摘要：文章從精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧內(nèi)涵、瞄準(zhǔn)機(jī)制和政策思考三個(gè)維度對精準(zhǔn)扶貧做出了闡釋。文章著重分析了精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的相關(guān)內(nèi)涵及其內(nèi)在邏輯聯(lián)系;并且對扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的演化過程進(jìn)行了梳理刻畫, 以史為鑒, 瞄準(zhǔn)問題, 著力解決。政策方面從精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、貧困縣審查退出機(jī)制、思想教育等方面進(jìn)行思考調(diào)整, 以確保我國穩(wěn)準(zhǔn)好地實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo)。

一、引言

2013年11月, 習(xí)近平總書記在湖南湘西考察過程中提出“精準(zhǔn)扶貧”概念, 隨后學(xué)術(shù)界圍繞精準(zhǔn)扶貧展開研討。目前研究成果主要著重于三方面。第一方面重點(diǎn)著眼于扶貧機(jī)制研究, 包括實(shí)踐困境。汪三貴 (2015) 提出我國在精準(zhǔn)扶貧方面的困難主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)考核三個(gè)方面[1]。鄧維杰 (2014) 指出精準(zhǔn)扶貧中存在識別排斥現(xiàn)象, 需要盡早開展國家級和省級的貧困普查, 建立雙向的貧困戶識別機(jī)制[2]。李瑞華等 (2016) [3]則分析了現(xiàn)行貧困縣制度存在的行政尋租、扶貧資源浪費(fèi)和效率低下、精準(zhǔn)度差等問題, 提出應(yīng)該建立一種考核嚴(yán)格的動態(tài)平衡機(jī)制。第二方面主要著眼于實(shí)踐中的幫扶方式創(chuàng)新與扶貧資金的使用問題。翁伯琦等 (2015) 提出應(yīng)隨著新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的改變, 大力依靠科技創(chuàng)新與科技創(chuàng)業(yè)來帶動精準(zhǔn)扶貧[4]。隋玉明 (2015) [5]分析了財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金的預(yù)算不規(guī)范、資金到位不及時(shí)、缺乏完善的審計(jì)和監(jiān)督體制等問題, 提出應(yīng)該縮短撥款環(huán)節(jié), 進(jìn)一步完善會計(jì)核算和審計(jì)監(jiān)督制度。第三方面主要研究了貧困縣退出機(jī)制的完善問題。李瑞華等 (2016) 提出應(yīng)該建立動態(tài)平衡的貧困縣退出機(jī)制, 提高資源使用準(zhǔn)度、項(xiàng)目安排精度, 從而提高脫貧成效[3]。張琦和史志樂 (2016) 認(rèn)為應(yīng)該分別制定貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村和貧困戶的退出指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)并納入第三方評估機(jī)制[6]。

之前的研究主要探究了精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐階段遇到的問題和相應(yīng)的解決辦法, 普遍認(rèn)同在識別環(huán)節(jié)仍存在著貧困人口排斥的情況, 扶貧資金的使用效率和審查機(jī)制還有待提高和完善, 貧困縣的“靜態(tài)”進(jìn)出機(jī)制問題還亟待進(jìn)一步解決。但是, 對于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)涵究竟是什么, 精準(zhǔn)扶貧機(jī)制以及其各部分之間的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯關(guān)系是什么, 鮮有文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)闡述。而要了解精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧, 對其本質(zhì)和各個(gè)部分的內(nèi)在邏輯的探究是不可缺少的。因此, 本文從精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)涵理解、二者內(nèi)在聯(lián)系及其瞄準(zhǔn)機(jī)制和政策模式三個(gè)維度進(jìn)行探討。

二、精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)涵理解

1. 精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的含義

精準(zhǔn)扶貧是指, 通過建檔立卡精準(zhǔn)識別貧困戶, 根據(jù)扶貧對象特點(diǎn)分類實(shí)施物質(zhì)、文化、教育、基本保障等多維度的、有針對性的、精細(xì)化的可持續(xù)性扶貧幫困。精準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵在于如何理解精準(zhǔn)化思維, 精準(zhǔn)化理念是精準(zhǔn)扶貧思想的核心要義[7]。習(xí)近平總書記在北京舉行的2015減貧與發(fā)展高層論壇中對“精準(zhǔn)扶貧”的要求作了全面闡述, 即“六個(gè)精準(zhǔn)”:扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。

