——慶祝改革開放四十周年

2013年11月3日，習(xí)近平在湖南湘西十八洞村考察時(shí)提出：“脫貧攻堅(jiān)就是要實(shí)事求是、因地制宜，分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧?！弊源?，中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入了“精準(zhǔn)扶貧到真正的貧困農(nóng)戶”的決勝階段。

我理解，精準(zhǔn)扶貧就是對(duì)真正的貧困農(nóng)戶進(jìn)行扶持，而不是對(duì)非貧困農(nóng)戶扶持。扶貧,就其本意來(lái)說(shuō),是對(duì)尚處于絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困狀態(tài)的人們進(jìn)行扶持, 使其增加收入,擺脫貧困,過(guò)上體面的生活,并進(jìn)而致富。由于農(nóng)村貧困人口是以農(nóng)戶家庭為生產(chǎn)生活單位的,因此,扶貧理應(yīng)以扶持真正的貧困農(nóng)戶為重點(diǎn)對(duì)象，這是題中之義。然而,中國(guó)扶貧的早期與中期曾先后出現(xiàn)過(guò)背離扶持貧困農(nóng)戶情況，有的地方甚至于出現(xiàn)“扶工不扶農(nóng)”、“扶富不扶窮”、“扶官不扶民”的問(wèn)題?！　?/p>

我曾經(jīng)參與過(guò)云南省扶貧的早期與中期過(guò)程，主持過(guò)若干國(guó)際社會(huì)援華農(nóng)村發(fā)展及扶貧項(xiàng)目的實(shí)施與評(píng)估，經(jīng)歷過(guò)國(guó)際上先進(jìn)的扶貧到真正的貧困農(nóng)戶的理念與方法的引入與推廣?，F(xiàn)在學(xué)習(xí)習(xí)近平關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的觀點(diǎn)，倍感親切！

在慶祝改革開放四十周年之際，回顧我國(guó)從國(guó)際上引入扶貧到真正的貧困農(nóng)戶理論與方法的歷程，從中吸取有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這對(duì)于貫徹落實(shí)習(xí)近平關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的要求，取得脫貧攻堅(jiān)的偉大勝利，是一件很有意義的事情。

一、扶貧到真正的貧困農(nóng)戶的確立

（一）從扶貧到縣、到村、到非貧困戶，再到貧困農(nóng)戶

中國(guó)的大規(guī)模扶貧是從1986年開始的。當(dāng)時(shí)確定以1985年年人均收入低于150元的縣（少數(shù)民族自治縣標(biāo)準(zhǔn)有所放寬）為扶貧對(duì)象，并延續(xù)至今。1993年“八七”脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃國(guó)定貧困縣的數(shù)量增加到592個(gè)。截至2018年2月全國(guó)受到扶持的貧困重點(diǎn)縣585個(gè)。

這種以富縣為主要目標(biāo)的區(qū)域開發(fā)式扶貧的設(shè)計(jì)的理論前提有兩個(gè)：一是貧困縣通過(guò)區(qū)域扶貧開發(fā)富裕起來(lái)之后, 就有財(cái)力、物力對(duì)貧困農(nóng)戶進(jìn)行扶持了， 正是所謂“大河有水小河滿”；二是縣、鄉(xiāng)的區(qū)域扶貧開發(fā)項(xiàng)目, 可以帶動(dòng)千家萬(wàn)戶參與，當(dāng)然也包括貧困農(nóng)戶參與項(xiàng)目實(shí)施而脫貧。在實(shí)踐中，這種扶貧模式確實(shí)取得了很大的成功，主要表現(xiàn)在它在緩解貧困縣的貧困程度、增加縣級(jí)財(cái)政收入、培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、帶動(dòng)參與項(xiàng)目的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶脫貧等方面，發(fā)揮出了較強(qiáng)的作用。

但是, 以貧困縣為主要扶持對(duì)象的區(qū) 域扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式的優(yōu)點(diǎn)也正是它的缺陷，即它瞄準(zhǔn)的目標(biāo)并不是或者說(shuō)漏掉了絕對(duì)貧困農(nóng)戶，而且實(shí)踐的結(jié)果是，一方面，扶貧資金、物資中的一部分被轉(zhuǎn)移到了非貧困地區(qū)及非扶貧項(xiàng)目。另一方面緩解政府財(cái)政困難的項(xiàng)目被置于優(yōu)先安排的地位?？h級(jí)政府作為扶貧資源的管理者，總是偏向于把扶貧資金、物資、人力投向能盡快緩解政府財(cái)政困難的項(xiàng)目，于是出現(xiàn)了重視工業(yè)項(xiàng)目，輕視貧困農(nóng)戶能夠參與的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；重視規(guī)模大的項(xiàng)目，輕視可以由農(nóng)戶進(jìn)行的小型項(xiàng)目；重視資金、技術(shù)密集型的項(xiàng)目，輕視素質(zhì)不高的貧困農(nóng)戶可以勝任的勞動(dòng)密集型的項(xiàng)目。結(jié)果是，重工業(yè)項(xiàng)目、規(guī)模大的項(xiàng)目以及資金、技術(shù)密集型項(xiàng)目所提供的就業(yè)機(jī)會(huì)不多；特別是這些不多的就業(yè)機(jī)會(huì)還不夠縣級(jí)各類干部的親朋好友及其子女們的就業(yè)需求！

