——來自國(guó)家治理視角下的啟示

摘要:產(chǎn)權(quán)有多種屬性且與國(guó)家治理相關(guān)聯(lián)。在西方，產(chǎn)權(quán)主要有追求效率最大化的經(jīng)濟(jì)屬性及保障權(quán)利的政治屬性，但是在中國(guó)，產(chǎn)權(quán)同時(shí)還具有很強(qiáng)的社會(huì)屬性。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化，產(chǎn)權(quán)的屬性會(huì)相互轉(zhuǎn)化。當(dāng)國(guó)家供給公共物品能力比較弱時(shí)，產(chǎn)權(quán)將會(huì)承擔(dān)更多的社會(huì)屬性，為基層社會(huì)提供民生性公共需求；當(dāng)國(guó)家供給公共物品能力比較強(qiáng)時(shí)，產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性會(huì)逐漸減弱，經(jīng)濟(jì)屬性會(huì)逐漸增強(qiáng)。產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性是超大型農(nóng)業(yè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)“無為而治”的制度基礎(chǔ)，也是支撐農(nóng)業(yè)文明長(zhǎng)期延續(xù)的“產(chǎn)權(quán)密碼”。1949年以后的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)集體化改革，以承包權(quán)為重點(diǎn)的“兩權(quán)分離”及以搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的“三權(quán)分置”改革，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化條件下產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)屬性增強(qiáng)?社會(huì)屬性弱化的過程。

關(guān)鍵詞:國(guó)家治理；國(guó)家治理能力；產(chǎn)權(quán)屬性；產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)屬性；產(chǎn)權(quán)社會(huì)屬性

產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革有兩種思路：一是強(qiáng)化私人性，著眼于產(chǎn)權(quán)的效率；二是關(guān)注集體性，著眼于產(chǎn)權(quán)的保障。當(dāng)前國(guó)家關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的基本思路是所有權(quán)?承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。如果僅僅從產(chǎn)權(quán)角度認(rèn)識(shí)“三權(quán)分置”，著眼于搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要引進(jìn)國(guó)家治理的視角，將國(guó)家治理與產(chǎn)權(quán)變遷關(guān)聯(lián)起來認(rèn)識(shí)。產(chǎn)權(quán)變遷和國(guó)家治理都有一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過程，其關(guān)聯(lián)性在不同歷史時(shí)期?不同國(guó)家有不同的表現(xiàn)形式。傳統(tǒng)中國(guó)是一個(gè)超大型的農(nóng)業(yè)社會(huì)，在“皇權(quán)不下縣”的條件下如何通過自我治理實(shí)現(xiàn)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)呢？一個(gè)重要因素就是通過各類產(chǎn)權(quán)安排，賦予一定數(shù)量的產(chǎn)權(quán)以社會(huì)屬性，從而提供公共物品，維持農(nóng)業(yè)社會(huì)的自我運(yùn)轉(zhuǎn)。這一產(chǎn)權(quán)安排是農(nóng)業(yè)文明持續(xù)的制度基礎(chǔ)，也是傳統(tǒng)中國(guó)領(lǐng)跑世界的制度密碼。只是這一制度的歷史事實(shí)，長(zhǎng)期以來被既有理論所遮蔽，這制約了我們從國(guó)家治理及現(xiàn)代化視角深刻理解當(dāng)下的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變遷及其規(guī)律性走向。本文試圖從國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角，以筆者所在的華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院近年來進(jìn)行農(nóng)村調(diào)查采集的中國(guó)事實(shí)和案例為主要依據(jù)，挖掘被既有理論所遮蔽的豐富的中國(guó)產(chǎn)權(quán)制度，考察農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的多重屬性及其與國(guó)家治理的相關(guān)性，以加深對(duì)當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)改革的認(rèn)識(shí)。

一、概念界定與“兩大問題”

(一)國(guó)家治理與“治理之謎”

國(guó)家治理就是國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力管理公共事務(wù)的活動(dòng)和過程。馬克思經(jīng)典理論認(rèn)為，私有制導(dǎo)致社會(huì)利益沖突不可調(diào)和，需要一個(gè)超越社會(huì)的“力量”以“緩和沖突”。這個(gè)“日益同社會(huì)相異化的力量”就是國(guó)家。這種活動(dòng)和過程就是治理。可見，國(guó)家是私有制發(fā)展導(dǎo)致社會(huì)沖突不可調(diào)和的產(chǎn)物，國(guó)家治理是調(diào)和沖突、規(guī)制社會(huì)需求的結(jié)果。國(guó)家治理取決于國(guó)家的能力，但是國(guó)家能力與國(guó)家治理不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。米格代爾認(rèn)為，國(guó)家有提取、規(guī)制、滲透和分配四種能力。阿爾蒙德則認(rèn)為國(guó)家有提取、規(guī)制、分配、符號(hào)和響應(yīng)五種能力。其實(shí)，國(guó)家能力有一個(gè)發(fā)展的過程：從弱到強(qiáng)，從少到多，從簡(jiǎn)單到復(fù)雜。早期的國(guó)家可能只有汲取能力，后來衍生出了滲透能力、控制能力和包括供給公共物品的財(cái)富分配能力。國(guó)家能力也有一個(gè)結(jié)構(gòu)問題，某種能力強(qiáng)大并不表明其他能力同樣強(qiáng)大，如國(guó)家汲取、控制能力強(qiáng)大，并不表明國(guó)家供給公共物品能力強(qiáng)大；但國(guó)家供給公共物品能力強(qiáng)大，其汲取和控制能力一般會(huì)比較強(qiáng)大。

馬克思專門研究過亞洲國(guó)家治理和治理能力問題。他將傳統(tǒng)亞洲國(guó)家分為三個(gè)部門：財(cái)政部門、軍事部門、公共工程部門。這三個(gè)部門對(duì)應(yīng)著國(guó)家的三種能力，財(cái)政部門對(duì)應(yīng)著國(guó)家對(duì)資源的汲取能力；軍事部門對(duì)應(yīng)著國(guó)家對(duì)社會(huì)的規(guī)制和控制能力，可以稱為規(guī)控能力；公共工程部門對(duì)應(yīng)著國(guó)家向社會(huì)提供公共物品的能力。馬克思認(rèn)為，三種能力要均衡發(fā)展，不可偏廢，否則就會(huì)影響國(guó)家的治理績(jī)效。英國(guó)殖民者在印度接管了財(cái)政部門、軍事部門，可是殖民地政府按照英國(guó)方式即以自由競(jìng)爭(zhēng)的方式對(duì)待公共部門，忽略了公共工程部門建設(shè)，導(dǎo)致了印度的農(nóng)業(yè)衰退。

在對(duì)亞洲傳統(tǒng)國(guó)家的研究中，馬克思、恩格斯強(qiáng)調(diào)了國(guó)家提供公共水利設(shè)施的重要性。恩格斯認(rèn)為，在亞洲的統(tǒng)治者“每一個(gè)專制政府都十分清楚地知道它們首先是河谷灌溉的總管”。馬克思認(rèn)為，“使利用水渠和水利工程的人工灌溉設(shè)施成了東方農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)”。在西方國(guó)家，水利灌溉設(shè)施等公共物品都是私人企業(yè)家自愿聯(lián)合供給，“但是在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，因而需要中央集權(quán)的政府進(jìn)行干預(yù)。所以亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟(jì)職能，即舉辦公共工程的職能?！币坏┱雎粤斯喔群团潘?，水利灌溉設(shè)施就會(huì)荒廢，良田就會(huì)變成“荒蕪不毛”之地?？梢妬喼迋鹘y(tǒng)國(guó)家治理的一個(gè)重要功能就是提供水利灌溉設(shè)施等公共物品。馬克思由此得出結(jié)論：收成好壞在亞洲取決于政府的好壞，在歐洲則取決于天氣的好壞。韋伯也持類似的觀點(diǎn)，“帝國(guó)的政治生殖細(xì)胞——首要的任務(wù)是筑堤以防水患”。魏特夫也認(rèn)為，治水是東方專制主義的起源。這些都說明了國(guó)家提供水利灌溉設(shè)施等公共物品對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的極端重要性。

