一、問題的提出

自習(xí)近平總書記2013年在湖南湘西考察時(shí)首次提出精準(zhǔn)扶貧方略后，精準(zhǔn)扶貧一度成為中國各級(jí)政府貧困治理的重要指導(dǎo)原則與戰(zhàn)略方向，貧困治理各項(xiàng)活動(dòng)都圍繞精準(zhǔn)扶貧思路展開。在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，國家自上而下積極發(fā)動(dòng)各級(jí)政府有組織、有目的地開展扶貧工作，不斷加強(qiáng)政治宣傳和行政動(dòng)員，集中和發(fā)動(dòng)各種社會(huì)力量主體來達(dá)成這項(xiàng)艱巨任務(wù)，以如期實(shí)現(xiàn)全面奔小康目標(biāo)?？傮w來看，動(dòng)員式治理成為地方政府扶貧進(jìn)程中常見的治理形式，它與運(yùn)動(dòng)式治理不同，既涵蓋了官僚體制內(nèi)的政府行為，也包括科層體制外的治理形態(tài)，它是通過動(dòng)員官僚體制內(nèi)的行政人員、各種社會(huì)力量等主體來實(shí)現(xiàn)有效治理的一種方式。在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，一方面，動(dòng)員式治理被地方政府看作是行政體系內(nèi)高效運(yùn)作的治理形式；另一方面，則被地方政府視為基層扶貧工作的一種政策工具或者治理策略，因此，無論是對(duì)國家扶貧理念和政策的踐履，還是對(duì)基層扶貧樣態(tài)的實(shí)踐，動(dòng)員式治理常常被地方政府看作是最有效的治理形式。那么，在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，地方政府是如何將扶貧工作與基層治理相結(jié)合的？又是如何實(shí)現(xiàn)動(dòng)員式治理的？這種治理方式體現(xiàn)了怎樣的邏輯？其治理效果又如何？對(duì)于這些問題，我們?nèi)狈?duì)地方政府在整體扶貧格局下的行為邏輯解釋研究。

目前學(xué)界對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的研究主要集中于扶貧內(nèi)涵界定、貧困精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、扶貧困境及路徑、扶貧機(jī)制創(chuàng)新、扶貧區(qū)域比較、信息技術(shù)扶貧和扶貧績效評(píng)價(jià)等技術(shù)性議題。汪三貴、劉未對(duì)精準(zhǔn)扶貧最基本的定義是通過對(duì)貧困家庭和人口有針對(duì)性的幫扶，消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，增加自主發(fā)展的能力，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。陳輝、張全紅基于Alkire-Foster多維貧困測(cè)度模型，以粵北山區(qū)農(nóng)村家庭為例，多維度定量測(cè)算出主要貧困地區(qū)、貧困村、貧困維度和貧困家庭，并提出按貧困維度施策。邢成舉認(rèn)為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧仍然面臨多重結(jié)構(gòu)性困境，要取得精準(zhǔn)扶貧的更好成效，就需要將其面臨的結(jié)構(gòu)困境融入精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計(jì)并在實(shí)踐中不斷優(yōu)化。林俐則從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下提出要構(gòu)建政府、社會(huì)、貧困人口都積極參與的多元化扶貧機(jī)制，建立和完善扶貧主體之間的協(xié)同機(jī)制、扶貧資源整合機(jī)制及精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制等。賀東航、牛宗嶺基于精準(zhǔn)扶貧成效的區(qū)域比較研究視角，以東部、中西部兩個(gè)具有代表性的貧困區(qū)為例，從精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵切入并分析了差異現(xiàn)狀和原因。莫光輝、張玉雪從大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)與精準(zhǔn)扶貧的有機(jī)結(jié)合、大數(shù)據(jù)理念和精準(zhǔn)扶貧的有效對(duì)接，探討了大數(shù)據(jù)思維與精準(zhǔn)扶貧理念的契合邏輯。陳愛雪、劉艷在分析我國精準(zhǔn)扶貧的前提與實(shí)施內(nèi)核基礎(chǔ)上，運(yùn)用層次分析法建立了包括5個(gè)一級(jí)指標(biāo)和15個(gè)二級(jí)指標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧績效評(píng)價(jià)體系，并逐層分析。

總的來看，既有關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究主要偏重于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義和政治價(jià)值形態(tài)，而缺少社會(huì)治理方面的現(xiàn)實(shí)解釋，很少有學(xué)者從社會(huì)意義上將精準(zhǔn)扶貧與基層治理結(jié)合起來研究，也沒有揭示扶貧進(jìn)程中地方政府在應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的扶貧意志以及在面對(duì)農(nóng)村扶貧具體問題時(shí)所體現(xiàn)的治理策略、治理行為、治理邏輯及治理困境。在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)大轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，應(yīng)將地方政府的精準(zhǔn)扶貧工作置于農(nóng)村社會(huì)本土化的語境中整體性地理解和看待。精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程不僅是地方政府政治任務(wù)完成的過程，也是地方政府實(shí)現(xiàn)地方治理的過程。在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，地方政府在鄉(xiāng)村社會(huì)具體場(chǎng)域內(nèi)應(yīng)采取不同的動(dòng)員策略來實(shí)現(xiàn)國家的扶貧意志，不斷挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)部的多種治理規(guī)則來達(dá)成基層社會(huì)的有效治理。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料來源于筆者2017年9月在鄂西H縣的實(shí)地調(diào)研。H縣位于鄂西南邊陲，總?cè)丝?2.4萬，該縣是湖北省精準(zhǔn)扶貧工作的七個(gè)試點(diǎn)縣（市）之一，在扶貧工作推進(jìn)中創(chuàng)新了一系列做法和亮點(diǎn)，成為全省脫貧工作的先進(jìn)示范縣。該縣在扶貧中除了行政動(dòng)員外，還動(dòng)員農(nóng)村社會(huì)各種多元力量積極參與，并在扶貧中通過地方政府、社會(huì)力量和基層組織的三方合力實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)的有效治理，這種策略動(dòng)員也透視了H縣政府基層治理方式的轉(zhuǎn)變。