2001年5月，國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組頒布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》，對(duì)21世紀(jì)初的扶貧戰(zhàn)略做出調(diào)整，改變了過(guò)去以貧困縣為基本扶持單位的做法，而將扶貧開發(fā)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村。

扶貧開發(fā)項(xiàng)目到村，最有成效的是基礎(chǔ)公共工程，如鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田改造、小水利、學(xué)校校舍、通電、通訊、村衛(wèi)生室等，全村受益，有的以工代賑形式，還使參與的農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民獲得了投工貨幣收入，緩解了貧困。但是，那些扶貧貼息貸款、適用科學(xué)技術(shù)培訓(xùn)、外出考察等扶持項(xiàng)目一到村，基本上都被村里的干部及親朋好友、富裕農(nóng)民等“理所當(dāng)然”地占據(jù)了，那些真正的貧困農(nóng)戶，由于處于弱勢(shì)地位，受教育不多、社會(huì)關(guān)系不暢等不利條件，很難“沾邊”。這樣一來(lái)，扶貧開發(fā)項(xiàng)目到村的扶持資源，就只能為非貧困戶所專享。 　　

怎樣克服這些缺陷，一直是人們所關(guān)注的問(wèn)題，也是國(guó)際組織援華農(nóng)村項(xiàng)目探索的主題。1990年初，經(jīng)國(guó)務(wù)院扶貧辦批準(zhǔn)與安排，國(guó)際基金會(huì)援助中國(guó)的第一個(gè)大型項(xiàng)目“云南省貧困山區(qū)綜合開發(fā)試驗(yàn)示范與推廣項(xiàng)目（云南扶貧項(xiàng)目，YUM項(xiàng)目）”啟動(dòng)之初，就制定了瞄準(zhǔn)真正貧困戶的目標(biāo)，一方面，聘請(qǐng)國(guó)際上最著名的扶貧專家如菲律賓國(guó)際鄉(xiāng)村改造學(xué)院（中國(guó)晏陽(yáng)初先生創(chuàng)建）專家，來(lái)作國(guó)際上先進(jìn)的扶貧理念的培訓(xùn)。我由于是項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組成員，曾有幸參加過(guò)兩次培訓(xùn)，印象最深的有兩個(gè)觀點(diǎn)：一是貧困者之所以處于貧困，不是他們愚昧或懶惰，而是社會(huì)沒(méi)有給予他們提供脫貧的機(jī)會(huì)和資源；社會(huì)和政府扶貧，不是對(duì)貧困者的恩賜，而是把脫貧的機(jī)會(huì)和資源“還”給貧困者；另一方面，項(xiàng)目專門安排一批到貧困戶的小項(xiàng)目，如雜交種子、化肥使用等糧食增產(chǎn)項(xiàng)目，使貧困戶當(dāng)年增產(chǎn)，不再俄肚子；購(gòu)買仔豬、羊、雞等飼養(yǎng)項(xiàng)目，以增加經(jīng)濟(jì)收入。之后經(jīng)總結(jié)，這一扶貧到戶的做法被概括為“五個(gè)一工程”即：貧困農(nóng)戶人均一畝左右穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田地，人均一畝左右經(jīng)濟(jì)林果，戶均年出售一頭大牲畜，戶均一人學(xué)會(huì)一二門適用致富技術(shù)，戶均一人從種植業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)，被云南省扶貧辦報(bào)省政府批準(zhǔn)推廣。

于此稍后，由我所在的云南省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所和云南省林業(yè)廳長(zhǎng)江防護(hù)林辦公室聯(lián)合實(shí)施的國(guó)際基金會(huì)援助的云南社會(huì)林業(yè)項(xiàng)目，于 1996年在昭通樂(lè)德古村，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際小母牛的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施了以解決最貧困農(nóng)戶溫飽為目標(biāo)的實(shí)物信貸試驗(yàn)，即將增產(chǎn)糧食的良種、化肥、農(nóng)膜貸給最貧困農(nóng)戶，農(nóng)戶待收獲后用增產(chǎn)的糧食歸還；具體由農(nóng)戶自己選出的農(nóng)戶協(xié)會(huì)操作。這一作法的貢獻(xiàn)，在于解決了貧困農(nóng)戶家庭增收缺貸款、還貸困難和運(yùn)作成本高的問(wèn)題。

二、把寶貴的信貸資源送達(dá)真正的貧困農(nóng)戶

我國(guó)貧困面大，政府財(cái)政每年可以用于扶貧資金雖然每年都在增加，但畢竟有限，怎樣解決貧困農(nóng)戶龐大的資金需求？人們想到了金融貸款，并設(shè)計(jì)出了政府財(cái)政貼息的扶持辦法，被稱為財(cái)政貼息貸款。實(shí)踐中，這種財(cái)政貼息貸款出現(xiàn)了兩種情況：一是政府財(cái)政能夠用于貼息的錢也不能完全滿足貧困農(nóng)戶的要求；二是財(cái)政貼息貸款到了縣鄉(xiāng)村后，大部分都被農(nóng)村中基層干部、大戶等強(qiáng)勢(shì)人們使用了，真正的貧困農(nóng)戶難以沾邊。