局限于當(dāng)時(shí)的條件，馬克思只能通過傳教士撰寫的二手材料了解亞洲傳統(tǒng)國(guó)家，影響了馬克思對(duì)東方國(guó)家全面、深刻的認(rèn)識(shí)。亞洲國(guó)家并非同質(zhì)的，國(guó)家治理和國(guó)家能力也千差萬別。即使是專制的中國(guó)也只有有限的鄉(xiāng)村滲透能力和水利灌溉設(shè)施的供給能力。國(guó)家治理黃河、長(zhǎng)江、淮河，但是國(guó)家并不提供區(qū)域性的水利建設(shè)，更不會(huì)提供民生所需的水利灌溉設(shè)施。魏特夫認(rèn)識(shí)到了這一問題，“政府對(duì)專門用來維持個(gè)體農(nóng)民生活的田地也并不承擔(dān)管理上的領(lǐng)導(dǎo)工作?！嗡?quán)樂于完全擺脫農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從行政效果來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由許多小規(guī)模的個(gè)體農(nóng)業(yè)單位來經(jīng)營(yíng)是比較合理的?！表f伯認(rèn)為國(guó)家能力無法到達(dá)村莊，“出了城墻之外，統(tǒng)轄權(quán)威的有效性便大大地減弱，及至消失。……‘城市’就是官員所在的自治地區(qū)，而‘村落’則是無官員的自治地區(qū)?！币簿褪钦f，國(guó)家只能提供大的水利設(shè)施，縣以下的灌溉設(shè)施則無力提供，民生所需的養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)、教育等就更不會(huì)提供。按照韋伯的說法，縣以下根本就沒有官員。

既然在縣以下沒有國(guó)家官員，政府也不提供民生性公共物品，國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)費(fèi)孝通先生所說的“皇帝無為而天下治”呢？基層社會(huì)如何自我供給、自我滿足呢？對(duì)于這個(gè)問題，馬克思沒有回答，韋伯和魏特夫也只是一筆帶過，筆者稱之為“治理之謎”。其實(shí)，“治理之謎”就是傳統(tǒng)中國(guó)不同于歐洲國(guó)家，甚至領(lǐng)先歐洲國(guó)家的關(guān)鍵所在。解答這一“謎”需要從中國(guó)歷史尋找答案。傳統(tǒng)中國(guó)有兩個(gè)基本特點(diǎn)：一是超級(jí)的農(nóng)業(yè)社會(huì)；二是一家一戶小私有制。一家一戶小私有制無法提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活所需的公共物品，需要外部供給。面對(duì)一個(gè)超級(jí)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，傳統(tǒng)中國(guó)的治理能力卻又非常有限，一方面，官僚體系很小很弱，全國(guó)只有大約1500名州縣官，每人平均要管轄10萬名或25萬名居民。另一方面，國(guó)家也沒有向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透、控制的意愿。政府“往往將國(guó)庫(kù)的利益視為頭等大事”，官員“除了收稅之外”對(duì)農(nóng)村缺乏任何興趣。

國(guó)家既無能力，也無意愿掌控基層社會(huì)。傳統(tǒng)中國(guó)的國(guó)家治理就只能“抓大放小”。所謂“抓大”，就是保證統(tǒng)治者的收入需求、實(shí)現(xiàn)基本的政治職能，后者包括大型水利設(shè)施的建設(shè)。所謂“放小”，就是對(duì)基層社會(huì)所需的公共物品放任自流，任其自我解決。正如孫中山先生所說：“在清朝時(shí)代，每一省之中，上有督撫，中有府道，下有州縣佐雜，所以人民和皇帝的關(guān)系很小。人民對(duì)于皇帝只有一個(gè)關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關(guān)系。因?yàn)檫@個(gè)緣故，中國(guó)人民的政治思想便很薄弱。人民不管誰(shuí)來做皇帝，只要納糧，便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧，便不去理會(huì)他們別的事，其余都是聽人民自生自滅。”可見，在傳統(tǒng)中國(guó)，國(guó)家只提供極少量的重要公共物品，大量與民生相關(guān)的公共物品則無力解決，由基層社會(huì)自我供給。這就是所謂的“無為而治”。

在解決傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)所需要的公共物品方面，中國(guó)走了一條完全不同于西方的道路：西方通過私人企業(yè)家的自愿聯(lián)合以市場(chǎng)的方式解決；中國(guó)卻是通過特定的產(chǎn)權(quán)安排自我解決。這一產(chǎn)權(quán)安排為中國(guó)所特有，也是十分寶貴的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。只是這一經(jīng)驗(yàn)長(zhǎng)期以來被學(xué)術(shù)界所遮蔽。

(二)產(chǎn)權(quán)屬性與“產(chǎn)權(quán)密碼”

中國(guó)依靠特定的產(chǎn)權(quán)安排自我滿足公共需求這一現(xiàn)象被長(zhǎng)期遮蔽，關(guān)鍵在于對(duì)產(chǎn)權(quán)屬性(也稱為產(chǎn)權(quán)功能)的誤解。中國(guó)的產(chǎn)權(quán)概念是從西方引進(jìn)來的，而西方的產(chǎn)權(quán)主要源于兩個(gè)維度：一是歐洲的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，特別是城市維度，即城市自治體對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和向私人經(jīng)營(yíng)者提供公共物品；二是現(xiàn)代維度，歐洲的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)有兩種屬性，首要的是產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能，如科斯認(rèn)為，只要明晰了產(chǎn)權(quán)，資源配置就能夠自動(dòng)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)。德姆塞茨將產(chǎn)權(quán)定義為“使自己或他人受益或受損的權(quán)利”。其次是產(chǎn)權(quán)的政治功能。經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼就曾說：“資本主義和私有財(cái)產(chǎn)的存在給國(guó)家的集中權(quán)力提供了某些限制?！苯芏鳌げ┑ふJ(rèn)為，“國(guó)王權(quán)力無邊，但私人財(cái)產(chǎn)不得侵犯?！倍覈?guó)內(nèi)外學(xué)者均認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能和權(quán)利的保護(hù)功能是近代西方國(guó)家崛起的重要“奧秘”，也是近代中國(guó)衰落的重要原因。那么產(chǎn)權(quán)除了經(jīng)濟(jì)、政治功能，是否有社會(huì)功能呢？

從歐洲的經(jīng)驗(yàn)來看，產(chǎn)權(quán)除了自身追求效率的經(jīng)濟(jì)功能和賦予權(quán)利的保護(hù)功能外，再也沒有其他的功能。但是從傳統(tǒng)中國(guó)的實(shí)踐來看，產(chǎn)權(quán)還有提供公共物品的社會(huì)功能。在國(guó)家治理能力較弱的條件下，社會(huì)通過將部分產(chǎn)權(quán)設(shè)置為“公有產(chǎn)權(quán)”或“共有產(chǎn)權(quán)”，以特定產(chǎn)權(quán)的收入提供公共物品。這是一種基層社會(huì)自主創(chuàng)新、自我滿足公共物品需求的制度選擇?；鶎由鐣?huì)通過特定產(chǎn)權(quán)安排，自我提供公共物品的社會(huì)功能，正是超級(jí)農(nóng)業(yè)社會(huì)“無為而治”的重要舉措。這恰恰是西方社會(huì)所沒有的，也是中國(guó)不同于歐洲的重要差別。設(shè)置產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能是傳統(tǒng)中國(guó)領(lǐng)先歐洲，創(chuàng)造出持續(xù)農(nóng)業(yè)文明的重要制度安排。筆者將其稱為支撐農(nóng)業(yè)文明延續(xù)的“產(chǎn)權(quán)密碼”。我們既要重視西方崛起的“奧秘”，也要重視中國(guó)領(lǐng)先的“密碼”。其實(shí)兩者均源于同一個(gè)因素：產(chǎn)權(quán)。只不過前者注重產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)性、保護(hù)性，后者注重產(chǎn)權(quán)的社會(huì)性、公共性。

由此，學(xué)術(shù)界有責(zé)任和義務(wù)回到中國(guó)產(chǎn)權(quán)制度的歷史事實(shí)，揭示被國(guó)內(nèi)外學(xué)者所忽略、當(dāng)今產(chǎn)權(quán)理論所遮蔽的豐富的、靈活的產(chǎn)權(quán)制度，用微觀實(shí)證的方法對(duì)中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變遷的實(shí)踐進(jìn)行深入的研究，尋找中國(guó)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)和變遷的歷史經(jīng)驗(yàn)，挖掘中國(guó)能夠成功實(shí)現(xiàn)“無為而治”的產(chǎn)權(quán)貢獻(xiàn)，以此來理解中國(guó)近現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)集體化、承包制及“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，并從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變遷的中國(guó)道路中發(fā)現(xiàn)其世界性價(jià)值。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變遷的中國(guó)實(shí)踐

中國(guó)農(nóng)村很早實(shí)行一家一戶的私有制，創(chuàng)造了當(dāng)時(shí)條件下最高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但是，家戶私有制也有天然的缺陷，無法解決一家一戶解決不了、也解決不好的民生性公共物品，如水利、道路、教育、社會(huì)保障、社會(huì)救助、村莊防衛(wèi)等。這些問題在傳統(tǒng)社會(huì)普遍存在，但在家戶私有制條件下更為突出。如果這一問題解決不了，農(nóng)業(yè)社會(huì)則無法持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家治理必然會(huì)缺失穩(wěn)固的根基。傳統(tǒng)中國(guó)的智慧在于，在充分肯定產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能，最大化經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，賦予部分產(chǎn)權(quán)以社會(huì)功能，通過這種相對(duì)穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)安排來滿足民生所需的公共物品。