二、動(dòng)員式治理：精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中地方政府的運(yùn)作邏輯

總體上看，動(dòng)員式治理成為當(dāng)前地方政府精準(zhǔn)扶貧工作的重要機(jī)制及特征。在當(dāng)前階段單靠地方政府行政動(dòng)員很難完成扶貧工作任務(wù)，動(dòng)員農(nóng)村社會(huì)各種力量參與扶貧成為地方政府新的治理方式。在H縣精準(zhǔn)扶貧中，政府在農(nóng)村社會(huì)場(chǎng)域中的運(yùn)作邏輯可以解讀為三種動(dòng)員策略：一種是以強(qiáng)制或命令的方式動(dòng)員行政系統(tǒng)內(nèi)的干部來踐履政治意志；第二種是以利益互惠的方式動(dòng)員H縣境內(nèi)的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)積極參與；第三種是以規(guī)則和說服的方式動(dòng)員農(nóng)村社會(huì)中的理事會(huì)組織和農(nóng)民主體參與扶貧工作。H縣政府基層動(dòng)員背后的目的不只是扶貧目標(biāo)的完成，農(nóng)村社會(huì)的有效治理也是政府追求的重要目標(biāo)。

（一）行政動(dòng)員：行政體系內(nèi)的政治實(shí)踐

動(dòng)員式治理的本質(zhì)是集體行動(dòng)之間為了特定政治目標(biāo)、依賴于一定的行動(dòng)策略所形成的認(rèn)同聚合。在周雪光看來，行政動(dòng)員是動(dòng)員式治理用來貫徹落實(shí)自上而下的政治意圖的途徑和渠道。當(dāng)前扶貧工作的運(yùn)作就說明了地方政府的行政意志是對(duì)國家政治意志的實(shí)踐。在H縣精準(zhǔn)扶貧中，政府行政系統(tǒng)內(nèi)的意志體現(xiàn)為政府推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作有效運(yùn)作的基本形式。H縣政府通過以下三種方式對(duì)扶貧政治任務(wù)進(jìn)行行政動(dòng)員。

首先是對(duì)國家扶貧治理理念的貫徹。H縣是精準(zhǔn)扶貧中的試點(diǎn)縣，并沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可言，只能根據(jù)頂層設(shè)計(jì)來制定本縣的扶貧計(jì)劃。“當(dāng)前的扶貧工作，我們并沒有一個(gè)具體的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，只能根據(jù)中央的文件精神結(jié)合本縣實(shí)際來制定扶貧方案”。在H縣的扶貧推進(jìn)中，國家扶貧理念和精神只是H縣扶貧的參考標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)員前提，如根據(jù)中央扶貧工作會(huì)議精神制定了《關(guān)于建立精準(zhǔn)脫貧標(biāo)準(zhǔn)、程序及激勵(lì)機(jī)制的實(shí)施方案》等系列實(shí)施機(jī)制和措施。

其次是對(duì)上級(jí)政府扶貧政策的執(zhí)行。H縣政府對(duì)上級(jí)政策的執(zhí)行有兩方面：一是積極動(dòng)員，當(dāng)省委辦公廳下發(fā)本省扶貧工作指導(dǎo)意見后，H縣政府從縣直30多個(gè)部門和單位抽調(diào)精兵強(qiáng)將組成8個(gè)專題調(diào)研組深入基層，來找準(zhǔn)扶貧中存在的突出問題、原因及化解之道；另一種是創(chuàng)新跟進(jìn)，創(chuàng)新資金捆綁投入機(jī)制、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制、市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制、土地山林流轉(zhuǎn)機(jī)制、工作推進(jìn)機(jī)制和督查考評(píng)機(jī)制來跟進(jìn)上級(jí)政策。

最后是對(duì)H縣“條條塊塊”的行政動(dòng)員。一是高位推進(jìn)，H縣成立了由縣委書記任組長、縣長任第一副組長、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長、縣直相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的精準(zhǔn)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確由縣委副書記牽頭抓日常工作，縣四大領(lǐng)導(dǎo)班子中的其中一名兼任辦公室主任，抽調(diào)8名精干人員組建扶貧工作專班；二是合力推進(jìn)，H縣政府在扶貧中實(shí)行“六辦合一”，完善領(lǐng)導(dǎo)小組“牽頭抓”、六大辦合署辦公“綜合抓”、各部門各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）工作隊(duì)“面上抓”、選派指導(dǎo)組和指導(dǎo)員“點(diǎn)上抓”的機(jī)制，形成工作合力。