精準(zhǔn)扶貧的直接目標(biāo)就是精準(zhǔn)脫貧。所謂精準(zhǔn)脫貧是指, 在精準(zhǔn)扶貧政策下, 通過“分批分類”的辦法, 對精確到戶的貧困人口進(jìn)行有針對性地“造血”或“輸血”式幫扶, 使之能夠具備自我穩(wěn)定的脫貧狀態(tài)及能力。精準(zhǔn)脫貧作為精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo), 也是檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧政策成效的重要指標(biāo)。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求主要是通過“五個(gè)一批”的方式, 使得大部分貧困人口具備持續(xù)創(chuàng)造收入的能力或者有效緩解貧困狀態(tài), 從而可以自主脫貧、救助脫貧;才能有效降低貧困人口的貧困脆弱性, 并且有效防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生。這樣扶貧實(shí)踐有針對性地面向特定人口、目標(biāo)人群, 保證了脫貧的數(shù)量和質(zhì)量。故而精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧是緊密相連、互不可分的關(guān)系。

2. 需要進(jìn)一步認(rèn)識的幾個(gè)關(guān)系

(1) 精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)在邏輯關(guān)系

在此輪農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)克難的決戰(zhàn)中, 精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧是緊密聯(lián)系的, 前者是后者的根本前提和保障, 后者是前者的直接體現(xiàn)和要求。從貧困、扶貧和脫貧的內(nèi)在邏輯演化來看, 精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧思維的基礎(chǔ)工具為分類分批理念。分類分批理念的直接指向就是結(jié)合貧困者的具體情況和所處環(huán)境首先精準(zhǔn)識別出扶貧對象, 也就是解決扶持誰、誰來扶、怎么扶的問題;然后通過分類分批的“五個(gè)一批”方式做到真扶貧、扶真貧、真脫貧、防返貧, 持續(xù)提高扶貧績效, 讓貧困人口有更多獲得感。

這是一個(gè)具有內(nèi)在邏輯演化的扶貧-脫貧攻堅(jiān)過程, 其中“五個(gè)一批”的扶貧脫貧方式是其關(guān)鍵。“五個(gè)一批”的扶貧脫貧方式是按照貧困人口致貧根源進(jìn)行分類, 并從轉(zhuǎn)型升級傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、改善貧困人口生活環(huán)境條件、增強(qiáng)貧困地區(qū)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展能力、提高貧困人口的人力資本和社會資本、提供直接轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼五個(gè)方面進(jìn)行精準(zhǔn)化扶貧的一種機(jī)制。這種機(jī)制在農(nóng)村扶貧實(shí)踐中可以具體概括為, 通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批, 通過異地搬遷安置一批, 通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批, 通過教育扶貧脫困一批, 通過低保政策兜底一批?？梢? “五個(gè)一批”的分類分批理念, 從治貧的靶心瞄準(zhǔn)到脫貧的精準(zhǔn)效果, 其中隱含著精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)在邏輯鏈條。

(2) 精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量與脫貧數(shù)量的關(guān)系

精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量提升不僅保障了脫貧人口數(shù)量的減少, 同時(shí)也能防止脫貧人口的返貧問題, 從根本上保障了精準(zhǔn)脫貧的人口數(shù)量的可靠性和穩(wěn)定性。只要扎扎實(shí)實(shí)完成精準(zhǔn)扶貧的要求, 就能使得脫貧人口數(shù)量得到保證。如果一味急功近利, 追求脫貧數(shù)量, 不顧扶貧質(zhì)量, 表面上完成扶貧數(shù)字, 卻沒有挖貧根、去貧癥, 貧困仍然會卷土重來。