根據(jù)中國(guó)農(nóng)村研究院對(duì)50個(gè)宗族村莊、62個(gè)長(zhǎng)江流域村莊的實(shí)地調(diào)查及華北平原70個(gè)村莊的初步調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)：傳統(tǒng)中國(guó)通過多種類型的產(chǎn)權(quán)安排，賦予產(chǎn)權(quán)以社會(huì)屬性來解決基層社會(huì)的公共性問題。

(一)血緣性公共產(chǎn)權(quán)：提供綜合性公共物品

從井田制瓦解開始，中國(guó)基層社會(huì)的公共物品供給就走上了一條與歐洲不同的道路：主要是通過設(shè)置一定范圍、一定數(shù)量的公共產(chǎn)權(quán)提供公共物品。最典型、最普遍的是血緣性公共產(chǎn)權(quán)，即血緣相同的家族以族或房支的名義設(shè)置一定的公共產(chǎn)權(quán)(公田)，提供在全族或者房支范圍內(nèi)的修橋補(bǔ)路、撐船擺渡、開嵑浚塘、砍柴建房、社會(huì)保障、集體防衛(wèi)等生產(chǎn)生活性公共物品。

從中國(guó)農(nóng)村研究院調(diào)查的材料來看，以家族為單位設(shè)置公共產(chǎn)權(quán)，解決民生所需公共物品的現(xiàn)象主要分布于廣東、福建、浙江、安徽南部、江西南部、湖南南部、廣西東南部等地區(qū)。這些地區(qū)山高路遠(yuǎn)，地域偏僻，國(guó)家統(tǒng)治都比較困難，根本無法滲透、控制，更不可能提供公共物品。因此，這里的人們只能依賴宗族共同體自我提供公共物品。

南方宗族社會(huì)公共產(chǎn)權(quán)的形成主要有四種途徑：一是先祖劃撥形成，即某個(gè)祖先將一部分田地劃為族田或房支公田。二是集資購(gòu)買，各家各戶按照男丁數(shù)量集資購(gòu)買公田。三是富裕的房支或者家戶捐資購(gòu)買或者贈(zèng)送公田。四是開墾的荒山，搶先占有的水源。在宗族社會(huì)，人一出生就可以分享公田的成果和公共服務(wù)，徐勇教授稱之為“祖賦權(quán)利”。

宗族社會(huì)公共產(chǎn)權(quán)的功能主要有六大類：一是為宗族祖先、祖屋而設(shè)置的公田，主要是用于祭祀、掃墓、修繕祖屋、祠堂。這部分公田數(shù)量最多，所占比重最高。二是為教育類設(shè)置的公田，這類公田名稱最多，功能也最多，有為辦學(xué)而設(shè)，也有為求學(xué)而設(shè)，還有為獎(jiǎng)勵(lì)功名而設(shè)。三是為民生所需而設(shè)置的公田，可以修橋補(bǔ)路、開浚山塘、涵養(yǎng)水源、撐船擺渡等。四是為社會(huì)保障而設(shè)置的公田，如對(duì)貧困戶、勞動(dòng)力不足的家庭提供資助；為鰥寡孤獨(dú)提供養(yǎng)老、喪葬；對(duì)沒有撫養(yǎng)能力的家庭的孩子進(jìn)行撫養(yǎng)。五是為村莊防衛(wèi)、治安等設(shè)置的公田。六是為文化活動(dòng)設(shè)置的公田，如為花燈會(huì)、清明季、觀音會(huì)等活動(dòng)籌集經(jīng)費(fèi)。為了解決人們的民生性公共需求，宗族社會(huì)設(shè)置了各種各樣的公田。有了這些公田提供公共物品，即使沒有國(guó)家，基層社會(huì)也能夠運(yùn)轉(zhuǎn)自如。當(dāng)然，宗族社會(huì)能夠提供的公共物品有差異，富裕的宗族提供得比較多，貧窮的宗族提供得比較少。

宗族社會(huì)公共產(chǎn)權(quán)的管理也體現(xiàn)了共同體的特征，公田為全族或者各房支族人共同所有、共同分享。具體由族長(zhǎng)及其宗族議事會(huì)共同經(jīng)營(yíng)和管理：一是大部分公田出租經(jīng)營(yíng)，出價(jià)高者獲得租佃權(quán)。二是在公田比較少的情況下，可由各房支輪流耕種。三是在同等條件下租佃給比較貧窮的族人?？梢姡谧迳鐣?huì)的公田在考慮公共性的同時(shí)，也兼顧了效率性。

(二)地緣性公共產(chǎn)權(quán)：提供基礎(chǔ)性公共物品

以血緣為紐帶的宗族共同體畢竟只存在于南方比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，大量地區(qū)還是以地緣為紐帶形成的群體。華北平原和長(zhǎng)江流域的地緣群體主要是村莊。為了解決因國(guó)家治理能力弱而公共物品供給不足的問題，地域群體村莊會(huì)形成一些公共產(chǎn)權(quán)，以此來提供基礎(chǔ)性公共物品。

[香火地]，也稱為公會(huì)地、廟產(chǎn)、公地等。北方多寺廟，少宗族，即使有宗族的概念，也沒有多少族山、族田，但是每個(gè)村莊都會(huì)有一定的香火地或香燈地。香火地主要有三種來源，一是善男信女捐贈(zèng)。二是寺廟和尚化緣購(gòu)買，和尚去世后，若無繼承人，土地歸村莊所有。三是村民籌資購(gòu)買。順義縣沙井村的香火地和寺廟均由村民籌資購(gòu)買，其所有權(quán)屬于村公所。香火地的收入一部分維持寺廟運(yùn)轉(zhuǎn)，一部分做為村莊公共管理的經(jīng)費(fèi)，如村務(wù)招待費(fèi)，修橋補(bǔ)路等。香火地一般租佃經(jīng)營(yíng)，由村長(zhǎng)及其會(huì)首商量決定。雖然稱之為香火地，但是其收入主要用于提供村莊性公共物品。

[義地]，也稱為公有墳地，主要是給村莊的窮人做墳地的村莊所有土地。義地來源有兩種：一是村公所指定一塊村莊的公共土地，作為義地，供無地農(nóng)民安葬。二是慈善機(jī)構(gòu)購(gòu)買土地，安葬因?yàn)闊o地?zé)o法埋葬的窮人。在沙井村，有20畝義地。這些義地與死坑有重合的地方，死坑就是義地。

[砂地]，無法耕種之地，農(nóng)民可以清理出來做曬谷場(chǎng)。這類土地沒有契約，向縣公署申請(qǐng)后可免交田賦，本村村民均可以自由整理砂地作為曬場(chǎng)，不需要征求村公所同意。農(nóng)民對(duì)曬場(chǎng)沒有所有權(quán)，但是可以連續(xù)多年使用。

[死坑]，農(nóng)民取土留下的坑，屬于村莊共有地。如果死坑栽了蘆葦、蓮藕等其他作物，就得交田賦。在沙井村，死坑又稱為水坑，種植蓮藕或者蘆葦，有一定的收入。死坑為全村村民所有。

在華北平原，宗族觀念淡薄，沒有形成宗族共同體，鮮有族田，但是地緣共同體比較發(fā)達(dá)，往往形成一定數(shù)量以村莊為單位的公共產(chǎn)權(quán)：一是村民籌資購(gòu)買寺廟田，產(chǎn)權(quán)歸屬于村莊所有，如果寺廟有和尚，土地由和尚經(jīng)營(yíng)，剩余經(jīng)費(fèi)可以用于修橋補(bǔ)路等村莊支出。二是和尚化緣或者善男信女捐贈(zèng)形成的寺廟公田，如果和尚去世后，沒有繼承者，則為寺廟所在村莊所有，其收入用于村莊公共支出。三是絕戶家庭的財(cái)產(chǎn)成為村莊的公田。四是村民集資購(gòu)買的公田。五是屬于村莊所有的荒地。相較于宗族社會(huì)，地緣社會(huì)的公田來源單一，而且數(shù)量不多。

村莊的公田主要用于：一是彌補(bǔ)村莊公共支出的不足，特別是民國(guó)成立以后有大量縣、鄉(xiāng)、村的公攤費(fèi)用，公田收入可以承擔(dān)一部分。二是有些用于民生所需的曬場(chǎng)、取土制肥的土地、貧窮家庭的墓地等。三是善男信女的文化支出，如廟會(huì)、觀音會(huì)等活動(dòng)的支出。與豐富多元的宗族公田對(duì)比，華北平原的公田數(shù)量較少，功能有限。

村莊的公田為全體村民所有，共同分享，由村長(zhǎng)和會(huì)首們經(jīng)營(yíng)管理。對(duì)于有經(jīng)濟(jì)收入的公田，采取出租經(jīng)營(yíng)方式，出價(jià)高者經(jīng)營(yíng)，有較高的效率性。在有些村莊也可以讓比較貧窮的家庭耕種，這有一定的濟(jì)貧性質(zhì)。對(duì)于沒有經(jīng)濟(jì)收入的公田，如死坑、義地等，按照先占先用、用完為止的原則，本村村民都可以使用，外村人不能使用。這類土地農(nóng)民可以占用、使用，但是不能繼承。