恰在此時(shí)，國(guó)際上出現(xiàn)了把寶貴的信貸資源送達(dá)真正的貧困農(nóng)戶的成功經(jīng)驗(yàn)，這就是孟加拉國(guó)“鄉(xiāng)村銀行”（又稱“窮人銀行”）小額信貸扶貧到戶。它是由孟加拉國(guó)吉大港大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授穆罕默德·尤納斯在 1980 年代初創(chuàng)立的，成為非政府組織、非金融機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)村信貸扶貧模式（簡(jiǎn)稱為 GB模式），是世界規(guī)模最大、效益最好、運(yùn)作最成功的小額貸款扶貧到戶。截至2016年底，該銀行擁有890萬(wàn)名會(huì)員（有效借貸戶），137萬(wàn)個(gè)小組，覆蓋了孟加拉國(guó)93.16%的村莊。在會(huì)員中，97%是貧窮婦女，其中還包括7.76萬(wàn)名乞丐會(huì)員，其中267萬(wàn)名客戶處在孟加拉國(guó)的貧困線以下。世界上 100 多個(gè)國(guó)家（地區(qū)）引入復(fù)制與推廣，被稱為專門為貧困者設(shè)計(jì)的、成功的扶貧模式。2006年，尤納斯教授與孟加拉鄉(xiāng)村銀行共同獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)。此外，尤納斯還曾獲得過(guò)包括世界糧食獎(jiǎng)在內(nèi)的多個(gè)國(guó)際榮譽(yù)。

1994 年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院杜曉山教授及他創(chuàng)辦的“扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”，首次將尤納斯教授小額信貸扶貧到戶引進(jìn)中國(guó)，先后在河北省易縣、河南省虞城縣、南召縣和陜西省丹鳳縣進(jìn)行試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了把信貸扶貧資金直接送達(dá)中國(guó)貧困農(nóng)戶的先例。

其實(shí)，我國(guó)改革開放后不久便接受國(guó)際援華農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目中信貸扶貧，始于國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（簡(jiǎn)稱農(nóng)發(fā)基金）于 1981年開始先后在中國(guó)實(shí)施了15項(xiàng)農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，承諾金額為3.8億美元的優(yōu)惠貸款，資金的三分之二用于信貸。 1982年聯(lián)合國(guó)婦女發(fā)展基金開始在北京和山東小范圍提供面向低收入婦女的循環(huán)信貸基金，幫助貧困婦女發(fā)展微型企業(yè)。國(guó)際小母牛項(xiàng)目組織（HPI）自1984年以來(lái)在四個(gè)省區(qū)開展以“禮品傳送”形式運(yùn)作的特殊小額信貸項(xiàng)目。1986年聯(lián)合國(guó)人口基金會(huì)累計(jì)投資900萬(wàn)美元，先后在甘肅、青海、寧夏、貴州、新疆、內(nèi)蒙、湖北、安徽、陜西和山西啟動(dòng)了包括建立婦女循環(huán)小組貸款在內(nèi)的項(xiàng)目。世界銀行從1994年開始先后實(shí)施了西南、秦巴和北部三個(gè)扶貧項(xiàng)目，除了兩個(gè)專門的小額信貸試點(diǎn)項(xiàng)目（陜西安康和四川閬中）以外，在各個(gè)項(xiàng)目縣都包含農(nóng)戶貸款的項(xiàng)目?jī)?nèi)容。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)自1996年開始在12個(gè)省區(qū)的24個(gè)縣實(shí)施了為期5年的“貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目”（SPPA），主要以小額信貸的方式運(yùn)作，投入項(xiàng)目資金650萬(wàn)美元。國(guó)際勞工組織自1996年開始在甘肅、河北和江西實(shí)施了以促進(jìn)就業(yè)為目標(biāo)的小額信貸項(xiàng)目。國(guó)際漸進(jìn)組織和鶴類基金會(huì)實(shí)施的草海保護(hù)區(qū)項(xiàng)目的村基金。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署出資、國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部組織在四川儀隴、云南金平和麻栗坡的扶貧項(xiàng)目；聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)出資、當(dāng)?shù)卣M織的云南麗江、騰沖、龍陵縣的項(xiàng)目；澳大利亞政府出資、當(dāng)?shù)卣M織的青海海東區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目；香港樂(lè)施會(huì)出資、當(dāng)?shù)卣M織在貴州威寧縣、廣西巴馬和大化縣、云南祿勸縣、瀾滄縣和西盟縣的區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目等。這些引入的小額信貸扶貧到戶試驗(yàn), 均獲得了巨大的成功，消除了扶貧到戶難的困惑，實(shí)現(xiàn)了人們孜孜以求的百分之百的直接扶貧到戶的目標(biāo)。 　　

援華農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目規(guī)模最大的當(dāng)屬2005年7月，由國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心和世界銀行、世界宣明會(huì)、國(guó)際計(jì)劃和行動(dòng)援助組織等合作開展的農(nóng)村社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目，分布于廣西、四川、陜西、內(nèi)蒙古四?。▍^(qū)）的60個(gè)重點(diǎn)貧困村，總投資約4800萬(wàn)元人民幣，其中日本社會(huì)發(fā)展基金贈(zèng)款約1600萬(wàn)元人民幣，也實(shí)現(xiàn)了直接扶貧到戶的目標(biāo)。 　　

相對(duì)于現(xiàn)有的扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目來(lái)看，小額信貸扶貧到戶具有以下明顯的特點(diǎn): 　　