反之, 只有在保障了脫貧數(shù)量的基礎(chǔ)上, 才能夠更好地認(rèn)識精準(zhǔn)扶貧措施的有效性, 保障有效措施的延續(xù)性。此外, 伴隨著脫貧人口數(shù)量的增加, 剩余貧困人口脫貧的速度將得到提升, 從而間接提高精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量。也就是說, 一方面, 在精準(zhǔn)扶貧措施下, 一部分貧困人口脫貧后, 可以從其經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)提煉出精準(zhǔn)幫扶項(xiàng)目的可行性和推廣價(jià)值, 有利于扶貧政策績效的篩選和評估, 總結(jié)切實(shí)可行的扶貧方式, 從而提高扶貧效率。另一方面, 在同樣的扶貧力度下, 幫扶對象數(shù)量的減少又使得剩余貧困個(gè)體受助力度的增加, 加速了脫貧的進(jìn)程, 保證了扶貧的質(zhì)量。

(3) 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧與貧困縣摘帽的關(guān)系

精準(zhǔn)扶貧是政府對貧困人口的“靶心”式瞄準(zhǔn)幫扶, 使貧困人口具備自主脫貧的能力或者貧困生活狀態(tài)得到基本遏制, 從而達(dá)到精準(zhǔn)脫貧的目的。這里需要認(rèn)清精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧與貧困縣摘帽的關(guān)系。原則上是先精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧, 然后才是貧困縣摘帽。從貧困的硬核———收入來講, 當(dāng)脫貧人口達(dá)到一定數(shù)量, 人均收入達(dá)到一定目標(biāo), 使得貧困縣人均收入高于貧困評判標(biāo)準(zhǔn), 最后才可能使得貧困縣摘帽。因此, 貧困縣摘帽是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧自然擴(kuò)展的結(jié)果, 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是貧困縣摘帽的前提和保證。

當(dāng)前的扶貧政策已經(jīng)精確到戶, 必須完善貧困縣退出機(jī)制, 建立嚴(yán)格審查, 有進(jìn)有出的動態(tài)平衡機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧和貧困縣摘帽, 三者密不可分, 互相作用。只有完善精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、貧困縣摘帽這個(gè)邏輯鏈條中的每個(gè)環(huán)節(jié), 才能有效剎住窮縣“富衙”、“戴帽”炫富的不正之風(fēng), 杜絕浪費(fèi)資源的形象工程;才能最大程度上減少貧困人口和扶貧項(xiàng)目的漏出, 啃下最后的“硬骨頭”, 實(shí)現(xiàn)完全脫貧的目標(biāo)。

總之, 精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧與以往的扶貧政策相較, 最大的改變就在于“精準(zhǔn)”二字。所謂“精準(zhǔn)”不僅僅代表著扶貧對象的精準(zhǔn)、扶貧資金投放和使用的精確、脫貧成效精準(zhǔn)等, 更重要的是代表著一種多維化的可持續(xù)的扶貧思想。因此, 準(zhǔn)精扶貧、精準(zhǔn)脫貧在中國農(nóng)村扶貧開發(fā)歷史上具有十分重要的戰(zhàn)略地位, 是中國實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年目標(biāo)的重要環(huán)節(jié), 同時(shí)也加快了改變我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的步伐。而我國的扶貧資源使用方式從“大水漫灌”式的粗放型扶貧轉(zhuǎn)變到“精準(zhǔn)滴灌”式的到村到戶到人頭型扶貧, 從扶貧開發(fā)的歷程來說, 是扶貧對象瞄準(zhǔn)的一步步精確化, 即是不斷調(diào)整扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的結(jié)果。因此, 要把握好精準(zhǔn)扶貧的思想內(nèi)涵和政策思考, 還有必要了解我國扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的演變。

三、扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制實(shí)施及其調(diào)整

扶貧瞄準(zhǔn)是指農(nóng)村扶貧工作中確定扶貧標(biāo)準(zhǔn), 選擇扶貧對象和因扶貧對象的確定而實(shí)施的扶貧項(xiàng)目及其行動的覆蓋范圍。扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制則可以定義為:“在扶貧中形成的貧困人口動態(tài)識別機(jī)制, 包括了扶貧瞄準(zhǔn)的主體、對象、內(nèi)容、依據(jù)、表現(xiàn)形式等”。[6]這個(gè)機(jī)制中的各個(gè)要素間相互聯(lián)系、相互作用, 最終使得扶貧資源能夠覆蓋到真正需要幫扶的貧困人口, 使之能夠順利脫貧。我國扶貧的資源畢竟有限, 扶貧資源的投放隨著瞄準(zhǔn)對象而變化, 即瞄準(zhǔn)對象決定了資源投放的范圍和方式。因此, 研究扶貧中的瞄準(zhǔn)問題, 對于扶貧方式和成效精準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)是有積極意義的。

