摘要：1949年以來, 我國農(nóng)村土地經(jīng)歷了運動式的規(guī)模經(jīng)營、家戶制的個體經(jīng)營和市場化的規(guī)模經(jīng)營三次大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度變遷, 村莊治理結構也相應地發(fā)生了三次嬗變。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營背景下, 內(nèi)生型工商資本對村莊治理的影響具有多樣性, 而外來資本對村莊治理結構的沖擊, 使得村莊經(jīng)歷了治理主體的非對等性進出、治理資源的非均衡性流動和治理方式的非規(guī)范性建構。研究發(fā)現(xiàn), 村組織、地方政府和國家政策是影響現(xiàn)階段村莊治理結構的重要變量。因此, 本文擬從堅持村社自主性、健全利益協(xié)調機制、發(fā)展基層治理體制、優(yōu)化惠農(nóng)政策的實施細節(jié)、培育內(nèi)生型新型經(jīng)營主體和追蹤總結試點經(jīng)驗幾個方面提出改進建議, 以回應村莊治理結構的變遷。
一、問題的提出
農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營正在我國各地如火如荼地推進:從發(fā)展速度看, 2014年6月底, 流入企業(yè)的承包地面積已達到3 864.7萬畝, 且呈逐年上升趨勢, “2016年全國家庭承包耕地流轉面積4.79億畝, 占家庭承包耕地面積的35.1%, 流轉出承包耕地的農(nóng)戶達6 789萬戶, 占承包農(nóng)戶總數(shù)的29.7%”;從發(fā)展質量看, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的形式漸趨多元、內(nèi)容日益豐富、成效愈加顯著。毋庸置疑, 作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重要一步的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營儼然成為研究現(xiàn)今中國農(nóng)村社區(qū)治理的背景圖板, 它沖擊和重塑了村莊的治理結構, 形成了一種開放流動的新型治理環(huán)境, 也誘發(fā)了與村莊治理相關的諸多新問題新矛盾:一些地方的村組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)民之間的經(jīng)濟糾紛不斷, 還有一些地方出現(xiàn)了農(nóng)民偷盜新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體財物、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體透支地力等現(xiàn)象, 此外還引發(fā)了惠農(nóng)資金于村莊內(nèi)遭遇“精英俘獲”[1]、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法通過正式制度管道參與村莊民主協(xié)商等一系列治理難題。
新的村莊治理結構中諸多治理難題何以發(fā)生?現(xiàn)階段我們又該如何突破此類治理困境?為了獲悉這些問題的答案, 需要對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營語境下的村莊治理結構的形成機制和實踐特點做邏輯上的考察, 也亟待對村莊治理結構產(chǎn)生影響的治理力量和影響因子進行學理上的分析。
部分學者關于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、土地流轉和資本下鄉(xiāng)的研究關照了農(nóng)地經(jīng)營制度變遷對村莊治理結構的影響[2-3], 但多是點狀性地檢視現(xiàn)階段農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營下的村治結構, 缺乏對我國村治結構的變遷歷程的線性縱向觀察, 因而無法深刻地理解和認知農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營對村治結構施加作用的深層原因。一些學者關注到產(chǎn)權單位和治理單位的關聯(lián)性, 這對該領域研究具有啟發(fā)意義, 但其旨在通過此兩者之間的對稱性觀察產(chǎn)權的治理績效[4], 對農(nóng)地制度影響村莊治理結構的精細化研究重視不夠。此外, 有的研究關注了村委會在土地流轉中的職責[5-6], 還有的研究關注了地方政府在土地流轉中起到的正面或負面的作用[7-8], 此兩者均忽視了對地方政府和村組織在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營階段職能行使情況的考察, 更忽略了其他可能對村莊治理結構產(chǎn)生影響的變量。
因而, 本文首先回顧人民公社和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時期的村治概貌, 最終著眼于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營對村莊治理結構產(chǎn)生的沖擊和重塑, 以期勾勒出農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營背景下的村莊治理新結構及其變遷脈絡, 進而試圖探尋那些影響現(xiàn)階段村莊治理架構特性的變量, 最后提出一些對策建議以回應村治結構現(xiàn)階段的變化。
二、建國以來兩次重要的村莊治理結構變革
建國以來, 我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式經(jīng)歷了人民公社時期運動式的規(guī)模經(jīng)營、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制背景下家戶制的個體經(jīng)營和“三權分置”形式下市場化的規(guī)模經(jīng)營, 每一次農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉變都對村莊治理結構施加了不同程度的影響。建國以來的前兩次村莊治理結構變化, 是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營背景下村莊治理結構變遷和存續(xù)的歷史背景和邏輯前提, 卻又與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營時期的村莊治理結構存在明顯的差別。這一時期, 政府的政策文本和地方特別是基層的治理實踐之間常常存在著治理內(nèi)容的異化和治理目標的偏差, 究其原因是基層的治理場域中包含著豐富的地方性知識, 不同的治理主體、治理資源和治理方式構筑了村莊的治理底色, 從而影響了治理內(nèi)容的執(zhí)行和治理目標的確立, 通過調研和觀察農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營下的村莊治理現(xiàn)狀, 更加印證了此三者是村莊治理的基本架構。人民公社解體以后, 由于經(jīng)濟基礎較好和發(fā)達地區(qū)村莊的治理資源更為豐富, 一些村莊沒有放棄集體經(jīng)濟的道路, 三次農(nóng)地制度的變革對此類村莊治理結構的重塑遠沒有對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊的影響深刻, 因此, 本文著重探討后一類型的村莊治理。