(三)利益性公共產(chǎn)權(quán)：提供特定公共物品

除了血緣性、地緣性公共產(chǎn)權(quán)的制度安排外，還有一種以共同利益為紐帶形成的公共產(chǎn)權(quán)。在共同利益的驅(qū)使下，個(gè)體以平等的、自愿的方式共同購(gòu)置土地，為民生需求提供公共物品，以此解決國(guó)家治理能力弱誘致的公共性不足的問題。利益性公共產(chǎn)權(quán)主要有以下幾個(gè)方面：

[橋會(huì)田]：江西省吉安市吉水縣金灘鎮(zhèn)燕坊村中有橋會(huì)田，此田由橋會(huì)購(gòu)置和經(jīng)營(yíng)管理。橋會(huì)田由村中三大姓氏共同出資購(gòu)買，大約有12畝左右，產(chǎn)權(quán)為三族共有、共享。橋會(huì)田一般采取租佃方式，其收入只用于建設(shè)和維修金溪橋。在廣東省龍川縣山池村也有橋會(huì)田，四川新都區(qū)曲水村有橋公田，四川都江堰有橋路子田等。

[堰田]：四川省夾江縣三洞鎮(zhèn)汪家村設(shè)置有堰田，堰田由本灌區(qū)水費(fèi)結(jié)余經(jīng)費(fèi)購(gòu)買，約10畝左右。堰田屬于灌區(qū)居民所有，只買不賣。堰田由堰管會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，采取租佃方式，由堰長(zhǎng)上門收租、保管。堰田除了提供維修經(jīng)費(fèi)外，還作為維修取土用地。

[路會(huì)田]：湖南省瀏陽(yáng)市洞陽(yáng)鎮(zhèn)長(zhǎng)東村設(shè)置有路會(huì)田，屬于全體會(huì)員共同所有，一般采取出租方式經(jīng)營(yíng)。路會(huì)田的收入用于修建村中道路。該村的路會(huì)田只有一二畝，只承擔(dān)購(gòu)買修路的材料費(fèi)用，維修所需人力由本路會(huì)村民承擔(dān)。

[老人會(huì)田]：廣東省龍川縣山池村一些年齡比較大的老人，擔(dān)心年紀(jì)大后子女不贍養(yǎng)自己。老人們聯(lián)合起來出資購(gòu)置一定的田產(chǎn)，形成老人會(huì)田，以此出租。平時(shí)老人可以分享會(huì)田租金收入用于日常生活，去世時(shí)用當(dāng)年的租金收入置辦喪事。

[茶亭會(huì)田]：福建省上杭縣才溪鎮(zhèn)發(fā)坑村有一個(gè)路邊的茶亭，由族里拿出一部分公田，收入用于修建大路上的供人休息喝茶的茶亭。茶亭會(huì)田出租經(jīng)營(yíng)，租金的使用由四個(gè)房的公名老大集體商議，賬目每年公開，供人監(jiān)督。

[護(hù)林田]：浙江省武義縣俞源鄉(xiāng)俞源村有護(hù)林田，主要作用是涵養(yǎng)水源，養(yǎng)護(hù)風(fēng)水，防止自然災(zāi)害。護(hù)林田歸俞氏宗族所有，族內(nèi)派專人進(jìn)行管理并給付一定的報(bào)酬。護(hù)林田大約占族田總數(shù)的0.37%。

[山長(zhǎng)田]：江西省龍南縣楊村鎮(zhèn)黃坑村設(shè)置了山長(zhǎng)田，山長(zhǎng)是一個(gè)職務(wù)，就是專門負(fù)責(zé)巡山。為了保障山長(zhǎng)的生活，給他專門購(gòu)置的田稱為山長(zhǎng)田。

全國(guó)各地都有利益性公共產(chǎn)權(quán)，種類很多，名稱不一(參見表1)。在華北平原和宗族社會(huì)，宗族社會(huì)和村莊可以提供一定的基礎(chǔ)性公共物品，利益性公共產(chǎn)權(quán)以文化性質(zhì)的居多。利益性公共產(chǎn)權(quán)主要出現(xiàn)在長(zhǎng)江流域，因?yàn)殚L(zhǎng)江流域沒有宗族共同體，也沒有地緣共同體，個(gè)體的農(nóng)戶要生存只能以利益紐帶設(shè)置共有產(chǎn)權(quán)，以解決“皇權(quán)不下縣”時(shí)的公共物品需求。

利益性公共產(chǎn)權(quán)的形成有三個(gè)渠道：一是利益相關(guān)者籌資購(gòu)買形成，如橋公田、壩田、護(hù)路田等。二是絕戶財(cái)產(chǎn)的處理。三是糾紛田地的利益方捐贈(zèng)?？梢姡嫘凸伯a(chǎn)權(quán)源于利益相關(guān)主體被逼無奈的一種選擇，具有臨時(shí)性、針對(duì)性、應(yīng)急性的特點(diǎn)。

利益性公共產(chǎn)權(quán)一般會(huì)組織會(huì)社，會(huì)員民主推舉會(huì)首，由會(huì)首管理公共產(chǎn)權(quán)。利益性公共產(chǎn)權(quán)為利益相關(guān)主體共有、共享，采取租佃經(jīng)營(yíng)，出價(jià)高者獲得租佃權(quán)，其收入用于橋、路、渡口、壩、堰等的建設(shè)和維修。另外，也有一些公共產(chǎn)權(quán)專門為生產(chǎn)某類公共物品的人提供生活資料，如長(zhǎng)山田、擺渡田就由管理山林或者擺渡者直接耕種。

(四)家戶性公共產(chǎn)權(quán)：提供保障性公共物品

家庭既是一個(gè)社會(huì)單元、生活單元，也是一個(gè)養(yǎng)老單元。在傳統(tǒng)中國(guó)，在養(yǎng)老或者其他的弱者保護(hù)方面，也通過特定的產(chǎn)權(quán)安排予以保障。

1.養(yǎng)老地與養(yǎng)老保障

不管是日本人在華北的調(diào)查，還是中國(guó)農(nóng)村研究院在長(zhǎng)江流域、南方宗族地區(qū)的調(diào)查都可以發(fā)現(xiàn)一種由“小親族”提供的公共物品———養(yǎng)老田。在分家時(shí)，首先要?jiǎng)澇鲆欢〝?shù)量的土地供父母養(yǎng)老，其數(shù)量要能夠保證父母在世時(shí)衣食無憂，也能夠保障去世后葬禮之所需。養(yǎng)老田由父母掌管，可以出租，也可以由兒子們共同或者輪流耕種。養(yǎng)老田的收入歸父母所有，即使由兒女租佃，也得按照市場(chǎng)方式進(jìn)行。父母去世后，一般賣掉養(yǎng)老田舉辦喪事，剩余土地或者收入由兄弟平均分配。

養(yǎng)老田的設(shè)置與血緣性、地緣性、利益性公共產(chǎn)權(quán)有所不同，是一種更小“人群”共同擁有的產(chǎn)權(quán)。在沒有分家時(shí)，土地為“家戶私有”；分家以后，養(yǎng)老田為分家后的兒子們“共同所有”，可以說是“化私為公”、“因分成公”。這是一種因?yàn)榉旨矣筛改刚莆詹w屬于幾個(gè)家庭共有的一種產(chǎn)權(quán)安排。

2.姻粉地與弱者保障

在傳統(tǒng)社會(huì)，條件比較好的家庭會(huì)在嫁女時(shí)贈(zèng)送土地給出嫁的女兒。這些土地稱為妝奩地或者姻粉地。這份財(cái)產(chǎn)可以不交給夫家，甚至不讓丈夫知道，為女兒?jiǎn)为?dú)持有。當(dāng)然妻子也可以與丈夫共享，夫妻可以將姻粉地出租，收入歸夫妻所有，家長(zhǎng)無權(quán)干涉姻粉地及其收入。當(dāng)女兒與丈夫關(guān)系很好時(shí)，就轉(zhuǎn)為小夫妻的共同財(cái)產(chǎn)，以丈夫的名義立契。即使姻粉地歸屬了夫家，在家庭經(jīng)濟(jì)困難出賣土地時(shí)，姻粉地也在最后出賣，出賣時(shí)一般要告之娘家，求得娘家諒解。在夫妻年老及子女分家時(shí)，姻粉地一般會(huì)轉(zhuǎn)為養(yǎng)老地，它是保障出嫁女兒的一種產(chǎn)權(quán)安排。