在H縣的扶貧運(yùn)作過程中，這種高效率的行政動(dòng)員是在激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制的雙重作用下實(shí)現(xiàn)的。在H縣，越是貧困的地方越容易出政績，且扶貧工作相對(duì)于政府的其他工作而言，是官員升遷的快速渠道。并且在長年的扶貧實(shí)踐中，H縣探索出了扶貧項(xiàng)目民營業(yè)主負(fù)責(zé)制的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，因此，H縣的扶貧工作容易做出成效，再不濟(jì)扶貧也有基本的保證。何況，E市向貧困工作做出成效的縣（市）傾斜相關(guān)的資源和政策也是H縣扶貧的動(dòng)力，這些都是H縣行政動(dòng)員背后的激勵(lì)機(jī)制。上級(jí)政府對(duì)于H縣的扶貧工作實(shí)行一票否決制，對(duì)于扶貧驗(yàn)收有問題的，上級(jí)政府都要問責(zé)，紀(jì)律上還要給予相關(guān)的處罰，同時(shí)H縣政府將官員工作與扶貧績效相掛鉤，規(guī)定凡是沒有下基層扶貧的官員，年終考核都不合格，因此上級(jí)政府的壓力與本級(jí)政府的規(guī)定成為扶貧中的約束機(jī)制。

（二）利益互惠：社會(huì)動(dòng)員中的策略選擇

地方政府在當(dāng)前的扶貧進(jìn)程中將多元社會(huì)主體參與與協(xié)同作為扶貧的新型力量。誠如孫立平所言，“中國社會(huì)的動(dòng)員正表現(xiàn)出由‘組織化動(dòng)員’向‘準(zhǔn)政治化動(dòng)員’的變遷，而社會(huì)化的動(dòng)員方式逐漸發(fā)揮重要作用”。因此，地方政府常以動(dòng)員社會(huì)力量來配合實(shí)現(xiàn)國家的扶貧目標(biāo)。H縣在動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧工作的過程中，利益互惠成為政府扶貧工作的策略性選擇，通過與企業(yè)主體達(dá)成利益平衡進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合作共贏的局面。

產(chǎn)業(yè)扶貧模式一直以來都是H縣政府扶貧工作的主導(dǎo)模式，在雙方利益互惠關(guān)系中，H縣政府需要當(dāng)?shù)仄髽I(yè)通過產(chǎn)業(yè)扶貧來帶動(dòng)貧困戶脫貧致富，而當(dāng)?shù)仄髽I(yè)則要依賴政府的政策和資源來實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展。H縣政府始終把特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)作為脫貧的重點(diǎn)來推進(jìn)，其動(dòng)員方式分解如下：一是政策支持，縣委作出實(shí)施產(chǎn)業(yè)興縣的重要決議，出臺(tái)了《發(fā)揮優(yōu)勢(shì)興產(chǎn)業(yè)》《擴(kuò)大開放興產(chǎn)業(yè)》《創(chuàng)新機(jī)制興產(chǎn)業(yè)》的實(shí)施意見和具體政策措施；二是平臺(tái)搭建，H縣政府著力規(guī)劃建設(shè)“一區(qū)三園”為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚構(gòu)筑平臺(tái)，并以園區(qū)為平臺(tái)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)；三是獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)，政府對(duì)參與精準(zhǔn)扶貧的企業(yè)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，規(guī)定給其中帶動(dòng)50戶的提供3年50萬元的無息貸款。對(duì)于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)而言，在扶貧幫扶中，不同企業(yè)的利益要素構(gòu)成不盡相同：

“我們企業(yè)需要政府支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（路、水、滅蚊燈、電），這樣就會(huì)帶動(dòng)百姓脫貧?！保ㄅcQL公司郭經(jīng)理訪談，2017年9月27日）

“我們期望政府的扶持要逐步從基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)改造逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠放拼蛟旌彤a(chǎn)品宣傳”。（與XN公司周經(jīng)理訪談，2017年9月28日）

地方政府在動(dòng)員企業(yè)參與扶貧的同時(shí)，企業(yè)也會(huì)提出相應(yīng)的利益訴求，在利益互惠原則下，雙方建立了長期的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。當(dāng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)了本身利益需求時(shí)，在政府的引導(dǎo)下也會(huì)激發(fā)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)及參與精神。

“我們會(huì)將確定困難的貧困戶納入企業(yè)里，根據(jù)才藝分配工作，對(duì)于那些表現(xiàn)優(yōu)秀又特別困難的，企業(yè)規(guī)定了可以借用1萬元，無利息，這個(gè)規(guī)定不是政府要求的?！保ㄅcXN公司符經(jīng)理訪談，2017年9月28日）

對(duì)于H縣政府而言，企業(yè)參與扶貧工作，不僅可以帶動(dòng)貧困戶脫貧致富，而且還解決了政府不能化解的問題，在某種程度上實(shí)現(xiàn)了有效的社會(huì)治理。無論是從扶貧角度還是治理角度，企業(yè)參與都有效解決了政府在基層的棘手問題。因此，利益互惠不僅是政府的策略選擇，也實(shí)現(xiàn)了政府在基層的治理目的。

（三）秩序維系：基層動(dòng)員下的目標(biāo)導(dǎo)向

在精準(zhǔn)扶貧的運(yùn)作過程當(dāng)中，脫貧工作已是地方政府的主要目標(biāo)追求，不過鄉(xiāng)村秩序的達(dá)成和維系卻是蘊(yùn)藏在扶貧運(yùn)作邏輯中的深層追求。鄉(xiāng)村秩序維系的實(shí)現(xiàn)主要依靠地方政府在基層動(dòng)員中所采用的正式權(quán)力非正式運(yùn)作方式。具體到H縣政府的扶貧實(shí)踐，則常將國家政治話語、地方性規(guī)范嵌入到鄉(xiāng)村內(nèi)部規(guī)則之中，通過規(guī)則運(yùn)用加以說服方式來動(dòng)員村莊理事會(huì)組織和農(nóng)民群眾積極參與，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府的扶貧目的和鄉(xiāng)村社會(huì)治理。

