，而且會(huì)在法律層面招致對(duì)既定政策“合法性”的質(zhì)疑，畢竟現(xiàn)有的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，其適用和規(guī)范的僅僅是“農(nóng)民專業(yè)合作社”而非所有類型的“農(nóng)民合作社”。

在對(duì)農(nóng)民合作社“正名”的同時(shí)，還須對(duì)其“驗(yàn)身”，即明確界定農(nóng)民合作社的所有制屬性，至少應(yīng)明確農(nóng)民合作社所有制屬性的判定標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該看到，自2013年“一號(hào)文”提出農(nóng)民合作社“是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實(shí)體”這一判斷以來，社會(huì)上對(duì)我國(guó)當(dāng)下各類農(nóng)民合作社到底屬于集體經(jīng)濟(jì)還是合作經(jīng)濟(jì)抑或是個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了激烈爭(zhēng)論甚至嚴(yán)重分歧，而2013年以來中央會(huì)議或文件中也未對(duì)此予以回應(yīng)和界定，這就難免會(huì)使一些人對(duì)農(nóng)民合作社的所有制屬性產(chǎn)生疑惑，進(jìn)而干擾農(nóng)民合作社的順利發(fā)展。依筆者之見，當(dāng)下的農(nóng)民合作社類型多樣、性質(zhì)復(fù)雜，對(duì)于其屬于何種性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)成分，不應(yīng)一概而論或簡(jiǎn)單地“公私二分”，而應(yīng)根據(jù)其資產(chǎn)的來源與占有、內(nèi)部成員的相互關(guān)系、合作社盈余的分配方式等具體情況，進(jìn)行謹(jǐn)慎地評(píng)估與判定。

（二）在農(nóng)民合作社的預(yù)設(shè)目標(biāo)上，理應(yīng)追求“提質(zhì)增效”

2017年“一號(hào)文”聚焦農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。農(nóng)民合作社作為效力于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的一分子，本身也面臨著一個(gè)“提質(zhì)增效”的問題。所謂“提質(zhì)”，就是要在切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民合作社規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)上，提高其發(fā)展質(zhì)量。應(yīng)該看到，近年來農(nóng)民合作社在數(shù)量上雖然節(jié)節(jié)攀升，但其發(fā)展質(zhì)量卻是良莠不齊，普遍存在“假”“空”“小”“弱”“散”的突出問題。由于我國(guó)對(duì)發(fā)展農(nóng)民合作社的頂層設(shè)計(jì)遵循的是先發(fā)展、后規(guī)范、在發(fā)展中規(guī)范的思路，特別是一些地方把農(nóng)民合作社數(shù)量作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村工作政績(jī)和鄉(xiāng)村干部實(shí)績(jī)的重要衡量指標(biāo)，甚至為了騙取國(guó)家補(bǔ)貼或享受稅收信貸優(yōu)惠，導(dǎo)致出現(xiàn)了大量的“空殼合作社”“皮包合作社”“休眠合作社”“翻牌合作社”“掛名合作社”。因此，當(dāng)下應(yīng)該強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)民合作社的規(guī)范化建設(shè)，把提高質(zhì)量作為發(fā)展合作社的第一要?jiǎng)?wù)，切忌貪多求全、不求實(shí)效。如前所述，雖然自2009年以來的“一號(hào)文”多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)民合作社的規(guī)范化建設(shè)，相關(guān)部門也出臺(tái)了不少措施，但就目前來看，收效不大，合作社發(fā)展仍是亂象重重。下一步，國(guó)家必須下更大決心、更大力氣確保農(nóng)民合作社規(guī)范化建設(shè)措施的貫徹落實(shí)，特別是要對(duì)形形色色的假冒合作社予以堅(jiān)決整治、清理和取締，切不可以數(shù)量換取質(zhì)量、以數(shù)量損害質(zhì)量。