家戶性公共產(chǎn)權(quán)屬于相關(guān)家庭共同占有和管理，由分家或者婚姻而形成，土地從“家戶私有產(chǎn)權(quán)”變成“多家共有產(chǎn)權(quán)”，主要是解決家庭養(yǎng)老和女性的保障而設(shè)置特定產(chǎn)權(quán)。養(yǎng)老田、姻粉田的設(shè)置解決了國(guó)家無力提供養(yǎng)老、女性保障時(shí)的一種產(chǎn)權(quán)安排。這一安排為解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題、女性保護(hù)問題做出了特有的貢獻(xiàn)。

(五)集體化公共產(chǎn)權(quán)：一種新的設(shè)計(jì)思路

1949年以前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度總體的原則是“私有為主，公有共有為輔”，即大量的土地屬于私有產(chǎn)權(quán)，只是在需要提供民生性公共物品的時(shí)候就會(huì)設(shè)置“公共產(chǎn)權(quán)”。1949年以后農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排則完全顛倒過來了，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)全面集體化，所有土地都具有了社會(huì)功能。最近30多年在堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)集體所有的基礎(chǔ)上推進(jìn)產(chǎn)權(quán)細(xì)分化和市場(chǎng)化，產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能逐漸增強(qiáng)?？傮w來看，1949年以后的產(chǎn)權(quán)改革主要有三個(gè)階段：

第一階段，全面集體化：?jiǎn)挝回?fù)責(zé)公共物品。1962年中共中央頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》規(guī)定，農(nóng)村人民公社是“政社合一”的組織，實(shí)行農(nóng)村人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)集體所有制，簡(jiǎn)稱為“三級(jí)所有，三級(jí)管理”。生產(chǎn)隊(duì)為基本的核算單位，集體分配遵循“各盡所能、按勞分配、多勞多得、不勞動(dòng)者不得食”的原則。文件規(guī)定，農(nóng)村人民公社負(fù)責(zé)農(nóng)田水利建設(shè)，負(fù)責(zé)教育、治安、調(diào)解等公共服務(wù)；生產(chǎn)大隊(duì)負(fù)責(zé)大隊(duì)范圍內(nèi)的水利設(shè)施，負(fù)責(zé)生活沒有依靠的社員的養(yǎng)老、救助等社會(huì)保障?？梢姡谵r(nóng)村人民公社體制下，國(guó)家具有很強(qiáng)的規(guī)制、控制、汲取能力。雖然如此，國(guó)家并不提供公社以下的民生性公共物品，這些公共物品全部由集體提供。因?yàn)檗r(nóng)村產(chǎn)權(quán)全部屬于集體所有，勞動(dòng)力也為集體支配，集體利用所擁有產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能和所支配的勞動(dòng)力兩大優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行了大量的農(nóng)田水利、道路、教育、醫(yī)療等公共物品的建設(shè)?？梢哉f，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)集體所有使集體提供公共物品的能力達(dá)到歷史最優(yōu)水平。

第二階段，“兩權(quán)分離”：國(guó)家提供部分公共物品。1980年中共中央印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》的文件，明確規(guī)定：堅(jiān)持集體所有制，鼓勵(lì)實(shí)施責(zé)任制。1982年中央一號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，明確要求從“包產(chǎn)到戶”到“包干到戶”，全面實(shí)施“家庭承包”，恢復(fù)了家庭生產(chǎn)和分配的地位。1983年中央一號(hào)文件正式提出了“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，要求“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合”。這一階段的產(chǎn)權(quán)制度可以概括為：家庭承包經(jīng)營(yíng)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。按照制度設(shè)計(jì)，集體通過統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為家庭經(jīng)營(yíng)提供公共物品：一是水利、植保、防疫等由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；二是大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由國(guó)家投資，農(nóng)村公路、倉(cāng)庫(kù)、小水電等基礎(chǔ)設(shè)施“由農(nóng)民個(gè)人或者合股集資興辦”；三是教育、科技等由國(guó)家和農(nóng)民合作負(fù)擔(dān)。在此階段，國(guó)家開始考慮技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)科研、教育培訓(xùn)、商業(yè)體系等新型公共物品的發(fā)展，但是養(yǎng)老、低保、醫(yī)療等公共物品在此階段沒有被考慮。從中可以發(fā)現(xiàn)，在這一階段，國(guó)家治理能力增強(qiáng)了，汲取能力仍然很強(qiáng)大，規(guī)控能力因?yàn)閲?guó)家主動(dòng)回縮而適當(dāng)減弱，國(guó)家提供了一些大型的農(nóng)村公共物品和新型公共物品，但是民生所需的公共物品依然依靠“集體產(chǎn)權(quán)”來“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”，但是因?yàn)槌邪褂脵?quán)的分立，集體所具有的公共物品供給能力大大下降。這一時(shí)期也是民生性公共物品供給和需求差距最大的時(shí)期。

第三階段，“三權(quán)分置”：國(guó)家提供大部分公共物品。十七屆三中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求，一方面，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地關(guān)系要保持穩(wěn)定且長(zhǎng)久不變”。另一方面，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。2014年中辦和國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，明確規(guī)定：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置”，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。十七屆三中全會(huì)的決定明確規(guī)定，農(nóng)村公共物品由國(guó)家和地方政府解決，但是解決程度沒有具體規(guī)定，如養(yǎng)老、醫(yī)保只能是“廣覆蓋，低保障”；農(nóng)村小水利、水土污染解決到什么程度也無法掌握；公路建設(shè)方面國(guó)家只提供到村部的硬化成本。另外，政府還提供了更多的市場(chǎng)化條件下所需的公共物品：科技體系、金融支持、產(chǎn)業(yè)支撐等新型的農(nóng)村公共物品?？傮w上看，在“三權(quán)分置”時(shí)期，國(guó)家治理能力大大增強(qiáng)，國(guó)家和地方政府的汲取已經(jīng)從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向資源(主要是土地)，汲取能力依然強(qiáng)大；國(guó)家的規(guī)控能力繼續(xù)下降；公共物品的供給能力增強(qiáng)，范圍擴(kuò)大。相比較而言，大部分村莊的公共物品供給能力進(jìn)一步下降，盡管如此，民生所需的相當(dāng)大一部分公共物品，如農(nóng)村小水利、村組道路、農(nóng)村保潔、水土污染等仍然由集體產(chǎn)權(quán)承擔(dān)；弱勢(shì)群體的保障的大部分成本還得由家庭承擔(dān)。

(六)傳統(tǒng)公共產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)和局限

在傳統(tǒng)中國(guó)，國(guó)家治理能力比較弱小(見表2)，無力解決民生所需的公共物品，通過設(shè)置“公共產(chǎn)權(quán)”解決這一“治理難題”。這一制度設(shè)計(jì)既實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高效率，又滿足了農(nóng)村社會(huì)的公共物品需求，使得農(nóng)業(yè)文明能夠在國(guó)家“無為而治”的條件下得以長(zhǎng)期延續(xù)，可以說“公共產(chǎn)權(quán)”是傳統(tǒng)中國(guó)領(lǐng)先歐洲國(guó)家的“密碼”。應(yīng)該看到，傳統(tǒng)中國(guó)的產(chǎn)權(quán)安排也有歷史局限性：一是當(dāng)時(shí)民生所需要的公共物品相對(duì)簡(jiǎn)單，僅僅為了維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是私有產(chǎn)權(quán)占主導(dǎo)，依靠部分產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能滿足社會(huì)需求的能力較為有限，無法滿足現(xiàn)代工業(yè)化、城市化發(fā)展的需求。這也可以解釋傳統(tǒng)中國(guó)在近代以來衰落的原因。

注：1.每個(gè)指標(biāo)分為五個(gè)層級(jí)：最多、較多、一般、較差、最差(也有些是強(qiáng))。

2.整體經(jīng)濟(jì)功能：指全社會(huì)產(chǎn)權(quán)效率性追求。公共產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能：指公共產(chǎn)權(quán)實(shí)際發(fā)揮作用的功能。

3.基礎(chǔ)型公共物品：指公路、電力、大堤、大壩等；保障型公共物品：養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、弱勢(shì)群體保障；水利型公共物品：小水利、小灌溉設(shè)施；新公共物品：指產(chǎn)業(yè)型、金融型、科教型等。

新中國(guó)成立以后，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)走向一個(gè)極端，即農(nóng)村土地等資源全部為集體所有，所有產(chǎn)權(quán)都具有社會(huì)功能，同時(shí)也具有一定的經(jīng)濟(jì)功能。在此階段，國(guó)家的汲取能力與規(guī)控能力同時(shí)增強(qiáng)，依靠集體產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能，農(nóng)村的水利、教育、衛(wèi)生、社會(huì)救助等大量的民生事業(yè)得到了蓬勃發(fā)展，有的至今還在受益。但是，集體產(chǎn)權(quán)也有限度：一是產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能弱化，不能通過產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能提供更多的物品，滿足人們的基本需求，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體的離心離德。二是國(guó)家工業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略，使得國(guó)家更多是向農(nóng)村汲取資源，不能平等地向農(nóng)村社會(huì)提供日益增長(zhǎng)的公共物品?？梢?，此階段的工業(yè)化戰(zhàn)略仰賴于國(guó)家對(duì)農(nóng)村的規(guī)控能力和資源的汲取能力，公共物品建設(shè)取決于集體產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能。