在扶貧實(shí)踐中H縣政府避免了行政權(quán)力的直接滲入，而是選擇了正式權(quán)力非正式運(yùn)作的方式來動(dòng)員基層力量的積極參與，具體說來：一是動(dòng)員村干部力量。H縣政府將村干部納入扶貧的主體力量中，一種是以縣—鄉(xiāng)—村半行政化的方式層層推進(jìn)扶貧工作，這種方式是通過行政壓力來動(dòng)員村干部的直接參與；另一種是以包村干部與村干部合作的方式來開展扶貧工作，這是通過工作合力和資源共享來動(dòng)員村干部參與，無論是哪種方式，村干部在貧困戶識(shí)別、瞄準(zhǔn)以及脫貧計(jì)劃制定等方面都起著無可替代的作用。二是動(dòng)員村莊理事會(huì)力量。H縣的村莊理事會(huì)是由鄉(xiāng)黨委書記、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、村兩委等多元力量在應(yīng)對(duì)扶貧中的具體問題時(shí)而建立的，對(duì)于理事會(huì)的扶貧動(dòng)員有兩方面：一方面是助力組建法律顧問團(tuán)、鄉(xiāng)賢道德評(píng)判團(tuán)和村民自治議事團(tuán)，以此來改善村莊內(nèi)部的社會(huì)治理生態(tài)和提升減貧效應(yīng)；另一方面是動(dòng)員村莊內(nèi)部的計(jì)生協(xié)會(huì)、紅白理事會(huì)、平安建設(shè)協(xié)會(huì)、項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理協(xié)會(huì)、山泉水協(xié)會(huì)、六城同創(chuàng)協(xié)會(huì)、全域有機(jī)食品協(xié)會(huì)以及“五老”協(xié)會(huì)的精細(xì)化治理方式，來推動(dòng)精準(zhǔn)脫貧和創(chuàng)新社會(huì)治理。三是動(dòng)員民眾力量，以情感說服的策略來動(dòng)員貧困戶主動(dòng)脫貧而不是被動(dòng)脫貧，對(duì)于那些具有感恩的貧困戶，往往通過情感安撫、政策關(guān)懷、幫助其制定脫貧計(jì)劃等來提高脫貧信心；而對(duì)于有些貧困戶，則常常以國家政策、貧困比較、相似舉例等多種講情理的方式來提高脫貧認(rèn)知；同時(shí)倡導(dǎo)農(nóng)村中的能人、大戶來幫助帶動(dòng)貧困戶脫貧。

H縣政府試圖動(dòng)員村干部、村莊理事會(huì)和民眾的基層力量來達(dá)到減貧的目的，以及在動(dòng)員過程中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村秩序維系。在目前精準(zhǔn)扶貧的過程中如何使精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略與農(nóng)村社會(huì)生態(tài)相適應(yīng)已成為脫貧攻堅(jiān)階段決定農(nóng)村減貧成效的決定性因素。

“在扶貧中，我們不僅幫助老百姓的經(jīng)濟(jì)問題，還幫助老百姓的精神面貌和文明建設(shè)，解決社會(huì)上遺留下的各種各樣問題，如老百姓為吃水出現(xiàn)的扯皮現(xiàn)象，村民與村干部之間的矛盾等”。（與扶貧辦謝主任的訪談，2017年9月28日）

H縣政府的扶貧工作與鄉(xiāng)村的社會(huì)生態(tài)環(huán)境緊密相連，并且在其扶貧進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理成為扶貧工作中的溢出效應(yīng)，而鄉(xiāng)村治理指涉的是鄉(xiāng)村秩序維系方面的問題，由此鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定有序地實(shí)現(xiàn)依靠的是政府在基層扶貧場(chǎng)域內(nèi)的治理實(shí)踐。 

三、政治與治理邏輯：地方政府扶貧中動(dòng)員式治理行為分析

從H縣政府在扶貧進(jìn)程中的推進(jìn)全過程及其實(shí)踐的深入考察發(fā)現(xiàn)，動(dòng)員式治理是H縣政府精準(zhǔn)扶貧工作的本質(zhì)特征，其中內(nèi)含豐富的政治和治理邏輯。從政治邏輯看，表現(xiàn)為地方政府對(duì)國家政治意志的實(shí)踐表達(dá)和行政意志傾向下自我利益追求的具體展現(xiàn)；同時(shí)扶貧作為地方政府在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的重要表現(xiàn)方式，體現(xiàn)的是一種動(dòng)態(tài)的政府與社會(huì)的治理邏輯關(guān)系，呈現(xiàn)出精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐樣態(tài)。

（一）政治邏輯：國家意志表達(dá)與行政意志體現(xiàn)

政治是國家意志的表達(dá)，行政服務(wù)于政治，并且貫徹政治意志?！熬驼涡袨閬碚f，不僅要求統(tǒng)治者的意志能夠在被執(zhí)行之前就表達(dá)出來，還要求把這種意志的執(zhí)行在很大程度上委托給一個(gè)不同于國家意志表達(dá)機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)”。在精準(zhǔn)扶貧的背景下，各級(jí)政府成為精準(zhǔn)扶貧堅(jiān)定的執(zhí)行者，其中省級(jí)在整個(gè)扶貧工程中處于樞紐位置；市級(jí)則主要是上傳下達(dá)、督促配合的協(xié)作性工作；而縣級(jí)處于整個(gè)扶貧運(yùn)作的關(guān)鍵位置，是扶貧工作的具體推動(dòng)者，具有承上啟下的作用。所以，縣級(jí)是基層扶貧場(chǎng)域中國家意志表達(dá)的具體執(zhí)行者，代表著國家的政治意志，同時(shí)也體現(xiàn)著自身的行政運(yùn)作意志。

