——基于五部地方性法規(guī)和規(guī)章的實(shí)證研究

摘要：《民法總則》第九十九條將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確立為特別法人, 對解決農(nóng)村集體所有權(quán)主體缺失問題, 推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)改革, 發(fā)展集體經(jīng)濟(jì), 完善農(nóng)村社會(huì)治理具有重要意義。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的制度構(gòu)造應(yīng)吸收地方立法中的有益經(jīng)驗(yàn), 宜定位為以經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合功能為主, 兼具社會(huì)、教育功能的綜合性農(nóng)民組織;在制度構(gòu)造上, 應(yīng)根據(jù)屬地原則合理設(shè)置, 以土地集體所有的范圍來界定集體經(jīng)濟(jì)組織范圍;成員資格的確定宜以戶籍為主, 允許符合條件的非本戶籍人員加入;內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上宜采用“意思機(jī)關(guān)—執(zhí)行機(jī)關(guān)—監(jiān)督機(jī)關(guān)”的議行分立模式, 管理人員的選任上應(yīng)引入主管機(jī)關(guān)遴選制度;同時(shí)應(yīng)建立成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)、收益分配等制度。

一、問題的提出

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)的重要組織形式, 是農(nóng)村“統(tǒng)分結(jié)合”中“統(tǒng)”層的重要形式。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制改革以來, 作為“分”層的家庭經(jīng)營受到重視和支持, 而作為“統(tǒng)”層的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及其組織形式農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未能有效發(fā)展。不可否認(rèn), 以戶為單位的家庭經(jīng)營是我國農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的基本模式, 為我國農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而隨著全面深化改革的不斷推進(jìn), 小農(nóng)細(xì)碎化耕種的弊端開始凸顯, 在某種程度上已經(jīng)成為農(nóng)民持續(xù)增收的制度障礙, 農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營的必要性和急迫性日益顯現(xiàn)。黨的十八大以來, 集體統(tǒng)一經(jīng)營重新成為一個(gè)重要的制度選項(xiàng), 集體統(tǒng)一經(jīng)營必然需以集體主體為依托。2015年中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確要求, “推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 出臺(tái)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見, 抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例?！弊鳛閷r(nóng)村實(shí)際和中央政策的回應(yīng), 《民法總則》第九十九條將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”確定為特別法人, 這對解決農(nóng)村集體所有權(quán)主體缺失問題, 推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)改革, 發(fā)展集體經(jīng)濟(jì), 完善農(nóng)村社會(huì)治理具有重要意義。但對于如何構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人則留待其他法律、行政法規(guī)予以完善。《民法總則》雖然賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位, 但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立、變更、終止有許多特殊之處, 還面臨如何明確其權(quán)利義務(wù)關(guān)系, 如何確定其成員資格, 如何健全其組織機(jī)構(gòu)、完善其治理結(jié)構(gòu), 哪些財(cái)產(chǎn)可以處分, 責(zé)任如何承擔(dān)等一系列問題。[1]實(shí)踐的急迫性和法律上的制度闕如亟需學(xué)界予以回應(yīng), 為民法典編纂及特別法的制定提供智識(shí)支持。本文首先梳理并評述五部地方性法規(guī)、規(guī)章, 并在此基礎(chǔ)上嘗試對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人進(jìn)行制度構(gòu)造。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地方性法規(guī)、規(guī)章的梳理與解析

我國《憲法》以及《物權(quán)法》《土地管理法》《村民委員會(huì)組織法》等多部法律雖使用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述, 但對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵、功能、組織機(jī)構(gòu)等均未作規(guī)定。鑒于頂層設(shè)計(jì)不足, 部分省、市制定了專項(xiàng)規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方性法規(guī)、規(guī)章, 包括浙江省人大常委會(huì)2007年修訂的《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》、廣東省政府2006年出臺(tái)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》、湖北省政府1996年出臺(tái)的《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》、江蘇省揚(yáng)州市2012年出臺(tái)的《揚(yáng)州市村經(jīng)濟(jì)合作社組織暫行辦法》和江蘇省泰州市2013年出臺(tái)的《泰州市村經(jīng)濟(jì)合作社暫行管理辦法》。

1. 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍界定

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍界定是設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不可回避的重要問題, 也是構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的前提。這一問題具體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義、功能和地域范圍等。