家庭承包責(zé)任制后，所有權(quán)和承包權(quán)“兩權(quán)分離”，土地使用權(quán)被激活，產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能得到了強(qiáng)化。在家庭承包權(quán)特別是使用權(quán)被激活的同時(shí)，依靠集體產(chǎn)權(quán)滿足公共需求的能力有所弱化，國(guó)家寄希望于集體的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)解決公共性問題，基本不向村莊提供公共物品，但是集體的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)能力又相當(dāng)有限，有些村莊甚至沒有“統(tǒng)”的功能。這一階段由于“兩權(quán)分離”，搞活了“分散經(jīng)營(yíng)”，但是削弱了“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”，即產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能激活，社會(huì)屬性卻受到壓抑，而國(guó)家又沒能及時(shí)填補(bǔ)，因此此階段的農(nóng)村公共物品供給成為新中國(guó)成立以來最差的時(shí)期。

最近幾年由于國(guó)家治理能力特別是公共物品供給能力增強(qiáng)，不僅生產(chǎn)性公共物品供給較多、較充分，而且保障性公共物品的供給也在穩(wěn)步增長(zhǎng)，還出現(xiàn)了支撐規(guī)模農(nóng)業(yè)、專業(yè)農(nóng)業(yè)的新型公共物品。國(guó)家公共物品供給能力的增強(qiáng)為“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)改革提供了前提條件，使村莊可以在穩(wěn)定集體所有權(quán)、保障家庭承包權(quán)的基礎(chǔ)上，搞活多種經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)要素性質(zhì)，使其具有較為完整的經(jīng)濟(jì)功能，以最大化產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化與農(nóng)村三權(quán)分置改革

在國(guó)家治理能力較弱的傳統(tǒng)中國(guó)，基層社會(huì)通過特定的產(chǎn)權(quán)安排，解決了農(nóng)村公共物品的供給問題，走出了一條與西方不同的供給之路。那么，當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分置”改革，則是在國(guó)家治理能力增強(qiáng)過程中又一特色性產(chǎn)權(quán)安排?！皞鹘y(tǒng)之路”主要是發(fā)揮部分產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能；“特色之路”主要是突出產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)功能，它是對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一種積極的反應(yīng)，也是弱化產(chǎn)權(quán)社會(huì)屬性的一種努力嘗試。

(一)“三權(quán)分置”是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一種必然結(jié)果

集體所有權(quán)，是指土地等生產(chǎn)資料為村莊成員集體所有的權(quán)利。這一制度可以為每個(gè)集體成員提供一份承包土地，還可以利用集體所有權(quán)發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，提供集體成員共同需要但是個(gè)人無法解決的公共物品。盡管隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，國(guó)家向農(nóng)村提供的公共物品越來越多，但是仍然有許多公共物品，特別是具有差異性質(zhì)的公共物品，需要村莊自我供給、自我滿足。從這個(gè)角度來看，村莊集體經(jīng)濟(jì)仍有其存在的價(jià)值。

家庭承包權(quán)，設(shè)計(jì)的目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是激活使用權(quán)，二是賦予承包權(quán)在養(yǎng)老、就業(yè)和基本生存保障方面的社會(huì)功能。隨著國(guó)家治理能力的提高，國(guó)家會(huì)承擔(dān)更多的養(yǎng)老、就業(yè)和生活保障的功能。但是必須看到國(guó)家治理能力現(xiàn)代化有一個(gè)發(fā)展的過程，而且國(guó)家不可能對(duì)每個(gè)社會(huì)成員提供同等的養(yǎng)老、就業(yè)和生活保障，設(shè)置承包權(quán)可以彌補(bǔ)國(guó)家社會(huì)保障功能的供給不足，也可以填補(bǔ)國(guó)家失業(yè)保障功能的缺失，即設(shè)置承包權(quán)可以彌補(bǔ)國(guó)家供給公共物品的“能力問題”和“結(jié)構(gòu)問題”。因此土地承包權(quán)的社會(huì)功能將會(huì)在一定時(shí)間、一定范圍和一定人員中存在。

家庭承包權(quán)的設(shè)計(jì)達(dá)到了一定的目標(biāo)，在一定程度上搞活了家庭承包權(quán)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商，“兩權(quán)分離”的不足開始顯現(xiàn)。從中國(guó)農(nóng)村研究院八年跟蹤調(diào)查來看，主要有四大問題：一是不少耕地退出生產(chǎn)。農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商越來越多，一些地區(qū)的坡地、崗地、低地，甚至旱澇保收的土地都退出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的拋荒問題。二是一些土地從事無效經(jīng)營(yíng)。相當(dāng)大一部分家庭的土地只提供口糧功能，退回到自然再生產(chǎn)狀態(tài)。三是大量土地低效經(jīng)營(yíng)。更多的家庭不再精種、集約經(jīng)營(yíng)土地，能夠種兩季的只種一季，能夠集約經(jīng)營(yíng)的粗放經(jīng)營(yíng)。四是國(guó)家的政策找不到著力點(diǎn)。如國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策希望提高農(nóng)民的種糧積極性，但是成效不盡如人意。因?yàn)橄喈?dāng)大一部分農(nóng)民只將承包地視為社會(huì)保障和就業(yè)的最后“庇護(hù)所”。可見，有相當(dāng)大一部分農(nóng)民只重視產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性，忽略了產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性。

農(nóng)民重社會(huì)屬性輕經(jīng)濟(jì)屬性的傾向?qū)е乱粚?duì)矛盾：一方面，大量的土地閑置、低效利用；一方面大量需要土地的家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)公司、專業(yè)經(jīng)營(yíng)戶和合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)制度約束，無法得到更多的土地。因?yàn)榧w所有權(quán)、家庭承包權(quán)均以村莊為單元來設(shè)置，對(duì)于非本村集體經(jīng)濟(jì)成員的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要獲得具有保障功能的土地有眾多的制度性障礙。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的提高，國(guó)家已經(jīng)承擔(dān)了大部分的社會(huì)功能，集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)所承擔(dān)的社會(huì)功能有相當(dāng)大一部分為國(guó)家替代。這兩大變化都對(duì)產(chǎn)權(quán)改革提出了迫切的要求：一是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求產(chǎn)權(quán)有更多、更完整的經(jīng)濟(jì)功能；二是國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的提高，特別是國(guó)家對(duì)集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)的替代供給為發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能提供了前提條件。這些都需要解放被約束的土地產(chǎn)權(quán)，釋放產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能。從這個(gè)意義來看，“三權(quán)分置，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然結(jié)果，是產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)屬性充分發(fā)揮的內(nèi)在要求。

(二)“三權(quán)分置”與搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)的地方樣本

21世紀(jì)以來，許多地區(qū)在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上自覺地探索推進(jìn)“三權(quán)分置，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”改革，摸索出了不少新路子，也取得很大的成效。中國(guó)農(nóng)村研究院通過深度調(diào)查發(fā)現(xiàn)了不少搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)的典型案例。

1.以村集體為單元整合經(jīng)營(yíng)權(quán)的東平樣本

山東省東平縣彭集街道的安村是一個(gè)典型的貧困村，大量的農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，干群矛盾大，集體經(jīng)濟(jì)負(fù)債24萬多元。2013年安村開始探索搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革試點(diǎn)，動(dòng)員承包農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，與集體股份共同組建“安大土地股份合作社”。農(nóng)民入股的土地每畝可以獲得1000元的保底收入，外加年底利潤(rùn)分紅，勞動(dòng)力還可以在合作社就業(yè)。以搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的安大土地股份公司取得了較大成效，利用集中起來的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)創(chuàng)辦了中藥材基地、粉皮小區(qū)、養(yǎng)殖基地和蔬菜基地。安村的集體經(jīng)濟(jì)也得到了發(fā)展，每年集體收入400多萬元。安村從一個(gè)經(jīng)濟(jì)窮村變成了一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，利用集體股份的分紅維修了21條村莊道路，集體承擔(dān)了農(nóng)民個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的新農(nóng)保費(fèi)用，承擔(dān)應(yīng)由村民負(fù)擔(dān)的自來水費(fèi)用，還對(duì)特困戶、孤寡家庭進(jìn)行幫扶、助學(xué)。安村只是東平縣搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一個(gè)縮影，現(xiàn)在全縣都在推進(jìn)以搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度改革，以新型產(chǎn)業(yè)、合作社、資本等為中心整合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成了能人帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)推動(dòng)、政策驅(qū)動(dòng)、資本聯(lián)動(dòng)等土地股份合作社模式。通過以集體為單元的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整合，農(nóng)民收入增加了，集體經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)了，村莊公益事業(yè)有了堅(jiān)實(shí)的保障。