(一) 運動式的規(guī)模經(jīng)營
人民公社時期, 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營快速擴展的本質是一次政治力量推動下的強制性制度變遷, 因此它不同于新時期的充分發(fā)揮市場要素、充分尊重農(nóng)民意愿的規(guī)模經(jīng)營。建國初, 出于快速恢復國民經(jīng)濟和強大國防的戰(zhàn)略考慮, 國家將快速實現(xiàn)工業(yè)化作為首要的經(jīng)濟目標?！敖y(tǒng)購統(tǒng)銷”等一系列壟斷農(nóng)產(chǎn)品市場的政策為工業(yè)化的快速推進提供了物質保證, 但由此產(chǎn)生的城鄉(xiāng)之間的生活成本和相關福利差別可能會誘致人口單向地涌入城市, 為此旨在平衡城鄉(xiāng)治理格局的戶籍管理制度應時而生。1958年以后戶籍管理的嚴格程度日益顯見, 是時頒布的《戶口登記條例》明確規(guī)定, 只有學校的錄取證明、城市勞動單位的用人證明和城市戶口管理部門的準入證明等才能支持個體從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的流動, 《條例》開的狹小口子無異于鎖死了常規(guī)的鄉(xiāng)—城人口流動。人民公社時期, “三級所有、隊為基礎”的生產(chǎn)隊體制進一步固化了農(nóng)民的生活場域, 相較于大躍進時期, 該時期的農(nóng)民生產(chǎn)積極性也得到了一定程度的提高。因此, 農(nóng)民的流動相對于前后兩個時期都較為穩(wěn)定, 并且人民公社時期的集體占有了公社內(nèi)的幾乎全部生產(chǎn)資料, 個體逐步被剝奪了自由選擇權[9], 也即公社內(nèi)的“社員”基本沒有退出權, 由此可見, 人民公社時期的村莊治理主體基本都是長期生活在一起的農(nóng)民, 他們具有宗親或者至少是地緣上的聯(lián)系。
人民公社之前的互助合作時期, 土地私有的背景下, 農(nóng)民農(nóng)業(yè)上的自主經(jīng)營模式造成了個體生產(chǎn)資料占有程度上的相對差異。當農(nóng)民成為“公社社員”時, 生產(chǎn)資料的占有差別又逐漸成為劃分政治等級的標尺, 這種政治外力使得治理主體之間出現(xiàn)了人為的強制“差異化”。由此可見, 人民公社時期, 村莊的治理主體具有事實上的同質性和形式上的差異化。
據(jù)相關資料統(tǒng)計, “1952年到1986年間, 國家從農(nóng)業(yè)中隱蔽性地抽走5 823.74億元, 農(nóng)業(yè)稅收為1 044.38億元, 共計6 868.12億元, 這相當于同時期全民所有制度非農(nóng)企業(yè)固定資產(chǎn)原值的4/5”[10], 人民公社時期村莊治理資源的汲取方式正是這一宏大背景的微觀敘事。建國初期政府比較強調農(nóng)民對于土地的財產(chǎn)所有權, 合法的稅費抽取和財政撥款成為基層政權維系體制運轉和經(jīng)營鄉(xiāng)村的主要路徑。人民公社化將農(nóng)民的生產(chǎn)資料集體化, 雖然通過記工分等方式對農(nóng)民的勞動進行估價和回饋, 但是農(nóng)民的勞動成果很大程度上被汲取集體資源的國家機器———生產(chǎn)隊體制所抽離和掌握, 農(nóng)民對勞動成果的分配和使用幾乎沒有話語權, 農(nóng)民和集體的資源占有邊界已經(jīng)模糊化。另一方面看, 公共權力對于村莊治理資源的強大支配力可以強化國家權威, 增強基層政權對于農(nóng)民的整合和動員能力。從人情等情感資源的角度看, 人民公社體制具有治理主體的穩(wěn)定性的特點, 村莊內(nèi)的農(nóng)民的價值觀和生活觀念具有一致性, 不同于現(xiàn)階段農(nóng)村治理主體的多樣性特征。
從治理方式上看, 生產(chǎn)隊體制尚可通過“熟人”機制開展生產(chǎn)勞動和其他政治管理工作。調研發(fā)現(xiàn), 一些生產(chǎn)大隊的干部經(jīng)歷了從空降到逐步本土化的過程。首先, 本土化的干部選拔機制有利于鼓勵生產(chǎn)隊的干部積極工作, 較大的晉升機率起到了鼓舞基層干部人心的作用。其次, 本地的干部對于當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)律把握得比較清楚, 能夠更好地指導勞動和提高生產(chǎn)效率, 更好地完成國家下達的生產(chǎn)任務。最后, 本地的生產(chǎn)隊干部能夠更好地和農(nóng)民打成一片, 化解不必要的矛盾糾紛, 做好農(nóng)民的思想工作。與此同時, 行政化的生產(chǎn)管理模式和政治因素滲透下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)了內(nèi)在統(tǒng)一。行政化的管理模式體現(xiàn)在“國家—人民公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)隊”這一生產(chǎn)計劃的執(zhí)行鏈條上。生產(chǎn)大隊收到上級下達的生產(chǎn)指標以后, 將會召開會議, 將指標分配到生產(chǎn)隊, 生產(chǎn)隊則按照相關指標安排一年的生產(chǎn)。整個過程采用行政色彩極強的科層式農(nóng)業(yè)管理模式。除直接的農(nóng)作物生產(chǎn)環(huán)節(jié)外, 生產(chǎn)隊還會組織農(nóng)民參加興修水利、抗洪防澇等各種集體事業(yè), 這些帶有公益性的勞動行為原則上都將會計入工分, 以激勵農(nóng)民與參與集體事業(yè)的積極性。人民公社時期的村莊治理方式, 既有行政管理色彩, 也受到政治因素的影響, 例如被政治標簽化的“四類分子”, 他們在日常生活中和“貧下中農(nóng)”之間進行了明顯的區(qū)分[11]。此外, 由于集體內(nèi)的共同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使得農(nóng)民缺乏足夠的內(nèi)在能動性, 為了延續(xù)人民公社體制, 這個時期始終強調社會主義教育[9]。數(shù)量較少但顯示度較高的“四類分子”便成為教育改造對象, 這是凝聚大眾人心和保持社會穩(wěn)定的重要手段。
(二) 家戶制的個體經(jīng)營