改革開放后, 通過體制改革, 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐漸形成了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為中心的新的生產(chǎn)經(jīng)營模式, 自此我國開始了大規(guī)模的有計(jì)劃的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。1978年至今, 我國扶貧開發(fā)大致經(jīng)歷了四大階段。這四個(gè)階段的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的內(nèi)容和對象均有所變化, 從演變路徑上看, 大致表現(xiàn)為區(qū)域瞄準(zhǔn)—縣級瞄準(zhǔn)—村級瞄準(zhǔn)—家戶人頭瞄準(zhǔn);從扶貧主體上看, 是從政府包攬的封閉式扶貧到政府主導(dǎo)、結(jié)合市場的開放式扶貧。

1. 體制改革推動扶貧階段 (1978—1985年) 。

這一階段通過從人民公社體制到家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的改革, 充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的勞動積極性, 實(shí)現(xiàn)全面經(jīng)濟(jì)增長和改善農(nóng)業(yè)交易條件來減緩農(nóng)村貧困, 故而可以看作是一種扶貧的間接瞄準(zhǔn)。這一時(shí)期的扶貧工作基本沒有設(shè)立瞄準(zhǔn)機(jī)制, 直到后期才有部分地區(qū)性的嘗試。但實(shí)踐更偏向于一種民政救濟(jì), 是直接發(fā)放給窮人救濟(jì)物資和資金。故而可以認(rèn)為這一時(shí)期的扶貧還不能算作是真正意義上的扶貧[9]。但是扶貧開發(fā)的區(qū)域瞄準(zhǔn)已初見端倪。

2. 大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段 (1986—1993年) 。

這一階段扶貧主要瞄準(zhǔn)貧困人口集中區(qū)域, 而開始以貧困縣作為瞄準(zhǔn)目標(biāo)的載體, 這一戰(zhàn)略也就稱為區(qū)域開發(fā)扶貧戰(zhàn)略。然而這一時(shí)期的區(qū)域瞄準(zhǔn)不僅未區(qū)分出區(qū)域內(nèi)部的貧困人口和非貧困人口, 也沒有區(qū)分出非貧困縣的貧困人口[8]。同時(shí), 在扶貧機(jī)制上依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”, 但“涓滴效應(yīng)”在許多發(fā)展中國家的減貧實(shí)踐中是失敗的;并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對貧困地區(qū)貧困緩解的貢獻(xiàn)逐漸降低, 貧困工作中出現(xiàn)的問題也逐漸增多。因此, 區(qū)域化的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制有必要加以調(diào)整。

3. 脫貧攻堅(jiān)階段 (1994—2000年) 。

在脫貧攻堅(jiān)階段, 國家開始了區(qū)域瞄準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變, 進(jìn)一步將扶貧瞄準(zhǔn)對象界定為27個(gè)省區(qū)市的592個(gè)國家重點(diǎn)貧困縣。相應(yīng)地, 扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制從區(qū)域瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)向縣級瞄準(zhǔn), 瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度有所提高, 扶貧效率有所增長。但是, 隨著時(shí)間推移, 以縣為瞄準(zhǔn)對象的機(jī)制也逐漸暴露出問題。例如, 在確定國家重點(diǎn)貧困縣時(shí), 過度重視開發(fā)項(xiàng)目及主觀性因素考慮過多, 加大了扶貧人口和扶貧資金的漏出量, 同時(shí)沒有及時(shí)建立國家扶貧重點(diǎn)貧困縣的退出機(jī)制, 導(dǎo)致扶貧瞄準(zhǔn)性不高。