(1) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律定義最主要的是要對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)進(jìn)行界定, 解決其是不是法人, 是何種類型法人的問題。在五部地方性法規(guī)、規(guī)章中, 廣東省沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有法人資格作出明確規(guī)定, 湖北省和浙江省規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法取得法人資格, 但是沒有進(jìn)一步明確是何種類型的法人, 只是含糊籠統(tǒng)地定性為“社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”, 揚(yáng)州市和泰州市規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以取得“農(nóng)民專業(yè)合作社資格法人”, 但仍將其定性為“社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。此外五部法規(guī)在組織名稱上也不統(tǒng)一, 浙江省、揚(yáng)州市和泰州市使用“村經(jīng)濟(jì)合作社”作為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的對應(yīng)稱謂, 而湖北省和廣東省則延續(xù)了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的稱謂。從五部地方性法規(guī)、規(guī)章的定義性規(guī)范中可總結(jié)出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的四個(gè)特征:其一, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立基礎(chǔ)源于《憲法》第8條和《物權(quán)法》第124條規(guī)定的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制;其二, 以土地等生產(chǎn)資料的集體所有為其物質(zhì)基礎(chǔ);其三, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)演變而來;其四, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是社區(qū)型組織, 即指成員資格源自于其社區(qū)成員的身份這一類組織。[2][3]不同于營利法人與非營利法人, 社區(qū)型組織對外從事經(jīng)營活動(dòng)并營利, 對內(nèi)則追求社會(huì)成員的互助公益, 故有學(xué)者將其稱之為中間法人。[4]

(2) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的規(guī)定, 五部地方性法規(guī)、規(guī)章都用較大篇幅強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合功能, 主要包括資源開發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營與管理、財(cái)務(wù)管理與分配、土地發(fā)包分包等, 但對諸如社會(huì)、教育、政治等功能則規(guī)定得較少。其中浙江省規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)提供社員生產(chǎn)經(jīng)營和生活服務(wù)”;廣東省強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)為本組織成員提供服務(wù)”;《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第二十二條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)組織生產(chǎn)經(jīng)營工作和保護(hù)環(huán)境, 制止濫伐濫墾和亂采亂捕等”。揚(yáng)州市和泰州市則規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需承擔(dān)“合作指導(dǎo)與服務(wù)”等職能。上述規(guī)定在某種意義上是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合職能以外的其他職能, 如生活服務(wù)可能涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)功能 (如發(fā)展農(nóng)村文化、醫(yī)療衛(wèi)生、福利及救濟(jì)事業(yè)) ;生產(chǎn)服務(wù)、合作指導(dǎo)則可能涉及教育功能 (農(nóng)業(yè)推廣、訓(xùn)練, 農(nóng)事指導(dǎo)和示范等) ;而“保護(hù)環(huán)境, 制止濫伐濫墾和亂采亂捕”則有政治職能的意味。這說明上述五省市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖冠以經(jīng)濟(jì)組織之名, 但其并不局限于經(jīng)濟(jì)功能, 更類似于某一地域范圍內(nèi)綜合性社區(qū)型農(nóng)民組織。

(3) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域范圍。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以村社共同體為依托的地域性組織。但在五部地方性法規(guī)、規(guī)章中, 僅湖北省和廣東省對此有明確規(guī)定?！逗笔∞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第十條以土地集體所有的范圍來界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域范圍, 土地由組集體所有的, 在組一級設(shè)立經(jīng)濟(jì)合作社, 土地由村集體所有的, 在村一級設(shè)立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社?！稄V東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第七條除根據(jù)集體土地所有權(quán)歸屬來設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外, 還將集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬作為設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)之一。此外, 湖北省還規(guī)定, 村范圍內(nèi)的組一級經(jīng)濟(jì)合作社可以聯(lián)合成立村級經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的村級經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社可以聯(lián)合成立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社。顯然, 村級經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、鄉(xiāng)級經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社的成員不再是集體成員個(gè)體, 而是組一級的經(jīng)濟(jì)合作社或村一級經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。

2. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員

成員資格的確定是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立中的重點(diǎn)和難點(diǎn), 關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益。五部地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定既有共性, 又有各自的特色。在成員資格確立方式上, 廣東省和湖北省僅規(guī)定依據(jù)戶籍身份等取得成員資格方式, 而浙江省、揚(yáng)州市和泰州市還規(guī)定了非具有本集體戶籍身份的人員加入取得成員資格的方式。這表明, 在地方實(shí)踐中戶籍身份仍然是確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的主要考量因素, 司法實(shí)踐中的“土地保障”標(biāo)準(zhǔn)在地方立法實(shí)踐中并未被采納。[5]《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第十五條特別強(qiáng)調(diào):具有本集體戶口的人員并不當(dāng)然屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 還需履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定的義務(wù)或者遵守組織章程。通常情況, 戶籍遷出或者注銷即喪失本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格, 但《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十八條和《揚(yáng)州市村經(jīng)濟(jì)合作社組織暫行辦法》第十七條還規(guī)定例外不喪失成員資格的情形。主要包括: (1) 解放軍、武警部隊(duì)的現(xiàn)役義務(wù)兵和符合國家有關(guān)規(guī)定的初級士官; (2) 全日制大、中專學(xué)校的在校學(xué)生; (3) 被判處徒刑的服刑人員。例外情形下的幾類人員戶口雖然遷出或者注銷, 但是一個(gè)共同特征是生活來源欠缺, 保留這幾類人員的成員資格體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體保障功能。對于加入取得, 浙江省、揚(yáng)州市和泰州市還規(guī)定了兩項(xiàng)條件: (1) 履行村經(jīng)濟(jì)合作社章程規(guī)定義務(wù); (2) 經(jīng)本社成員大會(huì)或成員代表大會(huì)多數(shù)表決同意。對于成員不履行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定的義務(wù), 能否剝奪其成員資格, 上述五部地方性法規(guī)、規(guī)章均未作明確規(guī)定。

3. 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)

關(guān)于內(nèi)部治理機(jī)構(gòu), 五部地方性法規(guī)、規(guī)章都規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)分為權(quán)力機(jī)構(gòu) (意思機(jī)關(guān)) 、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu), 所不同的是對各機(jī)構(gòu)的名稱和職權(quán)劃分上有些許差異, 但是總體上執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)對權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé), 而權(quán)力機(jī)構(gòu)是由全體成員組成的成員大會(huì)構(gòu)成, 權(quán)力機(jī)構(gòu)對重大事項(xiàng)享有最終決定權(quán), 執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議和組織的日常工作, 對外代表集體經(jīng)濟(jì)組織。監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作, 主要任務(wù)是進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組成人員均由成員大會(huì)以多數(shù)表決的方式選舉和罷免, 僅湖北省規(guī)定作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理委員會(huì)的主任和副主任在管理委員會(huì)成員中推選產(chǎn)生, 經(jīng)鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn), 報(bào)鄉(xiāng)人民政府備案。管理委員會(huì)成員上崗前必須接受縣級農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理部門培訓(xùn)。

4. 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)這一主題下最主要的是回答哪些財(cái)產(chǎn)可以處分, 哪些財(cái)產(chǎn)不可以處分, 即如何區(qū)分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)以及財(cái)產(chǎn)收益的分配等問題。在五部地方性法規(guī)、規(guī)章中, 浙江省、泰州市、揚(yáng)州市僅對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行了規(guī)范, 廣東省和湖北省則沒有涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)問題。需注意的是, 廣東省和浙江省出臺(tái)了《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》, 對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和監(jiān)督作出了系統(tǒng)性的規(guī)定, 但是其內(nèi)容主要針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)制度和監(jiān)管制度, 并沒有涉及到資產(chǎn)的區(qū)分、經(jīng)營管理以及集體收益在成員之間的具體分配問題。

三、我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的制度構(gòu)造

明確組織功能是構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的前提和基礎(chǔ), 而明確組織功能需要探尋立法者賦予“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”法人資格的目的和該組織體所肩負(fù)的歷史使命。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的具體構(gòu)造則需要清晰界定組織范圍, 明確其內(nèi)涵和外延, 特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村土地所有權(quán)主體是否具有同一性, 并回答農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立、成員資格確定和內(nèi)部治理機(jī)制等諸多問題。本文對上述問題試做解答。

1. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位

從歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)狀況來看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織肩負(fù)著四大使命:一是從分到統(tǒng), 實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營, 破除家庭經(jīng)營模式的碎片化, 即發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在“統(tǒng)”的層次的重要作用;二是增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收渠道的多元化, 即通過集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)調(diào), 真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收, 農(nóng)業(yè)增效;三是完善鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村建設(shè), 即重視集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)中的組織作用和龍頭作用;四是發(fā)揮農(nóng)村集體基本生活保障的功能, 通過集體經(jīng)濟(jì)組織職能的充分發(fā)揮, 使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)由土地保障向組織保障的轉(zhuǎn)變。這就決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位具有復(fù)合性。實(shí)際上, 我國《憲法》第19條第4款和第21條第1款及《土地承包經(jīng)營法》第8條已對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能有所規(guī)范, 并鼓勵(lì)、支持其舉辦教育、醫(yī)療等事業(yè)。但上述法律文件使用“鼓勵(lì)”、“支持”等倡導(dǎo)性語言, 主要是因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本質(zhì)上是私法人, 其職能的設(shè)定應(yīng)充分尊重組織及其成員的意志;另外, 上述條文所稱的教育事業(yè)、醫(yī)療事業(yè)等主要系屬國家責(zé)任。雖然如此, 但至少表明法律層面是主持和鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)功能上的復(fù)合性。更為重要的是, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的復(fù)合性功能符合我國農(nóng)村實(shí)際。我國農(nóng)村社區(qū)主要還是“半熟人社會(huì)”, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受到自然等條件的約束, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)戶“分”的同時(shí)進(jìn)行適度的“統(tǒng)”也是必要的。通過集體, 個(gè)體有可能得到更好的存在和發(fā)展, 通過群體力量和集體行動(dòng)來彌補(bǔ)個(gè)體力量的不足。[6]農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在國家主辦的基礎(chǔ)上積極協(xié)調(diào)與參與農(nóng)村社會(huì)建設(shè)是可行的也是必要的, 國家的資金投入只是基礎(chǔ)性要件。據(jù)此, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)功能, 還應(yīng)當(dāng)具備其他功能。作為農(nóng)村綜合性組織, 我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位可借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)會(huì)經(jīng)驗(yàn), 著重強(qiáng)化三大功能:一是經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合功能, 包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷、加工制造等;二是社會(huì)功能, 包括農(nóng)村文化、醫(yī)療衛(wèi)生、福利及救濟(jì)事業(yè);三是教育功能, 包括農(nóng)業(yè)推廣、訓(xùn)練, 農(nóng)事指導(dǎo)和示范等?，F(xiàn)有地方立法過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)功能, 而忽視其他功能, 統(tǒng)一立法時(shí)應(yīng)當(dāng)予以糾正, 以經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合功能為主, 兼具社會(huì)功能和教育功能?；谶@一功能定位, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)被定性為公益性的綜合性組織。

2. 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體構(gòu)造

(1) 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是具有歷史沿革性的概念, 多部法律法規(guī)已使用“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述, 建議未來立法中, 延續(xù)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述, 統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱。但“經(jīng)濟(jì)組織”一詞不應(yīng)被解讀為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只肩負(fù)經(jīng)濟(jì)功能, 在人民公社時(shí)期, 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展被擺在國家戰(zhàn)略的突出位置, 農(nóng)村的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)實(shí)質(zhì)上就是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為首要任務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織, 但這并不代表農(nóng)村地區(qū)不需要除經(jīng)濟(jì)發(fā)展外的其他事業(yè)發(fā)展。具有歷史繼承性“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”雖冠以經(jīng)濟(jì)組織之名, 卻不宜被解讀為僅肩負(fù)經(jīng)濟(jì)功能。保留“經(jīng)濟(jì)組織”的表述一方面是由于歷史的延續(xù)性以及長久以來形成的習(xí)慣性稱謂, 另一方面則在于彰顯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的私法人屬性。