十一屆三中全會宣告農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的土地制度改革, 農(nóng)民生產(chǎn)積極性大為提高, 但隨著勞動生產(chǎn)率在當時條件下逐漸接近極限, 農(nóng)村勞動力出現(xiàn)剩余。即便有“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略實施, 除了低級的重復資源浪費外, 并未從根本上解決問題。農(nóng)業(yè)比較收益的下降、農(nóng)村存在大量剩余勞動力、農(nóng)民負擔不斷加重等因素逼迫戶籍管理體制的放松, 大量農(nóng)民開始外出務工, 空間上由近及遠, 再往后是農(nóng)民攜家?guī)Э诘剡h赴都市, 從簡單務工到追尋新生活。據(jù)統(tǒng)計, 僅1980年代中后期, 約有8 000萬農(nóng)民工向城市遷徙務工, 其中20%涌入大型城市[12]。農(nóng)民工大潮的興起, 意味著村莊人口的銳減, 特別是青壯年人口及村莊精英的流失, 村莊因大片田地荒蕪而呈現(xiàn)出衰敗景象。這一時期的村干部在村莊內(nèi)的實際地位下降, 一方面村干部的待遇不再像生產(chǎn)隊體制中那樣相對優(yōu)越, 很多外出的農(nóng)民的收入遠比他們要高, 相比之下, 村干部開始過上入不敷出的生活。另一方面, 國家越來越傾向于對農(nóng)民采取柔性的治理策略, 很多村干部反映“農(nóng)民不好管理了”, 村干部的威望和人民公社時期一比便顯得相形見絀, 因此很多村莊精英不愿意繼續(xù)擔任村干部。在地負擔沉重和外出務工的比較收益進一步誘致他們流向大城市, 這使得村莊能人和年輕力壯的勞動力紛紛外出, 村莊人口“空心化”, 村莊治理結構“空殼化”。
從治理資源看, 人民公社體制的消解意味著農(nóng)村生產(chǎn)資料的分散化, 村組織不再具備集體體制下基層政權對村莊資源的汲取和整合能力。改革開放以后, 村級提留也被取消, 一些經(jīng)濟落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊, 治理資源匱乏, 加上村財鄉(xiāng)管的基層財政管理體制使得村莊治理資源受到嚴重的行政約束, 村組織進行治理時往往是“心有余而力不足”。特別是停征農(nóng)業(yè)稅以后, 一方面是農(nóng)民負擔的減輕, 以往因征稅引起的干群矛盾消失, 另一方面是村組織陷入“無人、無錢、無事”的無治理資源的治理窘境, “部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債面高達90%, 一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負債額遠超其當年可用財力”[13]。而后中央推出的農(nóng)業(yè)直補政策也斬斷了基層政權截留國家財政補助以充實運行資金的路子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織的正常職能因為資金的缺乏、人才的缺失難以履行, 村民自治制度因為精英流失和治理主體的銳減被虛化。農(nóng)村人口流動加快的過程, 也是小農(nóng)不斷社會化的過程, 農(nóng)民交際范圍的邊界擴大, 淡化了傳統(tǒng)的熟人邊界及邊界內(nèi)的傳統(tǒng)行為規(guī)則[14], 往日憑據(jù)社會關聯(lián)建立起社會秩序的村落亟待新型治理方式的介入, 否則容易陷入村莊失序的狀況[15]。
從治理方式看, 這一時期的村組織經(jīng)歷了從行政式、強制式的治理方式到柔性、懸浮型的治理方式轉變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制雖然替代了人民公社制度, 但村組織仍有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民征糧派款、貫徹計劃生育政策、征稅的職能[16]。以征稅為例, 每值催稅的月份, 村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負責人就會一家一戶的收稅, 針對一些不愿意交稅或故意拖拉的農(nóng)戶, 村干部還會牽走他們的豬牛等牲口, 有時還會出現(xiàn)村干部和農(nóng)民因為征稅而發(fā)生的語言和肢體沖突。農(nóng)業(yè)稅取消以后, 村組織和農(nóng)民的關系一方面是趨于緩和, 另一方面是兩者聯(lián)系上的松散, 村組織沒有足夠的用以村莊建設的治理資源, 村組織和農(nóng)民的聯(lián)系自然會減少, 農(nóng)民要么外出務工, 要么留守在家過“自己的小日子”, 除了通過村組織獲取貧困補助等常規(guī)事務外, 農(nóng)民和村組織打交道的機會也較少。一些經(jīng)濟落后地方的“一事一議”完全淪為“負擔性民主”, 村莊沒有利益分紅, 商討的完全是責任和義務, 農(nóng)民對此也十分排斥和厭倦, 農(nóng)民參與村治的積極性不高[17]。當然, 農(nóng)民和村組織之間還有一些常規(guī)的聯(lián)系, 例如村組織的調整土地、村干部“騎著摩托車”主動登門去組織選舉, 或者小組長去宣傳黨的政策、分發(fā)計劃生育或其他政策宣傳畫等。當然, 這種治理方式中的“柔性”特征是相對于征稅前的激進管理方式而言的, 并非和“村治行政化”概念相對, 那時長期存在的干部包村和管片體制實際上也在強化村組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“一條腿”的角色[18]。
三、市場化規(guī)模經(jīng)營:村莊治理結構的第三次嬗變
新時期的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營激起了資本和技術等要素跨越城鄉(xiāng)的充分涌動, 是一次市場化的規(guī)模經(jīng)營。伴隨著這個過程, 市場經(jīng)濟、文化傳媒等帶來的現(xiàn)代性價值滲入農(nóng)村, 從而弱化了鄉(xiāng)賢、人情和鄉(xiāng)村輿論等可以維持傳統(tǒng)村莊有序治理的經(jīng)典治理手法的效力。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的過程使得村莊的人口流動趨于雙向化:一方面, 外出農(nóng)民人口進一步增多;另一方面, 外來資本開始進入村莊。這是一個加劇農(nóng)村社會“陌生化”、加劇人情社會“市場化”的過程, 更是一個伴隨著村莊治理主體變遷, 治理方式嬗遞, 治理資源流勢流向變化的過程, 也是一個村莊治理結構重塑的過程。因而, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營背景下的村莊運行依托的是一個嶄新的治理邏輯。但需要注意的是, 規(guī)模經(jīng)營不等同于“資本下鄉(xiāng)”, 工商資本不等同于外來資本。實地走訪發(fā)現(xiàn), 一些地方的農(nóng)業(yè)企業(yè)具有內(nèi)生性, 即其和村莊有著內(nèi)在的血親或地緣聯(lián)系。這種情況下, 內(nèi)生型工商資本和比較純粹的外來資本對村莊的影響有所不同。
(一) 內(nèi)生型工商資本與村莊治理