4. 脫貧致富階段 (2000—2020年) 。

這一時(shí)期又可以大致分為兩個(gè)小階段。第一小階段為2001年至2010年。在這一階段國家繼續(xù)沿用國家扶貧重點(diǎn)縣的政策, 并在全國范圍內(nèi)推行扶貧到村、扶貧到戶的“整村推進(jìn)”扶貧政策。然而, 以村為瞄準(zhǔn)對象的機(jī)制仍然存在缺陷, 主要體現(xiàn)在: (1) 村內(nèi)收入差距較大, 非貧困人口容易享受扶貧項(xiàng)目的益處; (2) 扶貧項(xiàng)目對貧困人口的覆蓋率較低, 由于開發(fā)扶貧項(xiàng)目受到選擇成本、受理方便與農(nóng)戶需求分散等因素的制約無法準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)真正的貧困農(nóng)戶; (3) 開發(fā)扶貧項(xiàng)目的整體劃一性供給很難與貧困農(nóng)戶個(gè)體差異性的多樣化需求完全對接, 扶貧效果不盡理想; (4) 在扶貧監(jiān)管評價(jià)上還沒有形成信息對稱、及時(shí)有效的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制。第二小階段為2011年至2020年。2011年底, 中共中央、國務(wù)院實(shí)施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2011—2020) 》, 明確把14個(gè)連片特困地區(qū)作為未來脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場。片區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的特色在于, 片區(qū)圈定、瞄準(zhǔn)沉底、靶心精準(zhǔn)、立竿見影, 實(shí)際上力圖將區(qū)域瞄準(zhǔn)、縣級瞄準(zhǔn)、村級瞄準(zhǔn)到家戶人頭瞄準(zhǔn)完全貫通。至此, 我國建立起了貧困縣、貧困村和貧困戶的三級扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制。

當(dāng)然, 這并不是說精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧已經(jīng)完美無缺, 而是在實(shí)踐過程中還存在著一些問題和困難, 需要改進(jìn)。 (1) 在精準(zhǔn)識別貧困戶方面, 主要通過建檔立卡識別貧困人口。一方面, 由于“整戶識別”建立在“規(guī)?？刂啤钡那疤嵯? 這就可能影響相當(dāng)部分貧困地區(qū), 特別是特困地區(qū)貧困戶、貧困村規(guī)模不精準(zhǔn), 扶貧不到位。另一方面, 建檔立卡采取的是程序識別法, 在縣級到村級貧困識別環(huán)節(jié), 存在人為分配貧困指標(biāo)問題, 再從村級到貧困戶識別環(huán)節(jié), 農(nóng)戶代表的選擇以及結(jié)果的公式方面也存在人為操縱問題。鄧維杰 (2014) 在2013年四川省扶貧到戶機(jī)制調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn), 有25%的“建卡貧困戶”受訪者不知道自己如何當(dāng)選, 而有些貧困戶又不知道自己為何落選[2]。并且有部分貧困戶因?yàn)樾畔⒉患皶r(shí), 未能提出貧困戶申請, 導(dǎo)致其被排斥在識別體系外。 (2) 分批分類的實(shí)施還缺乏雙向選擇和反饋機(jī)制。當(dāng)前的分批分類措施在村級單位實(shí)施時(shí)往往是由上而下的選擇, 這就容易與貧困戶的意愿和能力相偏差。同時(shí), 由于反饋機(jī)制的缺失, 幫扶項(xiàng)目出現(xiàn)的偏差也不能得到及時(shí)調(diào)整, 并且分類還不夠具體, 只有五個(gè)“一批”的頂層設(shè)計(jì), 沒有更細(xì)化的配套體系, 而貧困戶的需求更是多樣化, 因此可能會弱化幫扶項(xiàng)目的效果。 (3) 扶貧政策本身的制度缺陷也可能使精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施不理想, 當(dāng)前的政績考核體系要求“短期內(nèi)出扶貧效果”, 在一定程度上會出現(xiàn)謊報(bào)脫貧數(shù)據(jù)或者產(chǎn)生假脫貧真貧困的現(xiàn)象, 以致扶貧瞄準(zhǔn)的效果大打折扣。 (4) 扶貧專項(xiàng)資金使用細(xì)目的預(yù)先設(shè)定和使用中的無調(diào)整性, 也可能致使幫扶項(xiàng)目與貧困農(nóng)戶發(fā)展意愿偏離, 造成精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的準(zhǔn)確性降低。我國當(dāng)前缺乏完善的扶貧資金管理體系, 扶貧資金有較多渠道, 主管專項(xiàng)資金的部門較多, 導(dǎo)致專項(xiàng)扶貧基金無法合理配置, 并且在資金配置及使用過程中存在違法違規(guī)現(xiàn)象。