在基層扶貧的運(yùn)作過程中，H縣政府的首要政治邏輯是如何實(shí)現(xiàn)國家意志。雖然H縣政府的行政動(dòng)員在一定程度上體現(xiàn)了國家的意志，但對(duì)國家意志的表達(dá)并不僅僅是對(duì)國家意志的貫徹和執(zhí)行，還應(yīng)包括如何使國家意志具體落地。前者所涵蓋的是行政系統(tǒng)內(nèi)政府的行政體制傾向；后者則蘊(yùn)藏了地方政府的具體責(zé)任與實(shí)踐目標(biāo)。H縣政府除了組織動(dòng)員、制定計(jì)劃、下發(fā)文件等多種方式來積極響應(yīng)中央、省級(jí)和市級(jí)的扶貧政策和方針外，還經(jīng)常性地下基層摸底，根據(jù)農(nóng)村中的現(xiàn)實(shí)情況實(shí)事求是地推進(jìn)扶貧工作，如幫助解決農(nóng)村中的吃水問題，促進(jìn)農(nóng)村各種協(xié)會(huì)的建立以實(shí)現(xiàn)文化扶貧等。H縣政府正是對(duì)貧困村的實(shí)際需求做出了回應(yīng)，才進(jìn)一步使國家的扶貧意志在鄉(xiāng)村社會(huì)具體落地。

作為執(zhí)行者的地方政府按照自身的運(yùn)作邏輯行事也是政治邏輯的表現(xiàn)形式之一。H縣政府的自我運(yùn)作邏輯是在國家意志導(dǎo)向下，以不同的策略形式展現(xiàn)出來。在H縣政府的扶貧實(shí)踐中，除了行政體制中固有的行政運(yùn)作邏輯體現(xiàn)了原本的國家意志外，還有政府行政體系內(nèi)對(duì)非正式規(guī)則的大量援引也是對(duì)精準(zhǔn)扶貧意志初衷的策略性運(yùn)用。其中，H縣政府對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、理事會(huì)組織和農(nóng)民群眾采取的利益互惠、規(guī)則運(yùn)用、情感說服等策略就是在正式規(guī)則和非正式規(guī)則之中達(dá)成的。另外，H縣政府的自利性行為也是行政意志的一種體現(xiàn)，如在扶貧工作中，對(duì)個(gè)人政績的追求、對(duì)部門集體利益的維護(hù)，對(duì)扶貧資源在行政體制中發(fā)揮作用的關(guān)注等都是行政意志的表現(xiàn)形式。

（二）治理邏輯：治理規(guī)則實(shí)現(xiàn)與治理方式轉(zhuǎn)變

詹姆斯·羅西瑙最早指出治理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式、非政府的機(jī)制。俞可平亦指出治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。應(yīng)用于當(dāng)前的扶貧領(lǐng)域，地方政府的治理邏輯則是在鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域內(nèi)運(yùn)用公共的和鄉(xiāng)土的、正式的和非正式的公共規(guī)則實(shí)現(xiàn)治理的有效性。這里的治理有效性是指一方面能夠完成扶貧任務(wù)、貫徹國家意志；另一方面又能夠形塑新的治理體制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。

對(duì)于H縣政府的基層扶貧實(shí)踐而言，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村治理規(guī)則及其發(fā)揮作用是其中的一項(xiàng)內(nèi)容。在扶貧的具體實(shí)踐中，H縣政府利用鄉(xiāng)村社會(huì)中的某些已有的價(jià)值、規(guī)范和權(quán)威，即援引鄉(xiāng)村社會(huì)的治理規(guī)則來實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)。H縣非常重視以村干部為代表的半行政化的治理規(guī)則，常常在農(nóng)村社會(huì)中動(dòng)用村干部的影響力來輔助扶貧工作；對(duì)于鄉(xiāng)村中傳統(tǒng)的治理權(quán)威也十分重視，經(jīng)常依靠“五老”協(xié)會(huì)的力量來加強(qiáng)基層治理；也時(shí)常把握農(nóng)村社會(huì)中新的治理規(guī)則，動(dòng)用當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和基層組織的經(jīng)濟(jì)、人脈和資源等來推進(jìn)扶貧工作。因此，H縣政府在貫徹和執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧的過程中，將鄉(xiāng)村治理規(guī)則整合進(jìn)地方整體性治理中，并成為農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的一種選擇性治理行為。

H縣政府推動(dòng)扶貧資源從外部依賴到內(nèi)部激發(fā)是其實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理方式轉(zhuǎn)變的基本途徑。H縣政府在精準(zhǔn)扶貧中改變了“輸血式”的扶貧模式，通過扶貧資源的再分配以及調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村干部、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、理事會(huì)組織、農(nóng)民群體等內(nèi)部力量的參與來實(shí)現(xiàn)間接性的扶貧。H縣政府的精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程不僅代表了扶貧模式的轉(zhuǎn)變，其背后更反映了政府在鄉(xiāng)村社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)變，政府不再是完全由行政權(quán)力來直接干預(yù)，而是充分調(diào)動(dòng)、激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的主體力量來實(shí)現(xiàn)合作治理；對(duì)于扶貧對(duì)象的關(guān)注，政府一改直接給予經(jīng)濟(jì)幫助的方式，開始在物質(zhì)援助的基礎(chǔ)上以情感治理的方式對(duì)貧困戶加以現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，政府更加注重貧困戶在脫貧過程中的心理變化，“以情動(dòng)員”成為H縣政府扶貧工作的有效策略。