在一些地方, 內(nèi)生型工商資本和村莊農(nóng)民保持著較為良好的互動關系, 調研發(fā)現(xiàn), 一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民非常放心地將土地流轉給熟人成立的農(nóng)業(yè)企業(yè), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在培育新型經(jīng)營主體時, 也會有意識地從本地發(fā)掘具備資質條件和經(jīng)營潛力的“能人”。交易環(huán)節(jié)中, 農(nóng)業(yè)企業(yè)在農(nóng)產(chǎn)品行情不好的時候, 會積極承擔責任, 想辦法收購農(nóng)民手中的產(chǎn)品, 而當農(nóng)業(yè)企業(yè)面臨資金緊張時, 一些農(nóng)民也會愿意接受公司“打白條”, 可以說這種工商資本和農(nóng)民之間保持著非常良好的信任關系。此種背景下, 國家財政轉移的惠農(nóng)資金還是留存在村莊內(nèi)部, 治理資源在地域空間意義上沒有出現(xiàn)太大的偏離。因此, 不論從農(nóng)-企之間良性的互動關系, 還是從帶動農(nóng)民致富的效果來看, 此類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都有助于累積村莊的治理資源。從治理方式上, 治理主體的鄉(xiāng)土性消解了很多不必要的經(jīng)濟和民事糾紛, 降低了村組織的治理壓力, 治理內(nèi)容對村組織既有的治理方式?jīng)]有提出過多的轉型要求。
但應該警惕的是, 農(nóng)民步向企業(yè)主的過程也是一個部分農(nóng)民“資本化”的過程, 他們的自利性隨著資本積累欲望的提升而膨脹, 另有一些個案研究發(fā)現(xiàn), 即使是內(nèi)生于本土的工商資本, 也可能會在規(guī)模經(jīng)營中逐步成為“食利集團”, 他們或和地方政府及村組織共謀套取惠農(nóng)資金, 或和既有的村組織進行利益博弈, 對村莊治理結構產(chǎn)生極大的影響[19]。
(二) 外來資本與村莊治理
內(nèi)生型工商資本對村莊治理的影響是多樣的, 不可一概而論。同理, 外來資本對村莊治理的影響也具有多樣性, 但是外來資本和內(nèi)生型工商資本的區(qū)別有二:一是其和農(nóng)民不具備熟人社會的良好信任關系, 村莊輿論對其約束力也很小;二是其下鄉(xiāng)的初始動機中包含著更為強烈的盈利心理, 這兩點決定了不可簡單樂觀地評估外來資本的共享精神, 易言之, 其充當利益攫取者的可能性不低。目前的大量調研和既有研究也揭示了外來資本對村莊治理結構產(chǎn)生了諸多的沖擊和形塑。因此, 本文主要從這種沖擊入手來討論外來資本對村莊治理結構的影響。另外, 盈利性是工商資本的共性, 區(qū)別是部分內(nèi)生型工商資本帶有共享精神, 但仍有部分內(nèi)生型工商資本在村莊經(jīng)營中扮演的角色和外來資本實則無異———更多的是一個純粹的利益攫取者, 因此, 這種沖擊與影響也是上述部分內(nèi)生型工商資本所能引起的。
1. 治理主體的非對等性進出
治理主體的非對等性進出, 一是指數(shù)量上的非對等;二是指勢力上的不對等。數(shù)量上看, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的前提是土地流轉, 土地一經(jīng)流轉, 大量的農(nóng)民將不再以地謀生, 他們選擇前往大城市務工以尋求收入更為可觀的工作。值得注意的是, 在傳統(tǒng)的人均一畝三分地的自耕自足的小農(nóng)式耕作方式中, 每畝土地滋養(yǎng)和束縛著眾多的農(nóng)民, 而土地流轉以后, 規(guī)模經(jīng)營將采用新的生產(chǎn)技術, 土地束縛的勞動力將會大為減少, 同等規(guī)模土地的收益大頭也將歸屬極個別人。比較農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營前后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率及同等規(guī)模土地的實際收益人數(shù), 可知農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以后流出的農(nóng)民將會比流入的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)量多。在村莊的治理網(wǎng)絡中, 農(nóng)民若想讓自己的聲音真正被重視和回應, 需要足量農(nóng)民的相似欲求, 農(nóng)民的大量外出進一步削弱了農(nóng)民在公共事務上的話語權, 小農(nóng)在生產(chǎn)中的利益和訴求更容易被忽略。
從勢力上看, 外來資本相較于小農(nóng), 其在技術、人脈、資本、智力和市場對接程度上處于完全的領先地位, 大量研究發(fā)現(xiàn), 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營可以使外來資本獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)以外的財政惠農(nóng)性收入, 所以一些具有政府工作背景的退休干部或干部親屬積極搶先參與規(guī)模經(jīng)營, 此外, 由于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營符合國家推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策導向———傳統(tǒng)的小農(nóng)戶具有弱質性和高度分散的特點, 政府通過資本將農(nóng)業(yè)規(guī)模化, 以實現(xiàn)政治任務和治理目標, 破除農(nóng)業(yè)治理困境[20], 農(nóng)業(yè)企業(yè)政策上的優(yōu)勢地位和實踐中的政治經(jīng)濟社會資源動員能力, 進一步加強了其在村莊治理中的話語權以及和小農(nóng)爭利的能力。
2. 治理資源的非均衡性流動
適度規(guī)模經(jīng)營符合農(nóng)地經(jīng)營制度走向現(xiàn)代化的政策導向, 外來資本也具備實施項目必備的前期墊付資金, 這與我國實施的項目制特點相契合, 因為競爭性的項目可以帶來大量的建設資金, 但這同時要求村莊擁有足夠的配套和預先投入資金[21], 與占據(jù)資本優(yōu)勢的外來資本聯(lián)合便成為村莊和地方政府“抓包”的重要“法寶”。因此, 項目制使得村組織、地方政府和外來資本緊密地聯(lián)合在一起, 項目資金更多地流向工商資本, 普通農(nóng)戶無法“染指”。此外, 一些地方財政給予的農(nóng)業(yè)補貼也是根據(jù)種植規(guī)模實行梯度補助, 也即是承包的土地規(guī)模越大, 獲得的農(nóng)業(yè)補助越多。這容易形成農(nóng)業(yè)補助的“馬太效應”, 資金雄厚的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體越來越富有, 資金匱乏的小農(nóng)越來越缺乏幫助。此外, 外來資本進入農(nóng)村, 被雇傭的農(nóng)民雖然能夠增加自己的收入, 但是其始終處于資本鏈條的底端, 這不能帶給他們真正的富裕。整個農(nóng)民群體未能很好地享受土地的增值收益, 倒是外來資本最擅長反租倒包, 獲取土地的級差收益。
