十九大報告中習近平總書記明確指出：要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，壯大集體經(jīng)濟。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是解決農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展不充分、不均衡和積極回應人民群眾對美好生活向往的時代需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城市化進程的客觀需要，是破解農(nóng)村發(fā)展難題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需要，是增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)實需要。
2017年9月份，按照省、市統(tǒng)一部署，章丘區(qū)選擇普集、龍山、寧家埠、白云湖四個街道的18個村作為試點單位，進行農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。經(jīng)過成立組織、清產(chǎn)核資、人員界定、股份量化、股權設置到最后登記注冊，建立健全符合市場經(jīng)濟發(fā)展需要的農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)運營機制和財產(chǎn)管理機制。18個村全部成立了經(jīng)濟股份合作社，制定了合作社章程，真正實現(xiàn)了資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變股份、農(nóng)民變股民，發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟，增加了農(nóng)民收入。白云湖街道辦事處楊南村創(chuàng)設老年股等優(yōu)先股，讓60歲以上的老人率先享受改革紅利，每人領到了300元的現(xiàn)金，群眾拍手稱贊。
改革試點工作取得全面成功，并積累了寶貴經(jīng)驗，為下一步改革的全面鋪開奠定了堅實基礎。
回頭看整個改革試點工作，取得成績的同時還存在若干亟需解決的現(xiàn)實問題。
從宏觀角度分析：
一、改革的認識問題。
全面深化改革是黨中央、國務院審時度勢，把握我國社會發(fā)展規(guī)律，依據(jù)國情做出的重大戰(zhàn)略部署。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是全面深化改革的題中之義，是管長遠、管根本、管全局的重大安排，是具有“四梁八柱”性質(zhì)的改革，是對農(nóng)村生產(chǎn)關系的調(diào)整和完善，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，改革難度很大。
面對改革的嚴峻考驗，有的村干部出現(xiàn)了“畏難怕亂不敢改”、“心存私念不愿改”、“等靠觀望不想改”、“能力不足不會改”的認識問題，影響了改革的順利進行。
二、工作協(xié)調(diào)機制問題。
中央明確，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，地方各級黨委書記特別是縣鄉(xiāng)黨委書記要親自掛帥，承擔領導責任。這是中央對地方各級黨委主要負責同志提出的政治任務。
章丘區(qū)按照《濟南市章丘區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革實施方案》的要求，成立了區(qū)委書記、區(qū)長任雙組長的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革領導小組，各鎮(zhèn)、街黨（工）委書記親自掛帥，確保了試點工作的順利進行。但具體到鎮(zhèn)街，還沒有形成一套科學規(guī)范的運營機制。主要領導重視不到位，分管領導匯報不到位，領導小組協(xié)調(diào)不到位，包村干部執(zhí)行不到位，導致責任不明確、分工不清晰，運行不規(guī)范，工作不積極，最后“都該管，都不管”，僅有農(nóng)口對應的三資中心全權負責，兼之三資中心人員又少，嚴重影響了改革進程。
三、經(jīng)費和稅費問題。
改革過程中，需要對村集體資產(chǎn)進行量化評估，需要支付材料印刷、股權證印制、會議培訓、交通等費用。龍山街道宋家埠村進行集體產(chǎn)權制度改革，為加快人員界定速度，村里組織了60人挨家挨戶進行人口摸底和調(diào)查，平均每人每天費用60元，連續(xù)工作了七天，花費25000余元，還不包括清產(chǎn)核資和資產(chǎn)量化、評估費用。根據(jù)改革試點情況來看，每個村大體的費用是3至五萬元，因此經(jīng)費的保障問題成為很多村不愿改革的重要原因。