(2) 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍界定。第一, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持屬地原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是綜合性組織, 地方立法經(jīng)驗(yàn)中的屬地原則應(yīng)予汲取, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)置應(yīng)根據(jù)土地集體所有的范圍來設(shè)置, 土地依法屬于村民小組農(nóng)民集體所有的, 在組一級可以設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的, 在村一級設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。第二, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)代行農(nóng)村集體土地所有權(quán)。農(nóng)村土地集體所有在法律上表述為勞動(dòng)群眾集體所有, 但是何為集體所有, 則是一個(gè)極為不明確的概念, 導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位, 利益缺失, 影響了土地使用權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。有鑒于此, 多數(shù)學(xué)者均肯定將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造為集體土地所有權(quán)主體。集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體享有所有權(quán)權(quán)能, 如集體耕地的發(fā)包權(quán), 對承包地的調(diào)整、收回權(quán), 自留地 (山) 、宅基地的分配權(quán), 合理收取一定數(shù)額的耕地承包費(fèi)和宅基地、自留地 (山) 使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)等權(quán)利, 以真正落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體所應(yīng)當(dāng)享有的私法權(quán)益。[7]但筆者認(rèn)為, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人, 屬于獨(dú)立的民事主體, 與農(nóng)民集體并不能完全等同, 也與集體成員相區(qū)別, 組織主體所有不等于集體所有, 將集體土地所有權(quán)直接賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織, 理論上難以證成, 邏輯上亦難以自洽, 未來可行的改革方案是參照《物權(quán)法》第45條規(guī)定, 規(guī)定法律明確規(guī)定屬于集體所有的財(cái)產(chǎn), 屬于集體所有即勞動(dòng)群眾集體所有。集體財(cái)產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。

(3) 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得可以分為自動(dòng)取得和加入取得兩種方式。對于自動(dòng)取得, 其法理基礎(chǔ)主要源于成員權(quán)制度, [8]農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是若干個(gè)體結(jié)合而成的群體組織, 組織成員通過互助共益來換取團(tuán)體保障, 也即組織保障。因而, 對于集體范圍內(nèi)具有特定身份的成員, 應(yīng)基于其身份自動(dòng)賦予其成員資格。而所謂特定身份主要以戶籍、地域?yàn)榭剂恳蛩? 同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意對于戶口遷出或者注銷但仍有依賴集體土地為其基本生活保障的, 應(yīng)當(dāng)保留其成員資格, 如軍隊(duì)現(xiàn)役軍人、在校大學(xué)生、服刑人員等。具體而言, 自動(dòng)取得成員資格的情形包括: (1) 原生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)成員及其子女; (2) 因婚姻關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系等合法入籍的成員; (3) 政策性移民落戶的成員。對于戶籍未遷出, 但實(shí)際已不再本集體居住、生活也不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)來源的, 仍應(yīng)保留其成員資格但可以由章程限制其成員權(quán)利。自動(dòng)取得成員資格身份, 不需要出資, 但可以名義上應(yīng)享有的集體資產(chǎn)份額出資, 便于對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份化改造。對于加入取得, 加入取得條件可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程自行規(guī)定, 應(yīng)當(dāng)肯定以出資方式加入的途徑, 同時(shí)非本戶籍人員的加入, 應(yīng)當(dāng)由全體成員大會(huì)以多數(shù)決形式?jīng)Q定。

(4) 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)當(dāng)采“意思機(jī)關(guān)—執(zhí)行機(jī)關(guān)—監(jiān)督機(jī)關(guān)”的權(quán)能分離、議行分立的模式, 組織的重大事項(xiàng)應(yīng)由全體成員組成的意思機(jī)關(guān)以多數(shù)決決定, 執(zhí)行機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行意思機(jī)關(guān)的決議和開展日常工作, 監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作, 最主要的是資產(chǎn)的審計(jì)和監(jiān)管。執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)均對意思機(jī)關(guān)負(fù)責(zé), 其組成人員由意思機(jī)關(guān)以多數(shù)決方式選舉產(chǎn)生。執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人等核心人員的產(chǎn)生、激勵(lì)與監(jiān)督是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成敗的關(guān)鍵。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)建立在權(quán)力制約機(jī)制基礎(chǔ)上, 如何確保這一機(jī)制的正常運(yùn)行, 關(guān)鍵在于核心人員。只有真正選舉出一批有才有德的核心人員, 發(fā)揮核心人員的帶頭作用, 才能確保建立在權(quán)力制約機(jī)制基礎(chǔ)上的組織體能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對此, 可行的方案是鼓勵(lì)通過聘任的方式廣納人才, 鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)院校畢業(yè)大學(xué)生返鄉(xiāng), 并為大學(xué)生返鄉(xiāng)工作搭建良好的平臺(tái), 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織核心人員的選任與大學(xué)生村官制度掛鉤。核心人員的產(chǎn)生可以先由主管機(jī)關(guān)通過公平公開的方式遴選, 再由集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)通過多數(shù)表決的形式選舉產(chǎn)生。