從人情資源看, 長期生活在村莊內(nèi)的農(nóng)民們對于外來資本缺乏信任。農(nóng)民的信任感基于熟人社會的邏輯, 生發(fā)于彼此長時間的生活相處形成的不自覺的可靠感, 并通過穩(wěn)定生活圈子的輿論維持。外來資本的進入, 擴大和模糊了村莊邊界, 使得傳統(tǒng)的人際信任機制逐漸失效, 因此農(nóng)民不愿意或者很難相信外來資本。而基于制度信任行動的外來資本也對農(nóng)民的契約精神保持懷疑。
3. 治理方式的非規(guī)范性建構
非規(guī)范性建構首先表現(xiàn)在外來資本在部分農(nóng)村社區(qū)尚未被納入民主協(xié)商體系。由于我國中西部大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)長期“政經(jīng)合一、政社不分”, 村委會和集體經(jīng)濟組織沒有分開, 或者直接沒有集體經(jīng)濟組織, 外來人口于法于情都難以取得政治參與機會。實際上村組織和外來資本的利益聯(lián)接強度更大, 同時外來資本和農(nóng)民的勢力對比懸殊, 如果不從制度層面將外來資本吸納進村莊的治理體系中, 村組織和外來資本的利益聯(lián)結行為將無法制度化、透明化, 還可能誘發(fā)兩個情況, 一是助推村級組織和外來資本的共謀行為, 二是進一步倒逼外來資本采取非法的降低交易成本的行為, 這兩種情況均不利于真正保障農(nóng)民利益。
村級組織、地方政府和外來資本利益聯(lián)結強度大的原因有以下幾個方面。村組織出于“便于實施項目”“打造亮點”“便于控制和管理”的需要[22], 往往站在外來資本一邊, 在土地流轉過程中, 甚至犧牲農(nóng)民利益以低價將土地流轉給外來資本。在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中, 出現(xiàn)了一些病蟲害問題, 村級組織和地方政府也會積極聯(lián)系相關部門參與救助, 小農(nóng)戶在病蟲害、水利灌溉方面實際上處于政策扶持的邊緣。
因為沒有被吸納進村莊的民主協(xié)商體系中, 一些地方的外來資本無法 (其為了降低流轉成本, 主觀上也會排斥走正式渠道進入, 這是資本天然的逐利沖動) 以正式制度長效地保障自身利益, 這有可能會助推外來資本從非正式渠道減少交易成本, 可能會通過與“灰黑勢力”結盟促成土地流轉, 或者和基層政府合謀, 以求低價流入土地。這既增加了外來資本的經(jīng)營風險、違法風險, 也增加了農(nóng)民的經(jīng)濟風險, 擴大了村莊的社會風險。村委會和外來資本的利益聯(lián)結因為國家政策的原因被強化, 正式制度的缺位可能會增加這個聯(lián)結過程發(fā)生尋租行為的風險, 農(nóng)民的利益也無法在一個有效的透明的前臺被保障。
治理方式的非規(guī)范性建構, 農(nóng)民和外來資本的利益糾紛缺乏有效的治理機制。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中, 時常會發(fā)生農(nóng)民因為地價上升而單方面毀約的行為[23], 或者出現(xiàn)農(nóng)民偷盜外來資本農(nóng)具和收獲物的情況, 還發(fā)生了外來資本透支地力、農(nóng)地非農(nóng)化使用的行為, 這些違規(guī)違約行為以及農(nóng)民和外來資本之間的矛盾仍沒有找到很好地解決手段, 村組織處理這些糾紛時往往就是“和稀泥”。
概言之, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以后, 多元治理主體構筑起村莊治理的新的基本架構, 治理方式將各主體聯(lián)結起來, 在強勢治理主體的運作下、在外在政策力量的誘導和不規(guī)范的治理方式的助推下, 治理資源在村莊的治理結構內(nèi)呈現(xiàn)不均衡地流動姿態(tài)。由此可見, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以后, 治理主體的變遷是村莊治理結構變化的先導力量, 其和治理方式、治理資源共同形塑村莊的治理形態(tài)。
四、影響當下村級治理的主體性因素
農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以后, 村莊的治理主體從“一元”走向“多元”, 治理主體之間的互動狀態(tài)是不同治理結構的重要表征, 但是本文認為諸如雇工、村干部和工商資本等個體化角色并不是影響村莊治理結構的根本變量。因為, 村民自治終究是國家賦權的產(chǎn)物, 其現(xiàn)實效果與行政放權的空間息息相關[24], 此外, 一些有關村干部在土地流轉中扮演何種角色的研究發(fā)現(xiàn), “鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在自由度、扶持措施和負責制三方面不同的表現(xiàn), 會使村干部產(chǎn)生不同的行為模式”[25], 而工商資本的行為模式實則是市場驅動, 特別是國家政策和法律規(guī)制作用的結果。因此, 必須剝開村莊治理結構的表象, 從科層體制和制度結構的層面去解析影響村治結構特性的因子, 因此本文擬從村級組織、地方政府、國家政策三個層次對此展開論述。
(一) 村級組織
村級組織對村莊治理結構的影響, 首先體現(xiàn)在其可以對村莊治理資源的流向施加作用, 而治理資源流向是否均衡的一個評價維度則是土地增值收益的惠及度。現(xiàn)階段為了推進土地流轉和規(guī)模經(jīng)營, 一些村級組織一味地迎合工商資本, 試圖為工商資本進入村莊創(chuàng)造低成本的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境, 造成農(nóng)民無法享受土地增值收益。例如, 農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)簽訂的合同中言明的利益分紅無法做實。這種情況又可以分為兩種類別, 一是合同條款有操作性但尚未實現(xiàn), 例如, 一些外來公司在合同中注明安排流轉農(nóng)戶的家人就業(yè)等, 但是農(nóng)業(yè)企業(yè)正式開工以后, 這些條款根本沒有落實, 或是由于公司的盈利情況不佳, 或是公司為了降低運營成本。二是合同中放置一些不具備可行性的空頭條款。如目前被部分地區(qū)農(nóng)民接受和主流媒體宣傳的“以地入股”, 但是一些調研表明, 由于經(jīng)濟發(fā)展程度的差異, 一些地方的農(nóng)民根本就無法享受類似以“以地入股”形式流轉土地帶來的增值收益, 特別是經(jīng)濟落后地區(qū), 因為土地租金是這些農(nóng)民的主要收入來源, 將其入股意味著農(nóng)民的短期收入來源和生活保障就會降低。面對這些難以實現(xiàn)的“畫餅”, 村級組織并沒有很好地為農(nóng)民維權, 反倒是在簽訂合同時, 村級組織對于農(nóng)民的行為作出諸多規(guī)定, 要求農(nóng)民一定要服從集體利益, 配合公司的基礎設施建設工作[26]。