一是它瞄準(zhǔn)的目標(biāo)是絕對(duì)貧困農(nóng)戶。 小額信貸扶貧到戶的宗旨是扶持絕對(duì)貧困農(nóng)戶，非貧困農(nóng)戶沒(méi)有資格使用，而且他們也看不上這種小額信貸的“小額度”錢，因而避免了扶貧資金的被截留和滲漏。 　　

二是它的操作方法簡(jiǎn)便。貧困農(nóng)戶根據(jù)家庭脫貧計(jì)劃的項(xiàng)目需要，向小額信貸組織（扶貧社或項(xiàng)目）提出申請(qǐng)，經(jīng)本村社農(nóng)戶小組討論認(rèn)可，即可得到貸款, 免除了現(xiàn)行扶貧貸款需要擔(dān)保、抵押等金融機(jī)構(gòu)的繁瑣作法。 　　

三是貧困農(nóng)戶都能精心使用貸到的款。雖然這種小額貸款數(shù)額很小，一般一個(gè)家庭貸款只能在數(shù)百元以內(nèi)，個(gè)別的一千多元，但是由于貧困農(nóng)戶精心使用，普遍發(fā)揮著較好的效益，或者說(shuō)項(xiàng)目成功率很高。 　　

四是農(nóng)戶整借零還，減輕了償還本息的困難。 由于它把貸款戶的還貸分解為每周或一個(gè)項(xiàng)目生產(chǎn)周期結(jié)束之后，一次還貸額不多，因此實(shí)現(xiàn)了扶貧資金的高還貸率，極少出現(xiàn)農(nóng)戶賴帳、還不起貸款而造成的呆帳、壞帳等現(xiàn)象。這也有力地證明了貧困農(nóng)戶具有較高的信譽(yù)和素質(zhì)?！　?/p>

五是資金快貸快還，快速周轉(zhuǎn)，相應(yīng)增加了扶貧貸款總量。 由于這種扶貧資金的高還貸率，因而提高了寶貴的也是有限的扶貧資金的周轉(zhuǎn)率。在有的試驗(yàn)點(diǎn)，一筆小額信貸一年可以周轉(zhuǎn) 5--6次，個(gè)別的達(dá)到 7--8次，這是我國(guó)現(xiàn)有扶貧貸款乃至金融信貸無(wú)論如何也作不到的奇跡。　　

六是培育了農(nóng)戶通過(guò)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而脫貧致富的能力。農(nóng)戶使用小額信貸，必須自己提出項(xiàng)目，自己組織實(shí)施，自己對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，而不象現(xiàn)有區(qū)域扶貧開發(fā)項(xiàng)目那樣由外部確定項(xiàng)目，讓農(nóng)戶被動(dòng)參與，因而貸款戶自身的素質(zhì)隨之提高。 　　

七是信貸扶貧的資金及其組織實(shí)現(xiàn)了自我持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。無(wú)論是中國(guó)社科院的 “扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”，或是其它小額信貸的項(xiàng)目組織，由于農(nóng)戶的高還貸率和較高的利息率，使其自身也有了逐步增多的利息收入，并能在一兩年內(nèi)達(dá)到財(cái)務(wù)自立、自負(fù)盈虧和持續(xù)發(fā)展，并將在一定時(shí)期后轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展資金。 　　

八是小額信貸向貧困婦女申請(qǐng)的項(xiàng)目?jī)A斜，對(duì)于緩解農(nóng)戶貧困具有決定性的作用。這是孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行的重要特點(diǎn)，也為我國(guó)國(guó)內(nèi)的小額信貸所重視。這與現(xiàn)有區(qū)域扶貧開發(fā)項(xiàng)目主要以男子為主，甚至男子決策、男子參加培訓(xùn)而由婦女勞作的現(xiàn)象，形成了鮮明的對(duì)比。 　　

九是項(xiàng)目選擇適應(yīng)了農(nóng)戶條件。貧困農(nóng)戶的項(xiàng)目選擇基本上是農(nóng)戶在現(xiàn)有條件下能夠從事的農(nóng)業(yè)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、經(jīng)濟(jì)林果等，避免了現(xiàn)有區(qū)域扶貧開發(fā)項(xiàng)目偏重工業(yè)、與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的現(xiàn)象，因而項(xiàng)目所形成的產(chǎn)品市場(chǎng)容量大， 不愁銷售，也有利于豐富城鄉(xiāng)居民的“菜藍(lán)子”、“飯桌子”?！　?/p>

十是大大節(jié)省了社會(huì)扶貧資金等資源。專門針對(duì)貧困農(nóng)戶的小額信貸，每戶農(nóng)戶貸款一般都在數(shù)百元，個(gè)別的也不過(guò)一、兩千元，即可以使他們從絕對(duì)貧困的惡性循環(huán)怪圈中走出來(lái)。相對(duì)于現(xiàn)有區(qū)域開發(fā)扶貧方式來(lái)看，是一種投資小、 能回收、效益大的扶貧路子?！　?/p>

十一是有利于轉(zhuǎn)變社會(huì)對(duì)貧困農(nóng)戶的片面看法，增強(qiáng)貧困農(nóng)民的自信心。長(zhǎng)期來(lái)，社會(huì)各界對(duì)貧困農(nóng)戶形成了一些片面看法，如認(rèn)為貧困農(nóng)戶素質(zhì)低、愚昧落后、懶惰、不會(huì)經(jīng)營(yíng)、沒(méi)有儲(chǔ)蓄習(xí)慣等等。小額信貸的實(shí)踐恰恰證明，貧困農(nóng)戶并不愚昧懶惰，他們?cè)诂F(xiàn)有惡劣的生產(chǎn)生活條件下頑強(qiáng)的生活，精打細(xì)算地使用貸款，是埋頭苦干、擺脫貧困的主力軍。 　　