(5) 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)。在資產(chǎn)管理制度上, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)區(qū)分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn), 土地可以作為經(jīng)營性資產(chǎn), 但是集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將通過集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、入股等形式獲取財(cái)產(chǎn)性收入;“一事一議”收入, 政府用于特定事業(yè)的專項(xiàng)補(bǔ)助等必須?？顚Ｓ? 建立專門會(huì)計(jì)賬簿, 不得用于經(jīng)營性事業(yè);應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后得以經(jīng)營性資產(chǎn)單獨(dú)設(shè)立或與其他民事主體聯(lián)合設(shè)立經(jīng)營機(jī)構(gòu), 經(jīng)營機(jī)構(gòu)可根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定取得相應(yīng)的主體資格。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性, 其設(shè)立的經(jīng)營機(jī)構(gòu)應(yīng)以法人為宜, 經(jīng)營機(jī)構(gòu)以其全部財(cái)產(chǎn)對外承擔(dān)責(zé)任, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以其認(rèn)繳的出資額為限對經(jīng)營機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任。非經(jīng)營事業(yè)可以通過設(shè)立項(xiàng)目部的方式開展, 如農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目部、農(nóng)技推廣部等。其中資產(chǎn)經(jīng)營公司是獨(dú)立的民事主體, 獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)營過程中的民事責(zé)任, 而各種項(xiàng)目部則是集體經(jīng)濟(jì)組織的下屬機(jī)構(gòu)。此種分立模式有利于將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)相分離, 有利于集體資產(chǎn)保值增值, 有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的健康發(fā)展。在財(cái)產(chǎn)收益分配制度上, 鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體保障功能, 各項(xiàng)事業(yè)之盈余應(yīng)首先分別提取法定公積金, 對于公益性事業(yè)之盈余, 原則上提存為該公益事業(yè)之公積金, 不應(yīng)參與收益分配;對于經(jīng)營性事業(yè)之盈余, 原則上資產(chǎn)經(jīng)營公司應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定提存一定比例的公積金, 公積金用于彌補(bǔ)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虧損、擴(kuò)大生產(chǎn)等在提取公積金后剩余利潤應(yīng)上繳農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為組織收益參與分配。剩余收益應(yīng)按下列次序依次分配: (1) 提取一定比例的公益資金, 用于農(nóng)村社會(huì)建設(shè); (2) 提取一定比例農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)事培訓(xùn)費(fèi)用; (3) 管理人員的薪酬; (4) 根據(jù)成員在集體經(jīng)濟(jì)組織的股份額等合理分配收益。

四、結(jié)語

《民法總則》第九十九條將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確立為特別法人具有重要的制度價(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人, 最關(guān)鍵的是處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間的關(guān)系, 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織塑造成獨(dú)立其成員的民事主體。不同于農(nóng)民專業(yè)合作社等其他民事主體, 成員身份的特殊性和功能的獨(dú)特性決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)被定性為綜合性社區(qū)型農(nóng)民組織, 除承擔(dān)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合職能外, 還應(yīng)承擔(dān)社會(huì)和教育等職能。我國各地對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展了立法探索, 未來應(yīng)制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》作為《民法總則》的特別法, 既要吸收地方立法的有益經(jīng)驗(yàn)也要進(jìn)行充分的學(xué)理論證。在組織設(shè)置上應(yīng)堅(jiān)持屬地原則, 以土地集體所有的范圍為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域范圍;在名稱上宜延續(xù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稱謂;在成員制度上應(yīng)以戶籍和生活來源作為成員資格的確立標(biāo)準(zhǔn), 對于非具有本戶籍的人員能否取得成員資格, 立法應(yīng)肯定加入取得的方式, 同時(shí)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行決定加入取得的條件;在內(nèi)部管理上應(yīng)采“意思機(jī)關(guān)—執(zhí)行機(jī)關(guān)—監(jiān)督機(jī)關(guān)”的治理結(jié)構(gòu)以形成獨(dú)立的意思;在財(cái)產(chǎn)管理上應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn), 經(jīng)營性資產(chǎn)由獨(dú)立的經(jīng)營機(jī)構(gòu)運(yùn)行, 財(cái)產(chǎn)分配上應(yīng)注重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體保障功能, 通過提取公積金的形式在集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員之間合理分配集體收益。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 2018,02

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