其次, 村級組織的治理方式是否規(guī)范也影響村莊治理結構的穩(wěn)定性。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營帶來了新人流, 形成了不同的治理主體, 帶來了各種利益, 形成了許多新矛盾新問題。這些問題很多是傳統(tǒng)村莊不曾或不多見的, 一些村級組織在面對這些矛盾糾紛時并沒有找到很好地解決之道, 從而影響了調節(jié)民間糾紛的職能行使。在我們調研過的一些地區(qū), 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程的偷盜行為甚為常見, 企業(yè)主對此叫苦不迭。根據(jù)我們進一步的觀察歸納總結, 發(fā)現(xiàn)偷盜行為不光出現(xiàn)在本地農(nóng)民對外來資本的企業(yè), 甚至也出現(xiàn)在內(nèi)生型工商資本創(chuàng)辦的農(nóng)業(yè)企業(yè)。偷盜的內(nèi)容既包括糧食果實等農(nóng)作物本身, 也包括機油水泵等。一些地區(qū)近些年來出現(xiàn)了“公共地”使用權糾紛, 農(nóng)民認為廢棄的田地邊角并未得到企業(yè)主的關注, 自己便可以去充分利用, 農(nóng)業(yè)企業(yè)認為自己既然已經(jīng)承包下整塊田地, 自然不允許其他人在附近進行農(nóng)業(yè)活動, 種糧大戶和農(nóng)民在耕種過程中因此很容易產(chǎn)生糾紛[27]。除了這兩類情況外, 還有一些因為農(nóng)民單方面毀約給農(nóng)業(yè)企業(yè)造成巨大損失的事件。因為這類現(xiàn)象出現(xiàn)的頻次之多、事件游走于法律的邊界之內(nèi)、涉及群體之廣, 村組織往往很難找到恰到的協(xié)調方案。村組織能否安撫好企業(yè)主, 能否有效的教化和規(guī)勸農(nóng)民的偷盜行為, 直接影響著治理主體之間的關系。
(二) 地方政府
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制走向農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的過程, 不僅是一次農(nóng)地經(jīng)營制度的革新, 更是一次農(nóng)村社會治理結構的更新, 作為國家治理格局中重要一環(huán)的村級組織的職能履行狀況必然會受其影響。從斯科特的“國家視角”看, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進的整個過程, 也帶有國家“控制的邏輯”和“改善的邏輯”[28]。村級組織既是法律制度承認的自治組織, 也帶有鮮明的行政色彩。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營順利實現(xiàn)需要的配套性制度和中介組織, 均需要地方政府在立法和政策上的推動。因此, 上級政府對村民自治和村莊治理結構也可以施加較大的影響。
調研發(fā)現(xiàn), 地方政府對不同治理主體的回應性是不同的, 農(nóng)業(yè)企業(yè)和地方政府的利益聯(lián)結更強, 政府對于他們的回應性也更好, 小規(guī)模農(nóng)戶在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營背景下往往被忽略, 這會進一步加劇治理主體勢力的非對等性。在遭受病蟲害侵襲時, 農(nóng)業(yè)企業(yè)往往會吸引政府農(nóng)技服務的優(yōu)先救援, 普通農(nóng)戶的農(nóng)技需求得不到回應。除了農(nóng)技服務提供的差別性對待, 在村莊的基礎設施建設方面, 灌溉系統(tǒng)的建設、機耕路的鋪設等一般都是從大戶開始。此外, 隨著外來資本的進入農(nóng)村, 傳統(tǒng)的針對小農(nóng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷系統(tǒng)逐漸消失, 上門“收貨”的小生意人逐漸減少, 為小農(nóng)的生產(chǎn)經(jīng)營銷售提供了難題[27]?，F(xiàn)今的基層政府工作重心主要在“布新”———即為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的生長提供好的制度環(huán)境, 但是一些由老年人組成的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營模式被置于政策設計的視野邊緣, 它們有被“除舊”的危險。此外, 一些地方的縣鄉(xiāng)政府為了推進土地流轉, 強行給村級組織下行政指令, 并且會有意縱容外來資本采取極端手法對付“釘子戶”, 土地流轉時, 一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還會跳過村級組織直接和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽訂流轉合同。這些行為均會加劇治理主體勢力的非對等性, 也不利于村級組織對村莊進行規(guī)范性的治理, 使得村級組織無法在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)民之間充當公平的有權威性的管理仲裁者, 也使得各種治理資源更加偏向于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
(三) 國家政策
“國家政策”是指國家推進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策導向和實施已久的項目制, 這些政策交織在一起對地方政府和村級組織的行為產(chǎn)生了直接或間接的影響。政策的倡導使得培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不僅意味著宣揚政績的農(nóng)業(yè)發(fā)展“亮點”, 也意味著基層政府和村級組織獲取和大戶共同爭取上級財政資金的機會。同時, 也強化了村級組織、地方政府和工商資本的利益聯(lián)結關系, 由此引發(fā)了繁雜的治理問題。首先是上文所述的病蟲害問題上的話語權失衡問題。其次是一些地方假借落實中央政策的名義, 貪求土地規(guī)模經(jīng)營的進度, 利用各種優(yōu)惠政策引入外來資本, 有的地區(qū)甚至違背農(nóng)民的主觀意愿, 整村強制推進土地流轉以推進規(guī)模經(jīng)營, 進一步加劇了村莊治理主體之間的勢力非對等性。從村莊的治理資源流向看, 項目制推動的農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)中的真實“獲利群體”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和承包大戶, 通過完成上級下達的“指標”, 村干部可以拿到“合法規(guī)范”的獎勵, 而承包大戶則因為“項目制”流入自己口袋的大量資金甚至可以忽視遞減的畝均效益[29]。