三、扶貧到戶首先要把真正的貧困農(nóng)戶界定出來(lái)

信貸資源到村后要安全地送達(dá)真正的貧困農(nóng)戶手里，首先要把真正的貧困戶識(shí)別出來(lái)，而排出非貧困農(nóng)戶。虛心學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際上先進(jìn)的識(shí)別方法，并把它和中國(guó)的國(guó)情實(shí)際結(jié)合起來(lái)，一個(gè)準(zhǔn)確快速識(shí)別方法被創(chuàng)造了出來(lái)。

（一）中國(guó)傳統(tǒng)的村干部指報(bào)法的缺陷

我國(guó)扶貧初期，確定貧困農(nóng)戶狀況的主要指標(biāo)是人年均口糧和純收入。而確定各農(nóng)戶情況的普遍方式是村干部指報(bào)。

所謂村干部指報(bào)，是在確定的一個(gè)貧困村社中，由該村干部介紹本村各農(nóng)戶的家庭情況。無(wú)論是上級(jí)機(jī)關(guān)派人了解、研究者的調(diào)查以及統(tǒng)計(jì)部門的抽樣調(diào)查，都無(wú)一例外地依靠村干部指報(bào)。而村干部在指報(bào)時(shí)，由于較少有村民參與討論與監(jiān)督，估報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象便不可避免地出現(xiàn)。

當(dāng)然，那時(shí)上級(jí)工作人員、扶貧理論工作者也并不是完全相信村干部指報(bào)，也會(huì)在聽(tīng)取村干部介紹后“走馬觀花”地作點(diǎn)家庭訪問(wèn)，不但調(diào)查面窄，而且也少有對(duì)獲得的信息進(jìn)行甄別，這就難以真正把貧困農(nóng)戶揭示出來(lái)。

至于統(tǒng)計(jì)部門的抽樣調(diào)查，由于所抽之樣的情況大都是村干部提供的，也不可避免地存在著不實(shí)的問(wèn)題，特別是統(tǒng)計(jì)部門抽樣調(diào)査時(shí)采用的平均數(shù)法，將一個(gè)村社中的相對(duì)富裕戶與貧困戶的口糧、純收入一平均，就不能不在一定程度上掩蓋了貧困戶的真實(shí)貧困狀況及貧困原因。

（二）孟加拉鄉(xiāng)村銀行工作人員識(shí)別法

中國(guó)扶貧初期碰到的上述識(shí)別情況，在世界各國(guó)帶有一定的普遍性，小額信貸扶貧到戶的創(chuàng)始國(guó)孟加拉也不例外。為了真正地把需要扶持的貧困戶識(shí)別出來(lái)，鄉(xiāng)村銀行及其他從事小額信貸的組織，已經(jīng)設(shè)計(jì)了排除非真正的貧困農(nóng)戶的“三步測(cè)查法”：第一步，外來(lái)調(diào)查者進(jìn)村先看房子。最貧窮的農(nóng)戶，通常是那些住在用簡(jiǎn)陋的材料修建的極小的、極破爛的房子里。第二步，經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，一是實(shí)際計(jì)算農(nóng)戶每月現(xiàn)金收入，二是詢問(wèn)農(nóng)戶擁有土地的數(shù)量和其它財(cái)產(chǎn)狀況。第三步，復(fù)查，由外來(lái)調(diào)查者的上級(jí)高級(jí)官員，對(duì)那些基層調(diào)查員已經(jīng)調(diào)查過(guò)農(nóng)戶進(jìn)行復(fù)查，也對(duì)申訴進(jìn)行復(fù)查。

杜曉山教授的同事孫若梅教授曾介紹國(guó)際上另一個(gè)著名的小額信貸——馬來(lái)西亞伊克提亞信托投資公司的小額信貸扶貧（AIM）的識(shí)別方法，包括住房指數(shù)（16類57個(gè)指標(biāo)）和財(cái)產(chǎn)測(cè)試（5類46個(gè)指標(biāo)）。由于指標(biāo)多，不易推廣。

（三）我們總結(jié)與推薦的三步矩陣法

作為云南省政府確定的決策咨詢單位，1997年初，我和我所在云南省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所的學(xué)者承擔(dān)了云南省政府舉辦的云南省小額信貸培訓(xùn)班的教學(xué)和管理辦法、財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度的起草工作。在編寫培訓(xùn)教材時(shí)，我們認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際上的識(shí)別貧困農(nóng)戶的方法以及流行的參與性農(nóng)村快速評(píng)估技術(shù)（PRA），并總結(jié)國(guó)內(nèi)杜曉山教授扶貧合作社的實(shí)踐，特別是充分聽(tīng)取參加培訓(xùn)班的云南省扶貧第一線基層官員的意見(jiàn)，總結(jié)并推薦出識(shí)別一個(gè)村社中需要扶持的絕對(duì)貧困農(nóng)戶及其扶持內(nèi)容的三步矩陣評(píng)價(jià)法（參見(jiàn)云南省小額信貸協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和云南省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所編《農(nóng)村小額信貸：脫貧攻堅(jiān)成功之路》，云南教育出版社1997年11月昆明版）。三步矩陣評(píng)價(jià)法如下：