所謂“增效”，就是要在“提質(zhì)”的基礎(chǔ)上，切實(shí)提高農(nóng)民合作社的發(fā)展效益。這里所謂的“效益”，既有經(jīng)濟(jì)效益，也有社會(huì)效益；不僅指總體效益，也指?jìng)€(gè)體效益。農(nóng)民合作社畢竟不應(yīng)是以經(jīng)濟(jì)贏利為主要目標(biāo)的一般性企業(yè)組織，而是正如國(guó)際合作社聯(lián)盟章程所規(guī)定的，應(yīng)是一個(gè)不以贏利為目的、致力于為其成員服務(wù)的自助性、公益性組織。評(píng)價(jià)農(nóng)民合作社的發(fā)展效益，應(yīng)恪守“以農(nóng)民為本”的理念，關(guān)鍵看作為個(gè)體成員的農(nóng)民加入合作社后得到了哪些實(shí)惠，包括經(jīng)濟(jì)收入的提高、生產(chǎn)生活條件的改善、農(nóng)民綜合素質(zhì)的增強(qiáng)等。如果農(nóng)民合作社在發(fā)展中“見物不見人”，只關(guān)注合作社的經(jīng)濟(jì)效益的增加，而忽視其個(gè)體成員的綜合受益程度，那它就背離了合作社的真義，名不副實(shí)了。對(duì)于這一點(diǎn)，在未來的中央政策設(shè)計(jì)中，理應(yīng)有所體現(xiàn)和要求。

（三）在農(nóng)民合作社的內(nèi)部發(fā)展上，必須發(fā)揮“羊群效應(yīng)”

農(nóng)民合作社在本質(zhì)上是“人合”而非“資合”的自助性組織。理論研究和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)均已證明，農(nóng)民合作社的發(fā)展具有明顯的“羊群效應(yīng)”，即如果有德智兼優(yōu)的合作社領(lǐng)袖作為“領(lǐng)頭羊”，有意成為合作社成員的農(nóng)民就會(huì)靠攏、聚集在“領(lǐng)頭羊”周圍，合作社這個(gè)“羊群”就會(huì)在“領(lǐng)頭羊”的引領(lǐng)下有序前進(jìn)、共謀發(fā)展、共御風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)民合作社的發(fā)展過程中，合作社領(lǐng)袖同時(shí)充當(dāng)著“黏合劑”“發(fā)動(dòng)機(jī)”“助推器”等多種角色。農(nóng)村改革以來全國(guó)各地涌現(xiàn)出的新型農(nóng)民合作社的成功典范，顯然也直接得益于其帶頭人的良好德智水平與積極引領(lǐng)。相反，一些地方的農(nóng)民合作社之所以遲遲難以建立，或者陷入“一年入伙、二年紅火、三年散伙”的怪圈，往往是因?yàn)楹献魃缛鄙賰?yōu)秀帶頭人?？梢哉f，在當(dāng)前我國(guó)多數(shù)農(nóng)民的文化程度較低、經(jīng)營(yíng)能力較差、合作意識(shí)與公共精神較弱的情況下，尤其要重視挖掘和培養(yǎng)農(nóng)民合作社的領(lǐng)頭人。雖然自2008年以來的“一號(hào)文”多次提出要培訓(xùn)農(nóng)民合作社的領(lǐng)頭人，但對(duì)于如何培訓(xùn)則語焉不詳，更缺乏具體的對(duì)策措施。因此，在未來幾年的政策完善中，應(yīng)盡快出臺(tái)培訓(xùn)農(nóng)民合作社領(lǐng)頭人的具體舉措，明確中央和地方相關(guān)部門關(guān)于培訓(xùn)的責(zé)權(quán)劃分，并將之與新型職業(yè)農(nóng)民的培育結(jié)合起來。此外，國(guó)家應(yīng)重視依托有條件的農(nóng)經(jīng)學(xué)院特別是合作社學(xué)院，加大對(duì)農(nóng)村合作人才的專項(xiàng)支持與培育力度，并通過提供優(yōu)惠政策傾斜和較好的工作生活條件，引導(dǎo)這些專門人才到農(nóng)村帶動(dòng)農(nóng)民建立和發(fā)展合作社。