四、沖突與失序：扶貧中過度動(dòng)員帶來的地方治理困境

從H縣政府在精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)過程來看，它是一場(chǎng)由H縣政府發(fā)動(dòng)的行政動(dòng)員、社會(huì)動(dòng)員以及基層動(dòng)員的治理運(yùn)動(dòng)。通過政府系統(tǒng)內(nèi)部動(dòng)員和政府對(duì)社會(huì)動(dòng)員的“雙層動(dòng)員”方式，將各種扶貧資源進(jìn)行有機(jī)整合，進(jìn)而有力地推動(dòng)了H縣政府的精準(zhǔn)扶貧工作。但是，在行政壓力體制下與上級(jí)政府的政治意志相沖突時(shí)，基層動(dòng)員中與各利益主體之間進(jìn)行的利益博弈時(shí)，都會(huì)因政府的過度化動(dòng)員而帶來未曾預(yù)料的地方治理困境。

（一）政治意志沖突：上級(jí)意志與下級(jí)實(shí)踐的實(shí)際偏離

在行政壓力體制下，地方政府為求扶貧政績?cè)谛姓?dòng)員上往往表現(xiàn)為“從重、從嚴(yán)、從快”的過度動(dòng)員行為，如果這種過度動(dòng)員行為發(fā)生在上級(jí)意志與下級(jí)實(shí)踐相符合的情況下，將會(huì)起到事半功倍的功效；一旦與上級(jí)各層級(jí)政府的政治意志相沖突，尤其是在上級(jí)政治意志與下級(jí)實(shí)踐相偏離時(shí)，政府的過度動(dòng)員將會(huì)導(dǎo)致政治意志沖突的升級(jí)，表現(xiàn)為從意志上的沖突而化為實(shí)踐中的沖突，進(jìn)而造成地方政府的基層治理失效與紊亂。如在H縣政府的精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，早期階段制定了縣一級(jí)的扶貧方案；隨后州政府下基層調(diào)研制定了州級(jí)的扶貧方案，H縣政府就按照州級(jí)意志執(zhí)行；后來省級(jí)政府和相關(guān)部門下來調(diào)研，將縣和州兩級(jí)方案匯總后又制定一個(gè)方案，H縣政府又作了一次修改，反復(fù)修改使H縣政府對(duì)扶貧工作產(chǎn)生了畏懼心理，本來H縣的扶貧工作走在全省最前面，但因上級(jí)意志的不一致導(dǎo)致每次方案剛做出一點(diǎn)成績又否定了前面的扶貧工作。這就說明如果上級(jí)各級(jí)政府的政治意志在相互實(shí)踐磨合中并沒穩(wěn)定甚至相互沖突時(shí)，地方政府為達(dá)成扶貧工作而選擇在此時(shí)期集中相當(dāng)?shù)馁Y源展開整體行動(dòng)，就會(huì)導(dǎo)致扶貧資源浪費(fèi)、扶貧工作低效以及扶貧動(dòng)力缺失。

當(dāng)上級(jí)政府的政治意志與基層治理實(shí)踐相脫節(jié)時(shí)，地方政府如果沒有采取回應(yīng)性策略而仍然采取“從重、從嚴(yán)、從快”的過度動(dòng)員行為來持續(xù)推動(dòng)上級(jí)意志，就會(huì)直接導(dǎo)致地方政府的基層治理困境。如在易地扶貧搬遷中，H縣政府在扶貧早期并未限制貧困農(nóng)戶的建筑面積，僅規(guī)定根據(jù)實(shí)際需要建設(shè)，建設(shè)過程中按照國家標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，超出部分由貧困農(nóng)戶自己承擔(dān)，后來省里否定了這一做法，認(rèn)為不能因建房而出現(xiàn)新的貧困戶，所以就規(guī)定了人均建筑面積。這一改變雖然保證了貧困農(nóng)戶不會(huì)因建房而欠債，但是沒有考慮到農(nóng)村的實(shí)際情況，也沒有用發(fā)展的眼光看問題。H縣政府在推進(jìn)中就導(dǎo)致目前的扶貧工作經(jīng)常性地與貧困戶的實(shí)際需求發(fā)生沖突。因此，在精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程中，上級(jí)政府是圍繞扶貧目標(biāo)來表達(dá)其政治意志，而地方政府則是以其基層實(shí)態(tài)來貫徹政治意志，當(dāng)政治意志與基層實(shí)態(tài)相偏離時(shí)，地方政府就會(huì)在動(dòng)員中陷入基層內(nèi)卷化治理困境。

（二）基層治理失序：政府與多元主體之間的利益博弈

在動(dòng)員社會(huì)多元力量參與扶貧的過程中，如果地方政府表現(xiàn)出扶貧目標(biāo)單一化、政績傾向嚴(yán)重化、扶貧工作快速化和扶貧要求多樣化等過度動(dòng)員行為時(shí)，這將會(huì)使各利益主體在利益最大化驅(qū)使下成為與地方政府進(jìn)行利益博弈的策略契機(jī)，并導(dǎo)致原來平衡的利益互惠格局被打破，各種特殊的利益訴求與利益策略行為開始出現(xiàn)。博弈中各方利益主體為爭(zhēng)取利益最大化而導(dǎo)致的利益分配失衡不僅影響到扶貧進(jìn)程，也易造成地方政府基層治理的失效和無序。