再者改革前，集體給成員以福利的形式分配集體收益，不需要繳納個人所得稅，改革后，公司或股份合作社派發(fā)股份紅利則需要繳納20%的個人所得稅。同時集體經(jīng)濟組織改制中更名需要繳納資產(chǎn)稅額3%的契稅和0.3%的交易費，對他們來說這都是一筆不小的稅費。改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟多以物業(yè)出租為主，需要繳納營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、教育費附加稅、地方教育稅等7種稅費，若改革后全部按章納稅，綜合稅率高達36%，稅賦較重成為改革路上的攔路虎。
四、市場主體地位和立法問題。
新修訂的《民法總則》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織法人為特別法人，從法律層面上保護了農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權。但在目前的工作中，經(jīng)濟合作社在農(nóng)口部門歸口登記以后，還無法取得社會信用代碼，不僅在社會上無法享有應有的權利，在具體工作中也面臨著無法辦理銀行開戶、稅務登記、資產(chǎn)抵押等一些實際問題和困難。改制之后的集體經(jīng)濟組織是一種特別法人，還不是真正意義上的企業(yè)，亦沒有專門的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》或條例進行規(guī)范和保護。
五、土地權能問題。
集體土地與國有土地權能不對等，農(nóng)民集體對其擁有所有權的土地沒有與市場接軌的開發(fā)權能。集體土地被征用、村辦企業(yè)被拆遷后，集體經(jīng)濟組織發(fā)展后路被段，得到的是一次性補償，消失的是長遠收益。十八屆三中全會指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這位賦予農(nóng)民集體更多土地權能和留給農(nóng)民集體發(fā)展空間指明了方向。此項改革沒有進展的原因在于相應的市場交易規(guī)則和稅費制度沒有確立。
章丘區(qū)土地確權工作基本結束，確權到戶使得農(nóng)民的占有權、收益權和承包經(jīng)營權能得到確認，但是集體股權的抵押權、擔保權以及內(nèi)部流轉和家庭繼承、保障有償退出機制還不健全，面臨很大的改革困難。
六、改革創(chuàng)新問題
自2017年9月份，章丘區(qū)開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革以來，各試點單位加班加點，無私奉獻，確保了我區(qū)改革試點任務圓滿完成，取得了良好成績。但是工作干得很多，宣傳的不夠，成績很好，改革氛圍不夠，缺乏工作中打造亮點，敢于創(chuàng)新的精氣神，只是按照上級的要求，按部就班推進，沒有深入思考，結合本地實際，提出金點子，總結好經(jīng)驗，進而為改革提供源源不斷的智慧動力、思想源泉和理論根基。
從微觀方面分析：
一、清產(chǎn)核資方面：章丘區(qū)創(chuàng)新工作思路，專門設計了23個清產(chǎn)核資表格，將全部資產(chǎn)，即資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)全部納入清產(chǎn)核資的范圍，這在全市是創(chuàng)舉。但是在具體操作中還存在著資源性資產(chǎn)測量不規(guī)范，統(tǒng)計不清晰，數(shù)字不準確的問題，經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)計中會計科目設計不合理，可支配資金入賬不明晰，收益分配不科學的問題。
二、人員界定方面：章丘區(qū)本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，按照有法依法，有規(guī)依規(guī)，無法無規(guī)依民意的辦法，人員界定工作順利推進。但是具體操作中還是存在著界定不規(guī)范、范圍不確定、程序走形式、影像資料不注意保存的細節(jié)問題。
三、資產(chǎn)量化方面：章丘區(qū)按照經(jīng)營性資產(chǎn)全部量化、集體統(tǒng)一經(jīng)營的資源性資產(chǎn)合理量化、公益性資產(chǎn)不予量化的原則，資產(chǎn)量化工作有序推進。對經(jīng)營性資產(chǎn)總量較大的村，我們采取“確份額、不確金額”的方式進行，普集街道的“三普”順利改制。下一步，改革將全面鋪開，尤其是明水、雙山的城中村，隨著拆遷速度的加快，城中村改革勢在必行，早一天改制，潛在的矛盾就早一天解決，早進行資產(chǎn)量化，息訴罷訪的可能性就增加一分，所以針對城中村的改革特別是資產(chǎn)量化方面改革迫在眉睫。