（四）在農(nóng)民合作社的外部環(huán)境上，務(wù)必確?！傲挤ㄉ浦巍?/p>

在農(nóng)民合作社的建立和發(fā)展過程中，國(guó)家應(yīng)給予必要的扶助與指導(dǎo)，并為其建立健全相應(yīng)的制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民合作社的“良法善治”。所謂“良法”，即具備保障農(nóng)民合作社規(guī)范建立和健康發(fā)展的完善的法律制度，真正實(shí)現(xiàn)“依法治社”。毋庸置疑，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》作為新中國(guó)成立以來我國(guó)首部、也是迄今為止唯一一部關(guān)于農(nóng)民合作社的專項(xiàng)法律，其立法意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值無論如何強(qiáng)調(diào)都不為過。但是，該法在施行以來的10年間，日益暴露出諸多缺陷。其中，最突出的問題在于，該法規(guī)范的只是“專業(yè)合作社”，而不是各類農(nóng)民合作社。那些不屬于專業(yè)型而屬于綜合型或其他類型的冠名以“合作社”的組織，顯然不能直接用該法加以規(guī)范和約束。應(yīng)該看到，雖然早在2013年中央就提出要“抓緊研究修訂農(nóng)民專業(yè)合作社法”，但時(shí)至今日仍未完成。

“良法”的目標(biāo)在于“善治”，即實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民合作社的科學(xué)化治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合作社發(fā)展效益的最大化和社員利益的最大化。農(nóng)民合作社的治理水平，對(duì)合作社的健康穩(wěn)定發(fā)展起著決定性作用。而制度環(huán)境優(yōu)劣與否，包括法律規(guī)范是否完備、內(nèi)部管理制度和外部約束制度是否健全，又是影響合作社治理水平的首要條件和關(guān)鍵因素。因此，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民合作社的科學(xué)化治理，必須首先具備上述“良法”，并建立健全合作社的內(nèi)外制度。其實(shí)，就多數(shù)農(nóng)民合作社的現(xiàn)實(shí)情況來看，其內(nèi)部管理制度和外部約束制度并不匱乏，甚至已經(jīng)相當(dāng)完善，但關(guān)鍵是這些制度并未得到很好得執(zhí)行與落實(shí)，往往只停留于“進(jìn)會(huì)”“入冊(cè)”“上墻”而形同虛設(shè)。究其原因，根本的在于缺乏對(duì)農(nóng)民合作社的嚴(yán)密監(jiān)督，致使制度執(zhí)行缺乏動(dòng)力：表現(xiàn)在政府監(jiān)督方面，往往局限于對(duì)合作社“門檻監(jiān)督”“準(zhǔn)入監(jiān)督”，而對(duì)其日常運(yùn)營(yíng)與依法退出監(jiān)管不力；表現(xiàn)在社會(huì)監(jiān)督方面，則明顯缺乏農(nóng)民社員、村（居）委會(huì)等利益相關(guān)者的監(jiān)督和輿論監(jiān)督。而近10年“一號(hào)文”在論及農(nóng)民合作社時(shí)，側(cè)重關(guān)注合作社的內(nèi)部發(fā)展和外部扶持，疏于強(qiáng)調(diào)對(duì)合作社的外部監(jiān)督。因此，如何構(gòu)筑對(duì)農(nóng)民合作社的行之有效的監(jiān)督體系，理應(yīng)成為頂層政策設(shè)計(jì)和底層實(shí)踐操作中高度重視的緊迫課題。 

注釋：略

    作者簡(jiǎn)介:孫迪亮，曲阜師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授

    本文系2014年度教育部人文社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“社會(huì)協(xié)同視角下農(nóng)民合作社參與農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給的長(zhǎng)效機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14YJAZH069）和2015年度中央馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重大研究項(xiàng)目“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題”（項(xiàng)目編號(hào)：2015MZD027）的研究成果。

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》 2017年第4期

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