在H縣政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的博弈中，政府用優(yōu)惠政策和各種資源來幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展，但要求當(dāng)?shù)仄髽I(yè)必須要帶動(dòng)一部分貧困戶脫貧，當(dāng)政府對(duì)于企業(yè)扶貧表現(xiàn)出急于求成、要求過多、干涉過強(qiáng)等過度的動(dòng)員傾向時(shí)，企業(yè)也會(huì)基于利益最大化的需求而向政府尋求更多的利益機(jī)會(huì)。部分企業(yè)在扶貧中取得良好效果后，會(huì)以此為籌碼向政府提出更高的利益訴求。如H縣境內(nèi)的部分龍頭企業(yè)以能夠幫助政府帶動(dòng)更多的貧困戶為由，借此提出政府幫助企業(yè)開拓國內(nèi)外市場(chǎng)的要求，雙方博弈的后果或是扶貧動(dòng)力不足或是企業(yè)另謀出路。另外，在扶貧資源利益驅(qū)動(dòng)中，一些企業(yè)利用政府提供的扶貧機(jī)會(huì)來套取扶貧政策和資源，據(jù)H縣政府統(tǒng)計(jì)，大約30%的企業(yè)是在真正地帶動(dòng)貧困戶，其余70%的企業(yè)完全是借助政府的資金，套取政府的項(xiàng)目。如果政府為了單純的扶貧目標(biāo)，在沒有約束的條件下用利益誘使企業(yè)參與扶貧，就會(huì)造成扶貧資源的利益爭(zhēng)奪與社會(huì)秩序混亂。

政府在與理事會(huì)組織的博弈中，政府需要理事會(huì)組織來幫助實(shí)現(xiàn)文化扶貧和推動(dòng)農(nóng)村精神文明建設(shè)；對(duì)于村莊理事會(huì)組織來說，既然政府需要理事會(huì)組織來貫徹“四新八無”政策，就會(huì)向政府要求權(quán)威性資源和物質(zhì)性資源，如果政府沒能提供這些資源或這些資源被其他地方勢(shì)力所提供，勢(shì)必會(huì)淡化政府在基層中的治理權(quán)威。

在H縣政府與貧困農(nóng)戶的博弈中，政府扶貧目標(biāo)任務(wù)的完成需要貧困農(nóng)戶的認(rèn)證與簽字，當(dāng)政府要求脫貧的貧困戶認(rèn)證與簽字時(shí)，部分貧困戶會(huì)利用政府對(duì)扶貧工作急于求成的政績傾向和在享受到扶貧利益后表現(xiàn)出的趨利性行為而拒絕給政府脫貧認(rèn)證與簽字，部分貧困農(nóng)戶甚至為了繼續(xù)享受“貧困戶”這種身份帶來的利益，會(huì)在脫貧后又重新返貧。這種貧困戶利用“弱者的武器”與政府抗?fàn)幍牟┺男袨?，?dǎo)致地方政府的扶貧失效和基層治理失靈。在與非貧困戶的博弈中，非貧困戶追求的并非利益最大化，而是奉行“能得一點(diǎn)是一點(diǎn)”的原則，如果政府在扶貧資源利益分配中失衡，部分非貧困戶就會(huì)據(jù)理力爭(zhēng)直接向政府索要扶貧資源，這種利益爭(zhēng)取行為無疑會(huì)擾亂基層社會(huì)秩序，對(duì)地方政府的秩序維系提出挑戰(zhàn)。

五、回應(yīng)與情感：消解過度動(dòng)員治理的限度

在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，動(dòng)員式治理被地方政府視為扶貧工作中的策略運(yùn)用和治理工具，看中的正是“見效快、成效大”的特點(diǎn)，但是同時(shí)由于政府的過度化動(dòng)員容易使這種治理方式表現(xiàn)出“間歇性、單一性、過快性”的缺陷，因此，常被看作是一種非正式、臨時(shí)性的，卻又不可或缺的治理方式。從當(dāng)下地方政府的扶貧效果來看，動(dòng)員式治理有著不可替代的作用，但也存在過度化動(dòng)員帶來的治理困境。破解這一治理困境，還需以回應(yīng)性治理和情感式治理來彌補(bǔ)過度動(dòng)員治理的不足。

（一）回應(yīng)性治理：實(shí)際需求與政治意志的基層面向

回應(yīng)性治理是基于當(dāng)前政府行政體制的弊端而提出的，斯塔林（Gover Starling）認(rèn)為，政府的回應(yīng)是指政府對(duì)公眾的需求作出快速反應(yīng)的行動(dòng)。具體到當(dāng)前的扶貧過程，“回應(yīng)性”是地方政府在與貧困戶的互動(dòng)關(guān)系中對(duì)基層扶貧實(shí)際需求作出的快速反應(yīng)行動(dòng)，是過度動(dòng)員后遺癥的修正，這種回應(yīng)性一方面是指地方政府根據(jù)貧困戶的實(shí)際需求作出的具體行動(dòng)；另一方面則是指地方政府對(duì)上級(jí)政府政治意志基層面向的及時(shí)反饋。