2.以自然村為單元搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)的清遠(yuǎn)樣本

廣東省清遠(yuǎn)市是粵北的貧困地區(qū)，人多地少，地塊分散，大部分勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商，土地拋荒比較嚴(yán)重，加上村莊規(guī)模大，自治空轉(zhuǎn)，難以落地。清遠(yuǎn)市委市政府決定，調(diào)整村莊規(guī)模，以小組或者自然村為單元搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)。比較有代表性的是英德市西牛鎮(zhèn)禾灣自然村。該自然村540人，人均土地不到0.5畝，與鄰村有土地糾紛，村民上訪多，鄰里矛盾多，土地拋荒多，村莊經(jīng)濟(jì)無發(fā)展，村務(wù)無人管理。禾灣自然村抓住調(diào)整村莊規(guī)模的契機(jī)，以自然村為單元整治土地，統(tǒng)一規(guī)劃，整合400畝閑置土地。整治后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由自然村掌握，質(zhì)量比較好的土地再次發(fā)包給農(nóng)戶，剩下的138畝土地向外公開招標(biāo)。通過這種方式，禾灣村改良了土地，搞活了經(jīng)營(yíng)權(quán)，清除了土地規(guī)模化的障礙，產(chǎn)業(yè)得到了發(fā)展，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)收入大幅增長(zhǎng)。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，該村利用以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策推進(jìn)村莊整治，一百多棟房子得到了改造或新建，還修建了籃球場(chǎng)、乒乓球場(chǎng)、羽毛球場(chǎng)、健身區(qū)、休閑區(qū)、綠化帶、垃圾池等基礎(chǔ)設(shè)施。清遠(yuǎn)調(diào)整村莊規(guī)模，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)的特點(diǎn)：充分利用自然村這一地緣和血緣共同體，利用集體所有權(quán)整合農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高土地的質(zhì)量，并通過市場(chǎng)方式搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)全村產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.以農(nóng)村社區(qū)為單元搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)的都江堰樣本

四川省都江堰市利用2008年汶川地震恢復(fù)家園的機(jī)會(huì)，大力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。比較典型的是鶴鳴村，該村地處偏僻，分田到戶只解決了農(nóng)民的溫飽問題，致富問題始終沒有解決。農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商的多，不少土地拋荒，甚至退回村組。為此，在災(zāi)后重建時(shí)，鶴鳴村決定推進(jìn)以確權(quán)為先導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)民的承包權(quán)確股到人或者確權(quán)到戶，讓農(nóng)民安心，同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，建立以村民小組為單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社和以村集體為單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社。合作社和合作聯(lián)社以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)招商引資，先后引進(jìn)了多家企業(yè)從事種植、養(yǎng)殖開發(fā)，獲得了多重效果：一是企業(yè)獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，得到了發(fā)展；二是農(nóng)民從土地上解放出來，能夠安心外出務(wù)工經(jīng)商，又獲得可靠的保底收入，不愿意外出務(wù)工的勞動(dòng)力還可以在企業(yè)就業(yè)，獲得就業(yè)收入；三是集體經(jīng)濟(jì)也得到了壯大，村莊利用集體收入提供了許多民生所需公共物品。以村組集體為單元提供公共物品，其數(shù)量、質(zhì)量和契合程度都大大提高。

4.以經(jīng)濟(jì)聯(lián)社為單元搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)的東莞樣本

東莞市是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化先行地區(qū)，村、組集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，實(shí)力較為雄厚的集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了大量的公共物品供給功能。因此，東莞市比較早就面臨著搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題。在21世紀(jì)初，東莞市就開始將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從家庭轉(zhuǎn)移到村、組，組建經(jīng)濟(jì)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社，經(jīng)濟(jì)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社利用經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行投資、開發(fā)，發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過了十多年的發(fā)展，目前東莞的村組集體資產(chǎn)約占廣東省同級(jí)集體資產(chǎn)的三分之一，達(dá)到了1316.64億元。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅給農(nóng)民提供分紅收入，還承擔(dān)了村組范圍內(nèi)的道路建設(shè)、治安、保潔等公共服務(wù)，此外不少集體經(jīng)濟(jì)還承擔(dān)養(yǎng)老、低保、救濟(jì)等社會(huì)功能。從東莞的改革可以發(fā)現(xiàn)，村組集體行使所有權(quán)，獲得所有權(quán)的收益；承包權(quán)以家庭股份的方式通過分紅和民主管理得到了保障；經(jīng)營(yíng)權(quán)交給包括村組集體在內(nèi)的市場(chǎng)主體，使經(jīng)營(yíng)權(quán)具有更多要素性質(zhì)，使之從一個(gè)封閉的社區(qū)權(quán)利變成了一個(gè)開放的市場(chǎng)權(quán)利。擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，也許不是村組集體經(jīng)濟(jì)成員，但是能夠通過市場(chǎng)機(jī)制自由地支配土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。東莞的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的改革，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)共贏”。

從四個(gè)地區(qū)對(duì)“三權(quán)分置，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”改革探索可以發(fā)現(xiàn)一些共性特點(diǎn)：一是大量的勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商，土地對(duì)農(nóng)民只有基本的保障功能，有些甚至成了農(nóng)民的包袱，土地生產(chǎn)效率比較低，需要在穩(wěn)定土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是國(guó)家和地方治理能力提高，在一定程度上解決了村莊的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民的社會(huì)保障等公共物品，集體產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能逐漸弱化，特別是東莞、都江堰等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府還設(shè)置了社區(qū)服務(wù)中心，專門提供民生所需的公共物品和公共服務(wù)。這為弱化產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能、提升經(jīng)濟(jì)功能提供了基本保障。三是從最貧窮的東平到較貧窮的清遠(yuǎn)，再到較發(fā)達(dá)的都江堰、發(fā)達(dá)的東莞，可以歸納出幾個(gè)規(guī)律性發(fā)現(xiàn)：第一，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)對(duì)搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的需求就越強(qiáng)烈；第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸從社區(qū)資源變成市場(chǎng)要素；第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)程度越深、搞得越活，集體經(jīng)濟(jì)提供的社區(qū)公共服務(wù)和福利就越多。

四、國(guó)家治理與產(chǎn)權(quán)屬性的關(guān)系模式

通過對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排及當(dāng)今農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變遷實(shí)踐考察，我們可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理與產(chǎn)權(quán)安排之間有一些內(nèi)在的規(guī)律性關(guān)聯(lián)。

(一)產(chǎn)權(quán)有多種屬性且因時(shí)而變

歐洲的產(chǎn)權(quán)有兩種突出的屬性，一是追求經(jīng)濟(jì)效率的經(jīng)濟(jì)屬性(或功能)；二是保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的政治屬性(或功能)。經(jīng)濟(jì)屬性是產(chǎn)權(quán)最重要的屬性，政治屬性以經(jīng)濟(jì)屬性為前提和目標(biāo)。但是中國(guó)與歐洲不同，即使以家戶私有制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)中國(guó)也與歐洲國(guó)家大不相同，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)除了具有經(jīng)濟(jì)屬性和不穩(wěn)定、弱小的政治屬性外，還賦予特定產(chǎn)權(quán)一定的社會(huì)屬性，以此提供民生所需的公共物品。在農(nóng)村人民公社時(shí)期，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)為集體所有，產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性極度弱化，所有的產(chǎn)權(quán)都具有一定的社會(huì)屬性，因此其社會(huì)屬性達(dá)到了頂峰。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)分離”、“三權(quán)分置”，產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性開始增強(qiáng)，社會(huì)屬性逐漸減弱?？梢姡a(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性為中國(guó)所特有，它是具有中國(guó)特色的產(chǎn)權(quán)制度安排，而且產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性并非一成不變，隨著國(guó)家治理能力的提高，兩者會(huì)相互轉(zhuǎn)化：從產(chǎn)權(quán)數(shù)量來看，擁有經(jīng)濟(jì)屬性的產(chǎn)權(quán)會(huì)增多，擁有社會(huì)屬性的產(chǎn)權(quán)會(huì)減少；從產(chǎn)權(quán)本身來看，同一產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性會(huì)增強(qiáng)，社會(huì)屬性會(huì)減弱。