第一步，在選定的村莊里，由全體鄉(xiāng)干部、村社干部和隨機(jī)抽樣的本村莊20% 村民，分別請(qǐng)他們列出本村莊最貧困農(nóng)戶的名單，并且讓其從最貧困者開始排序，從而得出一個(gè)該選定村需要扶持的絕對(duì)貧困農(nóng)戶的矩陣表，分析此表就可以得出該選定村莊需要扶持的絕對(duì)貧困農(nóng)民的名單。

第二步，隨機(jī)抽樣到已經(jīng)確定的絕對(duì)貧困農(nóng)戶家里訪貧問(wèn)窮。在實(shí)地觀察貧窮農(nóng)戶家庭住房、收獲糧食、養(yǎng)殖業(yè)、穿著等詳情的基礎(chǔ)上，召集該家庭成員， 經(jīng)過(guò)予先設(shè)計(jì)的貧窮指標(biāo)的討論，讓各人對(duì)本家庭貧困程度指標(biāo)排序，即可以了解該農(nóng)戶貧窮的類型與程度。

第三步，讓該訪貧問(wèn)窮農(nóng)戶家庭各成員（不能僅僅是男主人）對(duì)自家脫貧致富的門路，進(jìn)行討論，在 一一列舉出來(lái)之后排列順序，得到第三個(gè)矩陣評(píng)價(jià)表，分析該表就可以得出該農(nóng)戶脫貧致富所需要的扶持項(xiàng)目與條件。

上述三步矩陣評(píng)價(jià)法，雖然看起來(lái)有點(diǎn)繁瑣，但相對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村調(diào)查，強(qiáng)調(diào)了調(diào)查者嚴(yán)格按程序操作、農(nóng)村干部和農(nóng)民發(fā)表意愿的不受干擾等，因而能夠使一個(gè)村莊里的絕對(duì)貧困農(nóng)戶明晰地界定出來(lái)，并把貧困的真實(shí)情況和脫貧要求顯示出來(lái)，以便于落實(shí)“精準(zhǔn)”扶持。

此后，云南省扶貧系統(tǒng)在實(shí)踐中不斷摸索總結(jié)，至今形成并堅(jiān)持的精準(zhǔn)扶貧識(shí)別方法如下：首先是貧困農(nóng)戶申請(qǐng)，然后是村民代表大會(huì)民主評(píng)議，再交給村委會(huì)或駐村工作隊(duì)核實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，縣扶貧辦復(fù)審再進(jìn)行公告。其中有兩次公示，村里評(píng)完進(jìn)行公示，鄉(xiāng)里評(píng)完也要進(jìn)行公示。公示時(shí)要讓村民看評(píng)出的是不是貧困戶，有沒(méi)有存在不公平的情況，大家進(jìn)行監(jiān)督，最后報(bào)送縣里審批并建檔立卡入數(shù)據(jù)信息庫(kù)，對(duì)貧困戶實(shí)行“脫貧既出、返貧納入”的更新管理機(jī)制。

實(shí)踐中，有的地方把識(shí)別方法歸結(jié)為“一看房，二看糧，三看有無(wú)讀書郎”，頗為形象。

四、從制度設(shè)計(jì)上排除非真正的貧困農(nóng)戶

自2000年后，我國(guó)這種深受貧困戶歡迎的小額信貸扶貧項(xiàng)目發(fā)生了異化：首先，拋棄了小額信貸扶貧的“小額度、短周期”、“整貸零還”、“5戶聯(lián)保、順序貸款”、“婦女承貸”、“較高利率”等特征，變成了中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸，而中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸不但沒(méi)有扶貧的功能，連對(duì)一般農(nóng)戶貸款的功能也沒(méi)有；其次，即使在一些還保留一點(diǎn)小額信貸扶貧特征的項(xiàng)目中，小額信貸扶貧項(xiàng)目款一進(jìn)村，便成了村干部、村中富裕戶排斥貧困戶而由他們獨(dú)享的資源；再次，許多縣、鄉(xiāng)、村干部借口“貧困戶不歡迎小額度、而需要大額度貸款”，把寶貴的小額信貸扶貧項(xiàng)目變成了大額度貸款。