四、股權設置和股權管理方面：集體組織成員的取得方式有三種，即自然取得、依法取得、民主取得，而我們的采取靜態(tài)的管理模式，股權可以繼承和有條件的轉讓，這就形成了股東不是成員，成員不是股東的可能存在，以后的管理運營存在隱患。再者隨著城市化的加快，越來越多的人外出打工，很少甚至不回農(nóng)村，最終導致股東大會形同虛設，影響股民權利義務的行使。
五、登記注冊方面：章丘區(qū)改革試點的18個村全部成立了集體經(jīng)濟股份合作社，合作社領導了政府頒發(fā)的集體經(jīng)濟組織證明書，股民領導了象征權利和股權證書。但是如何積極探索建立市場化運作的現(xiàn)代管理機制和財務管理制度，以及盈余分配方案，最終的目的是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，“大河有水小河滿”，只有集體壯大了群眾才能得到更多實惠，才能充分享受改革的紅利。我們的現(xiàn)狀是村支部書記擔任經(jīng)濟合作社的董事長，無論在戰(zhàn)略思維、法制觀念、市場規(guī)律的把握、現(xiàn)代化運營以及市場風險評估和預防等諸方面，還有很長的路要走，所以聘請職業(yè)經(jīng)理人，用市場化的方式合理額運作和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟更是我們需要深入思考的現(xiàn)實問題。
關于改革工作的幾點建議：
一是落實領導責任、夯實主體責任、壓實工作責任。區(qū)委領導做為改革的領導者，務必親力親為，對重要工作要親自部署、重大問題親自過問、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦。鎮(zhèn)街主要領導做為改革的具體操作者，要提高認識，敢于擔當，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鎮(zhèn)街各部門，強化工作凝聚力、形成工作合力，提升攻堅克難的戰(zhàn)斗力。村兩委同志做為改革的具體執(zhí)行者，要結合實際，敢闖敢試，只要符合中央要求，符合地方發(fā)展實際，就要堅決大膽試，不能患得患失，優(yōu)柔寡斷，要敢于直面挑戰(zhàn)，破解難題，勇于擔當，勇于任事。
二是需要各級政府積極營造有利于推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的政策環(huán)境。對改革后的集體經(jīng)濟組織，可以考慮免除其在改革過程中因權利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權變更登記等發(fā)生的相關稅費。對于集體經(jīng)濟組織利用經(jīng)營收入承擔的社會公共服務支出的部分，應實行稅前列支。對于改革后農(nóng)民按資產(chǎn)量化份額從集體獲得的收益，因其不具有投資所得，不應繳納個人所得稅。
三是加強農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設，探索建立以土地承包經(jīng)營權和集體股權聯(lián)合抵押，實現(xiàn)抵押權和擔保權；規(guī)范集體股權內(nèi)部流轉和家庭繼承、保障有償退出和繼承權。同時加強股權監(jiān)管信息化建設，改革過程中同步開發(fā)建設農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社股權管理信息平臺，將合作社成員基本信息、股權量化、資產(chǎn)管理、收益分紅等改革要素納入管理平臺，逐步實現(xiàn)股權管理信息化、流轉規(guī)范化和監(jiān)督制度化。
四是充分釋放農(nóng)村集體土地權能，集體經(jīng)營性建設用地入市可以采用“稅收加分成”的稅費制度，建設兼顧農(nóng)民、集體、國家和各級政府利益的土地增值收益分配機制。
五是建立現(xiàn)代化的運營管理體制。新成立的集體經(jīng)濟組織多以承包、租賃等方式運營，大力發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟，促進集體資產(chǎn)安全完整、保值增值和可持續(xù)發(fā)展。同時完善財務管理、收益分配等相關制度規(guī)范，定期實施財務公開。村兩委和經(jīng)濟股份合作社，各司其職，合理分工，規(guī)范運營，統(tǒng)一于農(nóng)村基層黨組織的領導。積極建立職業(yè)經(jīng)理人制度，采取干部包村或引進專門管理人才的方式，選擇經(jīng)營性資產(chǎn)總量較大，經(jīng)濟發(fā)展較快的鄉(xiāng)村，先期進行試點改革，由點及面，全面推開。
作者單位：濟南市章丘農(nóng)業(yè)局
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農(nóng)村土地和鄉(xiāng)村振興 微信公眾號（原創(chuàng)）
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