四、精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的政策思考

黨的十八大根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際狀況提出在2020年完成“全面建成小康社會”的宏偉目標(biāo), 而如何才能穩(wěn)準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?解決好農(nóng)村貧困問題成為首當(dāng)其沖的一大任務(wù)。當(dāng)前集中存在兩大類現(xiàn)象值得關(guān)注, 一是針對從未脫貧的人口, 要厘清其是不是適應(yīng)同質(zhì)性的扶貧政策, 或是自身根本不具備脫貧能力;二是一度脫貧后又返貧的群體, 是普遍因?yàn)樯贾夭∵€是因?yàn)樽匀粸?zāi)害、生態(tài)環(huán)境惡劣以及經(jīng)營不善等所致。進(jìn)而, 每一個(gè)駐村扶貧工作組都要摸清什么樣的致貧因素造成了什么樣的貧困農(nóng)戶, 然后才可能做到一戶一策, 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

可以說, 如何更穩(wěn)妥、更有效地完成精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的任務(wù), 成為當(dāng)前地方政府的重要職責(zé)和年度考核的目標(biāo)任務(wù)。從其政策模式的要義來看, 要想在既定期限內(nèi)穩(wěn)、準(zhǔn)、好地完成精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)任務(wù), 必須建立科學(xué)的動態(tài)管理以及相應(yīng)的審計(jì)和反饋機(jī)制, 建立物質(zhì)、精神、社會保障全方位的幫扶體系, 必須確保精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)脫貧。

1. 建立識別方法修正機(jī)制, 提高精準(zhǔn)識別的精準(zhǔn)度。

一方面, 國家層面政策需要在現(xiàn)有的自上而下測算貧困人口規(guī)?；A(chǔ)上, 再考慮按實(shí)地抽取相關(guān)貧困影響因子計(jì)算本地的貧困發(fā)生率, 并且結(jié)合本地農(nóng)村居民年末戶籍人口數(shù)測算出貧困人口。另一方面, 需要引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行投票監(jiān)督, 完善自下而上的貧困群體識別參與制度, 防止人為操縱引起的識別偏差, 確保識別過程公平、公正、公開。此外, 為了防止貧困人口的漏出, 還要關(guān)注非連片特困地區(qū)以外的貧困群體, 采取一視同仁的幫扶措施, 確保片區(qū)外的貧困人員不僅被識別而且得到精準(zhǔn)幫扶, 在2020年之前實(shí)現(xiàn)脫貧, 共享全面小康。

2. 優(yōu)化貧困人口分批分類機(jī)制, 提供多樣化的自主選擇幫扶方式。

首先, 應(yīng)該建立扶貧機(jī)構(gòu)與貧困者的雙向選擇的機(jī)制, 大力推廣參與式扶貧方式。其次, 增加扶貧項(xiàng)目的選擇范圍, 充分滿足貧困人口個(gè)性化、多樣化的幫扶需求, 讓貧困農(nóng)戶在脫貧中也可以表達(dá)自己的意愿, 自主選擇幫扶方式, 增強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、分配與貧困戶意愿、能力匹配的精準(zhǔn)性, 提升扶貧效率。再次, 建立貧困農(nóng)戶幫扶項(xiàng)目反饋機(jī)制, 對項(xiàng)目實(shí)行動態(tài)管理方式, 使得幫扶項(xiàng)目能根據(jù)扶貧情況變化得到及時(shí)調(diào)整和修正。

3. 建立協(xié)同合作的機(jī)制, 形成扶貧政策合力。

首先, 對于各級政府官員的扶貧政績考核方式, 應(yīng)該建立一個(gè)全面的指標(biāo)體系, 不能僅僅把脫貧人數(shù)作為主要指標(biāo), 防止“數(shù)字脫貧”現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí), 引入干部一對一的幫扶方式, 進(jìn)一步落實(shí)扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)性, 并且一定程度上保障貧困群眾的發(fā)聲通道。其次, 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的順利實(shí)施還需要國家和地方的各個(gè)部門出臺相應(yīng)配套措施共同協(xié)作, 必須明確省與市的扶貧事權(quán), 并與相應(yīng)的財(cái)權(quán)匹配, 充分調(diào)動各級各部門扶貧參與度, 發(fā)揮協(xié)同作用。再次, 需要處理好政府與市場的關(guān)系, 引導(dǎo)企業(yè)參加到脫貧攻堅(jiān)克難中去, 從而建立“政府、企業(yè)、貧困戶”三位一體發(fā)展模式[9], 聯(lián)合推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展, 鼓勵(lì)創(chuàng)新扶貧方式。