近幾年來, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營進一步推動農(nóng)民的“離土離鄉(xiāng)”, 隨著外出農(nóng)民人口的增多和外來資本的進入村莊, 村民自治制度滯后于現(xiàn)實政治生活:既有的村民自治制度沒有在一個“政社分開”的制度框架下運行, 使得新進資本難以參與村級治理, 也使得村官貪腐現(xiàn)象層出不窮;青壯年農(nóng)民大量流失, 現(xiàn)行村治制度還未獲得關乎保障外出農(nóng)民經(jīng)濟利益和喚起他們關心村莊事務積極性的政策設計;農(nóng)村人口的異質性導致了“鄉(xiāng)村社區(qū)及共同體陷入信任與認同危機”[30], 社區(qū)治理難度進一步增大。
由此可見, 國家政策一方面直接影響著村治制度, 另一方面可以通過治理資源的分配來正向激勵地方政府的行為方式, 因此可以被認為是塑造村莊治理結構的根本因素。再聯(lián)想前文對人民公社和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時期村治結構的回顧, 可以認為國家政策是對村治結構施加影響的跨越時空的穩(wěn)定變量。
五、優(yōu)化村莊治理結構的路徑選擇
村級組織作為政府的“代理人”和村民的“當家人”, 在面對新的治理環(huán)境時, 理應充分發(fā)揮其自治權限, 積極回應各種治理難題。同時, 村級組織、地方政府和國家政策共同影響著村莊的治理結構, 但地方政府的行政行為既受到國家政策的正向激勵, 也受到國家層面的制度規(guī)制。
(一) 基層視角
(1) 堅持村社自主性, 均衡村莊治理資源的流向。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營背景下, 部分村組織沒有很好地保護村民利益和集體財產(chǎn), 原因在于其急于引入外來資本、打造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的功利心態(tài), 忽略了外來資本是嵌入村莊的外生事務, 它和農(nóng)民之間可能會產(chǎn)生強烈的利益博弈。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以后, 項目制和農(nóng)業(yè)補貼會進一步增加村莊的利益分化, 可能會形成地方政府和工商資本的“分利秩序”[31], 使得農(nóng)業(yè)企業(yè)逃離農(nóng)業(yè)種植環(huán)節(jié), 進一步加劇農(nóng)業(yè)治理的內(nèi)卷化。村集體手握土地這一可以“生金”的資源, 應該充分利用這一資源優(yōu)勢, 在與外來資本合作的過程中保持自主性, 以土地和資本相博弈, 對外來資本的行為進行嚴格規(guī)制, 村委會要對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營周期、經(jīng)營預期和資本質量進行細致耐心地考察才允許引進[32]。此外, 村組織應該充分認識到引入資本的本質目的是為了擴大村莊收益, 在簽訂流轉合同和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的道路選擇時, 村組織應該保障農(nóng)民享受到土地增值收益的權利, 使得農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民結成利益共同體, 從而增強不同利益主體之間的信任感, 村組織應該充當好“主導者”, 而不單純是一個“中介人、協(xié)調者”的角色。
(2) 健全利益協(xié)調機制, 創(chuàng)新村組織的治理方式。外來資本進入村莊之后, 村莊的利益分化會更加明顯, 農(nóng)民的“相對剝奪感”可能會增強。農(nóng)民和外來經(jīng)營主體在土地流轉后的合同糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營中的“公共地”糾紛、偶有可見的“偷盜”行為, 都需要創(chuàng)新治理理念, 健全利益協(xié)調機制?，F(xiàn)階段, 一些地方政府在推動規(guī)模經(jīng)營時, 也開始重視建立相關的紛調解體系。但是一些糾紛仲裁結構未能真正延展至村級, 增加了糾紛調解的難度, 同時負責糾紛調節(jié)工作的專業(yè)人員不足, 兼職者較多, 這也降低了糾紛調解效率。除了繼續(xù)強化既有的糾紛調解制度外, 還應該做到以下幾點:一方面, 應該充分發(fā)揮村組織在熟人社會的人脈資源, 作好農(nóng)民的思想工作, 同時應該吸納“新鄉(xiāng)賢”或有威望的村民進入村委會的糾紛調節(jié)部門。但若想更好地解決村莊的矛盾, 需要從兩方面入手, 首先強化社區(qū)認同, 讓工商資本和農(nóng)民結成休戚相關的經(jīng)營合作伙伴關系, 其也就會自覺保護地力, 樂于和農(nóng)民分享部分成果, 其次, 穩(wěn)妥推進土地流轉, 謹慎簽訂流轉合同, 讓農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)的行為都受到規(guī)制, 明晰各自的權利邊界、行為邊界。
(二) 頂層視角
實踐中, 村組織難以充分發(fā)揮“自主性”、難以秉公處理利益主體間的糾紛, 有其工作方法不當和地方政府干預的原因, 但本質上是由于現(xiàn)階段基層治理體制日益滯后于治理實踐及國家政策試圖對基層社會進行的間接控制。因而村組織無法首先從鄉(xiāng)土實踐出發(fā)去建設鄉(xiāng)村, 其在面對糾紛時也難以秉持公正去維護村莊和村民利益。因此, 更為需要的是國家層面的政策設計。
(1) 發(fā)展基層治理體制, 提升自治組織的治理能力。小農(nóng)利益被忽略是基層治理體制在新的村莊治理環(huán)境下亟待改革的表征。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以后, 農(nóng)村精英的大量流失, 使得村莊從“能人治村”變?yōu)椤袄先酥未濉盵33]。村莊內(nèi)的農(nóng)民主體大量外流, 絕大數(shù)農(nóng)民常年生活在城市, 很多人已經(jīng)不再真正關心村莊事務, 這進一步弱化了農(nóng)民的話語權。此外, 即使那些外出的農(nóng)民工仍然熱心村莊事務, 但是他們在利益訴求方面可能和小農(nóng)們已經(jīng)沒有足夠多的共識。隨著外出務工人員越來越多, 如何在基層治理中提高被邊緣化的小農(nóng)的話語權, 使得基層政府關注他們基本的生產(chǎn)生活利益, 如何強化村委會的公共服務提供能力, 這將是未來完善村民自治制度的著力點。現(xiàn)有的一些改革經(jīng)驗可以為我們開拓部分思路:第一, 政經(jīng)分開, 在一些有條件的地方逐步建立集體經(jīng)濟組織, 或者將原有的集體經(jīng)濟組織和村委會職能分開, 確保村委會能更好地發(fā)揮監(jiān)督指導的職能, 更加全心全意履行公共服務職能, 同時, 為外來治理主體開放參與村莊民主的制度管道;第二, 戶產(chǎn)分開, 進一步保障處于流動狀態(tài)中的農(nóng)民權益, 更加關注處于流動狀態(tài)的普通農(nóng)戶的主體地位和應得利益;第三, 穩(wěn)妥推進農(nóng)村社區(qū)建設, 進而做到就業(yè)和社會保障服務入社 (區(qū)) , 社會救濟社區(qū)辦;第四, 在社區(qū)建設和政經(jīng)分開的基礎上, 集體經(jīng)濟組織可以更好地發(fā)展集體經(jīng)濟。