地方政府在對(duì)貧困戶作出回應(yīng)性時(shí)，應(yīng)將農(nóng)村基層樣態(tài)與實(shí)際需求相結(jié)合。首先，要具有前瞻意識(shí)，即地方政府對(duì)于基層的扶貧實(shí)際應(yīng)具有預(yù)見意識(shí)和前瞻能力。地方政府應(yīng)用發(fā)展的眼光看問題，在扶貧過程中要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，考慮到貧困戶自我生活的現(xiàn)實(shí)實(shí)際，不能因扶貧而遺留許多社會(huì)問題。同時(shí)，地方政府應(yīng)避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一扶貧行為，應(yīng)將扶貧與農(nóng)村的各項(xiàng)實(shí)際結(jié)合起來，及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民的實(shí)際需求。其次，要具有責(zé)任意識(shí)，避免臨時(shí)性、間斷性的扶貧，而完全把扶貧工作當(dāng)作任務(wù)來抓，應(yīng)對(duì)脫貧的貧困戶進(jìn)行持續(xù)的動(dòng)態(tài)關(guān)注，及時(shí)回應(yīng)這部分群體的實(shí)際需要，預(yù)防返貧現(xiàn)象發(fā)生。

在應(yīng)對(duì)上級(jí)各級(jí)政府的政治意志時(shí)，地方政府應(yīng)及時(shí)向上回應(yīng)基層扶貧的實(shí)際狀況。在當(dāng)前行政壓力體制下，地方政府的扶貧運(yùn)作更多體現(xiàn)的是“響應(yīng)”邏輯，即對(duì)中央、省級(jí)和市級(jí)扶貧政策、方針和規(guī)劃等的貫徹和執(zhí)行；而缺少扶貧運(yùn)作中的“回應(yīng)”邏輯，即基層扶貧中的實(shí)際需求與上級(jí)政府意志相沖突時(shí)的一種回應(yīng)性策略。因此，地方政府在貫徹上級(jí)政府的政治意志時(shí)，應(yīng)形成自下而上的回應(yīng)機(jī)制，將基層扶貧實(shí)際中的復(fù)雜性、多樣性、特殊性以及有效性等及時(shí)反饋給上級(jí)政府，讓上級(jí)政府的扶貧決策與基層現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，從而通過建立上下聯(lián)動(dòng)的推進(jìn)機(jī)制在基層有效實(shí)現(xiàn)政治意志。

（二）情感式治理：互動(dòng)交往中的價(jià)值引導(dǎo)和情理勸服

情感式治理是政府出于克服專業(yè)治理手段不足而提出的治理方式。它是以調(diào)動(dòng)情感因素、精神感召以及群體、同儕壓力等來促成個(gè)體行為動(dòng)機(jī)發(fā)生改變的情形。它的存在是以“價(jià)值合理性”來代替單純的“目的—工具合理性”。在當(dāng)前的扶貧進(jìn)程中，情感式治理有助于地方政府克服利益互惠、強(qiáng)制命令帶來的動(dòng)員弊端，這種治理方式是在社會(huì)價(jià)值規(guī)范下，引導(dǎo)地方企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)；或是在社會(huì)價(jià)值內(nèi)化的作用下通過改造貧困戶的認(rèn)知，影響其內(nèi)在動(dòng)機(jī)，進(jìn)而改變其行為。

地方政府在與企業(yè)的利益博弈中，除了利益互惠策略外，還應(yīng)以情感工具為基礎(chǔ)來避免單純的利益最大化行為傾向。以情感為主要內(nèi)容的動(dòng)員要在扶貧過程中真正起作用，需要地方政府與企業(yè)之間形成盡可能地互動(dòng)交往和平等關(guān)系，通過日常關(guān)系中的情感交往可以增加雙方之間的情感積累，進(jìn)而在社會(huì)價(jià)值的規(guī)范下，通過游說、鼓動(dòng)、協(xié)商和許諾等情感動(dòng)員手段激發(fā)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，地方政府對(duì)企業(yè)的價(jià)值引導(dǎo)也是情感動(dòng)員的關(guān)鍵，以當(dāng)前的扶貧價(jià)值觀引導(dǎo)企業(yè)中黨員的先鋒模范帶動(dòng)作用，并對(duì)于有突出貢獻(xiàn)的黨員和企業(yè)給予優(yōu)秀榮譽(yù)稱號(hào)，肯定企業(yè)在扶貧中的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，幫助企業(yè)在農(nóng)民群眾中建立信譽(yù)。

在與具有趨利性行為的貧困戶和非貧困戶進(jìn)行博弈時(shí)，地方政府在情感治理上應(yīng)以情理勸服來影響其內(nèi)在的行為動(dòng)機(jī)。其一，“以理服人”，即地方政府以扶貧政策、基本法理、地方規(guī)范等各種講道理方式使其信服，進(jìn)而改變其在扶貧中的機(jī)會(huì)主義傾向；其二，“以情動(dòng)人”，即地方政府以“以心換心”“將心比心”等推心置腹的方式使其信服政府的扶貧誠意，用講情理來改變其在扶貧中的趨利性行為；其三，“以德服人”，即向其突出地方政府以人為本的核心價(jià)值觀，扶貧中服務(wù)人民的核心理念等政府服務(wù)品質(zhì)，來規(guī)范其在扶貧中的利益博弈行為?？傊胤秸远喾N情感治理方式來影響其內(nèi)在動(dòng)機(jī)，進(jìn)而改變其過度逐利行為。

不可否認(rèn)，在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程中，上述任何單一的治理方式都有其限度，因此，地方政府在基層扶貧場(chǎng)域的具體實(shí)踐中，應(yīng)綜合運(yùn)用各種有效治理工具以實(shí)現(xiàn)多種政策目標(biāo)，達(dá)成基層社會(huì)的有效治理。 

【作者簡(jiǎn)介：劉磊，男，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士生，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員；吳理財(cái)，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期 原題：精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中地方政府的動(dòng)員式治理及其改進(jìn)——鄂西 Ｈ 縣政府扶貧行為分析】

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