4. 健全國家重點(diǎn)貧困縣退出機(jī)制, 進(jìn)行動態(tài)化管理。

制定更加完善的細(xì)則和具體實(shí)施方案, 推動建立更加完備和更具操作性的配套政策措施體系。首先, 要形成重點(diǎn)貧困縣脫帽的激勵(lì)約束機(jī)制和逐步走向富裕的良性政策導(dǎo)向機(jī)制。做到貧困戶、貧困村、重點(diǎn)貧困縣有進(jìn)有出的動態(tài)管理, 鼓勵(lì)有條件、有實(shí)力的重點(diǎn)貧困縣實(shí)現(xiàn)早日脫貧, 真正從根源上防止虛假脫貧、被動脫帽的現(xiàn)象。其次, 進(jìn)一步完善重點(diǎn)貧困縣退出機(jī)制, 建立嚴(yán)格審查驗(yàn)收制度, 懲戒脫貧不愿摘帽的弄虛作假行為。對于重點(diǎn)貧困縣摘帽而言, 應(yīng)做到先摘帽, 后改變扶貧政策, 重點(diǎn)貧困縣退出后, 在攻堅(jiān)期內(nèi)照樣享有國家扶貧政策支持, 幫助重點(diǎn)貧困縣穩(wěn)步脫貧、防止返貧, 從而保障扶貧政策具有可持續(xù)性的效果。

5. 加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的思想教育, 激發(fā)扶貧對象的內(nèi)生脫貧動力。

要以培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng), 大力弘揚(yáng)中華民族自強(qiáng)不息、扶貧濟(jì)困傳統(tǒng)美德, 振奮貧困戶與貧困做斗爭決心和信心;要倡導(dǎo)現(xiàn)代文明理念和生活方式, 改變落后風(fēng)俗習(xí)慣, 善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在引導(dǎo)貧困戶思想行為中的積極作用;各種新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)要及時(shí)跟蹤報(bào)道精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐中的先進(jìn)典型, 以榜樣的力量提振扶貧對象的內(nèi)生脫貧動力;特別是駐村的扶貧干部要摸清楚扶貧對象的思想癥結(jié), 對癥下藥, 通過無微不至的思想教育, 真正使貧困戶由“要我脫貧”變?yōu)椤拔乙撠殹薄?/p>

6. 完善扶貧資金管理機(jī)制, 加強(qiáng)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督。

一方面, 國家應(yīng)該指定相應(yīng)部門對專項(xiàng)集中監(jiān)管扶貧資金的流動;同時(shí), 界定各部門資金調(diào)配權(quán)責(zé), 使專項(xiàng)扶貧基金能夠在各部門合理配置, 防范違法違規(guī)現(xiàn)象。另一方面, 現(xiàn)行扶貧資金的管理和使用權(quán)已經(jīng)下放到縣級政府, 可以保障資金靈活使用, 而中央及省級政府必須加大扶貧資金和項(xiàng)目的監(jiān)督、檢查、考核和評估力度, 要建規(guī)立制以確保扶貧資金的?？顚Ｓ? 完善扶貧資金使用的公示制度, 著力提高資金使用效率, 提升資金使用與貧困戶意愿的匹配度, 保證扶貧資金用對用好用在扶貧的刀刃上。最后, 對于扶貧資金審計(jì)方面, 可以有針對性地使用社會審計(jì), 全面展開對扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督;從事前、事中、事后三個(gè)階段開展審計(jì)監(jiān)督工作, 擴(kuò)大審計(jì)范圍。這樣不僅可以保證資金的靈活運(yùn)用, 也可以從內(nèi)部和外部共同保證扶貧資金使用的準(zhǔn)確度, 防止挪用、貪污等違規(guī)違法現(xiàn)象發(fā)生, 確保精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的順利完成。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào) 2018年01期

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