社區(qū)建設將會“轉、并、聯(lián)”自然村, 這將擴充治理區(qū)間的資源稟賦, 在農(nóng)村社區(qū)建設穩(wěn)步高效推進的情況下, 農(nóng)村現(xiàn)階段出現(xiàn)的超越自然村邊界的“跨區(qū)域合作社”[34]可以在一個治理單位內(nèi)實現(xiàn), 這將提高基層自治單位的資源整合能力和經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿? 從而強化村莊和外來資本的談判能力及維護居民經(jīng)濟利益和村莊財產(chǎn)安全的能力;第五, 發(fā)展民間組織, 民間組織可以分為“內(nèi)生型和外生型”兩類, 內(nèi)生型民間組織較關注民眾的自我需求, 外生型則帶有組織者所倡導的理念的印記[35]。在政府的引導扶持下, 這兩類民間組織都將會是對基層體制的巨大補充, 它們既能滿足農(nóng)村社區(qū)居民日益豐富的物質文化需求, 更能凝聚農(nóng)村弱勢群體的力量, 為農(nóng)民提供規(guī)范的維權平臺, 在治理主體多元的背景下, 還可以起到均衡村莊利益格局的功用。
(2) 優(yōu)化惠農(nóng)政策的實施細節(jié), 兼顧資源流動中的效率與公平。項目進村的背景下, 部分農(nóng)業(yè)企業(yè)旨在套取惠農(nóng)資金和脫離種植環(huán)節(jié), 農(nóng)業(yè)種植效率往往不如人意, 項目資金沒有真正促進村莊發(fā)展, 而是生成“分利秩序”, 農(nóng)業(yè)企業(yè)沒有真正發(fā)揮“帶動效益”, 相反造成了農(nóng)村的“有投入而無發(fā)展”的治理低效困境。此外, 工商資本在技術掌握和信息獲取等方面的優(yōu)勢, 使得年老或其他具有特殊情況只能留守農(nóng)村的小農(nóng)面對著一個日益逼仄的農(nóng)業(yè)生存空間, 如何兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的小戶利益?地方財政配套意在考察地方對于相關項目的意愿和急迫性, 但無意中使得財力一般的地方政府和村莊唯有選擇“轉嫁配套”[36], 導致基層政權對農(nóng)業(yè)企業(yè)的資金依賴, 從而導致后期的資源流向難以體現(xiàn)公平和效率原則。為此, 可以嘗試從以下方面做部分調適:完善項目制的環(huán)節(jié)管理, 嚴格項目審批, 特別是強化監(jiān)督和驗收程序, 充分尊重鄉(xiāng)土實際, 進一步擴充基層組織在項目運行中的權責[37];加強對“四補貼”政策實施環(huán)節(jié)的監(jiān)管, 加大對套取農(nóng)業(yè)補貼行為的懲處力度, 精準補貼對象、規(guī)范補貼機制, 保障種植小戶的基本生存生產(chǎn)利益, 激發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的積極性。
(3) 培育內(nèi)生型新型經(jīng)營主體, 均衡村莊治理格局。內(nèi)生型新型經(jīng)營主體既包括前文所述的內(nèi)生于村莊的農(nóng)業(yè)企業(yè), 也包括家庭農(nóng)場等。實踐證明, 一些具有地緣聯(lián)系的企業(yè)家樂于參與村莊經(jīng)營, 情感歸屬和社區(qū)擔當使得其對于促進村莊發(fā)展不畏勞心費力, 并做出了一些貢獻。但誠如前文所講, 企業(yè)的盈利性總是傾向于膨脹, 部分內(nèi)生型工商資本如外來資本一般也可能會成為一個利益攫取者。因此, 政府更應該為家庭農(nóng)場提供孵化生長的政策環(huán)境———嚴格認定標準、打造社會化服務體系、健全農(nóng)業(yè)保險和創(chuàng)新融資機制及在惠農(nóng)資金的流向上可以適度向其偏好。首先, 家庭農(nóng)場不會有農(nóng)業(yè)企業(yè)一般的對于村莊治理資源的極強吞噬性。其次, 通過顯化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益, 鼓勵“種田能手”回歸村莊, 重操農(nóng)業(yè), 從而實現(xiàn)村莊勞動力結構的調整, 進而為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和累積村莊治理資源提供前提。再次, 家庭農(nóng)場相對于外來資本具有內(nèi)生性特點, 其壯大也利于村莊的有效治理, 為正在調適治理方式的村組織緩解治理壓力。復次, 家庭農(nóng)場還可以將愿意務農(nóng)、適合務農(nóng)的青壯年吸附在土地上, 減少“游離”于城鄉(xiāng)之間的“漂浮”民工, 解決村莊治理“空心化”的窘境。最后, 內(nèi)生型經(jīng)營主體的強大也利于平衡村莊治理主體間的利益格局, 從而利于構筑出一個質性穩(wěn)定的村治結構。
(4) 追蹤總結試點經(jīng)驗, 調適法律規(guī)制以回應治理現(xiàn)實。幾年來, 農(nóng)地改革試點地區(qū)在中央的統(tǒng)一部署和相關部門的指導下, 積極探索, 相關試點工作也取得了一定的進展:從進度上看, 一些地區(qū)的試點取得了較為豐富的工作經(jīng)驗;從試點范圍看, 農(nóng)業(yè)部將重慶大足、上海松江和天津靜海等33個市、縣和區(qū)列為農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉規(guī)范化管理和服務試點地區(qū);從試點內(nèi)容看, 包括加強流轉市場建設、強化風險防范機制和探索新型流轉方式等。例如, 吉林延邊為專業(yè)農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營提供了風險防范屏障———政策性農(nóng)作物保險補貼, 因而全州參保率迅速提高, 為經(jīng)營者解決了后顧之憂, 也降低了流轉土地農(nóng)戶的經(jīng)濟風險。青?；ブh創(chuàng)新土地流轉糾紛仲裁機制, 以糾紛調解委員會為中軸, 將糾調解體系推及到鄉(xiāng)鎮(zhèn), 并通過財政支出支持調解機構的正常運行。面對鮮活的實踐經(jīng)驗, 相關部門有必要及時追蹤總結試點經(jīng)驗, 摸清試點實效, 探查試點中存有的問題, 總結出一些具有普適性、借鑒性的典型經(jīng)驗, 進一步探索有序推進農(nóng)地流轉、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的具有實操性的良方。此外, 相關部門還需比對相關法律規(guī)制與實踐需求的偏差, 及時調整相關法律規(guī)制, 為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營提供更好的剛性保護。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)2018年01期
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