(二)產(chǎn)權(quán)制度中獨(dú)特的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的安排與歐洲大不相同，從部落和氏族社會(huì)解體開始，歐洲的產(chǎn)權(quán)制度就是私有制，國(guó)家和社會(huì)治理以私有制為基礎(chǔ)而進(jìn)行設(shè)計(jì)和安排。中國(guó)走了一條與歐洲完全不同的道路：一是傳統(tǒng)中國(guó)在私有制的基礎(chǔ)上通過將部分產(chǎn)權(quán)公共化，解決個(gè)體無法解決的公共物品供給問題，基層社會(huì)通過設(shè)置部分“公共產(chǎn)權(quán)”自我供給公共物品，而歐洲則是通過個(gè)人自愿或私人合作提供公共物品。公共產(chǎn)權(quán)自我供給公共物品為“皇權(quán)不下縣”也能夠?qū)崿F(xiàn)“無為而治”創(chuàng)造了前提條件，公共產(chǎn)權(quán)是悠久的農(nóng)業(yè)文明能夠延續(xù)的重要制度因素，更是傳統(tǒng)中國(guó)領(lǐng)先歐洲國(guó)家的“密碼”。二是當(dāng)前對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)實(shí)施“三權(quán)分置”改革，在集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，分設(shè)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓集體所有權(quán)承擔(dān)一定的社會(huì)功能，讓家庭承包權(quán)承擔(dān)一定的保障功能，讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只具有經(jīng)濟(jì)功能?！叭龣?quán)分置”在集體所有的基礎(chǔ)上最大化產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能，從而在不損害產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能、穩(wěn)定保障功能的基礎(chǔ)上最大化產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率。

(三)產(chǎn)權(quán)屬性與國(guó)家治理的關(guān)系

產(chǎn)權(quán)屬性與國(guó)家治理相關(guān)聯(lián)。當(dāng)國(guó)家治理能力特別是國(guó)家供給公共物品能力較弱時(shí)，需要設(shè)置“公共產(chǎn)權(quán)”或者增強(qiáng)同一產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能，以此提供民生所需的公共物品。當(dāng)國(guó)家治理能力特別是國(guó)家提供公共物品的能力逐漸增強(qiáng)時(shí)，可以適當(dāng)減少公共產(chǎn)權(quán)數(shù)量，讓更多數(shù)量的產(chǎn)權(quán)追求經(jīng)濟(jì)效率；或者弱化同一產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性，激活和強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能。搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)正是這一因果關(guān)系的具體體現(xiàn)。

產(chǎn)權(quán)的屬性是國(guó)家治理能力的函數(shù)。產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性與國(guó)家治理能力成反比，當(dāng)國(guó)家治理能力較弱時(shí)，需要強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性；當(dāng)國(guó)家治理能力逐漸增強(qiáng)時(shí)，需要弱化產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性(參見產(chǎn)權(quán)社會(huì)性曲線)。產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性與國(guó)家治理能力成正比，當(dāng)國(guó)家治理能力較弱時(shí)，將會(huì)有部分產(chǎn)權(quán)承擔(dān)社會(huì)屬性，因此產(chǎn)權(quán)整體的經(jīng)濟(jì)性會(huì)有所降低；當(dāng)國(guó)家治理能力逐漸增強(qiáng)時(shí)，將會(huì)有更多的產(chǎn)權(quán)從社會(huì)功能轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)功能，因此產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性會(huì)增強(qiáng)。從圖1來看，當(dāng)國(guó)家治理能力低于B點(diǎn)時(shí)，就要強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性，擴(kuò)大“公共產(chǎn)權(quán)”的范圍，提高“公共產(chǎn)權(quán)”的規(guī)模；當(dāng)國(guó)家治理能力超過B點(diǎn)時(shí)，就要強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性，縮小“公共產(chǎn)權(quán)”的范圍，減少“公共產(chǎn)權(quán)”的規(guī)模。對(duì)于1949年以后的集體產(chǎn)權(quán)而言，當(dāng)國(guó)家治理能力超過B點(diǎn)后，可以適當(dāng)穩(wěn)定或者降低集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)的社會(huì)功能，增強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能。

如果將國(guó)家治理能力分解為汲取能力、規(guī)控能力、供給能力，我們發(fā)現(xiàn)，一是國(guó)家汲取能力與產(chǎn)權(quán)屬性沒有直接的相關(guān)性，傳統(tǒng)時(shí)期國(guó)家汲取能力較弱，集體化時(shí)期國(guó)家汲取能力很強(qiáng)，但是產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)屬性沒有太大的變化，而且按照可比口徑，在集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期，產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性可能還在下降。因?yàn)榧橙∧芰?qiáng)未必意味著資源豐富，且將汲取的資源用于供給公共物品。二是國(guó)家規(guī)控能力與產(chǎn)權(quán)屬性也沒有相關(guān)性，如在傳統(tǒng)時(shí)期，國(guó)家規(guī)制、控制基層社會(huì)的能力弱，在農(nóng)村人民公社時(shí)期相當(dāng)強(qiáng)，但是規(guī)控能力的增強(qiáng)并沒有帶來產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)屬性的增強(qiáng)。三是國(guó)家提供公共物品的能力與產(chǎn)權(quán)屬性具有相關(guān)性，前者與產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)性成正比、與產(chǎn)權(quán)的社會(huì)性成反比。所以，我們可以籠統(tǒng)地講國(guó)家治理能力與產(chǎn)權(quán)屬性有相關(guān)性，其實(shí)是指國(guó)家供給公共物品的能力與產(chǎn)權(quán)屬性相關(guān)。

(四)產(chǎn)權(quán)類型與國(guó)家治理能力

產(chǎn)權(quán)類型與國(guó)家治理也有一定的關(guān)聯(lián)。一是私有產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)權(quán)與國(guó)家治理的關(guān)系。隨著國(guó)家治理能力的增強(qiáng)，私有產(chǎn)權(quán)會(huì)增加，公共產(chǎn)權(quán)會(huì)減少，反之則增加公共產(chǎn)權(quán)，減少私有產(chǎn)權(quán)。其實(shí)前面基本是討論產(chǎn)權(quán)類型與國(guó)家治理的關(guān)系。二是所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與國(guó)家治理的關(guān)系。隨著國(guó)家治理能力增強(qiáng)，即治理現(xiàn)代化水平提高，要穩(wěn)定所有權(quán)、承包權(quán)，大力發(fā)展經(jīng)營(yíng)權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而突出產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性。

國(guó)家治理有不同層級(jí)，不同層級(jí)的治理能力特別是公共物品供給能力是不同的。從表3可以發(fā)現(xiàn)，隨著中央政府、地方政府供給農(nóng)村公共物品能力增強(qiáng)，產(chǎn)權(quán)追求效率性、市場(chǎng)性的趨勢(shì)越來越強(qiáng)，可以更少地賦予產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能。村莊供給公共物品的能力與中央、地方政府治理能力的變化相反，隨著產(chǎn)權(quán)的細(xì)分化和市場(chǎng)化，村莊提供公共物品的能力卻越來越弱，主要源于兩個(gè)方面：一是國(guó)家和地方政府替代村莊提供了更多的公共物品；二是產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能弱化，經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)化，村莊對(duì)產(chǎn)權(quán)控制能力在弱化。

(五)產(chǎn)權(quán)屬性及國(guó)家治理的限度

國(guó)家治理能力是有限度的。不管國(guó)家治理能力有多強(qiáng)大，始終無法解決農(nóng)民需要的所有公共物品；如果國(guó)家規(guī)模大、地區(qū)差異大，國(guó)家也無法提供差異性公共物品。從圖1也可以看出來，產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性只是接近橫軸，但是不會(huì)與橫軸相交。說明了國(guó)家治理能力的限度，這個(gè)限度也就決定了“公共產(chǎn)權(quán)”不可能完全消失，總會(huì)在一定范圍內(nèi)存在。其范圍和規(guī)模的大小取決于差異性公共物品的需求程度。

產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性是有限度的。雖然可以設(shè)置公共產(chǎn)權(quán)或者賦予產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性提供個(gè)人無法提供的公共物品，但是必須看到以產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性提供公共物品，只能是小范圍、臨時(shí)性的、補(bǔ)充性的，且是不可持續(xù)的。產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性只能解決小范圍、小規(guī)模的公共物品供給，不可能支持工業(yè)化、城市化所需要的公共物品需求。因此，產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能是有限度的。但是產(chǎn)權(quán)的社會(huì)性類似“毛細(xì)血管”，具有適應(yīng)性、滲透性、補(bǔ)充性、契合性，與國(guó)家提供的公共物品有較強(qiáng)的互補(bǔ)性。

產(chǎn)權(quán)的細(xì)分化是有限度的。改革開放后的集體產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)分離”和當(dāng)前的“三權(quán)分置”，主要目標(biāo)是在保障產(chǎn)權(quán)社會(huì)功能的同時(shí)，最大化產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能。但是我們也必須看到，產(chǎn)權(quán)細(xì)分畢竟是在集體所有基礎(chǔ)上的細(xì)分，集體對(duì)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)有一定的干預(yù)能力。細(xì)分化的經(jīng)營(yíng)權(quán)可否超越私有產(chǎn)權(quán)的效率程度還有待進(jìn)一步觀察。

參考文獻(xiàn)和注釋:略

作者簡(jiǎn)介：鄧大才，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院教授、青年長(zhǎng)江學(xué)者

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第1期，第4-24頁(yè)

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