原總理溫家寶1999年6月8日的一次講話中曾經(jīng)給予小額信貸扶貧到戶以高度的評(píng)價(jià)：“扶貧信貸資金怎么到戶，怎樣管好，是扶貧開發(fā)中一個(gè)長(zhǎng)期沒(méi)有解決好的問(wèn)題。一些地方采取小額信貸的辦法較好的解決了這個(gè)問(wèn)題。這種形式，資金到戶率高，項(xiàng)目成功率高，貸款回收率高，受到貧困地區(qū)廣大干部群眾的歡迎，要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)上穩(wěn)妥地推廣?！敝螅瑴丶覍氂种赋觯骸稗r(nóng)村小額信貸扶貧是幫助農(nóng)民脫貧的一個(gè)有效途徑，一定要把這件事辦好?！边z憾地是，當(dāng)時(shí)有關(guān)部門和一些地方對(duì)小額信貸一直“耿耿于懷”，一而再、再而三地散布小額信貸“存在著風(fēng)險(xiǎn)”、“有個(gè)地位定位問(wèn)題”；特別是，有個(gè)部門在對(duì)小額信貸進(jìn)行所謂的“規(guī)范”名義下，取消了小額信貸較高利率、整貸零還、貸款小組互助互保互督等實(shí)質(zhì)性的制度安排，因而異化成了傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸，而傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸是“扶富不扶貧”。之后，小額信貸交由農(nóng)業(yè)銀行運(yùn)作，而農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革后對(duì)小額信貸不感興趣，積極性不高，況且農(nóng)行在鄉(xiāng)一級(jí)已經(jīng)沒(méi)有分支機(jī)構(gòu)，無(wú)法運(yùn)作小額信貸；繼續(xù)讓政府扶貧辦、婦聯(lián)等系統(tǒng)代為運(yùn)作，卻不給他們運(yùn)作經(jīng)費(fèi)；此外，一些有地位的人對(duì)小額信貸扶貧到戶的性質(zhì)定位問(wèn)題不斷提出質(zhì)疑，使全國(guó)自2000年后小額信貸處于低潮。

那么，小額信貸是怎樣從制度上排除非貧困農(nóng)戶的？

（一）小額度、短周期的設(shè)計(jì)使非貧困農(nóng)戶“看不上用”。這里的道理在于：由于額度小，農(nóng)村里的富人和強(qiáng)勢(shì)人群也就看不上。這是因?yàn)?，在農(nóng)村，富人和強(qiáng)勢(shì)人群已經(jīng)經(jīng)過(guò)了小額度創(chuàng)業(yè)階段，有了一定的資本、經(jīng)驗(yàn)和人才，進(jìn)入了資本投入較多、規(guī)模經(jīng)營(yíng)稍大、收入水平較多的家庭經(jīng)營(yíng)階段。特別是，富人和強(qiáng)勢(shì)人群已經(jīng)具有了一定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，他們?nèi)缛舭l(fā)展家庭經(jīng)營(yíng)，可以到農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行貸款，一方面他們自己家庭有財(cái)產(chǎn)抵押，另一方面不愁沒(méi)有人替他們擔(dān)保。正是在這樣的情況下，農(nóng)村里的富人和強(qiáng)勢(shì)人群看不上小額度貸款，這才輪到了貧困農(nóng)戶使用。

（二）整借零還的設(shè)計(jì)使非貧困農(nóng)戶“不耐煩用”

首先，整借零還減輕了貸款貧困農(nóng)戶一次籌措大筆還款資金的壓力，做到了快借快還。盂加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行小額信貸實(shí)行的是一周一還貸，即借款后從第三周開始還貸。若一年期貸款，每周歸還本金的1/50,則要50周才能還淸本金和利息，因而被稱為“50周還貸制”。云南省政府主導(dǎo)型小額信貸實(shí)行的是半月一還貸，每周歸還本金的1/24，被稱為“24 周還貸制'。云南省瀾滄縣1997年的小額信貸試點(diǎn)，實(shí)行的是10天一還貸，每次歸還本金 的1/36,被稱為“36周還貸制”。至于利息，通常的做法是第一次放貸時(shí)預(yù)扣全部利息的一半，待最后一次還款時(shí)歸還利息的另一半。這樣，就大大減輕了一次還款數(shù)額巨大的壓力，由于每次還款數(shù)量很小，便于貸款貧困者設(shè)法湊齊，貧困農(nóng)戶把這種制度評(píng)價(jià)為“零 割的肉不痛”。

其次，由于快借快還，小額信貸機(jī)構(gòu)可以將收回的貸款再放給別的貧困者，實(shí)現(xiàn)了寶貴的扶貧資金滾動(dòng)使用，提高了資金利用率，擴(kuò)大了貸款的受益面。據(jù)典型試驗(yàn)，一個(gè)總貸款100萬(wàn)元的鄉(xiāng)級(jí)小額信貸工作站，從放貸后的第二個(gè)月開始計(jì)算，放貸資金的使用效果為1：1.03，即有103萬(wàn)元的放貸；第三個(gè)月使用效果為1：1.10，第十二月時(shí)則為1.75，即有175萬(wàn)元左右的放貸效果。就小額信貸的工作人員來(lái)說(shuō)，可以采用“坐收坐支”的方式，即在貸款貧困者的中心會(huì)議上，一邊收取還款本息，另一邊將收取的本息及時(shí)地貸給急需貸款的其他貧困者，使扶貧面越來(lái)越大，同時(shí)減輕從貧困者小組、中心所在地到小額信貸工作站駐地?cái)y帶大量現(xiàn)金的風(fēng)險(xiǎn)。

其三，由于分期還款，不僅強(qiáng)化了貸款貧困者的還貸意識(shí)，而且從某種程度上說(shuō)是強(qiáng)制性地推動(dòng)他們精心謀劃，精打細(xì)算，開源節(jié)流，提髙了生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)能力。傳統(tǒng)的一次性借出、到期一次性還本付息的金融信貸活動(dòng)，貸款合約當(dāng)然具有嚴(yán)肅性，但是借貸當(dāng)事人—旦在歸還期即將到來(lái)或己經(jīng)到來(lái)時(shí)籌措不到還本付息的錢時(shí)，往往產(chǎn)生一種“要錢沒(méi)有，要命有一條”的賴帳心理和行為。特別是對(duì)于多數(shù)貧困者，他們家里什么值錢的東西也沒(méi)有，你讓他們拿什么還本付息呢？其結(jié)果必然是他們從此再也別想獲得貸款了。正是吸取了這個(gè)教訓(xùn)，小額信貸設(shè)計(jì)了分期還貸的制度，從而把整借的定期貸款的本息，分成幾十次來(lái)歸還，每一次歸還的數(shù)量不多。對(duì)于貸款貧困者來(lái)說(shuō)，他們只要家里養(yǎng)一群雞，每次還款時(shí)賣一、二只雞的錢就夠了；做小買賣，賣幾天貨也就有了還款的錢；再不然，他們?cè)谶€款前出去打幾天工，也可以攢夠還款的錢，從這個(gè)意義上說(shuō)，小額信貸是“逼”著貸款貧困者開動(dòng)腦筋想辦法，千方百計(jì)地尋找掙錢的門路，從而使“笨人'變聰明了，“懶人變勤快”了。

其四，在分期還貸的實(shí)踐中，不少貸款貧困者在實(shí)施貸款項(xiàng)目的同時(shí)，又自己決定、自己尋找、不需另外貸款，同時(shí)實(shí)施了一批規(guī)模雖小但是成功率很髙的項(xiàng)目。在這個(gè)過(guò)程中，不需要?jiǎng)e人批準(zhǔn)，也不需要外界恩賜，更不需要政府扶持，貸款貧困者奇跡般地決定和完成了一批自我發(fā)展項(xiàng)目，并且都意外地獲得了成功。在湊夠每次還貸的錢時(shí)，貧困者自我發(fā)展的能力也得到了提高。

其五，分期還款的麻煩，正好排除了非貧困者，從而把寶貴的扶貧資源真正送達(dá)貧困農(nóng)戶手里。貧困者之所以不怕麻煩，原因在于他們的時(shí)間成本低，而農(nóng)村中的非貧困農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)門路多，時(shí)間少，因而“不耐煩”使用需要每周或每半月還一次貸款的小額信貸，因?yàn)楝F(xiàn)有農(nóng)村金融的大門隨時(shí)都對(duì)他們開著呢！

我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)行之所以把小額信貸整借零還的特色制度退回到整借整還的傳統(tǒng)信貸的老路上，說(shuō)到底是怕麻煩、怕艱苦。就實(shí)踐上看，小額信貸無(wú)論每一周（盂加拉國(guó)作法）或是每半月（云南省作法）還一次貸款本息，將給小額信貸組織機(jī)構(gòu)和工作人員增加了很大的工作量，而且每一次歸還的本息又不多，特別是按小額信貸規(guī)定是由小額信貸員到各村收款，要走很遠(yuǎn)的路，確實(shí)是很麻煩、很艱苦，對(duì)農(nóng)行來(lái)說(shuō)還有一個(gè)增加人工成本的問(wèn)題，顯然沒(méi)有一次整貸省工省成本。

（三）較高利率使非貧困戶“不值得用”。

有的金融部門和社會(huì)人士不理解小額信貸的較高利率，他們依照央行嚴(yán)格利率管理的規(guī)定，打著減輕貧困者貸款的利息以體現(xiàn)扶貧原則的精神，堅(jiān)決反對(duì)小額信貸的高利率。但是，低利率完全違背了小額信貸的原則，實(shí)踐中存在著難以克服的危險(xiǎn)，即低利率并不能使寶貴的扶貧資金真正到達(dá)貧困者手中。在低利率中，貧困村社中的各類農(nóng)戶都會(huì)出來(lái)爭(zhēng)奪這一“廉價(jià)午餐”，“不要白不要”、“白揀便宜”、“撈一把”等思想，會(huì)使貧困村社中的強(qiáng)勢(shì)人群、先富裕起來(lái)的人群，利用自己的地位和勢(shì)力“霸占' 這類貸款，真正的貧困農(nóng)戶由于屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，往往難以沾上低利率扶貧貸款的邊。這正是我國(guó)大規(guī)模扶貧數(shù)十年來(lái)“真正的貧困農(nóng)戶難以得到貼息貸款”的深刻原因。

（四）低利率使貸款貧困者難以產(chǎn)生精心經(jīng)營(yíng)的壓力與動(dòng)力

這是因?yàn)?，低利率將給借款者一個(gè)錯(cuò)覺(jué)，即小額信貸是一種很不嚴(yán)肅的貸款，是政府的扶持，因而可以馬馬虎虎，而不必精心使用，或者說(shuō)用好用壞無(wú)所謂，用失敗了也不用還。在低利率下，借貸者和放貸者都認(rèn)為小額信貸是一種“白送”的禮品，即使借貸貧困者產(chǎn)生“等、靠、要”思想，又使其形成賴帳習(xí)慣，從而造成低還貸率。我國(guó)自1986年以來(lái)的巨額貼息扶貧貸款的低還貸款率（平均不到50%)，—而再、再而三地說(shuō)明了這種危險(xiǎn)的存在。

（五）較高利率才能覆蓋小額信貸組織與項(xiàng)目所需成本

小額信貸是一種扶貧行為，它的組織（運(yùn)作者）本身需要包括辦公用品、人員工資、通信、交通等支出。如果小額信貸的收入不能覆蓋成本，那么它本身也就不能生存下來(lái)，所謂扶貧也就成為一句空話。

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